B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung I A-4634/2012
U r t e i l v o m 4 . S e p t e m b e r 2 0 1 4 Besetzung
Richter Michael Beusch (Vorsitz), Richter David Weiss, Richter Pascal Mollard, Gerichtsschreiber Stefano Bernasconi.
Parteien
A._______, ..., vertreten durch ..., Beschwerdeführer,
gegen
IV-Stelle für Versicherte im Ausland IVSTA, Avenue Edmond-Vaucher 18, Postfach 3100, 1211 Genf 2, Vorinstanz.
Gegenstand
Invalidenversicherung, Einstellung der Rentenauszahlung, Verfügung vom 6. August 2012.
A-4634/2012 Seite 2 Sachverhalt: A. Der am [...] geborene, schwedische Staatsangehörige A._______ (nach- folgend: Versicherter oder Beschwerdeführer) lebt in Schweden. Er war in den Jahren 1994 bis 1996 in der Schweiz erwerbstätig. B. Am 16. Juli 1996 meldete sich der Versicherte bei der Schweizerischen Invalidenversicherung zum Leistungsbezug an (IV-act. 1). Mit Verfügung vom 11. März 2005 sprach ihm die IV-Stelle für Versicherte im Ausland (nachfolgend: IVSTA oder Vorinstanz) mit Wirkung ab 1. Juli 1996 eine ganze Invalidenrente zu (IV-act. 47 bis 49). C. Im Rahmen eines im Jahr 2010 von Amtes wegen eingeleiteten Renten- revisionsverfahrens verfügte die Vorinstanz mit Entscheid vom 6. August 2012 die Einstellung der Invalidenrente ab dem 1. Oktober 2012 (IV-act. 127). Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, dass sie – trotz Aufforderung – von der schwedischen Försäkringskassan (nachfolgend: schwedischer Versicherungsträger) keine Unterlagen erhalten habe. Es sei daher zurzeit nicht möglich zu prüfen, ob die Voraussetzungen zur Gewährung einer Rente noch gegeben seien. D. Mit Eingabe vom 6. September 2012 liess der Versicherte gegen die Ver- fügung der Vorinstanz vom 6. August 2012 Beschwerde beim Bundes- verwaltungsgericht erheben. Im Wesentlichen beantragt er, die Verfügung der Vorinstanz vom 6. August 2012 sei ersatzlos aufzuheben und es sei festzustellen, dass dem Beschwerdeführer die bisherige IV-Rente weiter- hin zustehe; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Vorinstanz. E. Mit Vernehmlassung vom 30. November 2012 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde und die Bestätigung der angefochtenen Verfügung. F. Der Beschwerdeführer bestätigt mit Replik vom 21. Februar 2013, an sei- nen Begehren festhalten zu wollen und macht dazu weitere Ausführun- gen.
A-4634/2012 Seite 3 G. Die Vorinstanz bekräftigt mit Duplik vom 14. März 2013 ihren Antrag auf Abweisung der Beschwerde und Bestätigung der angefochtenen Verfü- gung. H. Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die eingereich- ten Akten wird, soweit erforderlich, im Rahmen der folgenden Erwägun- gen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 VGG in Verbindung mit Art. 33 Bst. d VGG und Art. 69 Abs. 1 Bst. b IVG (SR 831.20) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden von Personen im Ausland gegen Verfügungen der IVSTA. Eine Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG liegt nicht vor. Aufgrund von Art. 3 Bst. d bis VwVG findet das VwVG keine Anwendung in Sozialversicherungssachen, soweit das ATSG (SR 830.1) anwendbar ist. Gemäss Art. 1 Abs. 1 IVG sind die Bestimmungen des ATSG auf die Inva- lidenversicherung (Art. 1a bis 26 bis IVG und Art. 28 bis 70 IVG) anwend- bar, soweit das IVG nicht ausdrücklich eine Abweichung vom ATSG vor- sieht. 1.2 1.2.1 Wie nachfolgend noch zu zeigen sein wird (E. 5), handelt es sich bei der angefochtenen Verfügung vom 6. August 2012 bei Lichte betrach- tet um eine vorsorgliche Massnahme, mit welcher die sofortige Renten- einstellung während des laufenden Rentenrevisionsverfahrens angeord- net wird. Die Vorinstanz hat demnach im Rahmen eines Hauptverfahrens eine vor- sorgliche Massnahme getroffen, weshalb es sich bei der angefochtenen Verfügung um eine Zwischenverfügung handelt (vgl. BGE 134 I 83 E. 3.1; FELIX UHLMANN/SIMONE WÄLLE-BÄR, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Zürich/Basel/Genf 2009 [im Folgenden: Praxiskommentar VwVG], Art. 45 N. 7).
A-4634/2012 Seite 4 1.2.2 Selbständig eröffnete Zwischenverfügungen sind – mit Ausnahme der Entscheide über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren (vgl. Art. 45 Abs. 1 VwVG) – gemäss Art. 46 Abs. 1 VwVG nur anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (Bst. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endent- scheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Bst. b). Bei vorsorglichen Massnahmen fällt nur die erste Voraussetzung gemäss Bst. a in Betracht (vgl. BGE 134 I 83 E. 3.1). 1.2.3 Für die Annahme eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils im Sinne von Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG genügt ein tatsächliches, ins- besondere auch ein wirtschaftliches Interesse (BGE 130 II 149 E. 1.1; Urteil des Bundesgerichts 2C_86/2008 vom 23. April 2008 E. 3.2). Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG setzt nicht voraus, dass die Zwischen- verfügung einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirkt, son- dern nur, dass sie einen solchen bewirken kann (vgl. Urteil des Bun- desgerichts 1A.302/2005 vom 29. März 2006 E. 2). Nach der Recht- sprechung beurteilt sich das Vorliegen eines nicht wieder gutzu- machenden Nachteils nicht nur anhand eines einzigen Kriteriums. Viel- mehr ist jenes Merkmal zu prüfen, das dem angefochtenen Entscheid am besten entspricht. Namentlich ist nicht allein der Nachteil als nicht wieder gutzumachend zu betrachten, den auch ein für die Beschwerde führende Person günstiges Endurteil nicht vollständig zu beseitigen vermöchte. In der Regel genügt ein schutzwürdiges Interesse daran, dass der angefochtene Entscheid sofort aufgehoben oder abgeändert wird (BGE 131 V 362 E. 3.1 mit Hinweisen). 1.2.4 Die Sistierung einer Invalidenrente, die als Ersatzeinkommen den Lebensbedarf zumindest teilweise decken soll, stellt ohne Zweifel einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinne von Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG dar (vgl. zum Ganzen auch Urteil des Bundes- verwaltungsgerichts C-4163/2013 vom 2. Juni 2014 E. 2.1.2). 1.3 Als Adressat der angefochtenen Verfügung ist der Beschwerdeführer besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Ände- rung oder Aufhebung. Er ist somit im Sinne von Art. 59 ATSG beschwer- delegitimiert.
A-4634/2012 Seite 5 1.4 1.4.1 Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann nur sein, was Gegen- stand des vorinstanzlichen Entscheids war oder nach richtiger Gesetzes- auslegung hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die erstinstanz- lich verfügende Behörde nicht entschieden hat, darf die zweite Instanz nicht beurteilen. Der Streitgegenstand darf im Laufe des Beschwerdever- fahrens weder erweitert noch qualitativ verändert werden; er kann sich al- so höchstens verengen und um nicht streitige Punkte reduzieren, nicht aber ausweiten ([statt aller] BVGE 2010/12 E. 1.2.1). 1.4.2 Gemäss Art. 25 Abs. 2 VwVG ist dem Begehren um Erlass einer Feststellungsverfügung zu entsprechen, wenn der Gesuchsteller ein entsprechendes schutzwürdiges Interesse nachweist. Der Anspruch auf Erlass einer Feststellungsverfügung ist dabei subsidiär gegenüber rechts- gestaltenden Verfügungen (BGE 137 II 199 E. 6.5, BGE 126 II 300 E. 2c; BVGE 2010/12 E. 2.3, BVGE 2007/24 E. 1.3). Mit dem Antrag, der vorinstanzliche Entscheid sei aufzuheben, stellt der Beschwerdeführer bereits ein umfassendes Leistungsbegehren. Weitere schutzwürdige Interessen, welche durch den vorinstanzlichen Entscheid betroffen wären, sind nicht zu erkennen, insbesondere wurde der mate- rielle Anspruch betreffend eine allfällige Revision der Invalidenrente von der Vorinstanz noch nicht inhaltlich beurteilt. Dem vom Beschwerdeführer beantragten Feststellungsbegehren kommt daher neben dem Leistungs- begehren innerhalb des Anfechtungsobjekts keine eigenständige Be- deutung zu, weshalb auf das Feststellungsbegehren nicht einzutreten ist. 1.5 Da die Beschwerde im Übrigen frist- und formgerecht (Art. 60 Abs. 1 ATSG und Art. 52 Abs. 1 VwVG) eingereicht und der Kostenvorschuss fristgerecht geleistet wurde, ist auf das Rechtsmittel einzutreten. 1.6 Gemäss Art. 19 Abs. 3 VGG sind die Richter und Richterinnen des Bundesverwaltungsgerichts zur Aushilfe in anderen Abteilungen verpflich- tet. Die Abteilung I des Bundesverwaltungsgerichts hat das vorliegende Beschwerdeverfahren im Zuge einer – auf einer abteilungsübergreifenden Zusammenarbeit basierenden – Entlastungsmassnahme gegenüber der Abteilung III übernommen. Die ursprüngliche Verfahrensnummer C-4634/2012 wurde daher auf A-4634/2012 geändert.
A-4634/2012 Seite 6 2. 2.1 Das Bundesverwaltungsgericht prüft die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich der Überschreitung oder des Missbrauchs des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und die Unangemessenheit, wenn nicht eine kantonale Be- hörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat (Art. 49 VwVG). 2.2 Im Beschwerdeverfahren gilt der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen. Das Bundesverwaltungsgericht ist demzufolge ver- pflichtet, auf den unter Mitwirkung der Verfahrensbeteiligten festgestellten Sachverhalt jenen Rechtssatz anzuwenden, den es als den zutreffenden erachtet, und ihm jene Auslegung zu geben, von der es überzeugt ist (BGE 119 V 349 E. 1a; BVGE 2007/41 E. 2; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwal- tungsgericht, 2. Aufl., Basel 2013, Rz. 1.54). Aus der Rechtsanwendung von Amtes wegen folgt, dass das Bundesverwaltungsgericht als Be- schwerdeinstanz nicht an die rechtliche Begründung der Begehren ge- bunden ist (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Es kann eine Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen (allenfalls auch nur teilwei- se) gutheissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer von der Vorinstanz abweichenden Begründung bestätigen (sog. Motiv- substitution; vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.197). 2.3 Im Sozialversicherungsprozess hat das Gericht seinen Entscheid, so- fern das Gesetz nicht etwas Abweichendes vorsieht, nach dem Beweis- grad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit zu fällen. Die blosse Mög- lichkeit eines bestimmten Sachverhalts genügt den Beweisanforderungen nicht. Das Gericht hat vielmehr jener Sachverhaltsdarstellung zu folgen, die sie von allen möglichen Geschehensabläufen als die wahr- scheinlichste würdigt (BGE 126 V 360 E. 5b, BGE 125 V 195 E. 2, je mit Hinweisen). Führen die von Amtes wegen vorzunehmenden Abklärungen die Verwaltung oder das Gericht bei pflichtgemässer Beweiswürdigung zur Überzeugung, ein bestimmter Sachverhalt sei als überwiegend wahr- scheinlich zu betrachten und weitere Beweismassnahmen könnten an diesem feststehenden Ergebnis nichts mehr ändern, so ist auf die Ab- nahme weiterer Beweise zu verzichten (antizipierte Beweiswürdigung; vgl. UELI KIESER, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zürich 1999, S. 212, Rz. 450; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bun- des, 3. Aufl., Zürich 2013, Rz. 153 und 537; vgl. auch BGE 122 II 464
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Seite 7
2.4 Staatliches Handeln muss verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 BV).
Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit beansprucht im ganzen Bereich
des öffentlichen Rechts Geltung, sowohl für die Rechtssetzung als auch
für die Rechtsanwendung. Der angestrebte Zweck einer Verwaltungs-
massnahme muss in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten
Mitteln bzw. zu den zu seiner Verfolgung notwendigen Beschränkungen,
die den Privaten auferlegt werden, stehen. Die Verwaltungsmassnahme
darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht ein-
schneidender sein als erforderlich und hat zu unterbleiben, wenn eine
gleich geeignete, mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg aus-
reichen würde (BGE 130 I 16 E. 5, BGE 128 II 292 E. 5.1 mit Hinweisen;
BVGE 2009/36 E. 11.3, BVGE 2008/58 E. 8.1; ULRICH HÄFELIN/GEORG
MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zü-
rich/St. Gallen 2010, Rz. 581 ff., 585, 591).
3.
3.1 Der Beschwerdeführer besitzt die schwedische Staatsbürgerschaft
und wohnt in Schweden, so dass vorliegend das am 1. Juni 2002 in Kraft
getretene Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft
einerseits und der Europäischen Gemeinschaft andererseits über die
Freizügigkeit vom 21. Juni 1999 (Freizügigkeitsabkommen, nachfolgend:
FZA, SR 0.142.112.681) anwendbar ist (Art. 80a IVG). Das Freizügig-
keitsabkommen setzt die verschiedenen bis dahin geltenden bilateralen
Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und den
einzelnen Mitgliedstaaten der Europäischen Union insoweit aus, als darin
derselbe Sachbereich geregelt wird (Art. 20 FZA). Gemäss Art. 8 Bst. a
FZA werden die Systeme der sozialen Sicherheit koordiniert, um insbe-
sondere die Gleichbehandlung aller Mitglieder der Vertragsstaaten zu
gewährleisten. Im Rahmen des FZA ist auch die Schweiz als "Mitglied-
staat" im Sinne dieser Koordinierungsverordnungen zu betrachten (Art. 1
Abs. 2 Anhang II des FZA).
3.2 Anhang II des FZA betreffend die Koordinierung der Systeme der so-
zialen Sicherheit wurde per 1. April 2012 geändert (Beschluss Nr. 1/2012
des Gemischten Ausschusses vom 31. März 2012; AS 2012 2345). Mit
Blick auf den Verfügungszeitpunkt (6. August 2012) finden daher vorlie-
gend die am 1. April 2012 in Kraft getretenen Verordnungen (EG)
Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April
A-4634/2012 Seite 8 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit (VO Nr. 883/2004, SR 0.831.109.268.1) sowie (EG) Nr. 987/2009 des Europä- ischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009 zur Festle- gung der Modalitäten für die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 über die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit (VO Nr. 987/2009, SR 0.831.109.268.11) Anwendung. 3.2.1 Gemäss Art. 4 VO Nr. 883/2004 haben Personen, für die diese Ver- ordnung gilt, sofern (in dieser Verordnung) nichts anderes bestimmt ist, die gleichen Rechte und Pflichten aufgrund der Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats wie die Staatsangehörigen dieses Staats. Die Bestimmung des anwendbaren Rechts ergibt sich aus Art. 11 ff. VO Nr. 883/2004. Demnach richtet sich die Bestimmung der Invalidität und die Berechnung der Rentenhöhe auch nach dem Inkrafttreten des FZA nach schweizeri- schem Recht (BGE 130 V 253 E. 2.4). Zudem sind die rechtsanwenden- den Behörden in der Schweiz nicht an Feststellungen und Entscheide ausländischer Versicherungsträger, Krankenkassen, Behörden und Ärzte bezüglich Invaliditätsgrad und Anspruchsbeginn gebunden (vgl. BGE 130 V 253 E. 2.4; AHI-Praxis 1996, S. 179; vgl. auch bereits ZAK 1989 S. 320 E. 2). Vielmehr unterstehen auch die aus dem Ausland stammenden Be- weismittel der freien Beweiswürdigung des Gerichts (vgl. bereits Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts [EVG; seit 1. Januar 2007: Bundesgericht] vom 11. Dezember 1981; zum Grundsatz der freien Be- weiswürdigung: BGE 125 V 351 E. 3a). 3.2.2 Die erwähnten Verordnungen erleichtern die Zusammenarbeit der Behörden (Art. 76 ff. VO Nr. 883/2004). So können gemäss Art. 82 VO Nr. 883/2004 i.V.m. Art. 49 Abs. 2 und Art. 87 Abs. 2 VO Nr. 987/2009 die in den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats vorgesehenen ärztlichen Gutachten auf Antrag des zuständigen Trägers in einem anderen Mit- gliedstaat vom Träger des Wohn- oder Aufenthaltsorts des Antragstellers oder des Leistungsberechtigten angefertigt werden. Zusätzlich steht es gemäss Art. 87 VO Nr. 987/2004 dem leistungspflich- tigen Träger frei, den Leistungsberechtigten durch einen Arzt seiner Wahl untersuchen zu lassen. Allerdings kann der Berechtigte nur dann aufge- fordert werden, sich in den Mitgliedstaat des leistungspflichtigen Trägers zu begeben, wenn er reisen kann, ohne dass dies seine Gesundheit ge- fährdet, und wenn die damit verbundenen Reise- und Aufenthaltskosten von dem leistungspflichtigen Träger übernommen werden.
A-4634/2012 Seite 9 3.3 Nach den allgemeinen intertemporalen Regeln sind in verfahrens- rechtlicher Hinsicht diejenigen Rechtssätze massgebend, welche im Zeit- punkt der Beschwerdebeurteilung Geltung haben (BGE 130 V 1 E. 3.2). In materiellrechtlicher Hinsicht sind diejenigen Rechtssätze massgebend, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Sachverhalts Gel- tung haben (BGE 138 V 475 E. 3.1, BGE 132 V 215 E. 3.1.1, BGE 130 V 329 E. 2.3). Im vorliegenden Verfahren finden grundsätzlich jene schwei- zerischen Rechtsvorschriften Anwendung, die bei Erlass der angefochte- nen Verfügung vom 6. August 2012 in Kraft standen (Bestimmungen der 6. IV-Revision [AS 2011 5659] in Kraft seit 1. Januar 2012). Ferner sind das ATSG und die Verordnung vom 11. September 2002 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSV, SR 830.11) anwendbar. 4. 4.1 Strittig und zu prüfen ist vorliegend, ob die Vorinstanz mit der ihrer Ansicht nach einen sog. bedingten Endentscheid darstellenden Verfü- gung vom 6. August 2012 zu Recht sowohl die Auszahlung der dem Be- schwerdeführer am 11. März 2005 mit Wirkung ab dem 1. Juli 1996 zuge- sprochenen und seither zustehenden Invalidenrente auf den 1. Oktober 2012 als auch das Rentenrevisionsverfahren als solches eingestellt hat. Dabei ist festzuhalten, dass mit der angefochtenen Verfügung nicht der materielle Anspruch auf eine Invalidenrente beurteilt, sondern einzig die Einstellung der Rentenzahlung und des Revisionsverfahrens aufgrund fehlender Dokumente angeordnet wurde. 4.2 4.2.1 Gemäss Art. 17 Abs. 1 ATSG wird eine Rente von Amtes wegen oder auf Gesuch hin für die Zukunft entsprechend erhöht, herabgesetzt oder aufgehoben, wenn sich der Invaliditätsgrad des Rentenbezügers er- heblich verändert hat. 4.2.2 Der Versicherungsträger nimmt die notwendigen Abklärungen von Amtes wegen vor und holt die erforderlichen Auskünfte ein (Art. 43 Abs. 1 ATSG). Versicherte haben sich insbesondere ärztlichen Untersuchungen, die für die Beurteilung notwendig und zumutbar sind, zu unterziehen (Art. 43 Abs. 2 ATSG). Das Gesetz weist dem Versicherungsträger somit die Aufgabe zu, den rechtserheblichen Sachverhalt nach dem Untersu- chungsgrundsatz abzuklären, und zwar richtig und vollständig, so dass
A-4634/2012 Seite 10 gestützt darauf die Verfügung über die jeweils in Frage stehende Leistung ergehen kann (Art. 49 ATSG; BGE 136 V 376 E. 4.1.1). 4.2.3 Um zuverlässig beurteilen zu können, ob der Invaliditätsgrad des Versicherten seit Erlass der früheren rechtskräftigen Verfügung eine an- spruchsbegründende Änderung erfahren hat, ist die Verwaltung (und im Beschwerdefall das Gericht) auf Unterlagen angewiesen, die ärztliche und gegebenenfalls andere Fachleute zur Verfügung zu stellen haben. Aufgabe des Arztes im schweizerischen Invalidenverfahren ist es, den Gesundheitszustand zu beurteilen und dazu Stellung zu nehmen, in wel- chem Umfang und gegebenenfalls bezüglich welcher Tätigkeiten der Ver- sicherte arbeitsunfähig ist. Die ärztlichen Auskünfte sind sodann eine wichtige Grundlage für die Beurteilung der Frage, welche Arbeitsleistun- gen dem Versicherten konkret noch zugemutet werden können (BGE 125 V 256 E. 4, 115 V 134 E. 2; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-3484/2012 vom 5. Februar 2014 E. 3.3). 4.2.4 Das Bundesrecht schreibt nicht vor, wie die einzelnen Beweismittel zu würdigen sind. Für das gesamte Verwaltungs- und Beschwerdever- fahren gilt der Grundsatz der freien Beweiswürdigung. Danach haben Versicherungsträger und Sozialversicherungsgerichte die Beweise frei, das heisst ohne förmliche Beweisregeln, sowie umfassend und pflichtge- mäss zu würdigen. Dies bedeutet für das Gericht, dass es alle Beweismit- tel, unabhängig, von wem sie stammen, objektiv zu prüfen und danach zu entscheiden hat, ob die verfügbaren Unterlagen eine zuverlässige Beur- teilung des streitigen Rechtsanspruches gestatten. Insbesondere darf es bei einander widersprechenden medizinischen Berichten den Prozess nicht erledigen, ohne das gesamte Beweismaterial zu würdigen und die Gründe anzugeben, warum es auf die eine und nicht auf die andere me- dizinische These abstellt (Urteil des Bundesverwaltungsgericht C-3484/2012 vom 5. Februar 2014 E. 3.4). 4.3 Nach der ständigen höchstrichterlichen Rechtsprechung kann die Zahlung von Versicherungsleistungen im Rahmen eines Revisionsverfah- rens mittels Verfügung eingestellt werden, wenn der IV-Stelle – trotz Auf- forderung unter Fristansetzung und Androhung entsprechender Rechts- folgen – die einverlangten Unterlagen nicht fristgerecht eingereicht wer- den. Dabei spielt es keine Rolle, ob der Versicherte selbst oder ein Dritter (z.B. ein ausländischer Versicherungsträger) für den Verzug verantwort- lich ist (BGE 107 V 28 E. 3 und BGE 111 V 219 E. 1; Urteil des Bundes- gerichts I 632/06 vom 29. August 2007 E. 3.2). Dies gilt im Übrigen – ge-
A-4634/2012 Seite 11 mäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung – nicht nur im staatsvertragli- chen Bereich, sondern auch bei Streitigkeiten mit Versicherten schweize- rischer Nationalität (vgl. BGE 111 V 219 E. 1, Urteile des Bundesgerichts 9C_345/2007 vom 26 März 2008 E. 4, I 632/06 vom 29. August 2007 E. 3.2). Zweck dieser Praxis ist es zu verhindern, dass die Ausgleichs- kasse allein wegen fehlender Unterlagen die Rechtmässigkeit des Ren- tenanspruchs nicht überprüfen und keine Revisionsverfügung erlassen kann (vgl. BGE 111 V 219 E. 2). Eine derartige Sanktion setzt demge- mäss voraus, dass die vergeblich einverlangten Informationen für die Ab- klärung der Verhältnisse oder die Festsetzung der Leistungen erforder- lich, nicht ohne übermässigen Aufwand anderswo erhältlich und die vom Versicherten oder einem Dritten verweigerten Auskünfte für die Festset- zung des Invaliditätsgrades des Versicherten relevant sind (vgl. Urteil des Bundesgerichts 9C_345/2007 vom 26. März 2008 E. 4; BVGE 2010/36 E. 4.1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-8802/2010 vom 8. Februar 2013 E. 4.3). Diese Verfügung ist ein resolutiv bedingter Endentscheid. Bei Eintritt der Bedingung (Mitwirkung) wird die Verfügung aufgehoben und das Revisi- onsverfahren wird wieder aufgenommen (vgl. ausführlich BVGE 2010/36 E. 4.1; FRANZ SCHLAURI, Die vorsorgliche Einstellung von Dauerleistun- gen der Sozialversicherung, in: Schaffhauser/Schlauri [Hrsg.], Die Revisi- on von Dauerleistungen in der Sozialversicherung, St. Gallen 1999, S. 210). 4.4 Im vorliegenden Verfahren lagen der Vorinstanz die beim schwedi- schen Versicherungsträger einverlangten Unterlagen in dem für die Beur- teilung massgebenden Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung vom 6. Au- gust 2012 nicht vor. Trotz mehrfacher vorgängiger Aufforderung hatte der schwedische Versicherungsträger die Unterlagen nicht übermittelt. Stellt sich also heraus, dass die Unterlagen erforderlich, nicht ohne übermässi- gen Aufwand anderswo erhältlich und die verweigerten Auskünfte für die Festsetzung des Invaliditätsgrades des Versicherten relevant sind, dann ist gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung eine Einstellung der Leistung möglich (vgl. oben E. 4.3). 4.4.1 Bei der Überprüfung des Vorgehens der Vorinstanz ist zu beachten, dass dieser in der Gestaltung des Abklärungsverfahrens die grösstmögli- che Freiheit zu lassen ist (BGE 111 V 219 E. 2). In diesem Sinne ent- spricht es dem normalen und vernünftigen Vorgehen, dass die Vorinstanz vorliegend in einem ersten Schritt des Rentenrevisionsverfahrens die Un-
A-4634/2012 Seite 12 terlagen des Versicherungsträgers in Schweden angefordert hat. Im Nor- malfall können Akten des ausländischen Versicherungsträgers ohne grösseren Aufwand einzig bei diesem eingefordert werden. Zudem sind sie regelmässig relevant für die Beurteilung des Falles. 4.4.2 Vorliegend ist jedoch zu differenzieren. So hat der schwedische Versicherungsträger zwar die verlangten Unterlagen nicht eingereicht, immerhin aber in einem Schreiben mitgeteilt, dass der Beschwerdeführer in Schweden seit dem 1. Juli 2011 keine Invalidenrente mehr erhalte, weil er nicht mehr als krank eingestuft werde. Zudem sei er in ein Betrugsver- fahren verwickelt (IV-act. 115). Daraus konnte die Vorinstanz – nur aber immerhin – schliessen, dass zum einen ein Entscheid der schwedischen Behörden vorliegen muss, mit welchem die Einstellung der Rente be- schlossen wurde. Zum anderen wird sich dieser Entscheid mit grosser Wahrscheinlichkeit auf medizinische Untersuchungen bzw. Gutachten stützen, gemäss welchen der Beschwerdeführer nicht mehr als krank eingestuft wird. 4.4.3 Bereits mit Schreiben vom 12. August 2011 bot die Vertreterin des Beschwerdeführers zudem an, dass der Vorinstanz das Aktendossier be- reitgestellt werden könne. Die Vertreterin erkundigte sich dazu lediglich noch, welche Unterlagen eingereicht werden sollen (IV-act. 110). Dieses Angebot wiederholte die Vertreterin des Beschwerdeführers telefonisch und schriftlich am 20. September 2011 (IV-act. 114 und 116) sowie in ei- nem weiteren Schreiben am 2. Juli 2012 (IV-act. 121). Die Vorinstanz reagierte auf keine dieser Mitteilungen, stellte stattdessen die Invalidenrentenzahlung wegen fehlender Dokumente mit Verfügung von 6. August 2012 ein und führt dazu im vorliegenden Verfahren aus, dass die privaten Unterlagen des Beschwerdeführers nicht genügen wür- den. 4.4.4 Hält man sich den Zweck der bundesgerichtlichen Rechtsprechung vor Augen – verhindern, dass allein wegen fehlender Unterlagen die Rechtmässigkeit des Rentenanspruchs nicht überprüft werden kann (E. 4.3) –, so kann das Verhalten der Vorinstanz nicht mehr als rechtskon- form bezeichnet werden. Vorliegend machte die Anwältin des Beschwer- deführers konkret und wiederholt das Angebot, das "Aktendossier" einzu- reichen. Von (bloss) "privaten Unterlagen" zu sprechen, wie dies die Vor- instanz vorbringt, greift damit jedenfalls zu kurz. Bietet nun der Renten- bezüger – und als solcher Hauptbetroffener des Verfahrens – an, die von
A-4634/2012 Seite 13 der Behörde an sich von einem Dritten verlangten Unterlagen einzurei- chen, kann (noch) nicht davon gesprochen werden, dass der Rentenan- spruch nicht überprüft werden könne. Die Vorinstanz verletzt in einer sol- chen Konstellation vielmehr ihre Untersuchungspflicht, wenn sie während mehr als einem Jahr auf dieses Angebot bzw. auf die Angebote des Be- schwerdeführers in keiner Weise reagiert. Daran ändert der Umstand nichts, dass gegen den Beschwerdeführer – so die Mitteilung aus Schweden (IV-act. 115) – ein Strafverfahren in Schweden im Gange sei und die Invalidenrente in Schweden seit dem 1. Juli 2011 nicht mehr aus- bezahlt werde. Mithin hätte der Beschwerdeführer auf sein Angebot be- haftet und aufgefordert werden können, jenen schwedischen Entscheid und sämtliche damit zusammenhängenden Unterlagen einzureichen. Daraufhin hätte die Vorinstanz die eingereichten Unterlagen auf ihre Voll- ständigkeit überprüfen und die entsprechenden Schlüsse ziehen können (vgl. auch E. 4.2.4). Das entsprechende Angebot des Beschwerdeführers verbietet mangels Erfüllung der einschlägigen Voraussetzungen schliess- lich auch die Vornahme einer antizipierten Beweiswürdigung durch die Vorinstanz (E. 2.3). 4.4.5 Dem Beschwerdeführer kann im Übrigen nicht vorgeworfen werden, dass er die Dokumente von sich aus hätte einreichen müssen. Die Vorin- stanz hat in der Zeit vor dem Erlass der Verfügung stets nur den schwe- dischen Versicherungsträger zur Einreichung der Akten aufgefordert. Die wiederholten Angebote des Beschwerdeführers wurden demgegenüber – wie erwähnt – ignoriert. Trotz der Mitwirkungspflicht des Beschwerdefüh- rers obliegt die Untersuchungspflicht der Vorinstanz und der Beschwerde- führer darf daher in der vorliegenden Konstellation darauf vertrauen, dass er – auf sein wiederholtes Angebot hin – zur Einreichung der Unterlagen aufgefordert werden würde. 4.5 Unter diesen Umständen ist nicht nachvollziehbar, weshalb die Vor- instanz dem Beschwerdeführer nicht die Gelegenheit gab, die Dokumente einzureichen, um diese prüfen zu können, sondern stattdessen die Ein- stellung der Rentenzahlung verfügte. Dieses Vorgehen der Vorinstanz findet in Art. 43 Abs. 1 ATSG keine Stütze. Das Revisionsverfahren und damit auch die Rentenzahlungen hätten nicht mit einem resolutiv beding- ten Endentscheid eingestellt werden dürfen. Die Beschwerde ist daher insofern gutzuheissen, als dass das Rentenre- visionsverfahren fortzusetzen ist: Die Vorinstanz hat die vom Beschwer-
A-4634/2012 Seite 14 deführer erhältlichen Dokumente einzufordern und die ihr möglichen Ab- klärungen vorzunehmen (vgl. E. 3.2.2, 4.2.2 ff., 4.4.4). 5. Hätten Rentenzahlungen wie vorliegend nicht mit einem resolutiv beding- ten Endentscheid eingestellt werden dürfen, hat dies freilich nicht zwin- gen eine fehlende Rechtsmässigkeit jeglicher Einstellung der Rentenzah- lung zur Folge. Das Bundesverwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz ist nämlich nicht an die rechtliche Begründung der Begehren gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Es kann eine Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen (allenfalls nur teilweise) gutheissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer von der Vorinstanz abweichenden Begründung (allenfalls nur teilweise) bestätigen (E. 2.2). 5.1 Von der Einstellung der Rentenzahlung durch einen resolutiv beding- ten Endentscheid aufgrund fehlender Mitwirkung (vgl. 4.3) ist die Einstel- lung der Rentenzahlung als vorsorgliche Massnahme zu unterscheiden. Vorsorgliche Massnahmen dienen dazu, die Wirksamkeit der Endverfü- gung sicherzustellen ohne jedoch den Endentscheid zu präjudizieren (BGE 130 II 149 E. 2.2; STEFAN VOGEL, Vorsorgliche Massnahmen, in: Häner/Waldmann [Hrsg.], Das erstinstanzliche Verwaltungsverfahren, Zü- rich/Basel/Genf 2008, S. 90; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 559). Dies kann durch Sicherungsmassnahmen (Erhaltung des bestehenden Zustandes) sowie Gestaltungs- oder Regelungsmassnahmen (Sicherstel- lung bedrohter Interessen) erfolgen (vgl. Art. 56 VwVG; HANSJÖRG SEI- LER, Praxiskommentar VwVG, Art. 56 N. 30; ISABELLE HÄNER, Vorsorgli- che Massnahmen im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, ZSR 1997 II S. 309 ff.; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 561). Diese sind in der Regel akzessorisch zu einem Hauptverfahren, haben nur vor- läufige Geltung und fallen mit Erlass der Endverfügung dahin (SCHLAURI, a.a.O., S. 218; vgl. auch BGE 129 V 370 E. 4.3 [betreffend aufschiebende Wirkung]). Da vorsorgliche Massnahmen bei Dringlichkeit zu erlassen sind, beruhen sie lediglich auf einer summarischen Prüfung. 5.2 Der Erlass vorsorglicher Massnahmen im Verwaltungsverfahren ist grundsätzlich unabhängig davon, ob das Gesetz eine explizite Regelung dazu enthält, zulässig (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-6043/2007 vom 8. Oktober 2007 E. 4.2 mit Hinweisen). Dies hat die Rechtsprechung insbesondere auch im Bereich des Sozialversicherungs- rechts bejaht (vgl. dazu ausführlich Urteile des Bundesverwaltungsge-
A-4634/2012 Seite 15 richts C-4163/2013 vom 2. Juni 2014 E. 4.2, C-676/2008 vom 21. Juli 2009 E. 4.2 je mit Hinweisen; SEILER, Praxiskommentar VwVG, Art. 56 N. 18 mit Hinweisen, siehe auch SCHLAURI, a.a.O., S. 195 ff.). 5.3 Der Entscheid über die Anordnung vorsorglicher Massnahmen setzt Dringlichkeit voraus, d.h. es muss sich als notwendig erweisen, die fragli- chen Vorkehren sofort zu treffen. Der Verzicht auf Massnahmen muss für den Betroffenen einen Nachteil bewirken, der nicht leicht wieder gutzu- machen ist, wofür ein tatsächliches, insbesondere wirtschaftliches Inte- resse genügt (BGE 130 II 149 E. 2.2). Das bedrohte und zu schützende Interesse kann ein öffentliches oder privates Interesse sein (SEILER, Pra- xiskommentar VwVG, Art. 56 N. 26). Die beiden Voraussetzungen der Dringlichkeit und des drohenden Nachteils hängen eng zusammen (VO- GEL, a.a.O., S. 94). 5.3.1 Der Versicherungsträger kann die von der versicherten Person un- rechtmässig bezogenen Leistungen zurückfordern (vgl. Art. 25 Abs. 1 und 2 ATSG). Die Rückforderung von Rentenleistungen stellt dabei nicht nur einen administrativen Aufwand für die Verwaltung dar. Da es sich bei Renten um Ersatzeinkommen handelt, besteht eine erhebliche Gefahr, dass solche Forderungen sich als uneinbringlich erweisen. Die Recht- sprechung misst dem Interesse, solche Rückerstattungsforderungen zu vermeiden, denn auch regelmässig ein erhebliches Gewicht bei (vgl. etwa BGE 105 V 266 E. 3, Urteil des Bundesgerichts 8C_276/2007 vom 20. November 2007 E. 4.1 in Verbindung mit E. 3.1). Zudem ist – insbe- sondere bei Verdacht auf strafbare Handlungen – die Gefahr, dass noch vorhandene Vermögenswerte allenfalls beiseite geschafft werden, zu be- rücksichtigen (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-4163/2013 vom 2. Juni 2014 E. 3.5). 5.3.2 Vorliegend wurde das Rentenrevisionsverfahren im Jahr 2010 von Amtes wegen eingeleitet. Seit der ursprünglichen Zusprechung der Inva- lidenrente im Jahr 2005 sind verschiedene Gerichtsentscheide gegenüber dem Beschwerdeführer ergangen. So hat das Bundesgericht mit Ent- scheid vom 26. August 2008 (8C_727/2007; vgl. IV-act. 86) – gleich wie zuvor das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich (vgl. IV-act. 69) – den Anspruch des Beschwerdeführers auf Leistungen der Schweizeri- schen Unfallversicherungsanstalt (SUVA) verneint. Im Weiteren hat das Verwaltungsgericht des Kantons Bern in einem Urteil vom 9. November 2010 (Beschwerdeführer [Kläger] gegen Pensionskasse des Bundes PUBLICA [Beklagte]; vgl. IV-act. 94) nach einer ausführlichen Würdigung
A-4634/2012 Seite 16 der medizinischen Aktenlage festgestellt, es sei nicht mit dem im Sozial- versicherungsrecht notwendigen Beweisgrad der überwiegenden Wahr- scheinlichkeit erstellt, dass in der Zeit von September 1994 bis November 1996 eine Invalidität gemäss Art. 38 Abs. 1 der Verordnung vom 24. Au- gust 1994 über die Pensionskasse des Bundes (AS 1995 S. 533 ff.) ein- getreten sei. Das Gericht wies die Klage des Beschwerdeführers "als of- fensichtlich unbegründet" ab. Schliesslich hat – wie bereits mehrfach er- wähnt – der schwedische Versicherungsträger mit Schreiben vom 29. Au- gust 2011 mitgeteilt, dass der Beschwerdeführer in Schweden seit dem
A-4634/2012 Seite 17 5.4.1 Vorliegend ist das Interesse des Beschwerdeführers, während der Dauer des Revisionsverfahrens seinen Lebensunterhalt nicht ohne die Rente der Invalidenversicherung bestreiten zu müssen, gegenüber dem Interesse der IVSTA bzw. der Versichertengemeinschaft, einen möglichen finanziellen und immateriellen Schaden zu vermeiden, abzuwägen. 5.4.2 Nach der Praxis zur Beurteilung der aufschiebenden Wirkung ist das Interesse der Verwaltung, administrative Erschwernisse und die Ge- fahr der Nichteinbringlichkeit von Rückforderungen zu vermeiden, in der Regel höher zu gewichten als das Interesse der versicherten Person an der Weiterausrichtung der Rente, wenn nicht mit hoher Wahrscheinlich- keit anzunehmen ist, dass diese im Beschwerdeverfahren obsiegen wird (Urteil des Bundesgerichts 8C_110/2008 vom 7. Mai 2008 E. 2.3; Urteil EVG I 406/01 vom 31. August 2001 E. 4b; AHI 2000 S. 185 E. 5 mit Hin- weisen). Selbst eine allfällige Notwendigkeit des Bezugs von Sozialhilfe begründet nicht ohne Weiteres ein überwiegendes Interesse der versi- cherten Person (vgl. Urteil des Bundesgerichts 8C_276/2007 vom 20. November 2007 E. 4.1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-4163/2013 vom 2. Juni 2014 E. 4.3). 5.4.3 Aus den Akten gehen keine besonderen Umstände hervor, aufgrund derer – unter Berücksichtigung der dargestellten Praxis – darauf ge- schlossen werden müsste, dass das Interesse des Beschwerdeführers überwiege (vgl. bereits E. 5.3.2). Im vorliegenden Fall zu beachten ist vielmehr der Umstand, dass der Be- schwerdeführer in seinem Heimat- und Wohnsitzstaat Schweden keine Leistungen mehr erhält, ihm dort somit eine Erwerbstätigkeit zugemutet wird. Wie sich die Situation gemäss schweizerischem Recht darstellt, wird im Hauptverfahren zu beurteilen sein. Es kann aber nicht davon die Rede sein, dass mit hoher Wahrscheinlichkeit angenommen werden müsste, der Beschwerdeführer werde im Hauptverfahren obsiegen. Der Ausgang des Hauptverfahrens ist zumindest als offen zu bezeichnen. 5.5 Es überwiegt somit das öffentliche Interesse an einer Sistierung der Rentenleistungen das private Interesse des Beschwerdeführers an der Weiterausrichtung der Rente. Der Entscheid der Vorinstanz betreffend die Einstellung der Rentenleistungen ist daher im Sinne einer vorsorglichen Massnahme rechtens, weshalb die Beschwerde in diesem Punkt abzu- weisen ist.
A-4634/2012 Seite 18 6. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass es sich bei der Verfügung der Vorinstanz vom 6. August 2012 nicht um einen bedingten Endentscheid, sondern um eine Zwischenverfügung handelt, mit welcher eine vorsorgli- che Massnahme getroffen wurde. Dabei ist die vorsorgliche Einstellung der Rentenzahlungen rechtens und die Beschwerde ist in diesem Punkt abzuweisen (E. 5.5). Die angefochtene Verfügung ist jedoch insoweit auf- zuheben, als mit ihr die Einstellung des Verfahrens angeordnet wird. In diesem Punkt wird die Beschwerde gutgeheissen. Die Vorinstanz hat das Rentenrevisionsverfahren weiterzuführen und die ihr möglichen Abklä- rungen vorzunehmen (E. 4.5). 7. Zu befinden bleibt noch über die Verfahrenskosten und eine allfällige Par- teientschädigung. 7.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei. Beim vorliegenden Verfahrensausgang gilt der Beschwerdeführer als teilweise obsiegend, weshalb er in Anwen- dung von Art. 63 Abs. 1 VwVG nur einen Teil der auf Fr. 400.- festzule- genden Verfahrenskosten (Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal- tungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) zu tragen hat. Die Verfahrenskosten werden ihm daher im Umfang von Fr. 200.- auferlegt. Dieser Betrag wird dem Kostenvorschuss von Fr. 400.- entnommen. Der Restbetrag von Fr. 200.- wird dem Beschwerdeführer zurückerstattet. Der Vorinstanz werden keine Verfahrenskosten auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). 7.2 Die Vorinstanz hat dem teilweise obsiegenden Beschwerdeführer gemäss Art. 64 Abs. 1 VwVG eine reduzierte Parteientschädigung auszu- richten, welche in Anwendung von Art. 7 ff. VGKE auf Fr. 500.- (inkl. Aus- lagen) festgesetzt wird.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Die Vorinstanz hat das Hauptverfahren weiterzuführen. Betreffend die Einstellung der Rentenzahlungen wird die Beschwerde abgewiesen.
A-4634/2012 Seite 19 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 400.- werden dem Beschwerdeführer in der Höhe von Fr. 200.- auferlegt und dem Kostenvorschuss von Fr. 400.- ent- nommen. Der Restbetrag von Fr. 200.- wird dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft zurückerstattet. 3. Die Vorinstanz wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Parteient- schädigung in der Höhe von Fr. 500.- zu bezahlen. 4. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Gerichtsurkunde) – das Bundesamt für Sozialversicherungen
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Michael Beusch Stefano Bernasconi
Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich- rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Un- terschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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