A-4394/2020

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l

Entscheid teilweise bestätigt durch BGer mit Urteil vom 15.03.2024 (1C_317/2022)

Abteilung I A-4394/2020

Urteil vom 7. April 2022 Besetzung

Richterin Christine Ackermann (Vorsitz), Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, Richter Maurizio Greppi, Gerichtsschreiber Andreas Kunz.

Parteien

Stiftung WWF Schweiz, Postfach, 8010 Zürich-Mülligen Postzentrum, vertreten durch WWF Sektion St. Gallen, vertreten durch Regula Schmid, Rechtsanwältin, Advokata.ch, Engelgasse 2 / Marktplatz, Postfach 42, 9004 St. Gallen, Beschwerdeführerin,

gegen

Bundesamt für Strassen ASTRA, 3003 Bern,

Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK, Bundeshaus Nord, 3003 Bern, Vorinstanz,

Gegenstand

Nationalstrassen; Plangenehmigung Ausführungsprojekt UPlaNS St. Gallen West - St. Gallen Ost.

A-4394/2020 Seite 2 Sachverhalt: A. Die Reinigung des Abwassers der Nationalstrasse N01 zwischen St. Gal- len West und St. Gallen Ost (Stadtautobahn St. Gallen) erfolgt mehrheitlich über Ölrückhalte- und Absetzbecken in den Fluss «Sitter». Im Zuge von geplanten, verschiedenen Erhaltungs- und Sanierungsmassnahmen der Nationalstrasse und um unter anderem das Entwässerungssystem dem neusten Stand der Technik anzupassen, reichte das Bundesamt für Stras- sen ASTRA am 26. April 2016 das Ausführungsprojekt «N01, UPIaNS St. Gallen West – St. Gallen Ost» beim Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK zur Genehmigung ein. Das Projekt sieht dafür den Bau von Strassenabwasserbehandlungs- anlagen (SABA) an den Standorten Grafenau, Ochsenweid, Hätterenwald, Lukasstrasse und Bergbach vor, um die Reinigungsleistung für das Stras- senabwasser gegenüber heute zu erhöhen. Daneben umfasst es im We- sentlichen den Aus-/Neubau der Elektrozentralen und der Antirezirkulati- onswände, den Portalversatz Stephanshorn West, den Nachweis der Ein- haltung der Anforderungen gemäss Lärmschutz-Verordnung, Installations- plätze, Notzufahrten und Gestaltungsmassnahmen ausserhalb der Auto- bahnparzellen, notwendige Landbeanspruchungen, Hangsicherungs- massnahmen beim Rutschhang Dietli sowie die Sanierung zweier Fuss- gängerpasserellen beim Bahnhof St. Fiden. B. Während der öffentlichen Planauflage erhob die Stiftung WWF Schweiz am 22. September 2016 Einsprache gegen das Projekt. Sie wandte sich gegen die vorgesehenen Standorte für die SABA Grafenau, Ochsenweid und Hät- terenwald, welche alle als «bepflanzte Sandfilter» projektiert waren. Im We- sentlichen rügte sie die unzureichende Prüfung alternativer Standorte so- wie die ungenügenden Ersatzmassnahmen für die mit dem Bau der SABA verbundenen Umweltbeeinträchtigungen. C. Am 31. Oktober 2018 fand eine Einspracheverhandlung statt, an welcher Vertreter der Stiftung WWF Schweiz, des UVEK und des ASTRA teilnah- men. Die Stiftung WWF Schweiz hielt danach an ihrer Einsprache fest. D. Mit Verfügung vom 1. Juli 2020 erteilte das UVEK dem Ausführungsprojekt die Plangenehmigung unter Auflagen. Die Einsprache der Stiftung WWF Schweiz wies es ab.

A-4394/2020 Seite 3 E. Mit Schreiben vom 2. September 2020 lässt die Stiftung WWF Schweiz (nachfolgend: Beschwerdeführerin) gegen die Verfügung des UVEK (nach- folgend: Vorinstanz) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht führen. Sie beantragt die Aufhebung der vorinstanzlichen Plangenehmigung, so- weit damit die Bewilligung für den Bau der SABA Grafenau, Ochsenweid und Hätterenwald erteilt worden sei. Die Angelegenheit sei zur ergänzen- den Sachverhaltsfeststellung sowie zur neuen Entscheidung an die Vor- instanz zurückzuweisen. Zudem sei ein Augenschein an Ort und Stelle durchzuführen. F. Das ASTRA fordert mit Stellungnahme vom 10. Oktober 2020 die Abwei- sung der Beschwerde. G. Mit Vernehmlassung vom 19. Oktober 2020 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. H. In seinem Fachbericht vom 21. Januar 2021 bescheinigt das Bundesamt für Umwelt BAFU die Bundesrechtskonformität der drei SABA aus Sicht des Natur- und Landschaftsschutzes. I. Die Beschwerdeführerin hält mit Replik vom 8. März 2021 an ihren Anträ- gen fest. Ausserdem stellt sie den Antrag, dass der Fachbericht des BAFU vom 21. Januar 2021 aus dem Recht zu weisen sei. J. Mit Duplik vom 7. April 2021 verzichtet die Vorinstanz auf eine inhaltliche Stellungnahme zur Replik der Beschwerdeführerin. Zur letzteren äussern sich das ASTRA und das BAFU mit Dupliken vom 12. April 2021 bzw. 10. Mai 2021. K. Am 28. Oktober 2021 reicht die Beschwerdeführerin unaufgefordert eine Stellungnahme ein. Sie beantragt darin die Einholung eines Gutachtens von unabhängiger Seite in Bezug auf die Landschaftsverträglichkeit der SABA Grafenau, sofern das Bundesverwaltungsgericht auf die Durchfüh- rung eines Augenscheins verzichtet. Zudem fordert sie unter anderem den Einbezug der Koordinationsstelle für Amphibien- & Reptilienschutz in der

A-4394/2020 Seite 4 Schweiz (karch) in das Verfahren und deren Anhörung zur Frage, ob die geplante SABA Ochsenweid aufgrund ihres Standorts in unmittelbarer Nähe zum Objekt SG21 (des Bundesinventars der Amphibienlaichgebiete von nationaler Bedeutung) eine Amphibienfalle darstellen würde. L. Mit Schreiben vom 1. und 2. Dezember 2021 lassen sich das BAFU bzw. das ASTRA zur unaufgeforderten Stellungnahme der Beschwerdeführerin verlauten. M. Am 11. Februar 2022 reicht die Beschwerdeführerin erneut eine unaufge- forderte Stellungnahme ein. N. Das BAFU äussert sich dazu mit Schreiben vom 7. März 2022. Mit Eingabe vom 8. März 2022 verzichtet das ASTRA auf weitere Bemerkungen. O. Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird – soweit relevant – in den nachfol- genden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Bei der angefochtenen Plangenehmigung handelt es sich um eine Ver- fügung gemäss Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021), die von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d des Ver- waltungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) erlassen wurde. Da keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig. 1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 1.3 Zur Beschwerde gegen Verfügungen von Bundesbehörden berechtigt sind unter gewissen Bedingungen Organisationen, die sich dem Natur- schutz widmen (vgl. Art. 48 Abs. 2 VwVG i.V.m. Art. 12 Abs. 1 Bst. b des

A-4394/2020 Seite 5 Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz [NHG, SR 451]). Vorausgesetzt ist, dass die betreffende Verfügung in Erfüllung einer Bun- desaufgabe im Sinne von Art. 2 NHG ergangen ist. Ob die Interessen des Natur- und Heimatschutzes tatsächlich betroffen sind, ist im Hinblick auf die Beschwerdelegitimation nicht relevant. Es genügt, dass die beschwer- deführende Organisation geltend macht, die getroffene Anordnung verstosse gegen die nach den Vorschriften des NHG notwendige Rück- sichtnahme auf Natur und Heimat (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsge- richts [BVGer] A-1187/2011 vom 29. März 2012 E. 1.2.2; ferner zum alten Recht BGE 124 II 460 E. 1.c). Die Bewilligung der SABA stellt eine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. b NHG dar (vgl. Art. 2 Abs. 1 Bst. b NHG i.V.m. Art. 6 des Bun- desgesetzes über die Nationalstrassen [NSG, SR 725.11] und Art. 2 Bst. g der Nationalstrassenverordnung [NSV, SR 725.111]). Die Beschwerdefüh- rerin zählt zu den nach NHG beschwerdeberechtigten Organisationen (vgl. Art. 12 Abs. 3 NHG i.V.m. Art. 1 und Anhang Ziff. 3 der Verordnung über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen [VBO, SR 814.076]). Vorliegend rügt sie glaubhaft eine Beeinträchtigung von schützenswerten Lebensräumen (Feuchtwiesen, Amphibienlaichgewässer etc.) durch den Bau der geplanten SABA. Ihre Beschwerdelegitimation ist folglich gegeben. 1.4 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG). 2. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest- stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus- übung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). Es auferlegt sich allerdings eine gewisse Zurückhaltung, wenn technische Fragen zu beurteilen sind oder die Vorinstanz gestützt auf eigene beson- dere Fachkompetenz oder die ihr vom Gesetzgeber beigegebenen Fach- behörden – wie vorliegend das BAFU – entschieden hat. Voraussetzung für diese Zurückhaltung ist, dass im konkreten Fall keine Anhaltspunkte für eine unrichtige oder unvollständige Sachverhaltsfeststellung vorliegen und davon ausgegangen werden kann, die Vorinstanz habe die für den Ent- scheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklä- rungen sorgfältig und umfassend vorgenommen. Das Gericht soll nicht aus

A-4394/2020 Seite 6 eigenem Gutdünken, sondern nur aus triftigen Gründen von der Beurtei- lung durch die zuständige Fachbehörde abweichen (vgl. statt vieler BGE 139 II 185 E. 9.3). Ausserdem muss sich das Bundesverwaltungsgericht nicht mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Ein- wand auseinandersetzen. Es kann sich auf die für den Entscheid wesent- lichen Gesichtspunkte beschränken (statt vieler BGE 142 III 433 E. 4.3.2).

Anders als Bundesgesetze (und Rechtsverordnungen) sind Verwaltungs- verordnungen (Merkblätter, Richtlinien, Kreisschreiben usw.) für das Bun- desverwaltungsgericht nicht massgebend. Es weicht jedoch nicht von einer solchen ab, sofern deren generell-abstrakter Gehalt eine dem individuell- konkreten Fall angepasste und gerecht werdende Auslegung der massge- benden Rechtssätze zulässt, welche diese überzeugend konkretisiert (BGE 142 II 182 E. 2.3.2; Urteil des Bundesgerichts [BGer] 2C_544/2020 vom 29. April 2021 E. 5.5.1; BVGE 2010/33 E. 3.3.1). Rechtliches Gehör 3. Zunächst rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs. 3.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass sie die Vorinstanz auf die unzureichende Prüfung alternativer Standorte für den Bau der SABA hin- gewiesen und im Hinblick auf die diesbezügliche Interessenabwägung er- gänzende Angaben gefordert habe. Sie habe wissen wollen, weshalb ein Ausbau der bestehenden Anlagen (im Sinne einer Minimalvariante) nicht in Betracht komme. Zudem habe sie dargelegt, warum mit den (angedach- ten) Massnahmen im Sinne von Art. 18 Abs. 1 ter NHG kein gleichwertiger Ersatz in qualitativer Hinsicht für die Beeinträchtigung der schutzwürdigen Lebensräume geleistet werde. Weiter habe sie eine Konkretisierung der Ersatzmassnahmen (im Rahmen einer Detailprojektierung) und die ver- bindliche Regelung deren Unterhalts verlangt. Die Vorinstanz habe es un- terlassen, sich mit diesen Vorbringen auseinanderzusetzen. Die Plange- nehmigung sei bereits aus diesem Grund aufzuheben. Sollte der Verfah- rensfehler durch das Bundesverwaltungsgericht geheilt werden, wäre dies beim Kostenentscheid zu berücksichtigen. 3.2 Die Vorinstanz entgegnet, dass die Beschwerdeführerin mehrmals die Möglichkeit zur Stellungnahme erhalten habe, mitunter zu den fachlichen Beurteilungen des BAFU und den weiteren Fachinstanzen, welche eine

A-4394/2020 Seite 7 wichtige Basis für ihren Entscheid bilden würden. Ferner habe die Be- schwerdeführerin im Nachgang zur Einspracheverhandlung auf weitere Bemerkungen innert Frist verzichtet. Eine Gehörsverletzung liege daher nicht vor. 3.3 Verfügungen sind zu begründen (vgl. Art. 35 Abs. 1 VwVG). Die Be- gründungspflicht ist Bestandteil des Anspruchs auf rechtliches Gehör im Sinne von Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101; statt vieler BGE 142 II 324 E. 3.6). Welchen Anforderungen eine Begründung hinsicht- lich Dichte und Qualität zu genügen hat, ist im Einzelfall anhand der kon- kreten Umstände und der Interessen der Betroffenen zu bestimmen. Die Begründungsdichte ist namentlich abhängig von der Eingriffsschwere des Entscheids, den Vorbringen der Verfahrensbeteiligten sowie der Komple- xität des Sachverhalts und der sich stellenden Rechtsfragen. Die Ent- scheidgründe müssen in der Verfügung selbst nicht noch einmal genannt werden, wenn sie den Betroffenen bereits bekannt sind, etwa aufgrund vo- rangegangener Verhandlungen oder eines Schriftenwechsels. Die Vor- instanz hat sich jedoch insgesamt mit den verschiedenen rechtlich relevan- ten Gesichtspunkten auseinanderzusetzen und darzutun, aus welchen Gründen sie den Vorbringen einer Partei folgt oder diese ablehnt. Die Be- gründung muss – im Sinne einer Minimalanforderung – so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über deren Tragweite Rechenschaft geben und sie sachgerecht anfechten kann (Urteil BVGer A-1088/2018 vom 16. Okto- ber 2019 E. 5.2 m.w.H.). In Plangenehmigungsverfahren darf die Leitbe- hörde weder den Genehmigungsentscheid noch die Prüfung der gegen das Ausführungsprojekt erhobenen Einwände vollständig aus der Hand ge- ben. Sie darf zwar zur Beurteilung von Einsprachen in fachlicher Hinsicht auf die Beurteilung des Planungs- und der übrigen Fachbehörden des Bun- des abstellen. Gleichzeitig ist die Leitbehörde verpflichtet, die Vorbringen der Beschwerdeführenden und der involvierten Behörden einander gegen- überzustellen, diese selbst anhand der anwendbaren Rechtsnormen zu würdigen sowie auf ihre Plausibilität hin zu prüfen und so der Plangeneh- migung ihre eigenen (rechtlichen) Überlegungen zu Grunde zu legen (Ur- teile BVGer A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 6.3.3 und A-1851/2012 vom 8. Juli 2013 E. 8.2 m.w.H.). Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur, womit seine Verletzung ungeachtet der materiellen Be- gründetheit des Rechtsmittels zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Entscheides führt. Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs kann ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Rechtsmittelinstanz zu äussern, welche den Sachverhalt und die

A-4394/2020 Seite 8 Rechtslage frei überprüfen kann (statt vieler BGE 142 II 218 E. 2.8.1). Die Gehörsverletzung ist in einem solchen Fall bei den Kosten- und Entschä- digungsregelungen des bundesverwaltungsgerichtlichen Verfahrens ange- messen Rechnung zu tragen (BGE 136 II 214 E. 4.4; Urteil BGer 1C_254/2017 vom 5. Januar 2018 E. 3; Urteile BVGer A-1040/2020 vom 8. Februar 2021 E. 3.1.2 und A-6754/2016 vom 10. September 2018 E. 3.2.3; PATRICK SUTTER, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2019 [nachfolgend: Kommentar VwVG], Rz. 26 zu Art. 29 VwVG). 3.4 3.4.1 Die Beschwerdeführerin rügte in ihrer Einsprache vom 22. Septem- ber 2016 im Wesentlichen die unterlassene Prüfung von Alternativstandor- ten bezüglich der SABA Grafenau sowie die generelle Unzulässigkeit des Standorts Ochsenweid wegen der Beeinträchtigung der Waldlichtung, der Zufahrt durch ein Amphibienlaichgebiet und dem fehlenden Platz für Er- satzmassnahmen vor Ort. Weiter bemängelte sie die Verschiebung der Planung der Ersatzmassnahmen für die SABA Hätterenwald in die nach- folgende Detailprojektierung. Das ASTRA verwies mit Stellungnahme vom 19. Januar 2017 bezüglich der Standortevaluation der SABA auf die tech- nischen Berichte und erläuterte diese kurz. Nachdem das BAFU in der Folge die Variantenvergleiche als nicht nachvollziehbar bezeichnet hatte, ergänzte das ASTRA diese mit Schreiben vom 21. Juni 2017. Darin ist die Bewertung der verschiedenen technischen Varianten und der allfälligen Al- ternativstandorte für einen bepflanzten Sandfilter ersichtlich. Gestützt auf diese Ergänzungen zeigte sich das BAFU mit der jeweiligen Standortwahl einverstanden. Die Vorinstanz stellte der Beschwerdeführerin die komplet- ten Auflageakten sowie unter anderem den Schriftenwechsel zwischen dem BAFU und dem ASTRA samt dessen Ergänzungen zu. Die Beschwer- deführerin befand die Unterlagen betreffend die Prüfung alternativer Stand- orte sowie die Massnahmenbilanzierung im Sinne von Art. 18 Abs. 1 ter

NHG mit Stellungnahme vom 12. Februar 2018 weiterhin für unzureichend. Bei der SABA Grafenau monierte sie, dass die Standorte in der Ebene der Halbinsel Grafenau oder die Varianten im Gebiet Burentobel hätten bevor- zugt werden müssen. Ebenso hätten Minimalvarianten geprüft werden müssen. Hinsichtlich der SABA Ochsenweid seien zwar drei Varianten ge- prüft worden. Dies jedoch nur oberflächlich; eine zumindest summarische Beurteilung und Gewichtung der wesentlich berührten öffentlichen Interes- sen sei nicht erfolgt. Ausserdem erweise sich die Massnahmenbilanz aus

A-4394/2020 Seite 9 diversen Gründen als unzureichend. Anlässlich der Einspracheverhand- lung vom 31. Oktober 2018 verlangte die Beschwerdeführerin gemäss Pro- tokoll genauere Abklärungen bezüglich den gewählten Standorten und des Ist-Zustands der Amphibienpopulationen. Das ASTRA legte im Einzelnen die Gründe für die Standortwahl der SABA dar und erklärte, dass in der Zwischenzeit neue zusätzliche Ersatzmassnahmen geplant worden seien, womit bei der Bewertung ein Überschuss entstehe. Im Nachgang zur Ein- spracheverhandlung gewährte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin Frist bis zum 18. Januar 2019 für eine allfällige Stellungnahme. Diese erging schliesslich am 21. Mai 2019. Darin kritisierte die Beschwerdeführerin wei- terhin diverse Punkte. 3.4.2 Die Vorinstanz stellte in der Plangenehmigung den die Beschwerde- führerin betreffenden Verfahrensverlauf samt deren Vorbringen und jener des ASTRA und des BAFU dar. Die Stellungnahme vom 21. Mai 2019 er- örterte sie jedoch nicht mehr, da diese deutlich nach Ablauf der gesetzten Frist eingegangen sei. Bezüglich der jeweiligen Standortwahl der SABA verwies die Vorinstanz auf die durchgeführten Variantenstudien und die Stellungnahmen der Fachämter. Diese hätten die verschiedenen Interes- sen der Umwelt, der Raumplanung und der Landwirtschaft gegeneinander abgewogen und seien zum Ergebnis gekommen, dass das Projekt alle Vor- gaben erfülle. Die Vorinstanz sah keinen Grund, um an der Beurteilung der Fachämter zu zweifeln und wies in der Folge die Einsprache ab. 3.4.3 Der Beschwerdeführerin wurde die jeweilige Standortwahl der SABA anlässlich der Einspracheverhandlung vom ASTRA erläutert. Die Herlei- tung der Standorte ergibt sich ausserdem aus den Variantenstudien, wel- che die Beschwerdeführerin einsehen konnte. Sie sind zwar bei den tech- nischen Alternativen eher stichwortartig gehalten, aber nachvollziehbar. Die Beschwerdeführerin kannte dadurch die wesentlichen Gründe für die jeweilige Standortwahl und ihr wurden ausreichend Möglichkeiten gewährt, um sich dazu zu äussern. In dieser Hinsicht wurde ihr rechtliches Gehör gewahrt. Davon abzugrenzen ist die Begründungspflicht der Vorinstanz, welcher letztere nicht vollumfänglich nachkam. Ein relativ pauschaler Verweis auf das Einverständnis der Fachämter zum Ausführungsprojekt genügt grund- sätzlich nicht, um dieser Pflicht hinsichtlich sämtlicher Rügen der Be- schwerdeführerin Genüge zu tun. Bezüglich der jeweiligen Standortwahl hätte sich die Vorinstanz zumindest mit den in der Einsprache vom

A-4394/2020 Seite 10 22. September 2016 und in der Stellungnahme vom 12. Februar 2018 ge- äusserten Einwänden selber auseinandersetzen müssen. Ebenfalls wäre es angezeigt gewesen, sich zur bemängelten Massnahmebilanz, den Er- satzmassnahmen im Rahmen der SABA Hätterenwald und deren Verschie- bung in die nachfolgende Detailprojektierung zu äussern. Insofern liegt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs bzw. der Begründungspflicht der Beschwerdeführerin vor, wenn auch keine schwerwiegende. Nachdem sich die Beschwerdeführerin vor Bundesverwaltungsgericht zu den noch offe- nen Streitpunkten ausführlich äussern konnte, ist die Gehörsverletzung als geheilt anzusehen. Sie ist beim Kostenpunkt zu berücksichtigen.

Vor diesem Hintergrund kann offen bleiben, ob die Nichtberücksichtigung der vier Monate nach Fristablauf eingegangenen Stellungnahme der Be- schwerdeführerin vom 21. Mai 2019 ebenfalls eine Gehörsverletzung durch die Vorinstanz darstellt. Auch die darin enthaltenen Rügen konnte sie im vorliegenden Verfahren erneut vorbringen. Fachbericht des BAFU 4. Die Beschwerdeführerin verlangt, dass der Fachbericht des BAFU vom 21. Januar 2021 aus dem Recht gewiesen und das BAFU zur erneuten Stellungnahme aufgefordert wird. 4.1 Zur Begründung führt die Beschwerdeführerin aus, dass die Stellung- nahme des BAFU nicht den Anforderungen genüge, welche an eine unab- hängige Stellungnahme einer Fachbehörde im Rahmen des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG, SR 172.010) zu stellen seien. Die Ausführungen des BAFU würden teilweise im Widerspruch zum geltenden Recht bzw. zur Rechtspraxis stehen oder seien in tatsächlicher Hinsicht unzutreffend. 4.2 Sieht ein Gesetz für Vorhaben wie Bauten und Anlagen die Konzentra- tion von Entscheiden bei einer einzigen Behörde (Leitbehörde) vor, so holt diese vor ihrem Entscheid die Stellungnahmen der betroffenen Fachbehör- den ein (Art. 62a Abs. 1 RVOG). Diese beurteilen das konkrete Projekt aus ihrer Sicht und stellen zuhanden der Leitbehörde Antrag (vgl. Urteil BGer 1C_78/2012 vom 10. Oktober 2012 E. 4.2; vgl. Botschaft zu einem Bun- desgesetz über die Koordination und Vereinfachung der Plangenehmi- gungsverfahren vom 25. Februar 1998, BBl 1998 S. 2598 f. Ziff. 13.231).

A-4394/2020 Seite 11 Die Fachbehörden sind zudem verpflichtet, im Rahmen eines Beschwer- deverfahrens dem Bundesverwaltungsgericht auf dessen Ersuchen hin selbstständig Auskunft zu erteilen (THOMAS PFISTERER, in: Kommentar VwVG, a.a.O., Rz. 87 zu Art. 33b VwVG; vgl. Art. 62b Abs. 4 RVOG). Dadurch können sie ihre Schutzinteressen erneut zur Geltung bringen (vgl. Urteil BGer 1C_58/2010 vom 22. Dezember 2010 E. 2.3.2 f.; Urteil BVGer A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 21.4). Stellungnahmen des BAFU im Bereich des Umweltrechts kommen aufgrund seiner besonderen Sachkunde als Umweltschutzfachinstanz des Bundes (Art. 42 Abs. 2 USG) erhebliches Gewicht zu (vgl. BGE 145 II 70 E. 5.5; Urteile BGer 1C_101/2016 vom 21. November 2016 E. 3.6.2 und 1C_589/2014 vom 3. Februar 2016 E. 5). 4.3 Nach den obigen Erwägungen legt die beigezogene Fachbehörde ihre (rechtliche) Beurteilung der Sache vor dem Bundesverwaltungsgericht dar. Das Bundesverwaltungsgericht misst einer solchen Stellungnahme zwar eine erhöhte Bedeutung zu (vgl. oben E. 4.2). Es übernimmt diese jedoch nicht unbesehen, sondern bildet sich selber unter Wahrung der gebotenen Zurückhaltung (vgl. oben E. 2) ein Urteil über die sich stellenden Fragen. Eine allfällig rechtswidrige Ansicht einer Fachbehörde stellt daher von vorn- herein keinen Grund dar, um die betreffende Stellungnahme aus dem Recht zu weisen. Unbesehen davon erscheinen die Vorbringen des BAFU im Fachbericht objektiv und sachlich. Sie machen nicht den Anschein, die Bundesrechtskonformität der drei SABA in willkürlicher Weise bestätigen zu wollen. Die Beschwerdeführerin legt denn auch nicht substantiiert dar, inwiefern dies der Fall sein sollte. Umweltverträglichkeitsprüfung 5. Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, dass zu Unrecht keine Um- weltverträglichkeitsprüfung (UVP) durchgeführt worden sei. 5.1 Die Beschwerdeführerin führt dazu im Wesentlichen aus, dass die Vorinstanz das Ausführungsprojekt fälschlicherweise nicht als wesentliche Änderung einer bestehenden Nationalstrasse qualifiziert habe. So sei eine umfassende Erneuerung der bestehenden Nationalstrasse vorgesehen. Entsprechend dem Projekt in BGE 141 II 483 hätte deshalb eine UVP durchgeführt werden müssen. Dass mit den geplanten Massnahmen der Gewässer- und der Lärmschutz verbessert werde, spiele dabei keine Rolle.

A-4394/2020 Seite 12 Ausserdem habe das Bundesverwaltungsgericht in Erwägung 4.2 des Ur- teils A-1851/2012 vom 8. Juli 2013 bei der damals streitgegenständlichen SABA Reschubach die Durchführung einer UVP als «prüfenswert» erwo- gen. Obwohl es die Frage offengelassen habe, könne man daraus etwas für das vorliegende Verfahren ableiten. Die Plangenehmigung sei daher aufzuheben und zur Durchführung einer UVP in Bezug auf die streitbe- troffenen Anlageteile an die Vorinstanz zurückzuweisen. 5.2 Das BAFU entgegnet, dass das Ausführungsprojekt zwar mit Umwelt- belastungen verbunden sei. Gesamthaft betrachtet würden diese aber nicht zu einer wesentlichen Erhöhung, einer wesentlichen anderen Vertei- lung oder zum Auftreten von neuen erheblichen Umweltbelastungen füh- ren. Auch die SABA im Speziellen würden nicht zusätzliche gewichtige Ein- wirkungen im Hinblick auf den Natur- und Landschaftsschutz nach sich zie- hen. Die Funktionalität des Wildtierkorridors würde durch diese nicht be- einträchtigt, da die Retentionsfilterbecken nicht eingezäunt würden und da- mit für die Tiere zugänglich seien. Bei der SABA Grafenau würden nach NHG geschützte Lebensräume nicht tangiert. Vielmehr werde durch die Anordnung von Kleinstrukturen das Lebensraumangebot erhöht und bei der betroffenen Fläche handle es sich nicht um eine intakte Landschafts- kammer. Diese werde landwirtschaftlich genutzt. Bezüglich der SABA Ochsenweid würden keine baulichen Eingriffe in das angrenzende Amphi- bienlaichgebiet erfolgen und auf der Zufahrtsstrasse sei mit keiner eigent- lichen Verkehrszunahme zu rechnen. Die erforderlichen Fahrten für den Unterhalt der SABA würden sich in einem überschaubaren Rahmen halten und weitere Massnahmen zum Schutz der Tiere seien formuliert worden. Eine Waldlichtung ausserhalb des Schutzobjekts werde zwar im Sinne eines schutzwürdigen Lebensraums beeinträchtigt. Dies werde jedoch durch einen ökologisch gleichwertigen Ersatz in der gleichen Landschafts- kammer ausgeglichen. Ausserdem handle es sich um eine SABA mit Grün- flächen und Kleinstrukturen, welche sich nicht negativ auf das Landschafts- bild auswirke. Der Standort Hätterenwald sodann sei in einem Amphi- bienlaichgebiet von lokaler Bedeutung vorgesehen, bei welchem die öko- logische Qualität aufgrund der ganzjährigen Trockenheit fragwürdig sei. Dennoch sei Ersatz in der Form von Laichgewässern vorgesehen. Bezüg- lich des Landschaftsschutzes lasse sich feststellen, dass es sich ebenfalls um eine SABA mit Grünflächen und Kleinstrukturen handle, welche sich nicht negativ auf das Landschaftsbild auswirke. Die Vorinstanz und das ASTRA schliessen sich der Beurteilung des BAFU an.

A-4394/2020 Seite 13 5.3 Der UVP unterstellt sind Anlagen, welche Umweltbereiche erheblich belasten können, so dass die Einhaltung der Vorschriften über den Schutz der Umwelt voraussichtlich nur mit projekt- oder standortspezifischen Massnahmen sichergestellt werden kann (Art. 10a Abs. 2 des Umwelt- schutzgesetzes [USG, SR 814.01]). Die Anlagen, bei welchen eine UVP durchzuführen ist, sind im Anhang der Verordnung über die Umweltverträg- lichkeitsprüfung (UVPV, SR 814.011) aufgeführt (Art. 10a Abs. 3 USG i.V.m. Art. 1 UVPV). Änderungen bestehender Anlagen, die im Anhang auf- geführt sind, unterliegen der Prüfung, wenn die Änderung wesentliche Um- bauten, Erweiterungen oder Betriebsänderungen betrifft (Art. 2 Abs. 1 Bst. a UVPV) und über die Änderung im Verfahren entschieden wird, das bei neuen Anlagen für die Prüfung massgeblich ist (Bst. b). Eine Änderung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 UVPV ist wesentlich, wenn die der Anlage zuzu- rechnenden Umweltbelastungen eine ins Gewicht fallende Änderung er- fahren können. Diese Voraussetzung ist dann erfüllt, wenn die Änderung dazu führt, dass entweder bestehende Umweltbelastungen verstärkt wer- den oder gewichtige Umweltbelastungen neu oder an neuer Stelle auftre- ten können. Unter diesen Voraussetzungen können auch Sanierungen UVP-pflichtig sein (BGE 133 II 181 E. 6.2). 5.4 Nationalstrassen sind im Anhang der UVPV aufgeführt (Ziff. 11.1). De- ren Änderungen können somit eine Pflicht zur Durchführung einer UVP be- gründen. Vorliegend halten sich die geplanten baulichen Massnahmen in- des insoweit in Grenzen, als dass sie insbesondere weder zu einem ver- änderten Verlauf noch zu einer Erweiterung der Stammachse führen. Dem Bericht «(Strassen-) Lärmschutzprojekt» zufolge wird denn auch keine Ver- kehrszunahme aufgrund des Ausführungsprojekts erfolgen. Zwar sind die Massnahmen mit Umweltbelastungen betreffend Wald, Landschaft, Boden etc. verbunden. Das BAFU legt allerdings – insbesondere hinsichtlich der SABA – überzeugend dar, weshalb diese unter Berücksichtigung der Er- satzmassnahmen nicht einer gewichtigen neuen Umweltbelastung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a UVPV gleichkommen. Darauf kann verwie- sen werden (vgl. oben E. 5.2). Hervorzuheben ist sodann, dass das Aus- führungsprojekt zu einer substantiellen Reduktion der Umweltbelastungen der bestehenden Nationalstrasse führt. So werden dank den Lärmschutz- massnahmen gemäss dem Bericht «(Strassen-)Lärmschutzprojekt» nur bei 111 anstatt bei 139 Gebäuden Grenzwertüberschreitungen durch die Immissionen der Nationalstrasse auftreten. Zudem werden die SABA das Strassenabwasser besser reinigen und dadurch dessen negativen Auswir- kungen auf die Sitter als Lebensraum reduzieren (vgl. dazu unten E. 7.4.1 ff.). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin dürfen diese für die

A-4394/2020 Seite 14 Umwelt vorteilhaften Umstände mitberücksichtigt werden (vgl. BGE 133 II 181 E. 6.2). Im Übrigen ist nicht ersichtlich, inwiefern aufgrund der restli- chen Projektbestandteile (Aus-/Neubau der Elektrozentralen und der Anti- rezirkulationswände, Portalversatz Stephanshorn West, etc.) wesentliche neue oder verstärkte Umweltbelastungen zu erwarten wären. In diesem Zusammenhang ist der von der Beschwerdeführerin zitierte BGE 141 II 483 für die Beantwortung der vorliegenden Streitfrage irrelevant. Das Bundes- gericht befasste sich darin nur mit der Frage, ob das angefochtene Ausfüh- rungsprojekt eine wesentliche Änderung einer Anlage im Sinne von Art. 18 Abs. 1 USG in Verbindung mit Art. 8 Abs. 2 und 3 LSV bzw. des Lärm- schutzrechts bewirkt (vgl. BGE 141 II 483 E. 4.1 ff.). Ferner sind den Aus- führungen des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil A-1851/2012 keine präjudiziellen Vorgaben für den vorliegenden Fall zu entnehmen. 5.5 Nach dem Gesagten erweist sich der Verzicht auf eine UVP als mit dem Bundesrecht vereinbar. Die Rüge ist unbegründet. SABA Grafenau 6. In Bezug auf die SABA Grafenau kritisiert die Beschwerdeführerin haupt- sächlich, dass die Variante 1A Grafenau der Variante 2C Sitterviadukt vor- gezogen wurde. 6.1 Die Beschwerdeführerin führt dazu aus, dass die Variante 1A Grafenau im Variantenvergleich deutlich die höchste Punktzahl (3.24 Punkte) vor der Variante 2C Sitterviadukt (2.99 Punkte), welche sich im Burentobel befinde, erreicht habe. Das ASTRA habe dabei die übergeordneten Kategorien wie folgt gewichtet: Kosten 25 %, Funktionalität 17 %, Umwelt 31 % sowie Ver- fahrensrisiken/Machbarkeit 27 %. Das Kriterium «Risiko Einsprache», wel- ches Bestandteil der Kategorie Verfahrensrisiken/Machbarkeit sei, sei mit 10 % mehr als doppelt so hoch gewichtet worden wie etwa die in der Ka- tegorie Umwelt berücksichtigten Einzelkriterien «Landschaft und Ortsbild» oder «Flora, Fauna, Lebensräume» (jeweils 4 %). Beim Risiko einer Ein- sprache handle es sich jedoch gemäss der Rechtsprechung des Bundes- verwaltungsgerichts nicht um ein rechtlich anerkanntes öffentliches Inte- resse, welches im Rahmen von Art. 3 und Art. 18 NHG gegen die Interes- sen von Natur- und Landschaftsschutz abgewogen werden dürfe. Ausser- dem habe das Bundesverwaltungsgericht im Urteil A-1851/2012 betreffend die SABA Reschubach folgende Gewichtung für bundesrechtskonform er-

A-4394/2020 Seite 15 achtet: Kosten 35 %, Funktionalität 20 %, Umwelt 30 % sowie Verfahrens- risiken/Machbarkeit 15 %. Eine in jedem Einzelfall unterschiedliche Ge- wichtung der Kriterien sei mit dem Interesse an einem einheitlichen Vollzug von Bundesrecht nicht vereinbar und damit nicht sachgerecht. Im Weiteren sei die Wertung der Einzelkriterien sachlich nicht vertretbar. Das Bewertungsschema reiche von Faktor 1 (schlecht) bis Faktor 5 (sehr gut), wobei sich aus der Multiplikation von Gewichtung x Wertung der für das jeweilige Einzelkriterium resultierende Wert ergebe. Das ASTRA habe das Kriterium «Wald» bei der Variante 1A Grafenau angesichts der erfor- derlichen temporären Rodung von gegen 100 m 2 mit dem Faktor 4 (gut) bewertet, während bei der Variante 2C Sitterviadukt wegen einer temporär erforderlichen Rodung von 370 m 2 Wald lediglich ein Faktor 2 (ungenü- gend) resultiert habe. Diese Wertungen würden weder in einem vernünfti- gen Verhältnis zueinander stehen noch seien sie objektiv gerechtfertigt. Eine Gewichtung alleine nach der Rodungsfläche führe dazu, dass eine äusserst kleine Rodung von lediglich 20 m 2 im Vergleich zu einer Rodung von 10 m 2 ebenfalls als erheblich schlechter qualifiziert werde. Dies sei nicht sachgerecht. Eine Bewertung und Gewichtung unterschiedlicher Varianten anhand der Rodungsfläche könne allenfalls bei sehr umfangrei- chen Rodungen angezeigt sein (z.B. bei einer Rodung von 30'000 m 2 im Vergleich zu 15'000 m 2 ). Bei kleineren oder linearen Rodungen sei dage- gen vielmehr entscheidend, ob eine (temporäre) Rodung Freilandverhält- nisse schaffe und aus diesem Grund (erheblich) in den Lebensraum Wald eingegriffen werde. Freilandverhältnisse würden vorliegen, wenn mehr als 700 m 2 gerodet werde. Rodungen von geringerer Fläche oder lineare Ro- dungen würden keine Freilandverhältnisse schaffen und seien daher im Hinblick auf das Interesse an der Walderhaltung als grundsätzlich gleich- wertig zu beurteilen. Sie verweise diesbezüglich auf die beiliegende Stel- lungnahme des Forstingenieurs (...), ehemaliger Oberförster des Kantons (...). Ihre eigenen Abklärungen hätten zudem ergeben, dass im Kanton St. Gallen die vorübergehende Rodung von Wald bis zu einer Fläche von 1'000 m 2 nicht als gewichtiger Eingriff beurteilt werde, jedenfalls soweit nicht nach dem NHG geschützte Waldgesellschaften betroffen seien. Das Einzelkriterium Wald sei deshalb für beide Varianten je mit dem Faktor 4 zu werten. Damit ergebe sich für die Variante 2C Sitterviadukt ein um 0.08 Punkte höherer Wert. Des Weiteren werde in landschaftlicher Hinsicht die Variante 1A Grafenau trotz erheblicher Nachteile sehr wohlwollend als mit- telmässig beurteilt, wogegen die Variante 2C Sitterviadukt als gut bewertet werde. Dabei liege die Variante 1A Grafenau vollständig im Nichtbaugebiet

A-4394/2020 Seite 16 innerhalb des Schutzgebietes. Demgegenüber würde die Variante 2C Sit- terviadukt grösstenteils in der Bauzone, in welcher keine Schutzgegen- stände ausgewiesen seien, zu liegen kommen und wäre umgeben von ver- schiedenen Industrieanlagen. Jedenfalls schneide bereits bei der Berück- sichtigung des Kriteriums «Risiko Einsprache» mit dem Wert 0 und der ein- heitlichen Gewichtung des Kriteriums «Wald» die Variante 2C Sitterviadukt mit 3.19 Punkten besser ab im Vergleich zur Variante 1A Grafenau mit 3.17 Punkten. Die Variante 1A Grafenau sei daher nicht die beste Variante, wes- halb insbesondere Art. 3 NHG verletzt werde. 6.2 Das ASTRA bemerkt, dass für die Validierung der Variantenstudie eine Sensitivitätsanalyse durchgeführt worden sei. Eine ausgewogene Gewich- tung der Kriterien sei damit bestätigt worden. Nur bei einer sehr hohen Ge- wichtung der übergeordneten Kategorie Funktionalität habe das Resultat geändert. Das Risiko für Einsprachen sei in die Bewertung aufgenommen worden, weil die gesetzlich vorgegebenen Gewässerschutzmassnahmen möglichst ohne Verzug umzusetzen seien. Da Einsprachen und Prozesse zu Verzögerungen führen würden, habe dieses Argument primär wegen der zeitlichen Komponente Berücksichtigung gefunden. Aber selbst wenn dieses Kriterium auf null gesetzt werde, bliebe das Resultat des Varianten- vergleichs unverändert. Sodann würden bei beiden Standorten Schutzob- jekte tangiert (Landschaftsschutzgebiet vs. geschützte Hecke), welche Landschaftsmodellierungen mit sich ziehen würden. Die Variante 2C Sit- terviadukt sei insbesondere wegen topographischer Nachteile nicht weiter- verfolgt worden. Aufgrund des Terrainverlaufs würden an dieser Lage grosse Böschungen mit einer Höhe von 8 m entstehen. Zudem werde im westlichen Bereich eine kommunale Naturschutzzone tangiert. Schliesslich handle es sich beim betroffenen Wald um die Waldgesellschaft 26, welche nach NHG geschützt sei. 6.3 Das BAFU hält die Variantenwahl für nachvollziehbar und mit dem Na- tur- und Heimatschutz vereinbar. Es kann diesbezüglich auf seine Ausfüh- rungen zur UVP verwiesen werden (vgl. oben E. 5.2). Ergänzend führt es aus, dass für eine gute Einbindung des Retentionsfilterbeckens in die Landschaft die Dämme talseitig geschüttet würden, damit bergseitig der Einschnitt ins Gelände reduziert werde. Die ökologische Verbesserung am Standort der SABA wirke sich nicht negativ auf das Landschaftsbild aus. Ein Verstoss gegen Art. 3 NHG liege nicht vor. Selbst wenn von einer leich- ten Beeinträchtigung auszugehen wäre, wäre diese aufgrund überwiegen- der Interessen gerechtfertigt. Weiter stelle die Rodungsfläche beim Krite- rium «Wald» ein zentraler Faktor bei der Beurteilung dar. Dies gehe auch

A-4394/2020 Seite 17 aus dem eingereichten Gutachten hervor. Die Beschwerdeführerin lege je- doch nicht dar, inwieweit die von ihr vorgeschlagene Bewertungsmethode auf den konkreten Fall anzuwenden sei. Ferner sei zu berücksichtigen, dass die Rodungsfläche für das «Sitterviadukt» vier Mal grösser sei als jene am Standort «Grafenau». Die Beeinträchtigung des Waldes sei somit sowohl relativ als auch absolut betrachtet deutlich grösser. Vor diesem Hin- tergrund erscheine ihm die Bewertung des ASTRA als korrekt. 6.4 6.4.1 Mit der Plangenehmigung erteilt die Vorinstanz sämtliche nach Bun- desrecht erforderlichen Bewilligungen (vgl. Art. 26 Abs. 1 und 2 NSG). Kan- tonale Bewilligungen und Pläne sind nicht erforderlich. Das kantonale Recht ist zu berücksichtigen, soweit es Bau und Betrieb der Nationalstras- sen nicht unverhältnismässig einschränkt (Art. 26 Abs. 3 NSG). Natio- nalstrassen haben hohen verkehrstechnischen Anforderungen zu genü- gen; sie sollen insbesondere eine sichere und wirtschaftliche Abwicklung des Verkehrs gewährleisten (Art. 5 Abs. 1 NSG). Stehen diesen Anforde- rungen andere schutzwürdige Interessen entgegen, wie insbesondere die Erfordernisse der militärischen Landesverteidigung und der wirtschaftli- chen Nutzung des Grundeigentums, die Anliegen der Landesplanung oder des Gewässer‑, Natur- und Heimatschutzes, so sind die Interessen gegen- einander abzuwägen (Art. 5 Abs. 2 NSG). Dabei ist dafür zu sorgen, dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler geschont werden und, wo das allgemeine In- teresse an ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben (Art. 2 Abs. 1 Bst. a und b i.V.m. Art. 3 Abs. 1 NHG). Art. 3 NHG verlangt keinen absoluten Schutz der Landschaft; der Eingriff ist jedoch nur gestattet, wo ein überwie- gendes allgemeines Interesse dies erfordert. Zur Beurteilung dieser Frage ist eine möglichst umfassende Abwägung aller für und gegen das Vorha- ben sprechenden öffentlichen und privaten Interessen vorzunehmen (BGE 137 II 266 E. 4 und 131 II 545 E. 2.1). Dabei ist nicht nur zu prüfen, ob auf die geplanten Bauten und Anlagen gänzlich verzichtet werden könnte bzw. diesen die Bewilligung gar nicht erst zu erteilen ist, sondern es müssen auch Alternativen geprüft werden, sofern diese ernsthaft in Betracht fallen (vgl. BGE 139 II 499 E. 7.3.1; Urteile BGer 1C_183/2019 vom 17. August 2020 E. 4.2 und 1C_108/2014 vom 23. September 2014 E. 4.3). 6.4.2 Dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten sind durch die Erhaltung genügend grosser Lebensräume (Biotope) und andere ge-

A-4394/2020 Seite 18 eignete Massnahmen entgegenzuwirken (Art. 18 Abs. 1 Satz 1 NHG). Be- sonders zu schützen sind Uferbereiche, Riedgebiete und Moore, seltene Waldgesellschaften, Hecken, Feldgehölze, Trockenrasen und weitere Standorte, die eine ausgleichende Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders günstige Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufwei- sen (Art. 18 Abs. 1bis NHG). Das Waldgesetz schreibt zudem vor, dass der Wald in seiner Fläche erhalten bleiben soll (vgl. Art. 3 des Bundesgesetzes über den Wald [WaG, SR 921.0]). Rodungen sind deshalb grundsätzlich verboten (Art. 5 Abs. 1 WaG); als Rodung gilt die dauernde oder die vo- rübergehende Zweckentfremdung von Wald (vgl. Art. 4 WaG). Eine Aus- nahmebewilligung für eine Rodung darf nur unter den in Art. 5 Abs. 2 WaG definierten Voraussetzungen erteilt werden (BVGE 2016/35 E. 6.2.2). Dem Natur- und Heimatschutz ist dabei Rechnung zu tragen (Art. 5 Abs. 4 WaG). Dabei sind der ökologische und landschaftliche Wert des zu roden- den Waldes ebenso wie die Auswirkung der Rodung und des zu erstellen- den Werks zu berücksichtigen (NINA DAJCAR, Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, 2016, Rz. 4.182). Insbesondere ist bei der Strassenplanung zu prüfen, ob für den Wald schonendere Standorte vorhanden sind (vgl. Urteil BGer 1C_556/2013 vom 21. September 2016 E. 5.2). Für jede Rodung ist in derselben Gegend mit standortgerechten Arten Realersatz zu leisten (Art. 7 Abs. 1 WaG). 6.4.3 Bei Bau- und Strassenprojekten sind regelmässig mehrere geeignete Varianten denkbar. Der Entscheid, welche davon umgesetzt wird, liegt grundsätzlich im Ermessen der Planungsbehörde und wird regelmässig durch die politischen Entscheidungsträger vorgeprägt. Dieser Ermessens- entscheid wird im gerichtlichen Verfahren zurückhaltend überprüft. Glei- ches gilt bezüglich des Plangenehmigungsentscheids der Vorinstanz als Fachbehörde (Urteile BGer 1C_556/2013 E. 5.1 und 1C_582/2013 vom 25. September 2014 E. 4.4; Urteil BVGer A-1577/2012 vom 27. März 2013 E. 7.1). Sind keine Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Feststellung des Sachverhalts erkennbar, ist im Wesentlichen nur noch abzuklären, ob bei der Genehmigung des Ausführungsprojektes in dem Sinne entgegen der Vorschrift von Art. 5 NSG vorgegangen worden ist, als wichtige Interessen unberücksichtigt geblieben oder klar unrichtig gewichtet worden sind oder die Planungsbehörde das ihr zustehende Ermessen missbraucht oder überschritten hat, mithin die Interessenabwägung fehlerhaft erfolgt ist (Urteil A-1851/2012 E. 8.1).

A-4394/2020 Seite 19 6.5 6.5.1 Ursprünglich war die Erstellung der SABA, welche das Abwasser der Nationalstrasse N01 zwischen Km 374.970 und 378.290 reinigen soll, auf Flächen im Gebiet «Burentobel» vorgesehen. Drei Varianten wurden pro- jektiert (Varianten 2A, 2B und 2C Sitterviadukt). Aufgrund der Rückmeldun- gen der Grundeigentümer erfolgte die Prüfung dreier neuen Standorte im Gebiet der Halbinsel Grafenau (Varianten 1A, 1B und 1C Grafenau). Als Bestvariante erwies sich die Variante 1A Grafenau. Diese bildete in der Folge Gegenstand des Ausführungsprojekts (SABA Grafenau). 6.5.2 Das Ausführungsprojekt für die SABA Grafenau präsentiert sich – so- weit für den vorliegenden Fall relevant – wie folgt: Das Strassenabwasser wird im bestehenden kombinierten Absetz- und Ölrückhaltebecken Viadukt Sitter West vorbehandelt. Letzteres wird mit Schiebern versehen, so dass ein ausreichendes Rückhaltevolumen von 30 m 3 für den Störfall erreicht wird. Anschliessend wird es über eine neue Leitung zum Retentionsfilter- becken in der Form eines bewachsenen Sandfilters geführt. Nachdem das Strassenabwasser den Filterkörper durchlaufen hat, wird es über Sicker- leitungen gesammelt und der Sitter zugeführt. Das Retentionsfilterbecken kommt auf einer leichten Anhöhe zwischen der Talsohle der Sitter und dem höher gelegenen Niveau der Autobahn zu liegen. Gemäss der kommuna- len Schutzverordnung Sitter- und Wattbachlandschaft (nachfolgend: SvSW) befindet sich der Standort in der Landschaftsschutzzone. Letztere ist an jener Stelle durch Fettwiesen und Weiden geprägt. Fruchtfolgeflä- chen sind keine betroffen. Durch die Anordnung von Kleinstrukturen inner- halb des Retentionsfilterbeckens (Lesesteinhaufen, partielle Überhöhun- gen) sowie durch die Anreicherung von Einzelgehölzen soll das Lebens- raumangebot erhöht werden. Die Dämme werden talseitig geschüttet. Die Böschungen werden mehrheitlich gegen Süden ausgerichtet und als Ma- gerwiesen ausgestaltet. Die Abänderung der Zufahrtsstrasse erfordert eine kleinflächige permanente Rodung eines Platterbsen-Buchenwaldes mit Schlaffer Segge (Pflanze) im Umfang von 2 m 2 . Zudem sind temporäre Ro- dungen von 16 m 2 wegen der Zufahrt sowie von 67 m 2 für die Ableitung beim Sitterufer vorgesehen. 6.5.3 Das ASTRA bewertete die potentiellen Standorte anhand von 23 Kri- terien. Es gewichtete jedes dieser Kriterien nach seiner Bedeutsamkeit. Die Beschwerdeführerin bemängelt im Wesentlichen die Berücksichtigung bzw. die Gewichtung der Kriterien «Risiko Einsprache», «Wald» und

A-4394/2020 Seite 20 «Landschaft und Ortsbild». Gegen die restlichen Kriterien und deren Ge- wichtung wendet sie sich nicht. Anhaltspunkte, dass letztere zu Unrecht einbezogen oder fehlerhaft gewichtet worden wären, bestehen keine. 6.5.3.1 Betreffend das Kriterium «Risiko Einsprache, Klage» verwies die Beschwerdeführerin auf Erwägung 27.5 des Urteils A-1251/2012 des Bun- desverwaltungsgerichts vom 15. Januar 2014. Darin ist festgehalten, dass im Rahmen der materiellrechtlichen Beurteilung eines Ausführungsprojekts eine allfällige zeitliche Verzögerung grundsätzlich ausser Betracht zu blei- ben habe. Bei einer zeitlichen Dringlichkeit handle es sich nicht um ein durch Gesetz oder Verordnung anerkanntes öffentliches Interesse, wel- ches im Rahmen von Art. 5 Abs. 2 NSG gegen die umweltrechtlichen und anderen berührten Interessen abzuwägen sei. Hintergrund war die Geneh- migung des damaligen Ausführungsprojekts (Ausbau Nordumfahrung Zürich), welches aus zeitlicher Dringlichkeit ohne Prüfung einer Überde- ckung genehmigt wurde. Dies, obwohl zuvor der Bundesrat durch eine Mo- tion dazu beauftragt worden war, das Ausführungsprojekt im Hinblick auf eine Überdeckung zu überprüfen und im Gespräch eine Lösung zu suchen (vgl. Urteil A-1251/2012 E. 19.1). Ob diese Rechtsprechung auf das Risiko einer Einsprache oder Beschwerde, welche eine entsprechende Zeitverzö- gerung mit sich bringt, ebenfalls anwendbar ist, erscheint indes fraglich. So bestehen namentlich im Bereich der Umweltgesetzgebung diverse Sanie- rungsfristen (vgl. z. B. Art. 17 LSV oder Art. 81 des Gewässerschutzgeset- zes [GSchG, SR 814.20]), welche ein gesetzlich statuiertes öffentliches In- teresse an der zeitnahen Minderung von schädlichen Einflüsse auf die Um- welt belegen. Die Berücksichtigung des Risikos einer Einsprache oder Be- schwerde als Kriterium bei der Interessensabwägung erscheint daher unter solchen Umständen prima facie nicht als sachfremd. Für den vorliegenden Fall braucht diese Frage jedoch nicht abschliessend beantwortet zu wer- den. Selbst wenn dieses Kriterium – wie von der Beschwerdeführerin ge- fordert – unberücksichtigt bleibt, ändert dies nichts am Ergebnis. 6.5.3.2 Das ASTRA bewertete die Beeinträchtigung des Waldes bei der Va- riante 1A Grafenau als gut (4 Punkte) und jene beim Standort 2C Sittervia- dukt als mittelmässig (2 Punkte). Das WaG hält permanente und temporäre Rodungen gleichermassen für unzulässig (vgl. oben E. 6.4.2). Gemäss Umweltnotiz müssen für die Variante 1A Grafenau 2 m 2 Wald permanent und 83 m 2 temporär gerodet werden. Wieviel Waldfläche bei der Variante 2C Sitterviadukt gerodet und wieder aufgeforstet werden müsste, ist nicht aktenkundig. Sie beträgt jedoch nach den Vorbringen der Beschwerdefüh- rerin temporär 370 m 2 . Der Skizze zur Variante 2C Sitterviadukt im Anhang

A-4394/2020 Seite 21 A des technischen Berichts zur Folge, dürfte es sich dabei mehrheitlich um die Waldfläche auf den Grundstücken W2323 und W4704 handeln, welche für die Zuleitung zur SABA temporär gerodet werden müsste. Gemäss der Karte «Waldgesellschaften geschützt nach NHG Kt SG» handelt es sich dabei um eine geschützte Waldgesellschaft 26 (typischer Ahorn-Eschen- wald; vgl. https://www.geoportal.ch/ktsg > Karte «Waldgesellschaften ge- schützt nach NHG Kt SG» [besucht am 11.02.2022]); vgl. bezüglich den Informationen auf kantonalen Geoportalen als zulässige Quellen für die Sachverhaltsfeststellung Urteile BGer 1C_38/2020 vom 7. Oktober 2020 E. 4.2 und 2C_201/2020 vom 18. September 2020 E. 4.3). Der betreffende Wald ist damit nach NHG ebenso schützenswert wie jener beim Standort 1A Grafenau (geschützte Waldgesellschaft 10w [Blatterbsen-Buchenwald mit Schlaffer Segge]; vgl. ebenda), was es bei der Bewertung zu würdigen gilt (vgl. oben E. 6.4.2). Die Beschwerdeführerin anerkennt dies, indem sie Eingriffe unter 1'000 m 2 nicht als gewichtig qualifiziert, sofern nicht nach NHG geschützte Waldgesellschaften betroffen sind (vgl. oben E. 6.1). Der wesentliche waldspezifische Unterschied zwischen den beiden Varianten liegt somit in der Rodungsfläche von schützenswertem Wald. Diese ist bei der Variante 2C Sitterviadukt fast viereinhalb Mal so gross wie bei der Va- riante 1A Grafenau. Vor diesem Hintergrund erscheint die unterschiedliche Bewertung des Kriteriums «Wald» nicht als klar unrichtig, zumal das BAFU dies ausdrücklich nicht beanstandet. Daran vermag die Stellungnahme eines ehemaligen Oberförsters, welche als Privatgutachten zu qualifizieren ist, nichts zu ändern. Erstens handelt es sich in prozessualer Hinsicht um eine Parteibehauptung. Diese ist zurückhaltend zu würdigen, auch wenn das Gutachten durch eine erfahrene und etablierte Fachperson erstellt worden ist (vgl. BGE 141 IV 369 E. 6.2 m.w.H.). Und zweitens ist sie nicht geeignet, die Bewertung des ASTRA in Zweifel zu ziehen. Es setzt sich nicht mit dem vorliegenden Einzelfall auseinander, sondern enthält im We- sentlichen allgemeine Ausführungen zum «Mikroklima im Wald und im Frei- land» sowie zu «Bedeutsame Öffnungen und Kahlschläge», gefolgt von einem selbst vorgeschlagenen Beurteilungsschema, abgestuft nach der Flächenausdehnung. Ob dieses Schema auf nach NHG geschützte Wald- gesellschaften übertragbar ist, bleibt offen. 6.5.3.3 Bezüglich des Kriteriums «Landschaft und Ortsbild (Landschafts- eingliederung)» trifft es zu, dass die SABA am Standort 1A Grafenau in einem Konflikt mit dem Landschaftsbild steht. In der Umweltnotiz wird denn auch eingeräumt, dass die SABA als «Feuchtbiotop» in trockener Umge- bung ein Fremdkörper darstellt. Die aktenkundigen Fotografien des Stand- orts bestätigen dies. Daneben widerspricht die SABA an jenem Standort

A-4394/2020 Seite 22 einerseits Art. 13 Abs. 1 SvSW, wonach die Landschaftsschutzgebiete im Kulturland in ihrem charakteristischen Erscheinungsbild, ihrer natürlichen Eigenart und ihrem Erholungswert zu erhalten sind. Und andererseits Art. 13 Abs. 4 SvSW, nach welchem neue Bauten und Anlagen sich hin- sichtlich Standort, Stellung, Grösse und Gestaltung gut ins Landschaftsbild einzufügen haben und die Errichtung störend in Erscheinung tretender Bauten und Anlagen sowie Entwässerungen, Abgrabungen und Aufschüt- tungen nicht zulässig sind. Klar relativierend wirkt hingegen die Ausgestal- tung der SABA als bepflanzter Sandfilter. Auch wenn es sich um ein künst- liches Gebilde handelt, ist es durch die Bepflanzung, den darin angeordne- ten Kleinstrukturen und durch die Anreicherung von Einzelgehölzen ein re- lativ naturnahes Objekt. Zudem wird der Einschnitt in die Landschaft durch die talseitige Aufschüttung der Dämme, auf welchen eine Magerwiese an- gesät wird (vgl. oben E. 6.5.2), abgeschwächt. Zu berücksichtigen ist fer- ner, dass sich die Variante 1A Grafenau nicht in einer völlig unbelasteten Landschaftskammer befinden würde. Gemäss den Fotografien und Plänen befindet sich auf der gegenüberliegenden Seite der Sitter gut sichtbar das Kehrichtheizkraftwerk St. Gallen und der vorgesehene Standort ist nicht naturbelassen, sondern eine landwirtschaftlich genutzte Wiese. Aufgrund der geschilderten Umstände ist zwar nicht von einem unbedeutenden, aber auch nicht von einem schwerwiegenden Eingriff in die Landschaft auszu- gehen. Die Bewertung des Standorts als mittelmässig (2 Punkte) ist des- halb nachvollziehbar. Demgegenüber würde der Standort 2C Sitterviadukt teilweise in einer Bauzone zu liegen kommen, in dessen Nähe sich Industrie- und Gewerbe- anlagen befinden. Insofern würde sich dieser als landschaftsverträglicher erweisen. Dies spricht für eine bessere Bewertung des Standorts aus land- schaftlicher Sicht im Vergleich zu jenem für die Variante 1A Grafenau. Al- lerdings würde der Standort 2C Sitterviadukt zu etwa einem Drittel eben- falls eine Landschaftsschutzzone tangieren und im Konflikt mit der SvSW stehen. Dazu kommt, dass die SABA nach den unbestrittenen Ausführun- gen des ASTRA aufgrund der Topographie hohe Böschungen von 8 m und somit eine nicht unwesentliche Landschaftsmodellierung zur Folge haben würde (vgl. oben E. 6.2). Die zweithöchst mögliche Bewertung des Stand- orts als gut (4 Punkte) erweist sich vor diesem Hintergrund als stimmig. Insgesamt trägt das ASTRA den verschiedenen Eigenheiten der beiden Standorte genügend Rechnung. Die Bewertung des Kriteriums «Land- schaft und Ortsbild (Landschaftseingliederung)» gibt daher zu keinen Be- anstandungen Anlass.

A-4394/2020 Seite 23 6.5.3.4 Hinsichtlich der Gewichtung der übergeordneten Kategorien trifft es nicht zu, dass das Bundesverwaltungsgericht im Fall SABA Reschubach nur eine solche von 35 % Kosten, 20 % Funktionalität, 30 % Umwelt und 15 % Verfahrensrisiken/Machbarkeit als bundesrechtskonform erachtet hätte. Vielmehr befand es diese Gewichtung im konkreten Fall als ange- messener als jene, welche das ASTRA damals gewählt hatte (vgl. Urteil A-1851/2012 E. 9.3). Es legte dem ASTRA deshalb nahe, sein Bewer- tungsschema im Hinblick auf zukünftige SABA-Projekte zu überarbeiten und dieses jeweils den Rahmenbedingungen des konkreten Einzelfalls an- zupassen (Urteil A-1851/2012 E. 9.5). Der Vorwurf der Beschwerdeführe- rin, dass eine im Einzelfall unterschiedliche Gewichtung der Kriterien nicht sachgerecht sei, entspricht daher nicht der Haltung des Bundesverwal- tungsgerichts. Im Übrigen nahm das ASTRA eine Sensitivitätsanalyse vor, in welcher es die übergeordneten Kategorien unterschiedlich hoch gewich- tete. Nur bei einer Übergewichtung der Kategorie «Funktionalität» mit 60 % schnitt die Variante 2C Sitterviadukt besser ab als die Variante 1A Gra- fenau. Die vorgenommene Gewichtung von 25 % Kosten, 17 % Funktiona- lität, 31 % Umwelt und 27 % Verfahrensrisiken/Machbarkeit erweist sich daher nicht als klar unrichtig. 6.5.4 Zusammengefasst ergibt sich Folgendes: Selbst wenn das Kriterium «Risiko Einsprache» unberücksichtigt bliebe, würde die Variante 1A Gra- fenau mit 2.84 gegenüber 2.79 Punkten bei der Variante 2C Sitterviadukt immer noch knapp besser abschneiden. Zwar ist sie aus Sicht des Land- schaftsschutzes nachteiliger. Dem nicht schwerwiegenden Eingriff in die Landschaft (vgl. oben E. 6.5.3.3) stehen jedoch zahlreiche andere Interes- sen gegenüber, welche zum grössten Teil von der Beschwerdeführerin nicht (vgl. oben E. 6.5.3) oder zu Unrecht beanstandet wurden (vgl. oben E. 6.5.3.1) und unter Berücksichtigung ihrer Gewichtung den Eingriff recht- fertigen. Der Standort 1A Grafenau wurde somit nachvollziehbar dem Standort 2C Sitterviadukt vorgezogen. 7. Weiter bemängelt die Beschwerdeführerin die ungenügende Prüfung von technischen Alternativen. 7.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass das ASTRA die Prüfung technischer Alternativen von Beginn an eingeschränkt habe. Für alle drei geplanten Anlagen sei festgehalten worden, dass «aufgrund der vorhande- nen Platzverhältnisse, der Umgebung und der weiteren Randbedingungen

A-4394/2020 Seite 24 des ASTRA» lediglich die Varianten «Sandfilter bewachsen», «Splitt-/Kies- filter» oder die Reinigung über das bestehende Absetzbecken in Betracht kommen würden. Eine umfassende Interessenabwägung könne sich je- doch nicht darin erschöpfen, unter den verschiedenen möglichen Anlagen zur Behandlung von Strassenabwasser einen Typ auszuwählen und für diesen nach möglichen Standorten zu suchen, wie dies insbesondere in Bezug auf die SABA Grafenau erfolgt sei. So sei ursprünglich ein Ausbau des bestehenden Absetz- und Ölrückhaltebeckens Viadukt Sitter West (im Sinne einer Minimallösung) in Frage gestanden, aber nicht weiterverfolgt worden. Die Gründe dafür seien ihr nicht bekannt. Es sei auch unklar, was unter den «weiteren Randbedingungen des ASTRA» zu verstehen sei. Zu- dem sei gemäss der Richtlinie «ASTRA 18005 Strassenwasserbehandlung an Nationalstrasse (2013 V1.30)» (nachfolgend: RL 18005) der Platzbedarf ein wichtiges Kriterium. Gleichwohl habe sich das ASTRA für die Ausbau- variante «Sandfilter bewachsen» entschieden, obschon damit ein ver- gleichsweise grosser Landbedarf einhergehe. Dabei würden mit der Vari- ante «Splitt-/Kiesfilter» und insbesondere mit der «technischen SABA» platzsparende Alternativen zur Verfügung stehen. Es sei nicht ersichtlich, wieso diese Varianten, insbesondere die technische SABA, am Standort der bestehenden Absetz- und Ölrückhaltebecken nicht hätten realisiert werden können. Diese Varianten würden allenfalls eine geringere Reini- gungsleistung erbringen. Der Gewässerschutz sei indes nicht das einzig berührte öffentliche Interesse. Der Gesamt-Wirkungsgrad einer techni- schen SABA mit mindestens 60 % liege nur unwesentlich tiefer als jene vom ASTRA im Rahmen der Anforderungsstufe Standard (70 %) gefor- derte. Zumindest hätten im Rahmen einer summarischen Prüfung die Vor- und Nachteile der technischen Varianten aufgezeigt und einander gegen- übergestellt werden müssen 7.2 Das ASTRA entgegnet, dass das GSchG das Einbringen von Schad- stoffen in ein Gewässer untersage. Aufgrund des Verkehrsaufkommens, der Empfindlichkeit und Grösse des Vorfluters (Sitter) würden für die Stras- senabwasserbehandlung die Standardanforderungen gemäss der RL 18005 gelten. Diese würden verlangen, dass bei einem Gesamtwirkungs- grad von 70 % mindestens 90 % der anfallenden Niederschläge behandelt (hydraulischer Wirkungsgrad) und mindestens 80 % der Schadstoffe (Wir- kungsgrad der SABA) zurückgehalten würden. Dies könne in erster Linie mit bepflanzten Sand- oder Bodenfiltern erreicht werden. Die Variante «Ausbau der Absetz- und Ölrückhaltebecken» sei entfallen, da damit das Störfallvolumen nicht mehr hätte gewährleistet werden können. Eine tech-

A-4394/2020 Seite 25 nische SABA sei sodann wegen des erhöhten Unterhalts und des schlech- teren Wirkungsgrades von unter 70 % verworfen worden. Splitt-/Kiesfilter könnten einen solchen Wert erreichen, wenn sich ein Filterkuchen entwi- ckelt habe. Sie seien deshalb als Hauptbehandlung denkbar. Der Filterku- chen reduziere indes den Durchfluss, weshalb er nach einigen Jahren ent- fernt werden müsse. Alle paar Jahre werde somit der Wirkungsgrad wieder reduziert. Ausserdem vermöge der Rückhalt der GUS (gesamte ungelöste Stoffe) den erforderlichen Wirkungsgrad von 80 % für die Anforderungs- stufe «Standard» nur knapp zu erreichen, während der Rückhalt von Schwermetallen ungenügend sei. Es würden nach wie vor grosse Unsi- cherheiten bezüglich der Stabilität des Durchflusses bei erhöhter Belas- tung oder bei dichterer Schlammschicht bestehen. Die wirkungsvollsten Filter seien Bodenfilter, welche jedoch am meisten Platz benötigen würden. Erfahrungsgemäss würden Sandfilter eine gleich grosse Filterwirkung wie Bodenfilter bei bedeutend kleinerem Platzbedarf aufweisen, da ihre hyd- raulische Leistung grösser sei. Im Weiteren werde der grösste Teil der GUS und gelösten Schadstoffe zurückgehalten. Begrünte Sandfilter seien zu- dem einfacher im Unterhalt als Bodenfilter und Splitt-/Kiesfilter. Der Einsatz von begrünten Sandfiltern sei aus den genannten überwiegenden Vorteilen sowohl gegenüber Bodenfiltern wie auch den Splitt-/Kiesfiltern vorzuzie- hen. Der Vorwurf, die Variantenprüfung von Beginn an eingeschränkt zu haben, sei daher unberechtigt. Die in den Factsheets erwähnten «weiteren Randbedingungen» würden die Leitlinien für die Projektleitung betreffen: Demnach sei die Ableitung in eine Abwasserreinigungsanlage (ARA) keine Option (schlechterer Wir- kungsgrad der ARA, hohe Betriebskosten, erforderliche Energiezufuhr). Als Massnahme zur Umsetzung der Energieziele sollte für die Behandlung von Strassenabwasser keine Energie zugeführt werden. Lösungen mit Lei- tungsführungen ohne natürliches Gefälle oder SABA mit Pumpen (schlechte Energiebilanz), SABA mit Bodenfiltern (grosser Landbedarf), Technischen Filtern (ungenügender Wirkungsgrad, hohe Unterhaltskosten) würden nicht weiterverfolgt. Versickerungsbecken seien nicht erwünscht; da die Versickerung oberflächlich erfolge, würden sich Risiken bei einem Störfall und Probleme für den Unterhalt ergeben. 7.3 7.3.1 Varianten, die gewichtige Nachteile oder keine wesentlichen Vorteile gegenüber dem Auflageprojekt aufweisen, können bereits aufgrund einer

A-4394/2020 Seite 26 summarischen Prüfung ausgeschieden werden (statt vieler BGE 139 II 499 E. 7.3.1). 7.3.2 Grundsätzlich gelten Bauvorschriften für jeden Bauherrn, auch für den Bund (vgl. PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umwelt- schutzrecht, 2016, S. 338). Mit einer Ausnahmebewilligung können zwar im Einzelfall Härten und offensichtliche Unzweckmässigkeiten, d.h. offen- sichtlich ungewollte Wirkungen der notwendigerweise generalisierenden und schematisierenden Normen, die mit dem Erlass nicht beabsichtigt wa- ren, beseitigt werden (vgl. HÄNNI, a.a.O., S. 353 f; BGE 117 Ia 141 E. 4 und 117 Ib 125 E. 6d). Ausnahmebewilligungen dürfen jedoch nur aufgrund ei- ner ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage erteilt werden (vgl. HÄNNI, a.a.O., S. 354; DANIELA IVANOV, Die Harmonisierung des Baupolizeirechts unter Einbezug der übrigen Baugesetzgebung, 2006, S. 149). Insbeson- dere erlaubt das öffentliche Interesse am Umweltschutz ein Abweichen von umweltrechtlichen Anforderungen aus Gründen der Verhältnismässigkeit nur dort, wo der Gesetzgeber dies vorgesehen hat, und zwar nach Mass- gabe der einschlägigen Regelung (vgl. ALAIN GRIFFEL, Bauen im Span- nungsfeld zwischen Eigentumsgarantie und Bauvorschriften, Zentralblatt [ZBl] 103/2002, S. 169, 179 f.). 7.3.3 Der Schutz der Gewässer vor nachteiligen Einwirkungen ist im GSchG geregelt. Letzteres dient mitunter der Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen sowie der Erhaltung natürlicher Lebensräume für die einheimische Tier- und Pflanzenwelt (vgl. Art. 1 Bst. a und c GSchG). Es ist untersagt, Stoffe, die Wasser verunreinigen können, mittelbar oder un- mittelbar in ein Gewässer einzubringen oder sie versickern zu lassen (Art. 6 Abs. 1 GSchG). Verschmutztes Abwasser muss deshalb behandelt werden, bevor es in ein Gewässer eingeleitet wird (vgl. Art. 7 Abs. 1 GSchG). Umfassend verantwortlich für die umweltgerechte Entsorgung des verschmutzten Abwassers ausserhalb des Bereichs öffentlicher Kana- lisationen sind die Inhaber der Abwasseranlagen (vgl. HANS W. STUTZ, in: Kommentar zum Gewässerschutzgesetz und zum Wasserbaugesetz, 2016 [nachfolgend: Kommentar GSchG], Rz. 12 zu Art. 13 GSchG). Diese haben dafür zu sorgen, dass Anlagen sachgemäss erstellt, bedient, gewartet und unterhalten werden (vgl. Art. 15 Abs. 1 GSchG). Art. 15 Abs. 1 USG legt das Schwergewicht auf die Notwendigkeit, für den Gewässerschutz beson- ders bedeutsame öffentliche und private Anlagen so zu erstellen und zu betreiben, dass sie keine Gefahr für die Reinheit der Gewässer darstellen (STUTZ, in: Kommentar GSchG, a.a.O., Rz. 12 zu Art. 15 GSchG). Aus-

A-4394/2020 Seite 27 serhalb des Bereichs öffentlicher Kanalisationen ist das Abwasser entspre- chend dem «Stand der Technik» zu beseitigen (Art. 13 Abs. 1 GSchG). Der (unbestimmte) Rechtsbegriff kennzeichnet einen fortschrittlichen Entwick- lungsstand technologischer Verfahren, welche sich in der praktischen An- wendung bewährt haben oder in der Praxis sicher durchführbar sind. Das BAFU hat in diesem Zusammenhang diverse Vollzugshilfen herausgege- ben, welche das Gesetzes- und Verordnungsrecht in technischer Hinsicht konkretisieren (STUTZ/KEHRLI, in: Kommentar GSchG, a.a.O., Rz. 38 ff. zu Art. 12 GSchG). Die Behörde bewilligt die Einleitung von verschmutztem Abwasser in oberirdische Gewässer, wenn die Anforderungen an die Ein- leitung in Gewässer nach Anhang 3 eingehalten sind (vgl. Art. 6 Abs. 1 Ge- wässerschutzverordnung [GSchV], SR 814.201]). Für verschmutztes Nie- derschlagswasser, das von bebauten oder befestigten Flächen abfliesst und nicht mit anderem verschmutztem Abwasser vermischt ist, legt die Be- hörde die Anforderungen an die Einleitung auf Grund der Eigenschaften des Abwassers, des Standes der Technik und des Zustandes des Gewäs- sers im Einzelfall fest. Sie berücksichtigt dabei internationale oder natio- nale Normen, vom BAFU veröffentlichte Richtlinien oder von der betroffe- nen Branche in Zusammenarbeit mit dem BAFU erarbeitete Normen (vgl. Anhang 3.3 Ziff. 1 Abs. 1 und 2 GSchV). Die Behörde kann die Anforderun- gen an die Einleitung von verschmutztem Abwasser in oberirdische Gewässer erleichtern, wenn durch eine Verminderung der eingeleiteten Abwassermenge trotz der Zulassung höherer Stoffkonzentrationen die Menge der eingeleiteten Stoffe, die Gewässer verunreinigen können, ver- mindert wird (Art. 6 Abs. 4 Bst. a GSchV) oder die Umwelt durch die Ein- leitung nicht verwertbarer Stoffe in Industrieabwasser gesamthaft weniger belastet wird als durch eine andere Entsorgung; die Anforderungen an die Wasserqualität nach Anhang 2 und internationale Vereinbarungen oder Be- schlüsse müssen eingehalten werden (Bst. b). 7.3.4 Die RL 18005 präzisiert die Anforderungen an Retention, Behandlung und Versickern des Strassenabwassers sowie das Vorgehen zur Verhält- nismässigkeitsbeurteilung (vgl. www.bafu.admin.ch > Themen > Thema Wasser > Fachinformationen > Massnahmen > Abwasserreinigung > Ent- wässerung von Verkehrswegen [besucht am 14.02.2022]). Ursprünglich konkretisierte sie im Einvernehmen mit dem BAFU deren Wegleitung „Ge- wässerschutz bei Entwässerung von Verkehrswegen“ (vgl. Ziff. 1.1 RL 18005). Letztere wurde in der Zwischenzeit jedoch aufgehoben und durch die Richtlinie «Abwasserbewirtschaftung bei Regenwetter» des Verbands Schweizer Abwasser- und Gewässerschutzfachleute (VSA), welche zu-

A-4394/2020 Seite 28 sammen mit dem BAFU erstellt wurde, abgelöst (vgl. https://vsa.ch/fach- bereiche-cc/siedlungsentwaesserung/regenwetter; https://www.aquaet- gas.ch/wasser/abwasser/20190328_ag4_abwasserbewirtschaftung-bei-re genwetter [beide besucht am 14.02.2022]). Daneben existiert die gemein- sam vom ASTRA und dem BAFU herausgegebene Dokumentation ASTRA 88002 «Strassenabwasser Behandlungsverfahren, Stand der Technik, Ausgabe 2021 V2.00», (nachfolgend: Dok. 88002). Diese beschreibt, wel- che Schadstoffentfernung die Behandlungsverfahren erzielen und stellt diese in Bezug zu den Anforderungen an die Behandlung gemäss der RL 18005 (vgl. Ziff. 1.1 Dok. 88002). Es ist vorgesehen, die RL 18005 regel- mässig auf Basis der Dok. 88002 zu aktualisieren (vgl. Ziff. 1.5 RL 18005). Eine Aktualisierung gestützt auf die aktuellste Version der Dok. 88002 hat soweit ersichtlich noch nicht stattgefunden. Sie basiert immer noch auf der Ausgabe 2010 V1.00. Unbesehen davon ist die aktuelle Version vorliegend bei der Auslegung des Begriffs «Stand der Technik» mit zu berücksichtigen (vgl. oben E. 2). 7.3.5 Nationalstrassen fallen in den Geltungsbereich der Störfallverord- nung (vgl. Art. 1 Abs. 2 Bst. d der Störfallverordnung [StFV, SR 814.012]) i.V.m. Art. 1 der Durchgangsstrassenverordnung [SR 741.272]). Letztere bezweckt den Schutz der Bevölkerung und der Umwelt vor schweren Schä- digungen infolge von Störfällen (vgl. Art. 1 Abs. 1 StFV). Auf einem Verkehrsweg gilt ein ausserordentliches Ereignis als Störfall, bei dem er- hebliche Einwirkungen auf oder ausserhalb des Verkehrswegs auftreten (vgl. Art. 2 Abs. 4 Bst. b StFV). Der Inhaber eines Verkehrswegs muss alle zur Verminderung des Risikos geeigneten Massnahmen treffen, die nach dem Stand der Sicherheitstechnik verfügbar, aufgrund seiner Erfahrung er- gänzt und wirtschaftlich tragbar sind (vgl. Art. 3 Abs. 1 StFV). Unter ande- rem muss er beim Treffen der Sicherheitsmassnahmen einen geeigneten Standort auswählen (Art. 3 Abs. 3 i.V.m. Anhang 2.1 Bst. a StFV) sowie den Verkehrsweg mit den erforderlichen sicherheitstechnischen Einrichtun- gen ausrüsten sowie die erforderlichen baulichen, technischen und organi- satorischen Schutzvorkehrungen treffen (Art. 3 Abs. 3 i.V.m. Anhang 2.4 Bst. b StFV). 7.4 7.4.1 Aus den Akten ist ersichtlich, dass folgende Varianten bezüglich Ein- leitstelle, Reinigungsleistung, Standortbewertung, Investitionskosten, Be- trieb und Unterhalt summarisch bewertet und miteinander verglichen, aber schliesslich verworfen wurden: «Versickerung mit Bodenpassage», «SABA

A-4394/2020 Seite 29 mit Splitt-/Kiesfilter (SB)», «SABA technisch (ST)», «Fangbecken (FB)», «Ableitung in ARA», «Minimalvariante» sowie Beibehaltung des «beste- henden Systems». Fraglich ist, ob der Ausbau des bestehenden Absetz- und Ölrückhaltebeckens Viadukt Sitter West im Sinne einer «Minimalvari- ante» sowie die Varianten «Splitt-/Kiesfilter» und «technische SABA» im Vergleich zum Ausführungsprojekt mit gewichtigen Nachteilen oder keinen wesentlichen Vorteilen verbunden sind, was deren Aussonderung rechtfer- tigte (vgl. oben E. 7.3.1). 7.4.2 Unbestritten ist, dass für den zu entwässernden Nationalstrassenab- schnitt die Anforderungsstufe «Standard» gemäss der RL 10085 für die Behandlung des Strassenabwassers gilt und diese Stufe einen Gesamtwir- kungsgrad der SABA von mindestens 70 % erfordert. Folgende Verfahren sind dafür nach dem Stand der Technik einsetzbar: Bankett, Mulden-Ri- gole, Bodenfilter, bepflanzte Sandfilter sowie Splitt-/Kiesfilter (vgl. Ziff. 3.3.1 RL 10085). Die SABA Grafenau ist als bepflanzter Sandfilter konzipiert. Sie entspricht somit dem Stand der Technik gemäss Art. 13 Abs. 1 GSchG. 7.4.3 Der von der Beschwerdeführerin geforderte «Technische Filter» ist nur für die Anforderungsstufe «erleichtert» zugelassen (vgl. Ziff. 3.3.1 RL 10085). Dieser erbringt nicht die Reinigungsleistung, welche das GSchG nach dem Stand der Technik für den betreffenden Nationalstras- senabschnitt fordert. Die Folge von dessen Installation wäre voraussicht- lich eine Trübung der Sitter, eine Akkumulation von Schadstoffen (Zink, Cadmium, PAK, Anilin, Kupfer, Antimon und weitere Schwermetalle) in de- ren Sedimenten sowie die Kolmatierung der Gewässersohle (vgl. Ziff. 2.3 und 2.3.2 RL 10085). Die Beeinträchtigung der Sitter und deren Lebewe- sen, dürfte ungleich schwerer wiegen als die nicht schwerwiegende Beein- trächtigung des Landschaftsbildes durch das Ausführungsprojekt. Dies gilt insbesondere, nachdem sich die Sitter gemäss der Umweltnotiz als Le- bensraum im unteren Abschnitt (Gübsensee bis Mündung in die Thur) noch immer nicht von einem grossen Fischsterben (1995) erholt hat und bereits unter verschiedenen Beeinträchtigungen leidet. Ein Erleichterungsgrund im Sinne von Art. 6 Abs. 4 GSchV (vgl. oben E. 7.3.3) ist nicht ersichtlich und die Beschwerdeführerin macht auch keinen solchen geltend. Vor die- sem Hintergrund durfte die Vorinstanz davon ausgehen, dass der Einbau eines technischen Filters im Vergleich zum Ausführungsprojekt mit erheb- lichen Nachteilen belastet ist. Sie durfte diesen im Rahmen einer summa- rischen Prüfung aussondern.

A-4394/2020 Seite 30 7.4.4 Des Weiteren bestreitet die Beschwerdeführerin nicht, dass beim Ausbau des bestehenden Absetz- und Ölrückhaltebeckens das nötige Störfallvolumen von minimal 30 m 3 (vgl. Ziff. 4.3.9 RL 10085) nicht sicher- gestellt werden könnte. Es ist anzunehmen, dass im Störfall die Verunrei- nigung der Sitter wegen eines ungenügenden Störfallvolumens mit Benzin, generisch wasserlöslichen Leitstoffen (toxischer Stoff in Wasser gelöst) so- wie Tetrachlorethen (gelöster Stoff, schwerer als Wasser, absetzbar; vgl. Ziff. 4.3.9 RL 100085) und deren Auswirkungen auf die aquatischen Lebe- wesen weitaus schwerer wiegen als die Beeinträchtigung der Landschaft durch die SABA am geplanten Ort. Diese technische Alternative durfte des- halb ebenfalls ausgeschlossen werden. 7.4.5 Gemäss der RL 10085 kann ein Splitt-/Kiesfilter bei der Anforde- rungsstufe «Standard» eingesetzt werden. Dies ist nach den neusten Er- kenntnissen zum Stand der Technik immer noch der Fall bzw. der Splitt-/Kiesfilter ist heute der einzige Vertreter dieser Anforderungsstufe, da mit diesem zwar relativ geringe Ablaufkonzentrationen von GUS-, aber er- höhte Kupfer- und Zinkkonzentrationen erzielt werden. Für die Anforde- rungsstufe «erhöht» ist dieser Filter nicht zugelassen (vgl. Ziff. 4.1.2 Dok. 88002). Im Vergleich zum bewachsenen Sandfilter ist der Schadstoff- rückhalt des Splitt-/Kiesfilters bei GUS, Kupfer und Zink geringer. Es wird diskutiert, ob dieser Nachteil mit anderen Vorteilen, wie einem geringeren Flächenbedarf oder tieferen Unterhalts- oder Investitionskosten, wettge- macht wird. Zur Abschätzung des Flächenbedarfs wird der spezifische Durchfluss verwendet. Dieser ist zwar zu Beginn der Laufzeit bei einem Splitt-/Kiesfilter höher, nimmt aber infolge der reversiblen Kolmation der Deckschicht sowie der langsameren, irreversiblen inneren Kolmation ab. Ob der spezifische Durchfluss deshalb während eines Betriebszyklus des Splitt-/Kiesfilters durchschnittlich höher ist als beim bewachsenen Sandfil- ter, ist fraglich. Bezüglich des Flächenbedarfs geht man bei bewachsenen Sandfiltern von rund 100 m 2 /ha Strassenfläche aus, während Splitt-/Kies- filter einen Flächenbedarf von durchschnittlich 37 m 2 /ha aufweisen. Aller- dings liegt diesem Flächenbedarf die Dimensionierung als Vorbehandlung zugrunde. Als Hauptbehandlung würde infolge der Dimensionierung eine grössere Fläche benötigt. Der geringere Flächenbedarf der Behandlung widerspiegelt sich im Flächenbedarf der SABA, wo Splitt-/Kiesfilter eine Leistungsklasse besser sind, allerdings unter der Prämisse, eine Vorbe- handlung zu sein. Die Unterhaltskosten des Splitt-/Kiesfilters sind durch das periodische Abschälen oder Aufkratzen der Deckschicht gegenüber dem bewachsenen Sandfilter durchschnittlich eine Klasse schlechter. Die Investitionskosten sind tiefer, allerdings wiederum infolge der Bemessung

A-4394/2020 Seite 31 als Vorbehandlung. Aufgrund der spärlichen Datenlage ist jedenfalls unklar, ob der Splitt-/Kiesfilter als Hauptbehandlung einen geringeren Flächenbe- darf aufweist als ein bewachsener Sandfilter und damit die Nachteile des geringeren Schadstoffrückhalts und der höheren Unterhaltskosten kom- pensieren kann. Ist der Flächenbedarf des Splitt-/Kiesfilters als Hauptbe- handlung geringer als bei einem bewachsenen Sandfilter, kann er trotz hö- herer Unterhaltskosten empfohlen werden, sonst nicht (zum Ganzen Ziff. 5.2 Dok. 88002). Nach dem Gesagten ist der Splitt-/Kiesfilter gemäss dem aktuellen Wis- sensstand bezüglich seiner Reinigungsleistung dem bepflanzten Sandfilter unterlegen. Gleichzeitig ist fraglich, ob ein Splitt-/Kiesfilter, welcher wie vor- liegend zur Hauptbehandlung eingesetzt werden müsste, tatsächlich mit einem geringeren Flächenbedarf einhergehen würde. Wenn nicht ausge- schlossen werden kann, dass ein Splitt-/Kiesfilter im Vergleich zum be- pflanzten Sandfilter eine gleich grosse Fläche bei geringerer Reinigungs- leistung beanspruchen könnte, so verfügt ersterer über keine wesentlichen Vorteile gegenüber letzteren. Der Splitt-/Kiesfilter würde sich bei einem gleich grossen Flächenbedarf sodann schlechter in die Landschaft einglie- dern, da dieser nicht bepflanzt werden kann (vgl. Ziff. 5.2 Dok. 88002). Zu- dem ist bei der Anforderungsstufe Standard der Einsatz eines bewachse- nen Sandfilters möglich und dieser ist dem Splitt-/Kiesfilter vorzuziehen, wenn genügend Fläche dafür vorhanden ist (vgl. Ziff. 6.1.2 Dok. 88002). Vor diesem Hintergrund ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz dem bepflanzten Sandfilter gegenüber dem Splitt-/Kiesfilter den Vorzug gab. 7.5 Zusammengefasst ist der Ausbau des bestehenden Absetz- und Ölrückhaltebeckens Viadukt Sitter West im Sinne einer «Minimalvariante», eine «technische SABA» oder ein «Splitt-/Kiesfilter» im Vergleich zum Aus- führungsprojekt entweder mit gewichtigen Nachteilen verbunden oder weist zumindest keine wesentlichen Vorteile auf. Dass die Vorinstanz diese Varianten im Rahmen einer summarischen Prüfung verworfen hat, ist rech- tens. 8. Schliesslich bleiben die Verfahrensanträge betreffend die SABA Grafenau zu beurteilen.

A-4394/2020 Seite 32 8.1 Die Beschwerdeführerin beantragt die Durchführung eines Augen- scheins sowie eventualiter die Einholung eines Gutachtens von unabhän- giger Seite in Bezug auf die Landschaftsverträglichkeit der SABA Gra- fenau. 8.2 Das Bundesverwaltungsgericht stellt den Sachverhalt von Amtes we- gen fest (vgl. Art. 12 VwVG). Es kann einen Augenschein durchführen oder Gutachten von Sachverständigen einholen (vgl. Art. 12 Bst. d und e VwVG). Kommt das Bundesverwaltungsgericht zum Schluss, dass (wei- tere) Beweiserhebungen unnötig sind oder dass ein konkretes Beweismit- tel nicht tauglich ist, um ihm sichere Kenntnisse von den rechtswesentli- chen Geschehensabläufen zu verschaffen, kann sie in Vorwegnahme des Beweisergebnisses von der Beweisführung absehen (antizipierte Beweis- würdigung; statt vieler BVGE 2010/20 E. 7.1). 8.3 In den Akten finden sich nebst den verschiedenen Ausführungen der Verfahrensbeteiligten auch Fotografien und Pläne des vorgesehenen Standorts. Diese sind hinreichend für eine Würdigung (vgl. oben E. 6.5.3.3). Weder ein Augenschein noch ein Gutachten würden einen wei- teren Erkenntnisgewinn bringen. Insbesondere nachdem das BAFU als massgebende Bundesfachbehörde im Bereich des Landschaftsschutzes (vgl. oben E. 4.2) den Standort als zulässig erachtet hat und die Beschwer- deführerin keine triftigen Gründe vorbringt, welche die Durchführung wei- terer Abklärungen für notwendig erscheinen lassen (vgl. oben E. 2). Die Verfahrensanträge sind abzuweisen. SABA Ochsenweid 9. Bezüglich der SABA Ochsenweid macht die Beschwerdeführerin geltend, dass der vorgesehene Standort auf einer Waldlichtung zu einem Amphi- bienlaichgebiet von nationaler Bedeutung, dem Objekt SG21, gehöre, wel- ches ungeschmälert zu erhalten sei. 9.1 Zur Begründung führt die Beschwerdeführerin aus, dass das Objekt SG21 im Jahr 2001 Aufnahme in das Inventar der Laichgebiete von natio- naler Bedeutung gefunden habe. Es sei lediglich ein Bereich A (Laichge- wässer und angrenzende natürliche und naturnahe Flächen), nicht jedoch ein Bereich B (weitere Landlebensräume und Wanderkorridore) ausge- schieden worden. Dies ändere aber nichts daran, dass die unmittelbar an

A-4394/2020 Seite 33 das Laichgebiet angrenzenden terrestrischen Lebensräume als Bestand- teil des Amphibienlaichgebiets zu schützen und zu erhalten seien. Der Kanton und die Stadt St. Gallen hätten es bisher unterlassen, den genauen Grenzverlauf des Objekts SG21 und die erforderlichen Schutz- und Unter- haltsmassnahmen verbindlich festzulegen. Nach BGE 146 II 376 dürfe ein solches Vollzugsdefizit nicht dazu führen, dass der Schutz der Laichge- biete geschmälert werde. Insofern sei davon auszugehen, dass die vom geplanten Bau der SABA betroffene Lichtung als terrestrischer Lebens- raum ebenfalls durch die Verordnung über den Schutz der Amphibienlaich- gebiete von nationaler Bedeutung (AlgV, SR 451.34) geschützt sei. Denn der Bereich B würde gemäss der anwendbaren Vollzugshilfe auch angren- zende Waldgebiete umfassen, soweit diese als Landlebensraum der Am- phibien zu qualifizieren seien. Ferner gebe die Vollzugshilfe vor, im Rah- men der zu bestimmenden Schutz- und Unterhaltsmassnahmen eine an- gepasste, naturnahe Waldbewirtschaftung vorzuschreiben. Unter anderem sei das Aufforsten von Lichtungen verboten. Der Einbezug der Waldlich- tung müsse ausserdem wegen der im Objekt SG21 vorkommenden Ge- burtshelferkröte erfolgen. Gemäss Vollzugshilfe seien für deren Vorkom- men günstige Landlebensräume entscheidender als der Gewässertyp. Sollte das Gericht dem nicht folgen, wäre zunächst durch das BAFU und anschliessend durch die zuständigen kantonalen und kommunalen Stellen festzustellen und zu verfügen, ob die Waldlichtung zum Objekt SG21 ge- hört. Diese Feststellung hätte zur Folge, dass die Lichtung grundsätzlich nicht beeinträchtigt werden dürfte. Im Übrigen würden die Wegspuren auf dem Zufahrtsweg zur SABA der Gelbbauchunke ideale Sekundärbiotope bieten. Durch dessen (punktuel- len) Ausbau ergebe sich eine Beeinträchtigung des Amphibienlaichgebiets. Ob dies zulässig sei, bedürfe einer umfassenden Interessensabwägung. Zuvor müssten jedoch die für das Amphibienlaichgebiet SG21 erforderli- chen Schutz- und Unterhaltsmassnahmen festgelegt werden. Ansonsten erweise sich der Sachverhalt als unvollständig erstellt. Dies aus folgendem Grund: Die Wegspuren auf dem Bewirtschaftungsweg seien die einzigen Bereiche mit einer gewissen Dynamik, die in dem Gebiet erhalten geblie- ben seien. Seit die dynamisch entstehenden Primärhabitate der Sitter in- folge Verbauung für die Fortpflanzung der Unken nicht mehr zur Verfügung stehen würden, hätten die verbliebenen Sekundärbiotope eine umso grös- sere Bedeutung. Insbesondere im Bereich der Wegspuren müsse die Dy- namik und Vernässung zusätzlich gefördert werden, um die Grösse der Sekundärhabitate sowie deren Qualität zu verbessern. Diesbezüglich seien konkrete Schutz- und Unterhaltsmassnahmen erforderlich. Mit dem

A-4394/2020 Seite 34 Bau der SABA und dem (punktuellen) Ausbau der Zufahrt werde ein Sach- zwang im Hinblick auf die spätere Bezeichnung der Unterhalts- und Schutzmassnahmen geschaffen, was mit Blick darauf, dass der Kanton St. Gallen diese längst hätte festlegen müssen, nicht hingenommen wer- den könne. Eine spätere Aufwertung des Sekundärhabitats am und auf dem Zufahrtsweg werde so verhindert, was – ebenso wie ein weiterer Aus- bau des Wegs – einen Eingriff in einen schutzwürdigen Lebensraum dar- stelle und mangels umfassender Interessenabwägung die Bestimmung von Art. 18 NHG verletze. Selbst wenn die betroffene Lichtung nicht Teil des Schutzobjekts SG21 wäre, werde dieses durch den Bau der SABA beeinträchtigt, insbesondere nachdem damit eine Amphibienfalle erstellt werde. Für diesen Eingriff be- dürfe es eines national bedeutsamen Eingriffsinteresses und gegebenen- falls eine umfassende Interessensabwägung. Falls ein überwiegendes öf- fentliches Interesse an einem Eingriff bejaht werden könne, müssten Er- satzmassnahmen an Ort und Stelle ergriffen werden. 9.2 Das BAFU weist darauf hin, dass der Bereich B an den Bereich A an- grenzende landwirtschaftlich genutzte Flächen oder Wald umfasse. Er soll mit Nutzungsregelungen günstigen Landlebensraum schaffen, Wanderkor- ridore sichern und den Bereich A im Sinne einer Pufferzone vor schädlichen Einflüssen schützen. Die Ausscheidung der Bereiche A und B sei zudem rechtlich nicht zwingend. Vielmehr sei jeweils im Rahmen der Inventarisie- rung im Einzelfall festzustellen, ob zusätzlich zum Schutz der Laichgewäs- ser noch die Landlebensräume als Bereich B im Sinne einer Pufferzone zum Bereich A zu schützen seien. Die Tatsache, dass beim Objekt SG21 lediglich ein Bereich A ausgeschieden worden sei, sei auf dessen Lage in- nerhalb eines Waldes zurückzuführen. Eine intensive landwirtschaftliche Nutzung in unmittelbarer Nähe des Objekts sei ausgeschlossen. Darüber hinaus sei der Einsatz umweltgefährdender Stoffe im Wald nach Art. 18 WaG grundsätzlich unzulässig. Dass Nährstoffe oder Pestizide in das Objekt driften würden, sei nicht zu befürchten. Aus diesem Grund würde eine Ausscheidung eines Bereichs B in Form eines Puffers zum Be- reich A wenig Sinn ergeben. Im Übrigen sei der Wald, in dem sich das Schutzobjekt befinde, ein ausgedehnter schattiger und feuchter Wald, der als Gesamtes den Amphibien als Landlebensraum diene. Es treffe zwar zu, dass der Kanton den genauen Grenzverlauf des Objekts noch nicht fest- gelegt und noch keine Schutzmassnahmen verfügt habe. Eine Feststel- lungsverfügung betreffend Grenzverlauf sei ebenfalls noch nicht getroffen

A-4394/2020 Seite 35 worden. Auf die Beurteilung des konkreten Falls würden sich diese Tatsa- chen jedoch nicht auswirken, da sich die geplante SABA klar ausserhalb des Schutzperimeters befinde. Es sei auch nicht zu befürchten, dass mit der Realisierung der SABA die ausstehende parzellenscharfe Bezeichnung nachteilig beeinflusst werde. Ferner seien durch den Wegfall eines doch eher geringen Anteils dieses Waldes keine negativen Auswirkungen auf die Amphibienpopulation bzw. die Laichgewässer im Bereich A zu befürchten. Auf der Zufahrtsstrasse sei mit keiner eigentlichen Verkehrszunahme zu rechnen und bauliche Ein- griffe würden keine erfolgen. Die für den Unterhalt der SABA erforderlichen Fahrten würden sich in einem überschaubaren Rahmen halten. Um dem Schutzobjekt SG21 Rechnung zu tragen, seien in der Umweltnotiz zum Schutz der Tiere Massnahmen formuliert worden. Mit diesen werde verhin- dert, dass von Schutzziel des Objekts – die ungeschmälerte Erhaltung – abgewichen werde. Art. 7 Abs. 1 AlgV finde somit keine Anwendung. 9.3 9.3.1 Der Bundesrat bezeichnet nach Anhören der Kantone die Biotope von nationaler Bedeutung. Er bestimmt die Lage dieser Biotope und legt die Schutzziele fest (Art. 18a Abs. 1 NHG). Das Bundesinventar der Am- phibienlaichgebiete von nationaler Bedeutung (Amphibienlaichgebiete-In- ventar) umfasst die in den Anhängen 1 und 2 der AlgV aufgezählten Ob- jekte (Art. 1 Abs. 1 AlgV). Anhang 1 umfasst die ortsfesten Objekte (vgl. Art. 1 Abs. 2 AlgV). Deren Umschreibung ist Bestandteil der AlgV, je- doch Gegenstand einer separaten Veröffentlichung in der Form von Ob- jektblättern, auf welchen der Perimeter des Objekts in einer Karte im Mas- sstab 1:25’000 eingetragen ist (vgl. Art. 1 Abs. 3 AlgV; KARL LUDWIG FAHR- LÄNDER, in: Kommentar NHG, 2. Aufl. 2019, Rz. 34 zu Art. 18a NHG). Die ortsfesten Objekte umfassen das Laichgewässer und angrenzende natür- liche und naturnahe Flächen (Bereich A) sowie weitere Landlebensräume und Wanderkorridore der Amphibien (Bereich B). Die Bereiche A und B werden in der Umschreibung der Objekte soweit erforderlich festgehalten (Art. 2 AlgV). Der Bereich A soll die Fortpflanzung der Amphibien sicher- stellen. Hier hat der Naturschutz strikten Vorrang vor anderen Nutzungen (BGE 146 II 376 E. 4.6). Der Bereich B umfasst für die Funktion der Objekte wichtige Flächen angrenzend an den Bereich A und erfüllt verschiedene Aufgaben. Er soll einerseits laichplatznahen Landlebensraum bereitstellen und wichtige Wanderkorridore sichern und durch eine Verbesserung des

A-4394/2020 Seite 36 Umfeldes den Bereich A aufwerten. Andererseits sind damit auch Puffer- streifen eingeschlossen, welche die Kernzonen vor schädlichen Einflüssen aus dem Umland bewahren. Der Bereich B überlagert meist land- und forst- wirtschaftliche Grundnutzungen und ist besonders für Massnahmen des ökologischen Ausgleichs geeignet. Massnahmen in diesen Zonen können etwa umfassen: Die Schaffung von dünger- und biozidfreien Pufferberei- chen, Nutzung und die Anlage von Biotopelementen wie z.B. Hecken und Gräben, das Verhindern von neuen Bauten und Anlagen mit Hinderniswir- kung, eine angepasste, naturnahe Waldbewirtschaftung etc. (vgl. BUNDES- AMT FÜR UMWELT, WALD UND LANDSCHAFT [BUWAL], Bundesinventar der Amphibienlaichgebiete von nationaler Bedeutung, Vollzugshilfe, 2002, S. 11 f.). Die Biotopinventare können im Rahmen der akzessorischen Kon- trolle vorfrageweise auf ihre Gesetzmässigkeit hin überprüft werden, zumal Inventare nicht abschliessende Festlegungen treffen, sondern regelmässig zu überprüfen und (durch den Bundesrat) nachzuführen sind. So kann die Schutzwürdigkeit eines Lebensraums etwa aufgrund einer ergänzenden naturfachlichen Beurteilung erst im Bewilligungsverfahren für das den Ein- griff verursachende Vorhaben erkennbar werden. Soweit Festlegungen in Biotopverordnungen jedoch einzig auf ihre Vereinbarkeit mit Art. 18a Abs. 1 NHG zu überprüfen sind, besteht für eine akzessorische Kontrolle aller- dings nicht viel Raum. Dem Bundesrat steht diesbezüglich ein weiter Ge- staltungs- oder Ermessensspielraum zu und er stützt sich dabei vorab auf wissenschaftliche Kriterien (FAHRLÄNDER, in: Kommentar NHG, a.a.O., Rz. 13 zu Art. 18a NHG m.w.H.). 9.3.2 Die Kantone ordnen den Schutz und den Unterhalt der Biotope von nationaler Bedeutung. Sie treffen rechtzeitig die zweckmässigen Massnah- men und sorgen für ihre Durchführung (Art. 18a Abs. 2 NHG). Sie legen den genauen Grenzverlauf der ortsfesten Objekte fest (vgl. Art. 5 Abs. 1 AlgV). Der dabei den Kantonen zur Verfügung stehende Spielraum ist ge- ring. Der Grenzverlauf eines Objektes von «nationaler Bedeutung» wird weitgehend durch den im Kartenausschnitt des Objektblattes vorgesehe- nen Perimeter und damit durch Bundesrecht bestimmt. An diese Vorgaben des Inventars haben sich die Kantone zu halten. Ihre Aufgabe beschränkt sich darauf, den Perimeter des geschützten Gebiets parzellenscharf oder in anderer eindeutiger Weise festzulegen (BGE 146 II 376 E. 4.6; FAHRLÄN- DER, in: Kommentar NHG, a.a.O., Rz. 36 zu Art. 18a NHG). Ist die Abgren- zung noch nicht erfolgt, so trifft die kantonale Behörde auf Antrag eine Fest- stellungsverfügung über die Zugehörigkeit eines Grundstücks zu einem Objekt (vgl. Art. 5 Abs. 3 AlgV). Darüber hinaus treffen die Kantone nach

A-4394/2020 Seite 37 Anhören der Grundeigentümer und der Nutzungsberechtigten die zur Er- reichung des Schutzziels geeigneten Schutz- und Unterhaltsmassnahmen (vgl. Art. 8 Abs. 1 AlgV). Insbesondere sorgen sie dafür, dass Pläne und Vorschriften, welche die zulässige Nutzung des Bodens im Sinne des Raumplanungsgesetzes (RPG, SR 451.34) regeln, mit der AlgV überein- stimmen (vgl. Art. 8 Abs. 2 AlgV). Die Massnahmen nach den Artikeln 5 Ab- satz 1 sowie 8 müssen innert sieben Jahren nach Aufnahme der Objekte in Anhang 1 getroffen werden (vgl. Art. 9 AlgV). Solange die Kantone keine Schutz- und Unterhaltsmassnahmen getroffen haben, sorgen sie mit ge- eigneten Sofortmassnahmen dafür, dass sich der Zustand der ortsfesten Objekte nicht verschlechtert (vgl. Art. 10 AlgV). Die Behörden und Amts- stellen des Bundes sowie seiner Anstalten und Betriebe sind bei ihrer Tä- tigkeit zur schutzzielgerechten Erhaltung der Objekte verpflichtet (Art. 12 Abs. 1 AlgV). Sie treffen unter anderem die Massnahmen nach den Artikeln 8 und 10 in Bereichen, in denen sie nach der Spezialgesetzgebung zustän- dig sind (vgl. Art. 12 Abs. 2 AlgV). 9.3.3 In ihrer Qualität und Eignung als Amphibienlaichgebiete sowie als Stützpunkte für das langfristige Überleben und die Wiederansiedlung ge- fährdeter Amphibienarten sind die ortsfesten Objekte ungeschmälert zu er- halten (Schutzziel; vgl. 6 Abs. 1 AlgV). Zum Schutzziel gehören insbeson- dere die Erhaltung und Förderung des Objekts als Amphibienlaichgebiet (Art. 6 Abs. 2 Bst. a AlgV), der Amphibienpopulationen, die den Wert des Objekts begründen (Bst. b) und des Objekts als Element im Lebensraum- verbund (Bst. c). Ein Abweichen vom Schutzziel ortsfester Objekte ist nur zulässig für standortgebundene Vorhaben, die einem überwiegenden öf- fentlichen Interesse von ebenfalls nationaler Bedeutung dienen. Verursa- cherinnen und Verursacher sind zu bestmöglichen Schutz-, Wiederherstel- lungs- oder ansonst angemessenen Ersatzmassnahmen zu verpflichten (Art. 7 Abs. 1 AlgV). Mitunter darf vom Schutzziel ortsfester Objekte abge- wichen werden bei Massnahmen nach dem GSchG (vgl. Art. 7 Abs.2 Bst. c AlgV). 9.4 9.4.1 Im Objektblatt SG21 ist der Bereich A definiert. Die Waldlichtung, wel- che für die SABA Ochsenweid als Standort vorgesehen ist, liegt ca. 60 m Luftlinie vom Bereich A entfernt (vgl. www.map.geo.admin.ch > Karte: Am- phibien Ortsfeste Objekte > Messen). Auch wenn die parzellenscharfe Ab- grenzung durch den Kanton noch nicht vorgenommen wurde, so ist mit dem BAFU davon auszugehen, dass die Waldlichtung nicht Teil davon wird.

A-4394/2020 Seite 38 Angesichts des geringen Ermessensspielraums der Kantone (vgl. oben E. 9.3.2) ist die Entfernung dafür zu gross und es bestehen keine Anhalts- punkte dafür, dass die Waldlichtung entgegen den Feststellungen des BAFU Laichplätze aufweist. 9.4.2 Weiter legt das BAFU zu Recht dar, dass die Festlegung eines Be- reichs B nicht zwingend ist. Nur soweit erforderlich ist ein solcher festzule- gen (vgl. oben E. 9.3.1). Es ist nicht ersichtlich, inwiefern der Bundesrat zu Unrecht auf einen Bereich B verzichtete. Landwirtschaftlich wird die Um- gebung nicht genutzt und der Wald, welcher die Lichtung umgibt, besteht aus einer nach NHG geschützten Waldgesellschaft 12s (Bingelkraut-Bu- chenwald mit Waldziest; vgl. https://www.geoportal.ch/ktsg > Karte «Wald- gesellschaften geschützt nach NHG Kt SG» [besucht am 14.02.2022]). Eine forstwirtschaftliche Nutzung des umgebenden Waldes ist nicht zu er- warten. Weiter ist gemäss den Geodaten das Schutzobjekt SG21 bereits von einem weitläufigen Waldgebiet umgeben (vgl. www.map.geo.ad- min.ch). Laichplatznaher Landlebensraum besteht daher zur Genüge und braucht nicht speziell gesichert werden. Die Einrichtung eines Bereichs B ist im Ergebnis nicht angezeigt. Insofern wäre die Aufforstung der Lichtung – soweit dies sinngemäss mit der Erstellung der SABA geschehen sollte – oder eine anderweitige Veränderung aus Sicht der AlgV nicht unzulässig. 9.4.3 Sodann trifft es nicht zu, dass der Zufahrtsweg innerhalb des Schutzobjekts ausgebaut werden muss. Es ist lediglich vorgesehen, die Strasse, welche nördlich des Polizeischützenschiessstands verläuft, zum Standort der SABA zu verlängern. Der Polizeischützenschiessstand und dessen unmittelbares Umfeld befinden sich gemäss den Geodaten nicht im Bereich A und würden es aufgrund der Distanz auch nicht nach der par- zellenscharfen Abgrenzung werden. Ein Eingriff in das Schutzobjekt findet dadurch nicht statt; die von der Beschwerdeführerin befürchteten Sach- zwänge bezüglich dessen Schutz und Unterhalt sind deshalb unbegründet. Des Weiteren wurden in der Umweltnotiz diverse die Amphibien betref- fende Schutzmassnahmen festgelegt. Danach sind während der Laichzeit der Amphibien Bauarbeiten und Unterhalt auf ein Minimum zu reduzieren. Zwingend notwendige Fahrten müssen vorgängig mit der Fachstelle Natur und Landschaft der Stadt St. Gallen abgesprochen werden, um die erfor- derlichen Massnahmen festzulegen (Begleitung der Fahrten etc.). Auf- grund dieser Vorkehrungen ist mit dem BAFU nicht zu erwarten, dass die Schutzziele des Schutzobjekts SG21 (vgl. oben E. 9.3.3) mit den Fahrten gefährdet werden. Eine Prüfung, ob ein Abweichen von diesen zulässig ist, erübrigt sich damit.

A-4394/2020 Seite 39 9.4.4 Schliesslich ist der Beschwerdeführerin zuzustimmen, dass ein Ein- griff in ein Biotop auch dann erfolgen kann, wenn ein geplantes Werk aus- serhalb des Perimeters liegt, aber erhebliche Auswirkungen auf ein Schutz- gebiet hat (vgl. BGE 146 II 347 E. 7.3 und 115 Ib 311 E. 5e). Es ist ferner zutreffend, dass gemäss Umweltnotiz nicht gänzlich ausgeschlossen wer- den kann, dass Amphibien in der SABA ablaichen und der Laich in der Folge vertrocknet. Mit der Gewährleistung eines schnellen Wasserabflus- ses/Versickerung soll diese Gefahr indes minimiert werden. Das BAFU be- fürchtet im Wissen um diesen Umstand keine negativen Auswirkungen auf die Populationen der vorhandenen Amphibien (vgl. oben E. 9.2). Aufgrund der Grösse des Schutzobjekts SG21 ist dies nachvollziehbar. Erhebliche Auswirkungen auf das Schutzgebiet sind demnach nicht zu erwarten. 9.5 Zusammengefasst erweist sich die Rüge der Beschwerdeführerin, so- weit diese das Schutzobjekt SG21 betrifft, als unbegründet. 10. Alsdann bemängelt die Beschwerdeführerin wiederum eine ungenügende Prüfung anderer Standorte und technischer Alternativen zum geplanten be- pflanzten Sandfilter. 10.1 Die Beschwerdeführerin führt dazu aus, dass aufgrund der Nähe des Standorts der SABA Ochsenweid zum Schutzobjekt SG21 eine summari- sche Prüfung alternativer Standorte erforderlich gewesen wäre. Dies gelte insbesondere für den Ausbau der bestehenden Anlagen, lägen diese doch ober- und klar ausserhalb des Schutzobjekts. Zu Beginn sei dies zwar in der Form des Ausbaus des Schlammrückhaltebeckens und des Absetz- und Ölrückhaltebeckens Ochsenweid (im Sinne einer Minimalvariante) ge- prüft, aber nicht weiterverfolgt worden. Was das Störfallvolumen des letz- teren anbelange, sehe der technische Bericht vor, dass im Ereignisfall der Zulauf vom Rückhaltebecken zur SABA unterbrochen und erst bei Errei- chen des Rückhaltevolumens von 30 m 3 entweder

der Zulauf zur SABA oder direkt in die Sitter wieder geöffnet würde. Das Rückhaltebecken grenze an Verkehrsflächen, die als Parkplatz und als Holzlager genutzt würden. Zudem würden an dieser Stelle verschiedene Wege und Strassen zusammentreffen. Das Störpotential an dieser Stelle wäre daher, selbst wenn für das Erstellen einer SABA zusätzlich zum bestehenden Rückhal- tebecken Wald gerodet werden müsste, deutlich geringer als in unmittelba- rer Nähe zum Schutzobjekt SG21. Der Standort des Rückhaltebeckens Ochsenweid sei daher zu Unrecht und ohne sachliche Begründung aus der Variantenprüfung ausgeschlossen worden; die Nachteile einer allfälligen

A-4394/2020 Seite 40 Waldrodung würden nicht schwerer wiegen als der Eingriff in das Schutzobjekt. Dies müsse umso mehr gelten, als die platzsparende Vari- ante «Splitt-/Kiesfilter» am Standort des Rückhaltebeckens realisiert wer- den könnte und dieser Standort ohnehin bereits mit Verkehrsanlagen be- lastet und gut erschlossen sei. Notwendige Fahrten zur SABA durch das Amphibienlaichgebiet würden entfallen. Die Variante «Splitt-/Kiesfilter» hätte daher nicht bereits nach einer summarischen Prüfung ausser Be- tracht fallen dürfen. Im Übrigen verweise sie diesbezüglich auf ihre Ausfüh- rungen zur SABA Grafenau. Unbesehen davon liege die geplante SABA innerhalb des vom Kanton St. Gallen für die Sitter berechneten, aber noch nicht festgelegten Gewässerraums; der minimale Gewässerraum betrage 85 m, der erhöhte Gewässerraum 97 - 107 m. Mit Blick auf die konkreten örtlichen und topografischen Verhältnisse komme eine grössere Aufwei- tung der Sitter nur rechtsufrig in Betracht. Eine solche würde jedoch mit der SABA zusätzlich erschwert bzw. gemindert. 10.2 Das ASTRA verweist auf das Variantenstudium. Minimalvarianten seien aufgrund der ungenügenden Reinigungsleistungen verworfen wor- den. Zwei alternative SABA-Standorte seien ebenfalls nicht in Betracht ge- kommen. Eine Zusammenlegung des Standorts der SABA mit dem Polizei- schützenschiessstand habe aufgrund der unterschiedlichen Nutzungen nicht erfolgen können. Der vorgeschlagene Standort beim Rückhaltebe- cken Ochsenweid habe sich als technisch ungeeignet erwiesen. Die steilen Terrainverhältnisse und der felsige Untergrund hätten dagegen gespro- chen; es müsste eine Stützmauer von einer Höhe von bis rund 3.0 m er- stellt und der Fels aufwändig abgebaut werden. Zudem müssten über der Mauer Absturzsicherungen und Zäune errichtet werden, da dieser Standort an einer Waldstrasse liege. Auf diesen Gründen sei dieser Standort als of- fensichtlich unverhältnismässig eingestuft und nicht weiterverfolgt worden. Bezüglich den Entgegnungen des ASTRA zum Splitt-/Kiesfilter kann auf dessen Erwägungen in E. 7.2 verwiesen werden. 10.3 Die gesetzlichen Anforderungen zur Standortwahl und Reinigungs- leistung einer SABA sowie die Rechtsprechung dazu wurden bereits in den E. 6.4.1 ff. und E. 7.3.3 ff. dargelegt. 10.4 10.4.1 Den Akten lässt sich zur SABA Ochsenweid im Wesentlichen Fol- gendes entnehmen: Der Abfluss des Strassenabwassers wird im beste- henden Schlammrückhaltebecken gedrosselt, bevor es im kombinierten

A-4394/2020 Seite 41 Absetz- und Ölrückhaltebecken Ochsenweid vorbehandelt wird. Das Be- cken wird mit Schiebern versehen, so dass ein ausreichendes Rückhalte- volumen von 30 m 3 für den Störfall erreicht wird. Anschliessend wird das Strassenabwasser in der bestehenden Ableitung Richtung Sitter zum neu auf der Waldlichtung zu erstellenden Retentionsfilterbecken in der Form eines bewachsenen Sandfilters weitergeführt. Nachdem das Strassenab- wasser den Filterkörper durchlaufen hat, wird es über Sickerleitungen ge- sammelt und der Sitter zugeführt. Ein schmaler Waldgürtel grenzt die Lich- tung vom bestehenden Polizeischützenschiessstand ab. Die Zufahrt zum Becken erfolgt über die Ochsenweidstrasse und einem zugehörigen Ab- zweiger. 10.4.2 Die SABA Ochsenweid soll den Nationalstrassenabschnitt zwischen Km 378.290 – 380.100 entwässern. Aufgrund der Höhenverhältnisse der bestehenden Autobahn ergeben sich gemäss dem technischen Bericht Zwangspunkte, an denen das Strassenabwasser über eine Leitung der Sit- ter zugeführt werden muss. Aus den Akten ist ersichtlich, dass nur drei Flä- chen für einen bewachsenen Sandfilter in Frage kamen. Beim einen poten- tiellen Standort wurde bereits ein Standplatz für Fahrende mit festen Ein- richtungen bewilligt. Dieser wurde mittlerweile gebaut (vgl. map.geo.ad- min.ch). Beim anderen befand sich ein Polizeischützenschiessstand in Pla- nung, welcher einen früheren ersetzen sollte. Auch dieser wurde in der Zwischenzeit errichtet (vgl. ebenda). Alternative Standorte für einen be- pflanzten Sandfilter sind demnach geprüft und mangels bereits bewilligter – anderweitiger – Anlagen zu Recht verworfen worden. Die Beschwerde- führerin macht denn auch nicht geltend, dass man trotzdem auf diesen Flä- chen die SABA hätte erstellen sollen. Andere Alternativstandorte schlägt sie nicht vor. 10.4.3 Sodann wurden die gleichen technischen Alternativen wie bei der SABA Grafenau untersucht und verworfen. Was den Ausbau des beste- henden Schlammrückhaltebeckens und des Absetz- und Ölrückhaltebe- ckens Ochsenweid betrifft, so ist es naheliegend, dass bei einem Störfall aufgrund der Distanz zum Schutzobjekt SG 21 weniger Amphibien poten- tiell betroffen sein dürften als am geplanten Standort. Dieser Umstand ist jedoch stark zu relativieren, nachdem das ASTRA darlegte, dass in einem solchen Fall das Abwasser ohnehin direkt in die Sitter weitergeleitet würde. Die Waldlichtung bliebe daher bei einem Störfall unbehelligt. Ferner würde die SABA Ochsenweid nicht in einem Amphibiengebiet von nationaler Be- deutung zu liegen kommen. Ein solches befindet sich nur in der Nähe (vgl. dazu ausführlich oben E. 9.4.1 ff.). Vor diesem Hintergrund stellen steile

A-4394/2020 Seite 42 Terrainverhältnisse und felsiger Untergrund, welche sehr aufwändige und kostenintensive Bauarbeiten sowie grundsätzlich verbotene Waldrodungen mit sich bringen dürften (vgl. oben E. 6.4.2), im Vergleich zum geplanten Standort mit seiner ebenen Fläche einen gewichtigen Standortnachteil dar. Dazu kommt, dass es nach dem aktuellen Stand der Technik nicht sicher ist, ob ein flächenmässig kleinerer Splitt-/Kiesfilter als Hauptbehandlung die nötige Reinigungsleistung erbringen würde (vgl. oben E. 7.4.5). Betref- fend die ungenügende Reinigungsleistung von technischen SABA kann nach oben verwiesen werden (vgl. oben E. 7.4.3). 10.4.4 Zuletzt ist nicht ersichtlich, was der Verweis der Beschwerdeführerin auf den Gewässerraum an der Zulässigkeit des Standorts ändern sollte. Die Erstellung standortgebundener, im öffentlichen Interesse liegender An- lagen zur Wassereinleitung – wie der vorliegenden (vgl. oben E. 10.4.2) – können auch im Gewässerraum, wenn keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (wie vorliegend), ausdrücklich bewilligt werden (vgl. Art. 41c Abs. 1 Bst. c GSchV). 10.4.5 Im Ergebnis ist der Standort der SABA Ochsenweid sowie deren technische Ausführung nicht zu beanstanden. 11. Weiter wirft die Beschwerdeführerin der Vorinstanz eine Verletzung von Art. 18 Abs. 1 ter NHG vor. 11.1 Die Beschwerdeführerin führt dazu aus, dass der Verlust von (terrest- rischem) Lebensraum für Amphibien im Bereich der geplanten SABA Och- senweid nicht vor Ort, sondern durch Massnahmen im Gebiet Grafenau zu Gunsten des dortigen Reptilienvorkommens ausgeglichen werden soll. Dies sei nicht zulässig. Die Lebensraumanforderungen seien nicht diesel- ben. Ausserdem müsste die Beeinträchtigung durch eine Amphibienfalle (aquatischer Lebensraum) im selben Gebiet ausgeglichen werden. Zudem würden die Gebiete 1.5 km (Luftlinie) voneinander entfernt an gegenüber- liegenden Ufern der Sitter liegen. Der Fluss stelle für Amphibien ein schwer überwindbares Hindernis dar. Die Beeinträchtigung wäre daher durch Massnahmen im Gebiet Ochsenweid auszugleichen. Zwar seien im Gebiet Lettaweiher und Schiltacker zusätzliche Ersatzmassnahmen geplant, ins- besondere in Bezug auf die aquatischen Lebensräume für Amphibien. Diese seien zu begrüssen und ihre Forderungen wären damit weitgehend erfüllt. Die Vorinstanz habe diesbezüglich jedoch nichts verfügt. Weder

A-4394/2020 Seite 43 seien diesbezüglich Auflagen gemacht noch eine Detailprojektierung vor- geschrieben worden. Eine Projektergänzung von Seiten des ASTRA sei nicht erfolgt. 11.2 Das BAFU bemerkt, dass die Waldlichtung schützenswert sei. Da es auf dieser Fläche kein Laichgewässer gebe, gehöre die Waldlichtung zu den terrestrischen Lebensräumen der Amphibien. Dank einer amphibien- freundlichen Gestaltung der SABA (strukturreiche Ausbildung des Filterbe- reichs) würden die Amphibien das Areal als terrestrischen Lebensraum weiterhin nutzen können. Zudem würden sich terrestrische Lebensräume von Reptilien und Amphibien nicht gegenseitig ausschliessen. Die am Standort Grafenau geplanten Ersatzmassnahmen (z.B. Hecken, Extensi- vierung der Landwirtschaft) würden sowohl Reptilien als auch Amphibien fördern und sich in der gleichen Landschaftskammer befinden. Der Ersatz- lebensraum werde als ökologisch gleichwertig betrachtet. Im Übrigen stelle die Sitter keine Beschränkung für den genetischen Austausch zwischen den Populationen beidseits des Gewässers dar. 11.3 Lässt sich eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Lebensräume durch technische Eingriffe unter Abwägung aller Interessen nicht vermeiden, so hat der Verursacher für besondere Massnahmen zu deren bestmöglichem Schutz, für Wiederherstellung oder ansonst für angemessenen Ersatz zu sorgen (Art. 18 Abs. 1 ter NHG). Der technische Eingriff darf nur bewilligt werden, sofern er standortgebunden ist und einem überwiegenden Bedürf- nis entspricht (vgl. Art. 14 Abs. 6 NHV). Der Ersatz für einen beeinträchtig- ten Lebensraum soll möglichst in derselben Gegend stattfinden. Damit wird am ehesten gewährleistet, dass der neu geschaffene Lebensraum von den Pflanzen- und Tierarten, die durch das Projekt in ihrem Lebensraum beein- trächtigt werden, überhaupt besiedelt wird. Zudem ist eine Gleichwertigkeit des Zerstörten mit dem neu Geschaffenen anzustreben, wobei sich die Gleichwertigkeit sowohl nach qualitativen als auch nach quantitativen Kri- terien beurteilt. Ein rein flächenmässiger Ersatz genügt nicht. Vielmehr muss das Ersatzobjekt ähnliche ökologische Funktionen übernehmen kön- nen wie das zerstörte. Als angemessen erweisen sich die Massnahmen aus ökologischer Sicht, wenn ihr ökologischer Wert demjenigen des beein- trächtigten Lebensraums ebenbürtig ist und die ökologische Bilanz zumin- dest unverändert bleibt oder verbessert wird. Im Rahmen dieser Vorgaben kommt der rechtsanwendenden Behörde bei der Frage, wie die Ersatzmas- snahmen in der Praxis konkret ausgestaltet werden sollen, ein erhebliches Ermessen zu (Urteile BGer 1C_346/2014 vom 26. Oktober 2016 E. 4.5.2 und 1C_393/2014 vom 3. März 2016 E. 10.5 f; Urteil BVGer A-3425/2019

A-4394/2020 Seite 44 vom 19. Dezember 2019 E. 3.1; FAHRLÄNDER, in: Kommentar NHG, a.a.O., Rz. 37 ff. zu Art. 18 NHG). 11.4 11.4.1 Im betroffenen Nationalstrassenabschnitt sind keine anderen Flä- chen für den Bau eines bepflanzten Sandfilters vorhanden (vgl. oben E. 10.4.2 f.). Dessen Standortgebundenheit ist deshalb zu bejahen. Zudem entspricht die Reinigung stark belasteter Strassenabwasser zum Schutz der Sitter und der darin lebenden Flora und Fauna einem überwiegenden Bedürfnis, was durch die restriktive Gewässerschutzgesetzgebung zum Ausdruck kommt (vgl. oben E. 7.3.3). Dies zeigt sich auch am Umstand, dass selbst bei einem ortsfesten Objekt im Sinne von Art. 2 AlgV von des- sen Schutzziel bei Massnahmen nach dem GSchG ausdrücklich abgewi- chen werden darf (vgl. oben E. 9.3.3). Der Bau der SABA Ochsenweid auf der Waldlichtung, deren Schutzwürdigkeit unbestritten ist, ist folglich zuläs- sig, aber durch Ersatzmassnahmen auszugleichen. 11.4.2 Nach der überarbeiteten Lebensraumbilanz weist die Waldlichtung im Ausgangszustand schützenswerten Lebensraum im Umfang von 1'442 m 2 auf, welcher sich nach dem Bau der SABA auf 1'002 m 2 reduzie- ren wird. Letzterer besteht im Wesentlichen aus einer «Feuchtwiese». Ge- mäss BAFU handelt es sich dabei um einen terrestrischen Lebensraum für Amphibien. Es weist zudem zu Recht darauf hin, dass die SABA, welche während eines begrenzten Zeitraums zu einem potentiellen Laichgewässer (und nach der Beschwerdeführerin zu einer Amphibienfalle) werden könnte, nicht als aquatischer Lebensraum zu qualifizieren sei, welchen es ebenfalls zu ersetzen gälte. Zu ersetzen ist soweit möglich nur der ange- troffene Lebensraumtyp (vgl. oben E. 11.3). Sodann soll die Beeinträchti- gung des schützenswerten Lebensraums am Standort Grafenau ausgegli- chen werden, da sich dieser nach dem Bericht «Schutz von Sonderarten – SABA Ochsenweid» nicht im Perimeter Ochsenweid ersetzen lässt. Das BAFU stellt dies nicht in Abrede und die Beschwerdeführerin legt nicht dar, inwiefern ein Ersatz in unmittelbarer Nähe möglich wäre. Entgegen ihrer Ansicht ist letzteres erstens nicht zwingend (vgl. oben E. 11.3). Und zwei- tens ist fraglich, ob der Standort Grafenau nicht ohnehin zur selben Ge- gend zählt. Auch wenn dieser in 1.5 km Luftlinie entfernt ist, so liegt er in derselben Landschaft mit der Sitter als prägendem Element, welches ge- mäss BAFU kein Hindernis für Amphibien darstellt. Die Frage braucht je- doch aus nachfolgenden Gründen nicht beantwortet zu werden.

A-4394/2020 Seite 45 11.4.3 Der Standort Grafenau verfügt im Ausgangszustand über schüt- zenswerten Lebensraum im Umfang von 1'016 m 2 . Im Betriebszustand wird sich dieser auf 3'524 m 2 vergrössern. Im Wesentlich wird dies erreicht durch die Pflanzung von Wildhecken/Dorngebüsch, die Ansaat von Mager- wiesen, die Anordnung von Kleinstrukturen sowie die Entwicklung eines gestuften Waldrands. Ein 1:1 Ersatz der Feuchtwiese findet somit zwar nicht statt. Dies ist jedoch nicht notwendig; die Ersatzmassnahmen müs- sen lediglich ähnliche ökologische Funktionen übernehmen (vgl. oben E. 11.3). Das BAFU bestätigt, dass die vorgesehenen Ersatzmassnahmen Amphibien ebenfalls einen terrestrischen Lebensraum bieten werden. In- wiefern diese Fachbeurteilung offensichtlich unrichtig sein soll, ist nicht er- sichtlich. Es ist nachvollziehbar, dass ein solcher Standort in unmittelbarer Nähe der Sitter Amphibien Versteckmöglichkeiten und ein Nahrungsange- bot bieten können. Die Beeinträchtigung der Waldlichtung wird somit in quantitativer und qualitativer Hinsicht angemessen ersetzt. Eine Verletzung von Art. 18 Abs. 1 ter NHG liegt somit nicht vor. 11.4.4 Das BAFU erklärte sein Einverständnis gegenüber der Vorinstanz zu diesen Ersatzmassnahmen ausdrücklich mit Schreiben vom 16. August 2017. Es kann daher offen bleiben, ob die zusätzlich geplanten Ersatz- und Aufwertungsmassnahmen im Gebiet Lettaweiher und Schiltacker, welche erst später in einem Bericht vom 9. August 2018 umschrieben wurden, ver- bindlicher Bestandteil der Plangenehmigung bilden. Mit den oben darge- legten Ersatzmassnahmen am Standort Grafenau werden die Anforderun- gen an Art. 18 Abs. 1 ter NHG bereits erfüllt. 12. Im Zusammenhang mit der SABA Ochsenweid stellt die Beschwerdeführe- rin ebenfalls Verfahrensanträge. 12.1 Neben der Durchführung eines Augenscheins fordert die Beschwer- deführerin den Einbezug der karch in das Verfahren und deren Anhörung zur Frage, ob die geplante SABA Ochsenweid aufgrund ihres Standorts in unmittelbarer Nähe zum Objekt SG21 eine Amphibienfalle darstellt. Die Fachstellen hätten sich noch nicht dazu geäussert. Die karch könne dies objektiv beantworten. 12.2 Das ASTRA verweist auf den Umstand, dass von Anfang an ein Ver- treter der karch in die Planung miteinbezogen worden sei und sich zum Standort Ochsenweid nicht negativ geäussert habe.

A-4394/2020 Seite 46 12.3 Die in den Akten vorhandenen Fotos und Pläne geben einen ausrei- chenden Eindruck vom Standort, welcher für die SABA Ochsenweid vorge- sehen ist. Die Durchführung eines Augenscheins erscheint nicht notwen- dig. Weiter ist bereits anerkannt, dass die SABA Ochsenweid für Amphi- bienlaich zur Falle werden kann (vgl. oben E. 9.4.4). Infolgedessen wurde die Möglichkeit einer amphibiensicheren Abzäunung des Areals diskutiert. Auf eine solche wurde jedoch in Absprache eines beigezogenen Amphi- bienspezialisten verzichtet, damit es zu keinem Verlust von Lebensraum und keiner Landschaftsbeeinträchtigung kommt. Gemäss dem Bege- hungsprotokoll vom Frühling 2014 handelte es sich dabei um (...). Dieser ist regionaler Vertreter der karch (vgl. http://www.karch.ch/karch/Regional- vertretung > SG [besucht am 15.02.2022]). Weshalb es eines wiederholten Beizugs eines Amphibienspezialisten der karch bedarf, erschliesst sich deshalb nicht. 12.4 Zusammengefasst besteht kein Grund für die Durchführung eines Au- genscheins und den (nochmaligen) Beizug eines Vertreters der karch. Die Verfahrensanträge sind abzuweisen (vgl. zur antizipierten Beweiswürdi- gung oben E. 8.2). SABA Hätterenwald 13. In Bezug auf die SABA Hätterenwald bemängelt die Beschwerdeführerin abermals eine unterlassene Variantenstudie. 13.1 Die Beschwerdeführerin kritisiert, dass der Ausbau der bestehenden Anlagen Schoren (im Sinne einer Minimalvariante) nicht zumindest sum- marisch in Betracht gezogen worden sei. Auch ein Splitt-/Kiesfilter oder eine technische SABA habe man nicht erwogen (vgl. zu ihren weitergehen- den Ausführungen dazu oben E. 7.1). 13.2 Das ASTRA entgegnet, dass gemäss dem aktenkundigen Varianten- studium Minimallösungen wie auch das Pumpen des Wassers in die SABA Ochsenweid diskutiert worden sei. Flächen für eine SABA würden inner- halb des steilen und geologisch instabilen Rutschhangs Dietli nicht zur Ver- fügung stehen. Bezüglich des gewählten Anlagetyps verweist sie auf ihre bereits gemachten Ausführungen (vgl. oben E. 7.2). 13.3 Die rechtlichen Grundlagen zur Standort- und Typenwahl wurden be- reits in E. 7.3.3 ff. dargelegt.

A-4394/2020 Seite 47 13.4 13.4.1 Das Ausführungsprojekt für die SABA Hätterenwald präsentiert sich im Wesentlichen wie folgt: Das Strassenabwasser wird im bestehenden kombinierten Absetz- und Ölrückhaltebecken Schoren vorbehandelt. Letz- teres wird mit Schiebern versehen, so dass ein ausreichendes Rückhalte- volumen von 30 m 3 für den Störfall erreicht wird. Anschliessend wird das Strassenabwasser parallel zur bestehenden Mischwasserableitung zum Standort Hätterenwald in das neu zu bauende Retentionsfilterbecken wei- tergeführt, welches als bepflanzter Sandfilter ausgestaltet wird. Nachdem das Strassenabwasser den Filterkörper durchlaufen hat, wird es über Si- ckerleitungen gesammelt und der Sitter zugeführt. Die SABA Hätterenwald befindet sich in einer Waldlichtung neben dem Pumpwerk Hätterenwald. Der Standort ist als Zone für öffentliche Bauten und Anlagen ausgeschie- den. 13.4.2 Die SABA Ochsenweid muss den Nationalstrassenabschnitt zwi- schen Km 380.100 – 380.842 entwässern. Dem technischen Bericht lässt sich entnehmen, dass der Standort beim Pumpwerk Hätterenwald die ein- zig verfügbare «ebene» Fläche im Einzugsgebiet der Strassenentwässe- rung ist, wo das Wasser im Freispiegel abfliessen kann und sich eine An- lage dieser Grössenordnung realisieren lässt. Aufgrund der ausgewiese- nen steilen Topographie (vgl. maps.geo.admin.ch) ist dies nachvollziehbar. Die Beschwerdeführerin schlägt denn auch keine Alternativstandorte vor, an welchen ein bepflanzter Sandfilter realisiert werden könnte. 13.4.3 Bezüglich technischer Alternativen lässt sich dem Variantenstudium entnehmen, dass eine SABA mit Splitt-/Kiesfilter, ein neues Absetz- und Stapelbecken inkl. Pumpleitung zur SABA Ochsenweid, der Bau eines Fangbeckens im Wald mit zusätzlichem Retentionsbecken inkl. Ableitung in das Pumpwerk Hätterenwald und Weiterleitung zur Abwasserreinigungs- anlage Au sowie im Sinne einer Minimalvariante der Aus-/Neubau des be- stehenden Ölrückhaltebeckens Schoren inkl. Retentionsfilterbecken ge- prüft wurden. Beim Splitt-/Kiesfilter stach die schwierige Topographie und die ungünstige Lage mitten im Wald (Laub) negativ heraus. Ein konstruktiv unverhältnismässig aufwändiger und kostspieliger Bau sowie der anzuneh- mende höhere Wartungsaufwand aufgrund des Laubs stellt ein gewichtiger Nachteil dar. Zudem ist nicht geklärt, ob ein Splitt-/Kiesfilter als Hauptbe- handlung mit einem geringeren Flächenbedarf miteinhergeht (vgl. oben E. 7.4.5). Ebenfalls nachvollziehbar ist, dass Lösungen mit Pumpen infolge

A-4394/2020 Seite 48 deren schlechten Energiebilanz nicht vorzuziehen sind, soweit wie vorlie- gend natürliches Gefälle zur Verfügung steht. Das Gleiche trifft auf Varian- ten zu, welche eine ARA miteinbeziehen. Dies aufgrund deren schlechten Wirkungsgrads, den hohen Betriebskosten und der erforderlichen Energie- zufuhr (vgl. oben E. 7.2). Schliesslich ist die Minimalvariante mit dem Aus- /Neubau des Ölrückhaltebeckens ebenfalls mit gewichtigen Nachteilen be- lastet, nachdem gemäss dem Variantenstudium die Reduktion der GUS ungenügend wäre. 13.5 Zusammengefasst ist sowohl der bepflanzte Sandfilter als Anlagetyp wie auch dessen Standort nicht zu beanstanden. 14. Weiter rügt die Beschwerdeführerin eine ungenügende Erhebung des Aus- gangszustands der vorgesehenen Fläche für die SABA Hätterenwald. 14.1 Die Beschwerdeführerin legt diesbezüglich im Wesentlichen dar, dass am Standort der geplanten SABA Hätterenwald im Jahr 2004 im Rahmen einer Ersatzmassnahme zwei Amphibienlaichgewässer erstellt worden seien. Diese würden mittlerweile ganzjährig trocken liegen. Der Ausgangs- zustand, von welchem das ASTRA ausgehe – temporär trockenfallende Laichgewässer – entspreche daher weder dem Soll- noch dem Ist-Zustand. Entsprechend der (damals) verfügten Ersatzmassnahmen sei vielmehr im Ausgangszustand von zwei funktionierenden Laichgewässern und ent- sprechend von einer stabilen Population von Grasfrosch, Erdkröte und Bergmolch auszugehen. Infolge der Zerstörung dieser aquatischen Le- bensräume durch den Bau der SABA müssten wiederum aquatische Le- bensräume von gleicher Qualität geschaffen werden. Der rechtserhebliche Sachverhalt erweise sich gemäss den Planunterlagen als unrichtig abge- klärt, weshalb die Lebensraumbilanzierung nicht korrekt erfolgt sei. Die Plangenehmigung sei deshalb aufzuheben und zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. 14.2 Das ASTRA gibt zu, dass ihr bei der Planung über den Status «Am- phibienlaichgebiet» ein Irrtum unterlaufen sei. Bezüglich den Ersatzmass- nahmen sei indes korrekt verfahren worden. Die Stadt St. Gallen sei ver- pflichtet gewesen, am Standort, welcher nun für die SABA Hätterenwald vorgesehen sei, Strukturen für die Amphibienförderungen zu erstellen. Dies als damalige Ersatzmassnahmen im Sinne von Art. 18 Abs. 1 ter NHG für den Bau des nahegelegenen Pumpwerks. Die Strukturen hätten jedoch nicht den Anforderungen entsprochen. Trotzdem hätten sie sich (das

A-4394/2020 Seite 49 ASTRA) von Anfang an bereit erklärt, für die Ersatzmassnahmen für den Bau der SABA Hätterenwald den Soll-Zustand heranzuziehen. Aus diesem Grund ist auch das BAFU der Ansicht, dass die Frage nach der ökologi- schen Qualität des Ausgangszustands offen bleiben könne, da für die Flä- che ohnehin ein Ersatz in der Form von Laichgewässern vorgesehen sei. 14.3 Bezüglich den rechtlichen Anforderungen an Ersatzmassnahmen im Sinne von Art. 18 Abs. 1 ter NHG kann auf E. 11.3 verwiesen werden. 14.4 Es trifft zu, dass in der Umweltnotiz als Ausgangszustand zwei Weiher beschrieben wurden, welche zeitweise austrocknen. Nach der Lebens- raumkartierung im Anhang der Umweltnotiz ist der grössere ungefähr 9.5 x 6 m und der kleinere 6 x 5 m gross. Dennoch ist als Ersatzmassnahme nicht die Schaffung eines zeitweise trockenen Lebensraums vorgesehen. Vielmehr ist geplant, ein Waldweiher von 20 x 6 bis 8 m in ca. 160 m Ent- fernung anzulegen. Die «falsche» Sachverhaltsfeststellung bezüglich des Ausgangsstands wirkt sich daher nicht nachteilig für die Umwelt aus. Das Ersatzlaichgewässer ist grösser als die beiden ursprünglichen. Eine Rück- weisung der Sache an die Vorinstanz zwecks weiterer Abklärungen ist des- halb nicht nötig, zumal auch das BAFU diese nicht verlangt. Nachdem für die Ersatzmassnahme, wie von der Beschwerdeführerin gefordert, von zwei funktionierenden Laichgewässer ausgegangen wird, kann ferner offen bleiben, ob die ebenfalls von ihr bemängelte Lebensraumbilanzierung me- thodisch richtig vorgenommen wurde. 15. Weiter beanstandet die Beschwerdeführerin, dass die Ersatzmassnahme in der Form des Waldweihers erst im Detailprojekt abschliessend geprüft wird. 15.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass der Waldweiher nicht über den Stand einer Projektskizze hinausgekommen sei. Es sei weder die technische Realisierbarkeit (z.B. die Frage nach hinreichendem Oberflä- chenwasser im Frühling) geprüft noch sei untersucht worden, ob damit für den Grasfrosch, die Erdkröte und den Bergmolch gleichwertiger Ersatz ge- schaffen und die Population erhalten werden könne. Es müsse in der Ver- fügung rechtsverbindlich und hinreichend konkret festgehalten werden, in welchem Umfang für die beeinträchtigten Objekte Ersatz zu leisten sei. So- fern die Ersatzmassnahme aus sachlichen Gründen nicht mit der Plange- nehmigung festgelegt werde könne, sei eine Detailprojektierung als Auf- lage unter Gewährung der Parteirechte zu verfügen. Der Entscheid über

A-4394/2020 Seite 50 Ersatzmassnahmen dürfe nicht ohne deren rechtsverbindliche Sicherung aufgeschoben werden. Es fehle daher an einem hinreichenden Realersatz für die Beeinträchtigung eines geschützten Biotops. Im Übrigen befinde sich am Standort des geplanten Waldweihers bereits ein Waldweiher, wel- cher als Amphibienlaichgewässer diene. Es sei offen, ob mit dem geplan- ten Waldweiher eine Aufwertung des bestehenden Weihers oder ein zu- sätzlicher Weiher gemeint sei. Offenkundig habe die Beurteilung der Gleichwertigkeit des Ersatzes nicht erfolgen können. Das Ausführungspro- jekt lasse zudem eine verbindliche Regelung betreffend Pflege und Unter- halt der zu leistenden Ersatzmassnahmen vermissen, obwohl die Vollzugs- hilfe des BAFU dies als notwendiger Bestandteil der festzulegenden Er- satzmassnahmen vorsehe. 15.2 Das BAFU beanstandet die Weiterbearbeitung der vorgesehenen Er- satzmassnahme in einem Detailprojekt nicht. In Anbetracht der doch eher geringen ökologischen Werte und der geringen Grösse der betroffenen Eingriffsfläche sei der Planungsstand genügend und auf dem vorgesehe- nen Areal könne ein angemessener Ersatz realisiert werden. Selbst wenn nur eine Aufwertung des bestehenden Weihers erfolgen würde, seien die Ersatzmassnahmen in Bezug auf die SABA Hätterenwald ausreichend. Im Rahmen des Detailprojekts würden dann die Unterhalts- und Pflegepläne erstellt. Dies entspreche dem üblichen Vorgehen bei Gesamtprojekten der vorliegenden Grössenordnung. 15.3 15.3.1 Im Bereich des Nationalstrassenbaus ist eine Detailprojektierung zulässig. In sachlicher Hinsicht setzt die Aufteilung des Verfahrens voraus, dass im Rahmen der Plangenehmigung sämtliche wesentlichen Aspekte beurteilt werden können; diese dürfen in der nachfolgenden Planung bzw. Detailprojektierung nicht mehr in Frage gestellt werden. Dazu gehört ins- besondere die Feststellung, dass dem fraglichen Projekt aus umweltrecht- licher Sicht grundsätzlich nichts entgegensteht. In die nachfolgende Detail- projektierung dürfen demnach nur Fragen verwiesen werden, denen bei gesamthafter Beurteilung lediglich untergeordnete Bedeutung zukommt. Hierbei ist auf die konkreten Umstände des Einzelfalls abzustellen (BGE 121 II 378 E. 6c; vgl. zudem BGE 140 II 262 E. 4.3 m.H.; zum Ganzen Ur- teile BVGer A-2575/2013 17. September 2014 E. 5.7 und A-1251/2012 E. 11.2).

A-4394/2020 Seite 51 15.3.2 Bezüglich der Sicherung von Ersatzmassnahmen im Sinne von Art. 18 Abs. 1 ter NHG hat sich das Bundesgericht im Ergebnis der Vollzugs- hilfe des BAFU (KÄGI/STALDER/THOMMEN, Wiederherstellung und Ersatz im Natur- und Landschaftsschutz, BUWAL [Hrsg.], Leitfaden Umwelt Nr. 11, 2002) angeschlossen. Es lässt bei komplexen Ausgangslagen insbeson- dere für Ersatzmassnahmen ein stufenweises Vorgehen ausnahmsweise zu (FAHRLÄNDER, in: Kommentar NHG, a.a.O., Rz. 32 zu Art. 18 NHG mit Verweis auf Urteil BGer 1C_156/2012 vom 12. Oktober 2012 E. 6.2.2 [be- treffend Koordinationsgrundsatz gemäss Art. 25a RPG]). In solchen Fällen hat der Entscheid der zuständigen Behörde über das einen technischen Eingriff in ein Schutzobjekt zulassende Vorhaben die Realisierung der Wie- derherstellungs- oder Ersatzmassnahmen rechtsverbindlich sicherzustel- len oder zumindest in geeigneter Weise vorzubehalten (KÄGI/STAL- DER/THOMMEN, a.a.O., S. 70; Urteile BGer 1C_346/2014 E. 4.4 und 1C_156/2012 E. 6.2.2). 15.3.3 Für Massnahmen nach Art. 18 Abs. 1 ter NHG hat der Verursacher zu sorgen (FAHRLÄNDER, in: Kommentar NHG, a.a.O., Rz. 33 zu Art. 18 NHG). Insbesondere ist er verpflichtet, dass die Ersatzlebensräume soweit not- wendig fachgerecht unterhalten und nicht zweckentfremdet werden. Grundsätzlich ist er auch für den Unterhalt kostenpflichtig. Bei Ersatzmass- nahmen ist deshalb zu prüfen, ob und – wenn ja – welche Unterhaltspflich- ten für das Eingriffsobjekt bestanden. Diese Regelung ist grundsätzlich auf das Ersatzobjekt zu übertragen. Dies bedeutet aber nicht, dass der Verur- sacher den Unterhalt zwingend selber übernehmen muss (KÄGI/STAL- DER/THOMMEN, a.a.O., S. 77; FAHRLÄNDER, in: Kommentar NHG, a.a.O., Rz. 39 zu Art. 18 NHG). 15.4 Das Ausführungsprojekt umfasst neben dem Bau der SABA noch zahlreiche andere Bestandteile (vgl. oben Bst. A). Vor diesem Hintergrund erweist sich die Beurteilung von untergeordneten Fragen in Detailprojekten grundsätzlich als zulässig und sinnvoll. Bezüglich der Ersatzmassnahmen für die SABA Hätterenwald bemerkt das BAFU zu Recht, dass der zu er- setzende Lebensraum im Wesentlichen zwei Laichgewässer von eher ge- ringer Grösse umfasst, welche ihre angedachte ökologische Funktion auf- grund deren gesamtjährigen Trockenheit nicht mehr wahrnehmen können (vgl. oben E. 14.4). Nach dem Bericht «Populationsgrössen Amphibien und Reptilien» wird die heutige Fläche überdies zu sauber gepflegt, weshalb praktisch keine vielfältigen Lebensraumstrukturen für Kleinsäuger, Amphi- bien und Reptilien mehr vorhanden sind. Der heutige Lebensraum ist mit- hin nicht zu vergleichen mit einem Biotop, dessen Überbauung zu einer

A-4394/2020 Seite 52 tatsächlichen Beeinträchtigung eines sensiblen Lebensraums führt und bei welchem das Interesse an einer eingehenderen Überprüfung der vorgese- henen Ersatzmassnahme bereits auf Stufe Plangenehmigung ausgewie- sen ist. Daneben ist die Gesamtsituation zu berücksichtigen: Zwar wird sich der schützenswerte Lebensraum am Standort Hätterenwald von 1'968 m 2

auf 941 m 2 verringern. Über das ganze die SABA betreffende Ausführungs- projekt gesehen erfolgt hingegen ein Zuwachs der schützenswerten Le- bensräume von 6'355 m 2 auf 9'655 m 2 . Auch wenn in dieser Gesamtbilanz der «Realersatz» der ausgetrockneten Weiher mit einem funktionierenden Laichgewässer noch nicht enthalten ist, so bestehen angesichts dieser Grössenordnungen keine grundlegenden Bedenken gegen das Projekt aus umweltrechtlicher Sicht. Dazu kommt, dass das ASTRA an der Einigungs- verhandlung vom 31. Oktober 2018 noch zusätzliche Ersatzmassnahmen präsentierte (ca. 5'000 m 2 Extensivierung Wiesland, ca. 5'000 m 2 Aufwer- tung Amphibienlaichgebiet Lettaweiher, Instandstellen von Waldtümpeln beim Schiltacker). Unbesehen der Frage, ob diese Massnahmen ebenfalls Bestandteil der Plangenehmigung bilden (vgl. oben E. 11.4.3), bestätigte das ASTRA vor Bundesverwaltungsgericht mit Stellungnahme vom 10. Ok- tober 2020, dass diese auf Stufe Detailprojekt weiterbearbeitet würden. Es verwies diesbezüglich auf eine entsprechende Zusicherung an die Be- schwerdeführerin, welche dieser mit E-Mail vom 28. Juli 2020 abgegeben worden sei. Darauf ist das ASTRA zu behaften. Angesichts dieser Um- stände kommt der genauen Ausgestaltung des Waldweihers untergeord- nete Bedeutung zu; diese darf im Rahmen eines Detailprojekts geklärt wer- den. Sodann ist in der Umweltnotiz festgehalten, dass der Ersatzweiher für die entfallenden Weiher in nordöstlicher Richtung (Distanz ca. 160 m) erstellt wird und dass in Absprache mit der Fachstelle Natur und Landschaft des Stadtplanungsamtes St. Gallen ein entsprechendes Detailprojekt in der nächsten Projektstufe (DP) auszuarbeiten ist. Die Vorinstanz genehmigte ausdrücklich die entsprechende Umweltnotiz (vgl. Ziff. 3.85 «Umweltnotiz; Doku-Nr. 24; Schachtel IV c» des Verfügungsdispositivs). Damit machte sie die Durchführung des Detailprojekts rechtsverbindlich. Eine explizite Anordnung erübrigt sich deswegen. In Rahmen des Detailprojekts wird der Einfluss des bestehenden Waldweihers auf die Ausgestaltung der Ersatz- massnahme zu beurteilen sowie die Unterhaltsmassnahmen zu regeln sein. Der Vollständigkeit halber wird darauf hingewiesen, dass das Detail- projekt der Vorinstanz unter Gewährung der Verfahrens- und Parteirechte zur Genehmigung einzureichen ist und der Beschwerdeführerin der gleiche

A-4394/2020 Seite 53 Rechtsschutz wie gegen die Plangenehmigung zusteht (vgl. BGE 121 II 378 E. 6). 16. Die die SABA Hätterenwald betreffenden Rügen konnten gestützt auf die Akten beurteilt werden. Der Verfahrensantrag auf Durchführung eines Au- genscheins am Standort Hätterenwald ist abzuweisen (vgl. zur antizipier- ten Beweiswürdigung oben E. 8.2). 17. Zusammengefasst sind sämtliche Verfahrensanträge abzuweisen (vgl. oben E. 8.3, 12.4 und 16). Zudem erweisen sich sowohl die allgemeine Rügen gegen das Projekt (vgl. oben E. 5) als auch die einzelnen gegen die SABA Grafenau (vgl. oben E. 6 ff.), Ochsenweid (vgl. oben E. 9 ff.) und Hätterenwald (vgl. oben E. 13 ff.) als unbegründet. Es besteht daher kein Grund für die beantragte Aufhebung der vorinstanzlichen Plangenehmi- gung und eine Zurückweisung der Sache an die Vorinstanz. Die Be- schwerde ist abzuweisen und die leichte Verletzung des rechtlichen Ge- hörs der Beschwerdeführerin (vgl. oben E. 3.4.3) ist im Kostenpunkt zu be- rücksichtigen. 18. Es bleibt, über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Beschwerdever- fahrens zu entscheiden. 18.1 Die Verfahrenskosten und die Parteientschädigungen werden gegen- über Organisationen im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Bst. b NHG nach dem Un- terliegerprinzip festgelegt (vgl. Art. 12f NHG und Art. 64 Abs. 1 VwVG; PETER M. KELLER, in: Kommentar NHG, a.a.O., Rz. 3 zu Art. 12f NHG). Dem Umstand, dass ein Verfahrensfehler von der Rechtsmittelinstanz ge- heilt wird, ist – wie bereits erwähnt (vgl. oben E. 3.3) – bei der Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen angemessen Rechnung zu tragen. Diesbezüglich steht dem Bundesverwaltungsgericht ein weiter Ermessens- spielraum zu (vgl. Urteile BGer 1C_143/2019 vom 12. Dezember 2019 E. 2.7 und 1A.117/2003 vom 31. Oktober 2003 E. 6.3; WIEDERKEHR/PLÜSS, Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts, 2020, Rz. 3665). Dabei ist zu be- achten, dass ein Anspruch der materiell unterliegenden Partei auf eine Par- teientschädigung nur soweit besteht, als ihr nennenswerte (zusätzliche) Kosten entstanden sind, die ohne die Gehörsverletzung nicht entstanden wären (Urteile BGer 8C_843/2014 vom 18. März 2015 E. 11 und 9C_68/2012 vom 30. März 2012 E. 3.1; Urteile BVGer A-6853/2018 vom

A-4394/2020 Seite 54 12. November 2019 E. 9.2 und A-5202/2018 vom 6. September 2019 E. 7.2). 18.2 Die Verfahrenskosten von Fr. 4'500.00 sind grundsätzlich der unter- liegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Aufgrund der leichten Ge- hörsverletzung (Begründungspflicht) erscheint eine Reduktion auf Fr. 4’000.00 als angemessen. Dieser Betrag ist mit dem von ihr geleisteten Kostenvorschuss über Fr. 4'500.00 zu verrechnen und der Mehrbetrag von Fr. 500.00 ist ihr nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu- rückzuerstatten. Weiter steht der unterliegenden Beschwerdeführerin grundsätzlich keine Parteientschädigung zu. Aufgrund der Verletzung der Begründungspflicht ist ihr dennoch ein Teilbetrag zuzusprechen. Da keine Kostennote eingereicht wurde, ist die Parteientschädigung aufgrund der Akten festzusetzen (vgl. Art. 14 Abs. 2 des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Das Bundesverwaltungsgericht erachtet eine diesbezügli- che Parteientschädigung von Fr. 500.-- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteu- erzuschlag im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Bst. b und c VGKE) als angemessen. Die Vorinstanz ist deshalb zu verpflichten, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung in dieser Höhe auszurichten. Der Vorinstanz und dem ASTRA steht keine Parteientschädigung zu (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE).

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 4’500.00 werden der Beschwerdeführerin im Umfang von Fr. 4’000.00 auferlegt. Der von ihr geleistete Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der ihr auferlegten Verfahrenskosten verwendet und der Mehrbetrag von Fr. 500.00 wird ihr nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. 3. Die Vorinstanz wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 500.00 zu bezahlen.

A-4394/2020 Seite 55 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Gerichtsurkunde) – das ASTRA (Einschreiben) – das BAFU z.K. – das BLW z.K. – das BFE z.K. – das BAV z.K. – das ARE z.K. – das ESTI z.K.

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:

Christine Ackermann Andreas Kunz

A-4394/2020 Seite 56 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Un- terschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

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