B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Entscheid bestätigt durch BGer mit Urteil vom 15.09.2016 (2C_1065/2015)
Abteilung I A-3874/2014
Urteil vom 21. Oktober 2015 Besetzung
Richterin Salome Zimmermann (Vorsitz), Richter Michael Beusch, Richter Daniel Riedo, Gerichtsschreiberin Susanne Raas.
Parteien
X._______ AG, ..., vertreten durch Dr. iur. Marc Bernheim, Rechtsanwalt, und lic. iur. Gaudenz Geiger, Rechtsanwalt, ..., Beschwerdeführerin,
gegen
Oberzolldirektion (OZD), Hauptabteilung Abgaben, Monbijoustrasse 40, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
CO 2 -Abgabe (Steuersatzerhöhung vom 1.1.2014).
A-3874/2014 Seite 2 Sachverhalt: A. Die X._______ AG (nachfolgend: Abgabepflichtige) ist seit dem 1. Januar 1997 zugelassene Lagerinhaberin im Sinn von Art. 2 Abs. 3 Bst. c des Mi- neralölsteuergesetzes vom 21. Juni 1996 (MinöStG, SR 641.61). Dazu wurde ihr von der Oberzolldirektion (OZD, nachfolgend auch: Vorinstanz) eine Bewilligung erteilt. Als zugelassene Lagerinhaberin ist die Abgabe- pflichtige verpflichtet, für Produkte, die sie in den steuerrechtlich freien Ver- kehr bringt, monatlich bis zum 12. Tag des Monats, der auf den Tag folgt, an dem die Steuerforderung entsteht, bei der OZD eine definitive Steuer- anmeldung in der dafür vorgesehenen Form abzugeben (Art. 19 Abs. 2 Mi- nöStG i.V.m. Art. 41 Abs. 1 der Mineralölsteuerverordnung vom 20. No- vember 1996 [MinöStV, SR 641.611] in der Fassung vom 20. November 1996). Mit dieser periodischen Steueranmeldung deklariert sie auch den Steuer- und Abgabebetrag. Die definitive Steueranmeldung (d.h. die nach der Plausibilitätskontrolle zugelassene Anmeldung) ist als Grundlage für die Festsetzung des Steuerbetrages verbindlich. Als nach Art. 26 des Zoll- gesetzes vom 18. März 2005 (ZG, SR 631.0) anmeldepflichtige und nach dem MinöStG steuerpflichtige Person hat die Abgabepflichtige auch die CO 2 -Abgabe zu entrichten (Art. 30 des Bundesgesetzes vom 23. Dezem- ber 2011 über die Reduktion der CO 2 -Emissionen [CO 2 -Gesetz, SR 641.71]). Die Erhebung derselben richtet sich in der Regel nach den Best- immungen des MinöStG (Art. 33 Abs. 1 CO 2 -Gesetz), bei der Ein- und Aus- fuhr von Kohle nach jenen des ZG (Art. 33 Abs. 2 CO 2 -Gesetz). B. B.a Am 4. Februar 2014 meldete die Abgabepflichtige im Rahmen der pe- riodischen Steueranmeldung für die Steuerperiode Januar 2014 verschie- dene der CO 2 -Abgabe unterliegende Produkte als in den steuerrechtlich freien Verkehr überführt an. Die elektronische Steueranmeldung wurde als verbindlich angenommen. B.b Die Gesamtforderung aus dieser Steueranmeldung bezahlte die Abga- bepflichtige am 17. Februar 2014. C. C.a Mit Eingabe vom 6. März 2014 erhob die Abgabepflichtige gegen die Steueranmeldung/Veranlagungsverfügung Einsprache. Sie beantragte, die Verfügung der OZD sei aufzuheben, soweit sie auf dem per 1. Januar 2014 in Kraft getretenen erhöhten Abgabesatz von Fr. 60.-- pro Tonne CO 2 be- ruhe, und es sei die Abgabe auf den Betrag zu reduzieren, der sich bei
A-3874/2014 Seite 3 Anwendung des vor dem 1. Januar 2014 gültig gewesenen Abgabesatzes von Fr. 36.-- pro Tonne ergebe. Es sei davon Vormerk zu nehmen, dass die Rückforderung der zu viel geleisteten Abgabebeträge vorbehalten werde. C.b Mit der Einsprache stellte die Abgabepflichtige die prozessualen An- träge, die Einsprache sei auch als gültige Einsprache für die künftigen mo- natlichen Steueranmeldungen zu betrachten. Diese zukünftigen Ein- spracheverfahren seien bis zum Abschluss des vorliegenden Verfahrens zu sistieren und auf die Erhebung eines jeweiligen Kostenvorschusses sei zu verzichten. C.c Die OZD bewilligte die prozessualen Anträge mit Zwischenverfügung vom 17. März 2014, nachdem zuvor bereits eine entsprechende mündliche Vereinbarung getroffen worden war. D. Nach Eingang des Kostenvorschusses erliess die OZD am 6. Juni 2014 einen Einspracheentscheid, in welchem sie die Einsprache der Abgabe- pflichtigen abwies. E. Gegen den Einspracheentscheid erhob die Abgabepflichtige (nachfolgend: Beschwerdeführerin) am 10. Juli 2014 Beschwerde ans Bundesverwal- tungsgericht. Sie beantragt in materieller Hinsicht, den vorinstanzlichen Einspracheentscheid vom 6. Juni 2014 aufzuheben. Die Steueranmel- dung/Veranlagungsverfügung vom 4. Februar 2014 sei aufzuheben, soweit sie auf dem per 1. Januar 2014 in Kraft getretenen erhöhten Abgabesatz von Fr. 60.-- je Tonne CO 2 beruhe, und es sei die Abgabe auf den Betrag zu reduzieren, der sich bei Anwendung des vor dem 1. Januar 2014 gültig gewesenen Abgabesatzes von Fr. 36.-- je Tonne CO 2 ergebe. Eventualiter sei der genannte Einspracheentscheid aufzuheben und das Verfahren zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Schliesslich sei davon Vormerk zu nehmen, dass sich die Einsprecherin die Rückforderung der zu viel bezahlten Abgabebeträge vorbehalte – alles unter Kosten- und Ent- schädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz. Weiter stellt die Beschwerde- führerin den prozessualen Antrag, das vorliegende Beschwerdeverfahren mit weiteren, gleichgelagerten, im Einzelnen genannten Beschwerdever- fahren zu vereinigen. Die Beschwerdeführerin begründet die materiellen Anträge damit, die Er- höhung der CO 2 -Abgabe sei erfolgt, weil die vom Bundesrat festgesetzten
A-3874/2014 Seite 4 Zwischenziele bei der Reduktion von CO 2 -Emissionen aus Brennstoffen nicht erreicht worden seien. Dem Bundesrat sei die Kompetenz, solche Zwischenziele festzusetzen, aber nicht gültig übertragen worden. Weiter verstosse die entsprechende Verordnungsbestimmung gegen das Rück- wirkungsverbot, weil die Erhöhung von Tatsachen abhänge, die sich vor Inkrafttreten der Verordnung abschliessend ereignet hätten. Selbst wenn die Verordnungsbestimmung anwendbar wäre, sei nicht nachgewiesen, dass die Zwischenziele tatsächlich nicht erreicht worden seien. Die zugrun- deliegenden Statistiken entsprächen nicht den anerkannten Grundsätzen. F. Mit Vernehmlassung vom 2. Oktober 2014 beantragt die Vorinstanz die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde. Der Vernehmlassung sind unter anderem Ausführungen des Bundesamtes für Energie (BFE) vom 25. September 2014 zur Gesamtenergiestatistik (nachfolgend: Ausführun- gen BFE) beigelegt. Zur Begründung hält die Vorinstanz fest, die Verordnungsbestimmung be- ruhe auf einer gültigen Kompetenzdelegation. Zudem beinhalte sie keine unzulässige Rückwirkung, sondern nur eine zulässige Rückanknüpfung. Weiter entsprächen die Statistiken den anerkannten Grundsätzen. Auf die- ser Grundlage sei nachgewiesen, dass die Zwischenziele für Brennstoffe nicht erreicht worden seien, weshalb die Erhöhung der CO 2 -Abgabe zuläs- sig gewesen sei, dies sowohl auf der Grundlage der CO 2 -Statistik vom 3. Juli 2013 als auch unter Berücksichtigung der Revision der Gesamte- nergiestatistik der Schweiz (nachfolgend: GEST) vom 2. Mai 2014. G. Am 8. Dezember 2014 antwortete die Beschwerdeführerin mit einer Replik, in der sie im Wesentlichen an ihren Ausführungen festhielt und einige As- pekte deutlicher hervorhob. Sie reichte weitere Beilagen ein. H. Die Vorinstanz antwortete mit Duplik vom 24. Februar 2015, in der sie ih- rerseits an ihren Ausführungen festhielt. I. Mit Verfügung vom 3. Juli 2015 forderte das Bundesverwaltungsgericht die Vorinstanz auf, zu erklären, woher die in die Gesamtenergiestatistik ein- fliessenden Zahlen zum Absatz von Erdölprodukten stammten.
A-3874/2014 Seite 5 J. Die Beschwerdeführerin reichte am 3. August 2015 unaufgefordert eine Stellungnahme ein, in der sie im Wesentlichen darauf hinwies, dass die CO 2 -Abgabe per 1. Januar 2016 abermals erhöht werden solle. Diese Er- höhung sei aber aus denselben Gründen wie jene vom 1. Januar 2014 nicht zulässig. K. Am 13. August 2015 reichte die Vorinstanz eine Stellungnahme des BFE ein, in der dieses der Aufforderung des Bundesverwaltungsgerichts nach- kam, zu erklären, woher die Zahlen zum Absatz von Erdölprodukten stammten (oben Bst. J). L. Mit Eingabe vom 27. August 2015 wies die Vorinstanz auf eine erneute An- passung von Werten in den Statistiken hin und machte kurze Ausführungen zum Referenzwert sowie zu Unsicherheiten bei Statistiken. Auf die weiteren Vorbringen in den Eingaben der Parteien wird – soweit sie entscheidwesentlich sind – im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfü- gungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG ge- geben ist (Art. 31 VGG). Eine solche Ausnahme liegt nicht vor und der an- gefochtene Entscheid stellt eine Verfügung im Sinn von Art. 5 VwVG dar. Die OZD ist zudem eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts (Art. 33 VGG). Dieses ist daher für die Beurteilung der vorliegenden Be- schwerde zuständig. Das Verfahren richtet sich – soweit das VGG nichts anderes bestimmt – nach den Vorschriften des VwVG (Art. 37 VGG). 1.2 Die Beschwerdeführerin ist durch den angefochtenen Entscheid be- rührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen (teilweiser) Aufhe- bung (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
A-3874/2014 Seite 6 1.3 Die Beschwerdeführerin stellt unter anderem das Begehren, die Steu- eranmeldung/Veranlagungsverfügung sei in Bezug auf die Höhe der Ab- gabe, also teilweise, aufzuheben. Gegenstand des Beschwerdeverfahrens ist aber einzig der Einspracheentscheid (E. 1.1; vgl. auch HANSJÖRG SEI- LER, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], VwVG – Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2009, Art. 54 N. 17). So- weit die teilweise Aufhebung der Steueranmeldung/Veranlagungsverfü- gung verlangt wird, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. 1.4 Dem Antrag der Beschwerdeführerin, es sei davon Vormerk zu neh- men, dass sie die Rückforderung der zu viel bezahlten Abgabebeträge vor- behalte, kommt keine eigenständige Bedeutung zu. Sollte die Beschwer- deführerin nicht geschuldete Beträge bezahlt haben, wäre selbstverständ- lich, dass ihr diese grundsätzlich zurückerstattet werden müssten. 1.5 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist demnach, soweit der vor- instanzliche Einspracheentscheid betroffen ist, einzutreten. 1.6 Das Bundesverwaltungsgericht kann den angefochtenen Entscheid in vollem Umfang überprüfen. Die Beschwerdeführerin kann neben der Ver- letzung von Bundesrecht (Art. 49 Bst. a VwVG) und der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 49 Bst. b VwVG) auch die Unangemessenheit rügen (Art. 49 Bst. c VwVG). Im Beschwerdeverfahren gelten die Untersuchungsmaxime, wonach der Sachverhalt von Amtes wegen festzustellen ist (vgl. zum Ganzen: ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 1623 ff.; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 30 Rz. 23), und der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Hingegen ist es grundsätzlich nicht Sache der Rechtsmittelbehörden, den für den Entscheid erheblichen Sachverhalt von Grund auf neu zu ermitteln und über die tatsächlichen Vorbringen der Parteien hinaus vollkommen neu zu erforschen. Vielmehr geht es in diesem Verfahren darum, den von den Vorinstanzen ermittelten Sachverhalt zu überprüfen und allenfalls zu be- richtigen oder zu ergänzen (Urteil des BVGer A-7110/2014 vom 23. März 2015 E. 1.2).
A-3874/2014 Seite 7 1.7 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet – wie erwähnt (E. 1.6) – grundsätzlich mit uneingeschränkter Kognition. Es überprüft die angefoch- tene Verfügung auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ermessensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). Bei der Angemessenheitsprüfung auferlegt es sich allerdings eine gewisse Zurückhaltung und greift nicht in den Beurteilungsspielraum der rechtsan- wendenden Behörde ein, wenn diese – wie vorliegend die Vorinstanz – den örtlichen, technischen und persönlichen Verhältnissen näher steht als die Beschwerdeinstanz. Es hat eine unangemessene Entscheidung zu korri- gieren, muss aber der Vorinstanz die Wahl zwischen mehreren sachge- rechten Lösungen überlassen. Wenn es um die Beurteilung ausgesproche- ner Spezialfragen geht, in denen die Vorinstanz über besonderes Fachwis- sen verfügt, weicht das Bundesverwaltungsgericht nicht ohne Not von der Auffassung der Vorinstanz ab. Dies gilt jedenfalls für den Fall, dass Letz- tere die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen getroffen hat (Urteile des BVGer A-173/2015 vom 8. Juni 2015 E. 2.2, A-670/2015 vom 22. Mai 2015 E. 2.2, A-5411/2014 vom 5. Mai 2015 E. 2.2.1, A-1586/2013 vom 23. Juli 2014 E. 2.3; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessie- ren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.154 ff., insb. 2.155a und 2.157). 1.8 Die Beschwerdeführerin stellt den prozessualen Antrag, das vorlie- gende Beschwerdeverfahren mit den Beschwerdeverfahren A-3888/2014, A-3896/2014, A-3900/2014, A-3904/2014, A-3912/2014, A-3916/2014 und A-3934/2014 zu vereinigen. 1.8.1 Grundsätzlich bildet jeder vorinstanzliche Entscheid bzw. jede Verfü- gung ein selbständiges Anfechtungsobjekt und ist deshalb einzeln anzu- fechten. Es kann aber gerechtfertigt sein, von diesem Grundsatz abzuwei- chen und die Anfechtung in einer gemeinsamen Beschwerdeschrift und in einem gemeinsamen Verfahren mit einem einzigen Urteil zuzulassen, wenn die einzelnen Sachverhalte in einem engen inhaltlichen Zusammen- hang stehen und sich in allen Fällen gleiche oder ähnliche Rechtsfragen stellen (statt vieler: BGE 131 V 59 E. 1, 128 V 124 E. 1). Unter den gleichen Voraussetzungen können auch getrennt eingereichte Beschwerden in ei- nem Verfahren vereinigt werden (Urteil des BVGer A-6537/2013 und A- 7158/2013 vom 23. September 2014 E. 1.1.1). Die Frage der Vereinigung
A-3874/2014 Seite 8 von Verfahren steht im Ermessen des Gerichts. Sie hängt mit dem Grund- satz der Prozessökonomie zusammen, wonach ein Verfahren im Interesse aller Beteiligten möglichst einfach, rasch und zweckmässig zum Abschluss gebracht werden soll (vgl. BGE 111 II 270; Urteil des BGer 1C_550/2014 vom 9. Dezember 2014 E. 3-3.3, E. 1; Urteile des BVGer A-3480/2015 vom 23 Juli 2015 E. 1.3.1, A-5090/2014 und A-5135/2014 vom 16. April 2015 E. 2; zum Ganzen: MOSER/BEUSCH/ KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.17). 1.8.2 In den Verfahren, welche die Beschwerdeführerin vereinigt haben möchte, geht es zwar um dieselbe Rechtsfrage und auch der rechtserheb- liche Sachverhalt ist in allen Verfahren derselbe. Hingegen haben jeweils andere Beschwerdeführende die Beschwerde eingereicht. Es erscheint dem Bundesverwaltungsgericht daher unter Berücksichtigung des Steuer- geheimnisses nicht zulässig, diese Verfahren zu vereinigen (Urteil des BGer 2C_171/2008 vom 30. Juli 2008 E. 1). Die Instruktionsrichterin hat jedoch je mit Zwischenverfügung vom 5. August 2014 die anderen Verfah- ren bis zum Abschluss des vorliegenden Verfahrens sistiert. Diese Verfü- gungen sind unangefochten geblieben. Die dortigen Beschwerdeführen- den werden Gelegenheit erhalten, nach rechtskräftiger Erledigung des vor- liegenden Verfahrens sich zur Fortsetzung ihrer Beschwerdeverfahren zu äussern. 1.8.3 Der Antrag auf Vereinigung des vorliegenden Verfahrens mit den Ver- fahren A-3888/2014, A-3896/2014, A-3900/2014, A-3904/2014, A-3912/2014, A-3916/2014 und A-3934/2014 ist somit abzuweisen. 1.9 Nach Art. 33 Abs. 1 VwVG sind die von den Parteien angebotenen Be- weise abzunehmen, wenn sie zur Abklärung des Sachverhalts tauglich er- scheinen. Bei der Beurteilung dieser Frage kommt der entscheidenden In- stanz allerdings ein gewisser Ermessensspielraum zu. In sogenannt anti- zipierter Beweiswürdigung kann sie insbesondere dann von der Abnahme eines Beweises absehen, wenn sie aufgrund bereits erhobener Beweise oder aus anderen Gründen den rechtserheblichen Sachverhalt für genü- gend geklärt hält und ohne Willkür annehmen kann, ihre rechtliche Über- zeugung würde durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert (BGE 140 I 285 E. 6.3.1, 138 III 374 E. 4.3.2, 136 I 229 E. 5.3, 120 Ib 224 E. 2b; Ur- teile des BVGer A-3693/2014 vom 9. Juli 2015 E. 1.4, A-4673/2015 vom 21. Mai 2015 E. 2.3, A-3659/2012 vom 3. Februar 2014 E. 3.3.2; MO- SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.144).
Emissionen [aCO 2 -Gesetz, AS 2000 979]) war noch vorgesehen, dass der Bundesrat eine CO 2 -Abgabe einführe, wenn das in Art. 2 aCO 2 -Gesetz vor- gesehene Reduktionsziel mittels der in Art. 3 Abs. 1 dieses Gesetzes ge- nannten Massnahmen nicht erreicht werde (Art. 6 Abs. 1 aCO 2 -Gesetz). Die CO 2 -Abgabe war per 1. Januar 2008 eingeführt worden (Art. 1 i.V.m.
Gesetz). 2.2.4 Der Bundesrat hat in der CO 2 -Verordnung bestimmt, dass der Abga- besatz für die CO 2 -Abgabe ab dem 1. Januar 2014 auf Fr. 60.-- je Tonne CO 2 erhöht wird, falls die CO 2 -Emissionen aus Brennstoffen im Jahr 2012 mehr als 79 % der Emissionen des Jahres 1990 betrugen (Art. 94 Abs. 1 Bst. a CO 2 -Verordnung). Die Fragen, ob der Bundesrat zu einer solchen Regelung befugt war und ob die Erhöhung gerechtfertigt war, sind Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Darauf wird weiter unten eingegangen (E. 3 und 4).
A-3874/2014
Seite 11
2.3
2.3.1 Nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit bedarf jedes staatliche
Handeln einer gesetzlichen Grundlage (Art. 5 Abs. 1 BV). Werden Recht-
setzungskompetenzen des Gesetzgebers auf den Verordnungsgeber über-
tragen, spricht man von Gesetzesdelegation. Der Gesetzgeber ermächtigt
damit im formellen Gesetz die Exekutive zum Erlass von gesetzesvertre-
tenden Verordnungen. Die Gesetzesdelegation gilt als zulässig, wenn sie
(1) nicht durch die Verfassung ausgeschlossen ist, (2) in einem Gesetz im
formellen Sinn enthalten ist, (3) sich auf ein bestimmtes, genau umschrie-
benes Sachgebiet beschränkt und (4) die Grundzüge der delegierten Ma-
terie, das heisst die wichtigen Regelungen, im delegierenden Gesetz selbst
enthalten sind (Art. 164 Abs. 1 und 2 BV; BGE 137 II 409 E. 6.4, 130 I 26
2015 E. 4.1, A-2842/2010 und A-2844/2010 je vom 20. März 2013 E.
4.5.1).
2.3.2 Das Bundesverwaltungsgericht kann auf Beschwerde hin vorfrage-
weise Verordnungen des Bundesrates auf ihre Gesetz- und Verfassungs-
mässigkeit prüfen (konkrete Normenkontrolle). Der Umfang der Kogni-ti-
onsbefugnis hängt dabei davon ab, ob es sich um eine unselbständige oder
aber um eine selbständige Verordnung handelt (MOSER/BEUSCH/ KNEU-
BÜHLER, a.a.O., Rz. 2.177). Bei unselbständigen Bundesratsverordnun-
gen, die sich – wie hier – auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft das
Bundesverwaltungsgericht, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm
im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz ihn
nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen bzw. seine Regelung
nicht lediglich eine bereits im Gesetzesrecht angelegte Verfassungswidrig-
keit übernimmt, beurteilt es auch deren Verfassungsmässigkeit. Wird dem
Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Spielraum des
Ermessens für die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt, so ist die-
ser Spielraum nach Art. 190 BV für das Bundesverwaltungsgericht verbind-
lich. Es darf in diesem Fall nicht sein Ermessen an die Stelle desjenigen
des Bundesrates setzen, sondern hat sich auf die Kontrolle zu beschrän-
ken, ob dessen Regelung den Rahmen der ihm im Gesetz delegierten
Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- o-
der verfassungswidrig ist. Dabei kann es namentlich prüfen, ob sich eine
Verordnungsbestimmung auf ernsthafte Gründe stützt oder Art. 9 BV wi-
derspricht, weil sie sinn- oder zwecklos ist, rechtliche Unterscheidungen
trifft, für die ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen fehlt,
A-3874/2014 Seite 12 oder Unterscheidungen unterlässt, die richtigerweise hätten getroffen wer- den sollen. Für die Zweckmässigkeit der angeordneten Massnahme trägt der Bundesrat die Verantwortung; es ist nicht Aufgabe des Bundesverwal- tungsgerichts, sich zu deren wirtschaftlicher oder politischer Sachgerech- tigkeit zu äussern (vgl. statt vieler BGE 141 II 169 E. 3.4, 140 II 104 E. 5.8, 136 II 337 E. 5.1 je mit Hinweisen; Urteile des BVGer A-1107/2013 vom 3. Juni 2015 E. 6.1, A-2901/2014 vom 21. Mai 2015 E. 4.2). 2.4 In Rechtsprechung und Lehre wird zwischen echter und unechter Rückwirkung unterschieden. Unter der grundsätzlich unzulässigen bzw. nur unter strengen Voraussetzungen verfassungsrechtlich erlaubten ech- ten Rückwirkung wird die Anwendung neuen Rechts auf einen Sachverhalt verstanden, der sich unter altem Recht abschliessend verwirklicht hat (BGE 138 I 189 E. 3.4, 122 V 405 E. 3b/aa; vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 329 f.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 24 N. 23). Von dieser echten Rückwirkung zu unterscheiden ist die unechte Rückwir- kung. Eine Variante der letzteren ist die sogenannte Rückanknüpfung. Bei ihr findet das neue Recht nur für die Zeit nach seinem Inkrafttreten Anwen- dung, stellt dabei aber in einzelnen Belangen auf Sachverhalte ab, die be- reits vor Inkrafttreten vorlagen (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 341). Eine solche Anknüpfung ist grundsätzlich zulässig, sofern ihr nicht wohlerworbene Rechte bzw. der Grundsatz des Vertrauensschutzes ent- gegenstehen (Art. 9 BV; vgl. BGE 138 III 659 E. 3.3, 133 II 97 E. 4.1, 126 V 134 E. 4a; Urteile des BVGer A-5161/2013 vom 7. April 2015 E. 6.4.1, A-6142/2012 vom 4. Februar 2014 E. 2.2, B-2194/2012 vom 2. November 2012 E. 10.2.2). Das Vertrauensschutzprinzip (vgl. Art. 9 BV) kann dann angerufen werden, wenn ein Privater durch eine unvorhersehbare Rechts- änderung in schwerwiegender Weise in seinen gestützt auf die bisherige gesetzliche Regelung getätigten Dispositionen getroffen wird und keine Möglichkeit der Anpassung an die neue Rechtslage hat, so dass er unter Umständen einen Anspruch auf eine angemessene Übergangsregelung hat (vgl. Urteile des BVGer A-6072/2013 vom 4. Juni 2015 E. 2.3, A-6142/2012 vom 4. Februar 2014 E. 2.2, A-6181/2009 vom 3. Februar 2011 E. 5.5.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 342 und N. 642; zu- rückhaltender: TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 24 N. 14). 2.5 Im Folgenden wird auf die für das vorliegende Verfahren relevanten Statistiken (E. 2.5.1) und anschliessend einige statistische Grundsätze ein- gegangen (E. 2.5.2 ff.).
A-3874/2014 Seite 13 2.5.1 2.5.1.1 Die GEST wird – wie die Statistiken des Bundes überhaupt – auf- grund des Bundesstatistikgesetzes vom 9. Oktober 1992 (BStatG, SR 431.01) und den dazugehörigen Verordnungen sowie nationalen und inter- nationalen Verhaltenskodizes erhoben. Die GEST ist in der Verordnung vom 30. Juni 1993 über die Durchführung von statistischen Erhebungen des Bundes (Statistikerhebungsverordnung, SR 431.012.1) in Ziff. 167 des Anhangs («Liste der statistischen Erhebungen») ausdrücklich genannt. Er- hebungsorgan ist das Bundesamt für Energie (BFE). Als Erhebungsgegen- stand sind angegeben: «Produktion, Verbrauch, Ein- und Ausfuhr von Erdöl, Elektrizität, Erdgas, Kohle, Fernwärme und industriellen Abfällen; Produktion von Elektrizität und Wärme aus neuen erneuerbaren Energien mittels statistischen Erhebungen in den Bereichen Energieholz, Sonne, Bi- ogas, Klärgas, Deponiegas, Wind, Wärmepumpen, Kehrichtverbrennung, Spezialfeuerungen; Anzahl, Verkäufe und installierte Leistung der Energie- anlagen erneuerbarer Energien. Ausgaben der Endverbraucher, andere energierelevante Wirtschaftsdaten.» Es handelt sich dabei um eine so ge- nannte Synthesestatistik, die auf einer grossen Zahl von Teilstatistiken und -auswertungen basiert. Befragt werden «Fernheizwerke, Unterneh- men des 2. und 3. Sektors, Haushalte, Betreiber/innen von Anlagen in den Bereichen Energieholz, Sonnenenergie, Biogas, Kehrichtverbrennung und Wärmepumpen». Bei der Durchführung wirken Befragungsinstitute und Fachverbände mit. 2.5.1.2 Das Treibhausgasinventar wird in der Statistikerhebungsverord- nung in Ziff. 117 des Anhangs genannt (vgl. auch Art. 7 Ziff. 1 Kyoto-Proto- koll und Art. 4 Ziff. 1 Bst. a i.V.m. Art. 12 Ziff. 1 Bst. a Rahmenübereinkom- men). Es wird vom Bundesamt für Umwelt (BAFU) erhoben (vgl. auch Art. 131 Abs. 1 CO 2 -Verordnung). Es handelt sich dabei um eine abgelei- tete Statistik, der unter anderem die GEST zugrunde liegt. Unter anderem sind die Emissionen von Kohlendioxid (CO 2 ) Erhebungsgegenstand. In Ziff. 117 des Anhangs zur Statistikerhebungsverordnung wird auch festge- halten, dass die Erhebungen auf den Richtlinien des Intergovernmental Pa- nel on Climate Change (IPCC) und der United Nations Framework Con- vention on Climate Change (UNFCCC) basieren. 2.5.1.3 Die CO 2 -Statistik wird aufgrund des Treibhausgasinventars erstellt. Die für ihre Erstellung benötigten Angaben sind nämlich im Treibhausgas- inventar enthalten. Das BAFU berechnet gestützt auf das Treibhausgasin- ventar, ob das Reduktionsziel nach Art. 3 CO 2 -Gesetz erreicht wurde
A-3874/2014 Seite 14 (Art. 131 Abs. 2 CO 2 -Verordnung). Die CO 2 -Statistik muss die CO 2 -Emissi- onen aus Brenn- und Treibstoffen gemäss Art. 2 CO 2 -Gesetz erfassen, wenn sie der Aufgabe, die sie zu erfüllen hat, gerecht werden soll. Die fos- silen Energieträger, die in die CO 2 -Statistik einfliessen müssen, sind in den Anhängen 10 und 11 zur CO 2 -Verordnung definiert. Dort finden sich deren Zolltarifnummern. 2.5.2 Hier werden nun insbesondere die vorliegend relevanten anerkann- ten Grundsätze der öffentlichen Statistik zusammengefasst wiedergege- ben. Dabei wird in diesem Abschnitt (E. 2.5.2) auf die rechtlichen Grundla- gen verwiesen. Im nachfolgenden Abschnitt (E. 2.5.3) finden sich allge- meine Ausführungen. 2.5.2.1 Zweck des BStatG ist unter anderem, dem Bund die statistischen Grundlagen bereitzustellen, die er zur Erfüllung seiner Aufgaben benötigt (Art. 1 Bst. a BStatG). Die Bundesstatistik dient denn auch der Vorberei- tung, Durchführung und Überprüfung von Bundesaufgaben (Art. 3 Abs. 2 Bst. a BStatG). Ein weiterer Zweck besteht darin, die nationale und inter- nationale Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Statistik zu fördern (Art. 1 Bst. d BStatG). Art. 3 Abs. 1 des BStatG hält fest, dass die Bundesstatistik in fachlich unabhängiger Weise repräsentative Ergebnisse über den Zu- stand und die Entwicklung von Bevölkerung, Wirtschaft, Gesellschaft, Raum und Umwelt in der Schweiz ermittelt. Die Statistikerhebungsverord- nung präzisiert in Art. 3a Abs. 1, dass die Erhebungsorgane bei ihrer sta- tistischen Tätigkeit die anerkannten Grundsätze der Statistik, namentlich die fachliche Unabhängigkeit, die Objektivität und die Geheimhaltung be- achten. Zudem berücksichtigen sie gemäss Art. 3a Abs. 2 Statistikerhe- bungsverordnung die Standards vorbildlicher Verfahren, namentlich be- züglich der Datenbearbeitung, der Datensicherheit und des Datenschut- zes. Das Bundesamt für Statistik (BfS) koordiniert die Bundesstatistik und erstellt einheitliche Grundlagen im Interesse der nationalen und internatio- nalen Vergleichbarkeit (Art. 10 Abs. 2 BStatG). Es führt in enger Zusam- menarbeit mit den Kantonen ein eidgenössisches Gebäude- und Woh- nungsregister (Art. 10 Abs. 3bis Satz 1 BStatG). Der Bundesrat wird mit dem Vollzug beauftragt und ausdrücklich ermächtigt, Ausführungsbestim- mungen zu erlassen (Art. 25 Abs.1 BStatG). Auch kann er Abkommen über die internationale Zusammenarbeit abschliessen (Art. 25 Abs. 2 BStatG). 2.5.2.2 Das BStatG spricht sich auch darüber aus, wie die Daten zu veröf- fentlichen sind: Die wichtigsten statistischen Ergebnisse und Grundlagen werden in benutzergerechter Form in den Amtssprachen veröffentlicht und
A-3874/2014 Seite 15 nicht veröffentlichte Ergebnisse auf geeignete Weise zugänglich gemacht (Art. 18 Abs. 1 BStatG). 2.5.2.3 Das BStatG enthält indessen keine genauen Vorgaben, wie eine Statistik zu erstellen ist und auf welchen Grundlagen sie zu beruhen hat. Der Vorinstanz bzw. den mit der Erstellung der Statistik befassten Einhei- ten des Bundes kommt daher ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Das Bundesverwaltungsgericht prüft somit von Amtes wegen nur, ob die Statis- tik vereinbar ist mit den nachfolgend genannten Standards, bzw. ob An- haltspunkte dafür bestehen, dass die Statistiken diesen nicht entsprechen. Im Übrigen obliegt es der Beschwerdeführerin, geltend zu machen und nachzuweisen, dass und inwiefern die Statistiken den Standards nicht zu genügen vermögen (vgl. Urteil des BVGer A-267/2015 vom 13. Juli 2015 E. 2.6 zur zurückhaltenden Prüfung der Berechnung des Verkehrswertes durch das BVGer). 2.5.2.4 Im Verhaltenscodex für Europäische Statistiken (im Internet unter: http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/de/index/institutionen/oeffentliche_sta- tistik/ethische_prinzipien/eu.html; zuletzt besucht am 21. Oktober 2015; nachfolgend: Verhaltenscodex), welcher integraler Bestandteil des Abkom- mens vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossen- schaft und der Europäischen Gemeinschaft über die Zusammenarbeit im Bereich der Statistik (SR 0.431.026.81) ist, und der darauf aufbauenden Charta der öffentlichen Statistik der Schweiz (im Internet unter: http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/de/index/news/publikatio- nen.html?publicationID=4876; zuletzt besucht am 21. Oktober 2015; nach- folgend: Charta) werden die statistischen Grundsätze konkretisiert. Der Verhaltenskodex enthält 15 Grundsätze, die jeweils kurz genauer um- schrieben und mit (hier nicht wiedergegebenen) Indikatoren versehen sind. Es handelt sich um die folgenden: Institutioneller Rahmen:
A-3874/2014 Seite 16 9. Vermeidung einer übermässigen Belastung der Auskunftgebenden 10. Wirtschaftlichkeit Statistische Produkte: 11. Relevanz 12. Genauigkeit und Zuverlässigkeit 13. Aktualität und Pünktlichkeit 14. Kohärenz und Vergleichbarkeit 15. Zugänglichkeit und Klarheit Die Charta beinhaltet folgende, wiederum mit einer Kurzerklärung und In- dikatoren versehene Punkte: I. Öffentliche Information:
A-3874/2014 Seite 17 2.5.3 Nachfolgend wird auf allgemeine statistische Grundsätze eingegan- gen, wobei teilweise auch der Verhaltenskodex und die Charta einbezogen werden. 2.5.3.1 Primär werden zwei Arten der Statistik unterschieden. Mit der de- skriptiven – beschreibenden – Statistik werden die in einem Datensatz ent- haltenen Informationen durch bestimmte Kennzahlen und graphische Dar- stellungen veranschaulicht. Im Gegensatz dazu verallgemeinert die induk- tive – schliessende – Statistik (auch Inferenzstatistik genannt) ausgehend von den Daten der Stichprobe auf die Grundgesamtheit. Ihr Ziel ist es, mit statistischen Auswertungen Schlussfolgerungen zu ermöglichen, die gültig sind (THOMAS BENESCH, Schlüsselkonzepte zur Statistik, Berlin/Heidelberg 2013, S. 13). Erhobene Daten können auf verschiedene Weise analysiert werden. Ex- plorative Datenanalysen dienen der Beschreibung gegebener Daten oder der Suche nach unbekannten Strukturen in komplexen Datenmengen. In- ferenzstatistische Verfahren der Datenanalyse gehen von statistischen Mo- dellen und Hypothesen aus. Auf Grundlage der Wahrscheinlichkeitstheorie können Hypothesen über Eigenschaften der untersuchten Grundgesamt- heit widerlegt oder nicht widerlegt werden, wobei alle Aussagen nur mit vorgegebenen Wahrscheinlichkeiten getroffen werden können. Diese Ver- fahren sind Grundlage für konfirmatorische Datenanalysen, die zur Ent- scheidung für vor der Untersuchung aufgestellte Hypothesen auf der Grundlage von inferenzstatistischen Methoden dienen (BENESCH, a.a.O., S. 14). Mit ihrer Hilfe können Hypothesen über untersuchte Merkmale auf- gestellt werden. Bereits hier wird deutlich, dass mit Statistiken nicht «die» Wahrheit ausge- drückt wird, sondern lediglich eine möglichst genaue, wenn auch fehleran- fällige Umschreibung der Wirklichkeit angestrebt wird (vgl. auch Ziff. 9 und 23 der Charta: Gegendarstellung und Richtigstellung ergeben nur Sinn, wenn davon ausgegangen wird, dass unterschiedliche Meinungen zulässig und Ungenauigkeiten möglich sind). Demzufolge ist eine Statistik nie «rich- tig» oder «falsch», sondern lediglich abhängig von der Grunddatenmenge und den angewendeten Methoden. Mittels Statistik kann kein eigentlicher Beweis erbracht werden (FRANK R. SPELLMAN/NANCY E. WHITING, Hand- book of Mathematics and Statistics for the Environment, Boca Raton 2014, S. 110).
A-3874/2014 Seite 18 Da es gerade in Bezug auf die zuvor genannten (E. 2.5.1) Statistiken aus praktischen und wirtschaftlichen Gründen nicht möglich ist, sämtliche Zah- len genau zu messen, müssen Teilerhebungen (Stichproben) durchgeführt werden (vgl. BENESCH, a.a.O., S. 6; SPELLMAN/WHITING, a.a.O., S. 111, 326; Ziff. 10 des Verhaltenskodex, Ziff. IV der Charta). Es gibt verschie- dene Arten, Stichproben zu ziehen, wobei darauf zu achten ist, dass die Stichprobe möglichst sicher auf die Verhältnisse der Grundgesamtheit schliessen lässt (BENESCH, a.a.O., S. 11 f.; SPELLMAN/WHITING, a.a.O., S. 114 und 123 ff.). Doch auch wenn die Regeln für eine solche Stichpro- benziehung beachtet werden, lässt sich nicht vermeiden, dass bei der Ana- lyse falsche Entscheidungen getroffen werden und Unsicherheiten beste- hen bleiben (vgl. BENESCH, a.a.O., S. 161). 2.5.3.2 In der Statistik wird oft mit Intervallschätzungen gearbeitet, wenn von Stichproben auf die Gesamtheit geschlossen werden muss. Dabei wird die Unsicherheit der Schätzung berücksichtigt (vgl. SPELLMAN/WHITING, a.a.O., S. 164 ff.). Daneben gibt es aber auch die so genannte Punktschät- zung, bei der ein eindeutiger Wert angegeben wird, der Unsicherheiten nicht berücksichtigt (BENESCH, a.a.O., S. 146). 2.5.3.3 Die Revision von Statistiken wird zwar weder im Verhaltenskodex noch in der Charta in den Titeln der Grundsätze genannt; beide Dokumente setzen aber voraus, dass Revisionen vorgenommen werden. Indikator 6.6 des Verhaltenskodex hält z.B. fest, dass alle grösseren Revisionen und Änderungen der Methoden vorab angekündigt werden. Revisionen erfol- gen nach standardisierten, bewährten und transparenten Verfahren (Indi- kator 8.6 des Verhaltenskodex, der Indikator 15.6 der Charta entspricht). Weiter werden Datenrevisionen zur Verbesserung statistischer Prozesse regelmässig analysiert (Indikator 12.3 des Verhaltenskodex; Indikator 18.3 der Charta). Sofern bei einer Revision auch für frühere Jahre die – neu zu verwenden- den – Zahlen vorhanden sind, ist auf diese abzustellen, damit die Zahlen vergleichbar bleiben. Eine Änderung der Methode muss aber auch dann möglich sein, wenn sie nicht rückwirkend angewendet werden kann, bei- spielsweise weil das Zahlenmaterial fehlt. Eine solche Änderung ist offen zu kommunizieren. Zwar kommt es hier möglicherweise zu einem Bruch der Zeitlinie, aber eine Verbesserung der Methode (welche als Indikator 7.7 im Verhaltenskodex festgehalten ist) wäre unter Umständen nicht möglich, wenn solche Brüche nicht akzeptiert würden. Durch die Offenlegung wird sichergestellt, dass die interessierten Kreise über diesen Bruch informiert
A-3874/2014 Seite 19 sind. Die Vergleichbarkeit der Informationen ist dadurch auf den ersten Blick beeinträchtigt. Durch Mittel wie die Interpolation (E. 2.5.3.4) werden aber dennoch vergleichbare Daten erlangt. Statistiken sind überdies miteinander in Einklang zu bringen (vgl. Indikator 14.4 des Verhaltenskodex, wo dies für Statistiken aus verschiedenen Quel- len und von verschiedener Periodizität festgehalten ist). Auch die Datenge- winnung ist allenfalls anzupassen (Indikator 8.4 des Verhaltenskodex). Nur so sind Vergleiche auf sinnvolle Weise möglich. 2.5.3.4 Unter (linearer) Interpolation versteht man, vereinfacht gesagt, ein Verfahren, bei dem unbekannte Datenpunkte, die zwischen zwei bekann- ten Datenpunkten liegen, möglichst genau ermittelt werden (vgl. SPELL- MAN/WHITING, a.a.O., S. 80). Interpolation ist «die näherungsweise Bestim- mung eines Funktionswertes ƒ(x) an der Stelle x, wenn die Funktionswerte ƒ(x 1 ), ƒ(x 2 ), ..., ƒ(x n ) für x 1 , x 2 , ..., x n bekannt sind» (Stichwort «Interpola- tion», 2. Bedeutung, in: Brockhaus-Enzyklopädie in 24. Bänden, Bd. 10, 19. Aufl., Mannheim 1989). Ein bekanntes Beispiel für eine Interpolation ist die Fieberkurve. Obwohl nämlich das Fieber nicht zu jedem Zeitpunkt ge- messen wird, wird dennoch oft eine Verlaufskurve gezeichnet, bei der auch jene Werte angegeben werden, die tatsächlich gar nicht gemessen wur- den. Am einfachsten ist es, die gemessenen Punkte miteinander zu verbin- den und davon auszugehen, dass das Fieber dazwischen gleichmässig gestiegen oder gesunken ist. Je nachdem ist aber auch das Rechnen mit mehr oder weniger komplexen Funktionen notwendig, um die fehlenden Daten so wirklichkeitstreu wie möglich abzubilden. Einer solchen Berech- nung sind Ungenauigkeiten immanent. Welche Methode zur Interpellation gewählt wird, muss begründet sein. Insofern man also von einem Ermes- sen sprechen will, handelt es sich um pflichtgemässes Ermessen und kei- nesfalls um eine zufällige oder gar willkürliche Entscheidung, auf welche Weise die Interpolation vorzunehmen ist. 2.5.3.5 Kosteneffizienz, eine möglichst geringe Belastung der Befragten und Optimierung des Aufwandes sind im Verhaltenskodex (Ziff. 9 und 10) und der Charta (Ziff. 13 und 14) als Standards festgelegt. Insofern setzen die Standards selbst gewisse Grenzen beim Umfang der Datenmenge und der Datenanalyse. Ein modellbasiertes Vorgehen erweist sich als gute Möglichkeit, diesen Standards gerecht zu werden. Dass Modellen eine ge- wisse Unsicherheit eigen ist, ändert nichts daran, dass sie oft verwendet werden (vgl. SPELLMAN/WHITING, a.a.O., S. 79). Selbstverständlich müs- sen auch die Modellrechnungen den Standards entsprechen. Auch unter
A-3874/2014 Seite 20 den Titel der Effizienz lässt sich die Bestimmung von Art. 4 Abs. 1 BStatG subsummieren. Demnach verzichten nämlich die Statistikstellen auf Direk- terhebungen von Daten, soweit der Bund über die notwendigen Daten ver- fügt oder diese bei einer dem BStatG unterstellten Organisation durch den Vollzug von Bundesrecht anfallen. 3. Zur Beurteilung des vorliegenden Verfahrens wird nun zuerst auf die Frage der Kompetenzdelegation (E. 3.1) und danach auf diejenige der Rückwir- kung bzw. Rückanknüpfung eingegangen (E. 3.2). Nach einem kurzen Zwi- schenfazit (E. 3.3) wird schliesslich geprüft, ob es Hinweise darauf gibt, dass die CO 2 -Statistik den Standards nicht genügt (E. 4). 3.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Regelung der Erhöhung der CO 2 -Abgabe in der CO 2 -Verordnung sei nicht rechtmässig. Insbesondere macht sie geltend, es fehle an einer Kompetenzdelegation, aufgrund derer der Bundesrat Art. 94 CO 2 -Verordnung habe erlassen dürfen. Da das Bundesverwaltungsgericht Verordnungen des Bundesrates auf ihre Gesetz- und Verfassungsmässigkeit prüfen kann (E. 2.3.2), ist im Folgen- den auf die diesbezüglichen Vorbringen einzugehen. 3.1.1 In erster Linie ist das Argument zu prüfen, der Bundesrat habe keine Zwischenziele für Brennstoffe festlegen dürfen, weil die Delegationsnorm von Art. 3 Abs. 1 CO 2 -Gesetz von «sektorielle[n] Zwischenziele[n]» spre- che, Brennstoffe aber Energieträger und nicht Sektoren seien. Weiter ist zu klären, ob gemäss Wortlaut von Art. 29 Abs. 2 CO 2 -Gesetz allfällige Zwi- schenziele für Brennstoffe – wie die Beschwerdeführerin geltend macht – durch den Gesetzgeber und nicht durch den Bundesrat festzusetzen wä- ren. 3.1.2 Der Inhalt einer Norm ist durch Auslegung zu ermitteln. Ausgangs- punkt jeder Auslegung ist der Wortlaut, wobei bei Erlassen des Bundes- rechts die Fassungen in den drei Amtssprachen gleichwertig sind. Ist der Text nicht ohne weiteres klar und sind verschiedene Interpretationen mög- lich, muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden. Vom Wortlaut kann abgewichen werden, wenn triftige Gründe für die An- nahme bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Vorschrift wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte, aus Sinn und Zweck der Norm oder aus dem Zusammenhang mit anderen Gesetzesbe- stimmungen ergeben (BGE 141 V 191 E. 3, 138 V 117 E. 4.2, 137 IV 180
A-3874/2014 Seite 21 E. 3.4, 130 V 475 E. 6.5.1). Bei der Auslegung sind alle Auslegungsele- mente zu berücksichtigen (Methodenpluralismus; BGE 140 IV 118 E. 3.3, 138 II 217 E. 4.1, BGE 138 II 440 E. 13, BGE 138 IV 232 E. 3). Es sollen alle jene Methoden kombiniert werden, die für den konkreten Fall im Hin- blick auf ein vernünftiges und praktikables Ergebnis am meisten Überzeu- gungskraft haben. Sind mehrere Lösungen denkbar, ist jene zu wählen, die der Verfassung entspricht (statt vieler: BGE 140 II 495 E. 2.3, 134 II 249 E. 2.3; BVGE 2007/41 E. 4.2; Urteil des BVGer A-6072/2013 vom 4. Juni 2015 E. 2.1 mit zahlreichen Hinweisen; MOSER/ BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.180 ff.). 3.1.2.1 Die Art. 3 Abs. 1 CO 2 -Gesetz und Art. 29 Abs. 2 CO 2 -Gesetz sind zusammen anzuschauen. Da Art. 29 Abs. 2 CO 2 -Gesetz auf Art. 3 CO 2 -Ge- setz verweist, ergibt sich der Sinn dieser Bestimmungen nur bei gemein- samer Betrachtung. Nachfolgend (E. 3.1.2.2) ist zuerst auf den Wortlaut des Gesetzes einzugehen. 3.1.2.2 Der Begriff «Sektor» in Art. 3 Abs. 1 CO 2 -Gesetz bedeutet so viel wie «Bereich». Dies wird bestätigt, wenn die französische und die italieni- sche Fassung des CO 2 -Gesetzes – die gleichwertig wie die deutsche Fas- sung sind – in die Auslegung einbezogen werden: Auf Deutsch und Fran- zösisch wird in Art. 4 Abs. 2 CO 2 -Gesetz das Wort «Bereich» bzw. «domai- nes» und in Art. 3 Abs. 1 das Wort «sektorielle» bzw. «sectoriels» verwen- det, während auf Italienisch einmal von «settori» und dann von «settoriali» gesprochen wird. In der italienischen Fassung wird also derselbe Wort- stamm sowohl für das deutsche Wort «Bereich» als auch das Wort «Sek- tor» verwendet. Auch im Duden werden die Wörter «Bereich» und «Sek- tor» als Synonyme verwendet (Duden, Bd. 8: Das Synonymwörterbuch, 4. Aufl. 2007, S. 191 [Stichwort «Bereich»] und 787 [Stichwort «Sektor»). Mit dem Begriff «Sektor» ist folglich einzig ein Teil eines Ganzen gemeint. Das lässt für sich genommen aber weder darauf schliessen, was als das «Ganze» angesehen wird, noch darauf, nach welchen Kriterien dieses «Ganze» unterteilt wird. Nur der konkrete Zusammenhang kann darüber Aufschluss geben, welches «Ganze» und welche «Aufteilung» gemeint ist. So kann das «Ganze» «fossile Energieträger» in die Sektoren/Bereiche «Brennstoffe» und «Treibstoffe» unterteilt werden. Es spricht auch nichts dagegen, dass im gleichen Gesetz verschiedene «Ganze» genannt sind. Neben dem soeben genannten «Ganzen» «fossile Energieträger» bleibt durchaus Raum für ein weiteres «Ganzes» «CO 2 -Emittenten», welches dann in «Gebäude», «Verkehr», «Industrie» und allenfalls «Landwirt- schaft» aufgeteilt wird. Zudem wird durch den Wortlaut von Art. 3 Abs. 1
A-3874/2014 Seite 22 CO 2 -Gesetz nicht ausgeschlossen, dass gleichzeitig «sektorielle» Zwi- schenziele für «Sektoren» mehrerer «Ganzer» festgelegt werden, das heisst, sowohl in Bezug auf das «Ganze» «CO 2 -Emittenten» als auch auf das «Ganze» «fossile Energieträger». Demnach können im Gegensatz zum Vorbringen der Beschwerdeführerin auch verschiedene Energieträger als Sektoren angesehen werden. Die Be- schwerdeführerin macht geltend, dem internationalen Verständnis entspre- che es, die Sektoren «Gebäude», «Industrie», «Verkehr» und «Landwirt- schaft» zu benutzen. Allerdings finden sich auch in internationalen Doku- menten Aufteilungen nach unterschiedlichen «Sektoren» (vgl. beispiels- weise Anhang A zum Kyoto-Protokoll). Somit zielt das Argument der Be- schwerdeführerin ins Leere. Der Begriff «sektorielle» in Art. 3 Abs. 1 Satz 2 CO 2 -Gesetz steht somit ei- nem Zwischenziel «Brennstoffe» nicht entgegen (vgl. JULIEN BORLAT, Les nouvelles mesures de la loi sur le CO 2 révisée, in: Umweltrecht in der Pra- xis [URP] 2014 S. 112 ff., S. 117, der selbstverständlich davon ausgeht, dass auch Brennstoffe einen Sektor – «secteur des combustibles» – bilden; BEATRICE WAGNER PFEIFFER, Rechtliche Aspekte der Reduktion von Treib- hausgasemissionen im Unternehmen, in: URP 2014 S. 137 ff., S. 141 f.). Zum Wortlaut der auszulegenden Artikel ist weiter festzuhalten, dass der Gesetzgeber in Art. 29 Abs. 2 Satz 2 CO 2 -Gesetz davon ausgeht, dass ge- stützt auf Art. 3 Abs. 1 Satz 2 CO 2 -Gesetz Zwischenziele für Brennstoffe festgelegt wurden oder zumindest ermittelt werden können. Wie gerade gesehen, spricht dieser Art. 3 Abs. 1 Satz 2 CO 2 -Gesetz nur von sektoriel- len Zwischenzielen, ohne die Sektoren zu definieren. Der Bundesrat hat von dieser Kompetenz – sektorielle Zwischenziele festzulegen – zwar in dem Sinn Gebrauch gemacht, dass er in Art. 3 Abs. 1 CO 2 -Verordnung Zwi- schenziele für die Sektoren «Gebäude», «Verkehr» und «Industrie» fest- gelegt hat (E. 2.2.3). Dies spricht aber nicht dagegen, dass er auch für den Sektor «Brennstoffe» Zwischenziele festlegt. Art. 29 Abs. 2 Satz 2 CO 2 -Ge- setz verlangt dies geradezu. Die Delegationsnorm in Art. 29 Abs. 2 Satz 2 CO 2 -Gesetz hält klar fest, dass der Bundesrat den Abgabesatz für die CO 2 -Abgabe erhöhen kann, wenn «die gemäss Artikel 3 für Brennstoffe festgelegten Zwischenziele nicht erreicht werden.» In Art. 3 CO 2 -Gesetz werden Zwischenziele nur ein einziges Mal genannt, nämlich in Art. 3 Abs. 1 Satz 2, wo festgehalten wird, der Bundesrat könne «sektorielle Zwischenziele» festlegen. Der Verweis in
Abgabe gemäss Art. 29 CO 2 -Gesetz mit dem Ziel der Reduktion der Treib- hausgasemissionen gemäss Art. 3 CO 2 -Gesetz in Einklang bringen. Nach dem (zumindest impliziten) Willen der Mehrheit des Parlaments sollte der Bundesrat demnach gestützt auf Art. 3 CO 2 -Gesetz Zwischenziele für Brennstoffe festsetzen.
Verordnung erreicht worden sind, auf das Treibhausgasinventar abgestellt wird, andererseits ein Teilbereich eben dieses Treibhausgasinventars – nämlich die CO 2 -Statistik – Grundlage für den Entscheid ist, ob das Zwi- schenziel für Brennstoffe erreicht wird. Dieser Umstand spricht nicht dage- gen, dass neben den Sektoren «Gebäude», «Industrie» und «Verkehr» auch ein Sektor «Brennstoffe» besteht. Die für alle Sektoren definierten Zwischenziele dienen nämlich der Reduktion der Treibhausgase, deren Ausstoss anhand des Treibhausgasinventars gemessen wird.
A-3874/2014 Seite 25 3.1.2.5 Was Sinn und Zweck der Bestimmungen betrifft, ist festzuhalten, dass der Umstand, dass der Bundesrat in Art. 3 CO 2 -Verordnung Zwi- schenziele für die Sektoren «Gebäude», «Industrie» und «Verkehr» fest- gelegt hat, der Festsetzung weiterer Zwischenziele – wie bereits erwähnt (E. 3.1.2.2) – nicht entgegensteht. Wie gesehen, lässt sich durchaus ein Sektor «Brennstoffe» definieren, was mit Blick auf Art. 29 Abs. 2 CO 2 -Ge- setz nicht nur sinnvoll, sondern gar notwendig ist. Der Wortlaut steht dieser Auslegung zumindest nicht im Wege (E. 3.1.2.2). Wie der Blick in die Ge- setzgebungsgeschichte gezeigt hat (E. 3.1.2.3), sollte dem Bundesrat die Kompetenz erteilt werden, auch für Brennstoffe Zwischenziele festzulegen, womit die Definition solcher Zwischenziele auch Sinn und Zweck des Ge- setzes entspricht. 3.1.2.6 Zusammengefasst sind die Art. 29 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 Satz 2 CO 2 -Gesetz so auszulegen, dass der Bundesrat zumindest ermäch- tigt, wenn nicht gar beauftragt wird, Zwischenziele für Brennstoffe festzu- legen. 3.1.3 Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, es würde keinen Sinn er- geben, Zwischenziele nur für Brennstoffe festzulegen, sei doch als Ge- samtziel die Reduktion aller Treibhausgase vorgesehen. Zwischenziele für Brennstoffe festzusetzen, ergibt jedoch nach Auffassung des Bundesver- waltungsgerichts durchaus Sinn. Es wäre wohl nicht ausgeschlossen, Zwi- schenziele für sämtliche Treibhausgase insgesamt vorzusehen. Vernünfti- ger ist es aber, Ziele für die Reduktion derjenigen Treibhausgase vorzuse- hen, bei denen am einfachsten und/oder mit den einfachsten Mitteln eine solche Reduktion erreichbar erscheint. Sind diese Treibhausgase identifi- ziert, erscheint es wiederum ein gangbarer Weg zu sein, zu fragen, bei welchen Branchen welche Reduktion erreichbar erscheint und bei welchen Energieträgern dies der Fall ist und, wenn diese Fragen beantwortet sind, entsprechende Ziele festzulegen. Im Übrigen ist daran zu erinnern, dass dem Bundesrat bei der konkreten Umsetzung ein weiter Ermessenspiel- raum zusteht (E. 2.3.2). So ist es nicht Aufgabe des Bundesverwaltungs- gerichts, nach möglichen anderen, allenfalls besseren Lösungen zu su- chen, sondern es hat einzig die Lösung des Bundesrates auf ihre Überein- stimmung mit der Delegationsnorm sowie – allenfalls – mit der Verfassung zu prüfen. Überdies wird die CO 2 -Abgabe schon von Gesetzes wegen nur auf Herstellung, Gewinnung und Einfuhr von Brennstoffen erhoben, so dass sowohl das CO 2 als auch die Brennstoffe im Gesetz selbst genannt sind. Das Argument der Beschwerdeführerin hilft ihr somit nicht weiter.
Verordnung ermächtigt, ist demnach in einem Gesetz im formellen Sinn festgehalten. Sie ist auch genügend bestimmt. Zwar ist kein separates Ge- samtziel für Brennstoffe genannt, doch sind die festgelegten Zwischenziele vom Bundesrat so zu bestimmen, dass das Gesamtziel, nämlich jenes, die Treibhausgase bis zum Jahr 2020 gegenüber dem Jahr 1990 um 20 % zu reduzieren, erreicht werden kann. Auch ist die Bandbreite, innerhalb deren sich die Abgabe zu bewegen hat (bis Fr. 120.-- je Tonne CO 2 ), im Gesetz geregelt. Dass dem Bundesrat ein relativ weiter Spielraum belassen wird, ist gesetzgeberisch gewollt und für das Bundesverwaltungsgericht verbind- lich. Damit ist die Delegationsnorm auf eine konkrete Materie beschränkt und sie selbst sowie ihre Grundzüge sind im Gesetz festgehalten. Die Ver- fassung schliesst die Delegation im vorliegenden Fall nicht aus (E. 2.3.1). Insgesamt wird der Bundesrat somit gestützt auf die Delegationsnormen von Art. 29 Abs. 2 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 CO 2 -Gesetz befugt, Zwischenziele für Brennstoffe festzulegen und bei deren Nichterreichen die CO 2 -Abgabe bis auf Fr. 120.-- je Tonne CO 2 zu erhöhen. 3.2 3.2.1 Weiter macht die Beschwerdeführerin eine unzulässige Rückwirkung geltend. Sie erklärt, selbst wenn eine Rückanknüpfung zulässig wäre, müsse diese notwendig sein.
A-3874/2014 Seite 27 3.2.2 3.2.2.1 Die Bestimmung von Art. 94 Abs. 1 Bst. a CO 2 -Verordnung, dass die CO 2 -Abgabe ab dem 1. Januar 2014 auf Fr. 60.-- pro Tonne CO 2 erhöht werde, sofern die CO 2 -Emissionen aus Brennstoffen im Jahr 2012 mehr als 79 Prozent der Emissionen des Jahres 1990 betragen würden, trat am
Abgabe erhöht werden würde, war zudem spätestens nach Zustandekom- men der Volksinitiative «für ein gesundes Klima» (BBl 2008 2579), dem Erscheinen der Botschaft des Bundesrates vom 26. August 2009 über die Schweizer Klimapolitik nach 2012 (Revision des CO 2 -Gesetzes und eidge- nössische Volksinitiative «Für ein gesundes Klima» [nachfolgend: Bot- schaft], in: BBl 2009 7433) und den parlamentarischen Debatten zur Revi- sion des CO 2 -Gesetzes absehbar. Im Verlauf der parlamentarischen De- batten zum CO 2 -Gesetz war zeitweise sogar von einem Abgabesatz von (zu Beginn) Fr. 90.-- pro Tonne CO 2 die Rede gewesen (s. z.B. das Votum von Cramer in: AB 2011 S 141 f.). Die Materialien zeigen, dass spätestens ab dem Jahr 2009 eine Erhöhung der CO 2 -Abgabe vorhersehbar war (vgl. das Votum von Schweiger in: AB 2011 S 143), weshalb zusätzlich auch unter diesem Aspekt die Geltendmachung des Vertrauensgrundsatzes ausgeschlossen ist. 3.2.2.3 Schliesslich erfolgt die Rückanknüpfung auch nur zur Festlegung der Höhe der Abgabe, nicht aber, um die Abgabe als solche zu erheben. Insofern ist der vorliegende Fall nicht mit dem von der Beschwerdeführerin angeführten Fall, dass ein neues Steuergesetz die Steuerpflicht selber an
A-3874/2014 Seite 28 vor Inkrafttreten des Gesetzes eingetretene Tatbestände knüpft, zu verglei- chen (mit Hinweis auf HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 329). Der hier vorliegende Fall entspricht eher jenem, dass ein neues Gesetz über die Einkommenssteuer vorsieht, dass bei der Bemessung der Steuer auf das Einkommen des Vorjahres, welches vor Inkrafttreten des Gesetzes liegt, abgestellt wird, was als zulässige Rückanknüpfung angesehen wird (HÄFE- LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 341 mit Hinweis auf BGE 114 V 150 E. 2a, 104 Ib 205 E. 6, 102 Ia 31 E. 3a). Beim Sachverhalt, aufgrund dessen die Beschwerdeführerin die CO 2 -Abgabe entrichten muss, handelt es sich um die Einfuhr von Brennstoffen. Diese fand vollumfänglich nach Inkrafttreten der Erhöhung der CO 2 -Abgabe statt. Lediglich der Umfang, also die Höhe der Abgabe stützt sich auf Umstände, die sich vor dem Inkrafttreten der Verordnung verwirklicht haben. 3.2.2.4 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, bei der Pränume- randobesteuerung oder der Zuteilung von Kontingenten sei es notwendig, auf die Vergangenheit abzustellen. Bei der Erhöhung der CO 2 -Abgabe gäbe es indessen keine solche Notwendigkeit. Dem ist zu widersprechen. Ob das Reduktionsziel erreicht ist oder eine Erhöhung des Abgabesatzes erforderlich ist, kann nicht aufgrund zukünftiger Ereignisse bestimmt wer- den, sondern muss – genauso wie die Pränumerandobesteuerung oder die Zuteilung von Kontingenten – aufgrund der Zahlen in der Vergangenheit festgelegt werden. 3.2.2.5 Die Beschwerdeführerin bringt vor, in Art. 26 E-CO 2 -Gesetz, der zu Art. 29 im geltenden Gesetz wurde, sei noch vorgesehen gewesen, dass erst auf Werte des Jahres 2014 abgestellt würde. Das ist richtig. Allerdings ist dieser Artikelentwurf nie geltendes Recht geworden. Zudem wurde nicht nur Art. 26 des Entwurfs geändert. Der Entwurf sah beispielsweise auch eine Abgabe auf Treibstoffen vor (Art. 27 E-CO 2 -Gesetz), die schliesslich gestrichen wurde. Damit ergibt auch ein Zwischenziel für Treibstoffe (wie es – neben einem Zwischenziel für Brennstoffe – noch im Art. 2 Abs. 1 aCO 2 -Gesetz enthalten war) keinen Sinn, hätte doch ein Nichterreichen des Ziels keine Folgen gehabt. Da nun kein verbindliches Reduktionsziel für Treibstoffe durchgesetzt werden konnte, liegt es auf der Hand, dass das Reduktionsziel vor allem durch eine Reduktion bei den Brennstoffen er- reicht werden muss. Gleichzeitig änderte das Parlament Art. 3 Abs. 1 E- CO 2 -Gesetz dahingehend, dass das Reduktionsziel von 20 % allein mit Massnahmen im Inland erreicht werden müsse. Im Art. 3 Abs. 1 CO 2 -Ge- setz, der heute gilt, sind denn auch die Worte «im Inland» enthalten. Der Entwurf des Bundesrates hatte noch vorgesehen, dass Massnahmen im
A-3874/2014 Seite 29 Ausland die Hälfte der Reduktion hätten ausmachen dürfen (Art. 5 Abs. 2 E-CO 2 -Gesetz). Unter diesen Umständen blieb dem Bundesrat gar nichts anders übrig, als den Vorgaben des Gesetzgebers zu folgen und, um dies tun zu können, die Zwischenziele gegenüber seinem ursprünglichen Vor- schlag – auch in zeitlicher Hinsicht – deutlich zu erhöhen (vgl. auch das Votum von Bundesrätin Leuthard, in: AB 2011 S 143; Votum von Lombardi, in: AB 2011 S 144, der darauf hinweist, dass das gesetzte Ziel mit den [gemäss Entwurf] getroffenen Massnahmen nicht erreicht werden kann). 3.2.3 Die in Art. 94 Abs. 1 Bst. a CO 2 -Verordnung angewendete Rück- anknüpfung erweist sich somit als zulässig. 3.3 Als Zwischenfazit kann festgestellt werden, dass die rechtlichen Grund- lagen für eine Erhöhung der CO 2 -Abgabe den rechtsstaatlichen Anforde- rungen genügen. Ob die Voraussetzungen für diese Erhöhung gemäss den rechtlichen Vorgaben erfüllt sind, ist im Folgenden (E. 4) zu prüfen. 4. 4.1 4.1.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, es sei (mittels der Statistiken) nicht nachgewiesen, dass das Zwischenziel für Brennstoffe nicht erreicht worden sei. Zwar erklärt sie, ihr seien die anerkannten statistischen Grundsätze, aufgrund derer die CO 2 -Statistik gemäss der Vorinstanz er- stellt sei, nicht bekannt, doch dürfte dazugehören, nur Gleiches mit Glei- chem zu verglichen, eine Fehlermarge bei Schätzungen einzubeziehen und beim Vergleichen von zwei Werten den einen nicht nachträglich anzu- passen. Diesbezüglich kritisiert sie verschiedene Aspekte, die sich folgen- dermassen zusammenfassen lassen: – Sie führt aus, es seien nicht neue Erkenntnisse in neue Berechnungen eingeflossen, sondern die Methoden als solche seien geändert worden und es seien Zahlen im Nachhinein angepasst worden. – Weiter macht sie geltend, es würden auf unterschiedliche Weise erho- bene Daten miteinander verglichen. – Schliesslich hätte gemäss Auffassung der Beschwerdeführerin die CO 2 -Abgabe gar nicht eingeführt werden dürfen, denn nach neueren Berechnungen seien die damaligen Ziele erreicht gewesen. Für ihre Vorbringen führt die Beschwerdeführerin verschiedene Beispiele an:
A-3874/2014 Seite 30 – Gemäss der Gesamtenergiestatistik (GEST) 2012 habe der Endver- brauch von Heizöl Extraleicht den Absatz von Heizöl Extraleicht bei weitem überstiegen, was offensichtlich nicht richtig sein könne. Es seien rund 5'500'000 Kubikmeter Heizöl Extraleicht mehr verbraucht, als überhaupt abgesetzt worden seien. – Per 2. Mai 2014 sei die GEST 1980 bis 2012 revidiert worden und zwar in zahlreichen Punkten, die die Beschwerdeführerin bereits in ihrer Ein- sprache als problematisch bezeichnet habe, so etwa hinsichtlich der Erhebung des Heizölverbrauchs, der verwendeten Emissionsfaktoren oder hinsichtlich der Position «Lagerveränderung». Man habe per Mai 2014 die GEST der letzten 35 Jahre nachträglich abgeändert, dies auf- grund zahlreicher Fehler und Unklarheiten, die sich vorher in der GEST befunden hätten. Damit habe die CO 2 -Statistik vom 3. Juli 2013 (revi- diert per 10. April 2014) auf falschen Grundlagen beruht, nämlich auf Daten aus fehlerhaften Energiestatistiken. Damit sei nicht erstellt, dass das Zwischenziel für Brennstoffe nicht erreicht worden sei. – Weiter sei problematisch, dass die Statistiken stets und rückwirkend über Jahrzehnte angepasst werden könnten und auch angepasst wür- den. Ein solches Vorgehen widerspreche dem Grundsatz von Treu und Glauben, der Rechtssicherheit und dem Willkürverbot. 4.1.2 Demgegenüber wird auf Seiten der Verwaltung – vereinfacht ge- sagt – geltend gemacht, die Berechnungen entsprächen jeweils dem gel- tenden Standard. 4.2 Die Frage, ob die Erhöhung der CO 2 -Abgabe auf die rechtlichen Best- immungen gestützt ist, ist eine Rechtsfrage. Dagegen kommt die Frage, ob die Statistik, aufgrund welcher die Abgabe erhöht wurde, den Standards entspricht, einer Sachverhaltsfrage gleich (vgl. BGE 131 II 271 E. 11.3; Ur- teil des BVGer A-5550/2008 vom 28. Oktober 2009 E. 9). 4.3 4.3.1 Bevor auf die Frage einzugehen ist, ob die hier relevante CO 2 -Statis- tik den rechtlichen Vorgaben entspricht, ist festzuhalten, dass die Frage, ob die CO 2 -Abgabe zu erhöhen ist, weil die Ziele nicht erreicht wurden, nach der jeweils im Zeitpunkt der Beantwortung dieser Frage bestehenden Statistik zu beantworten ist. Es würde zu grosser Rechtsunsicherheit füh- ren, wenn eine Erhöhung allenfalls Jahre später rückgängig gemacht oder die Abgabe nachträglich erhöht werden könnte, weil sich Änderungen in
A-3874/2014 Seite 31 der Statistik ergeben haben. Es darf als notorisch gelten, dass sich die Wissenschaft laufend weiterentwickelt. Dies gilt auch für die Klimafor- schung und die verwandten Bereiche. Um Entscheidungen zu treffen, kann aber immer nur auf den aktuellen Stand der Forschung abgestellt werden. Wegen der bereits genannten Rechtssicherheit müssen die genannten Entscheide Bestand haben. Im vorliegenden Verfahren geht es also nicht darum, eine frühere Festle- gung oder Erhöhung nachträglich abzuändern, sondern zu entscheiden, ob beim Entscheid, die CO 2 -Abgabe zu erhöhen, zu Recht auf die CO 2 -Statis- tik vom 3. Juli 2013 abgestellt wurde, das heisst, auf jene Statistik, die auf der GEST 2012 basierte und die Änderungen der GEST 2012 vom 2. Mai 2014 (bzw. die Änderungen der CO 2 -Statistik vom 10. April 2014) nicht be- rücksichtigte. Dass auf diese Statistiken abzustellen war, ergibt sich dar- aus, dass Art. 94 CO 2 -Verordnung vorsieht, dass die Erhöhung auf den
Abgabe per 1. Januar 2008 hätte eingeführt werden dürfen oder nicht. Diese Frage ist nicht Verfahrensgegenstand. Die Einführung basierte auf der damals aktuellen GEST. Aus Gründen der Rechtssicherheit ist an die- sem Entscheid festzuhalten. Ebenso irrelevant ist, dass die CO 2 -Abgabe per 1. Januar 2016 abermals erhöht werden soll. Diese Erhöhung ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Die grundsätzlichen Überlegungen in diesem Urteil lassen sich aber auf diese neuerliche Erhebung übertragen. 4.3.3 Weiter ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin sehr pauschal behauptet, die GEST (und damit auch die CO 2 -Statistik) sei nicht unter Be- achtung der anerkannten statistischen Grundsätze erstellt worden. Weiter erklärt sie, ihr seien die anerkannten statistischen Grundsätze nicht be- kannt, stellt dann aber einige Vermutungen darüber auf, was diese bein- halten (E. 4.1.1). Nur in einigen wenigen Punkte geht die Beschwerdefüh- rerin darauf ein, weshalb hier ihrer Auffassung nach die (ihr nicht bekann- ten) statistischen Grundsätze nicht beachtet worden sein sollen. Es ist nicht Sache des Bundesverwaltungsgerichts, der Beschwerdeführe- rin die Statistik zu erklären, zumal die Vorinstanz bzw. das BAFU und das BFE diesbezüglich über mehr Fachwissen verfügen (vgl. E. 1.7) und viele Quellen, die sich mit der Erstellung solcher Statistiken befassen, öffentlich zugänglich sind. Hingegen hat das Bundesverwaltungsgericht, weil es den Sachverhalt von Amtes wegen abklären muss, zu klären, ob es Anhalts- punkte dafür gibt, dass die CO 2 -Statistik – insbesondere in den von der Beschwerdeführerin kritisierten Punkten – den anerkannten statistischen Grundsätzen nicht entspricht. Weil das Bundesverwaltungsgericht zudem das geltende Recht auf den Sachverhalt anzuwenden hat, muss es weiter prüfen, welche Rechtsfolgen an den Befund zu knüpfen sind. Der Beschwerdeführerin ist zwar durchaus Recht zu geben, wenn sie gel- tend macht, mittels der CO 2 -Statistik sei nicht eindeutig nachgewiesen, dass das Zwischenziel nicht erreicht worden sei. Darauf kommt es aber nicht an. Mittels Statistik lässt sich kaum je etwas beweisen (E. 2.5.3.1).
A-3874/2014 Seite 33 Dennoch sind Statistiken in vielen Lebensbereichen eine wichtige Ent- scheidungsgrundlage (auch der Bund benötigt statistische Grundlagen zur Erfüllung seiner Aufgaben, E. 2.5.2.1), so auch in Bezug auf die vorlie- gende Frage, ob die CO 2 -Abgabe zu erhöhen war. Die einer Statistik immer innewohnenden Unsicherheiten sind dabei in Kauf zu nehmen (dazu auch unten E. 4.5.4.2). 4.3.4 Erweist sich die CO 2 -Statistik als den Grundsätzen entsprechend, kann offengelassen werden, ob bei Zugrundelegung anderer Zahlen das Zwischenziel für Brennstoffe erreicht oder verfehlt worden wäre. Entschei- dend ist einzig, dass jene Statistik, die dazu führte, dass die CO 2 -Abgabe erhöht wurde, diesen Grundsätzen entspricht. Wie bereits erwähnt, ist es nicht Sache des Bundesverwaltungsgerichts zu prüfen, ob auch andere Zahlen hätten zugrunde gelegt werden können, bzw. welche von mögli- chen sachgerechten Lösungen zu wählen gewesen wäre (E. 1.7). 4.4 Nun ist in allgemeiner Form zu klären, ob die Statistiken (GEST, Treib- hausgasinventar und CO 2 -Statistik) den anerkannten statistischen Grunds- ätzen entsprechen. Dabei wird nur auf Grundsätze eingegangen, die im vorliegenden Fall eine Rolle spielen. So sind beispielsweise Fragen zum Datenschutz für die Frage, ob die CO 2 -Abgabe aufgrund der Statistik habe erhöht werden dürfen, nicht relevant. Die Prüfung beschränkt sich auf die genannte Frage, ob es Anhaltspunkte dafür gibt, dass sich die Bundesäm- ter bei der Führung der Statistiken nicht im Rahmen der insbesondere in E. 2.5.2.4 beschriebenen Grundsätze beweg(t)en. Dabei ist vorwegzunehmen, dass die hier relevanten Statistiken nicht auf genauen Zahlen beruhen können, sondern einerseits immer nur Zahlen nach dem neuesten Stand der Wissenschaft erhoben werden können und andererseits teilweise mit Schätzungen gearbeitet werden muss. Diesen Umstand bringt auch die Vorinstanz vor. Die Beschwerdeführerin bestreitet dies zu Recht nicht (zur Frage, ob deshalb eine Fehlermarge einzubezie- hen ist – wie dies die Beschwerdeführerin vorbringt – siehe E. 4.5.5). 4.4.1 Eine Rechtsgrundlage zur Erstellung der Statistik (Verhaltenskodex Ziff. 2, Charta Ziff. 2) ist vorhanden. Damit verbunden ist auch der Auftrag zur Erstellung einer solchen Statistik (Verhaltenskodex Ziff. 2 und Charta Ziff. 1). Um die fachliche Unabhängigkeit (Verhaltenskodex Ziff. 1, Charta Ziff. 6) sicherzustellen, haben Erhebungsstellen des Bundes, die nicht aus- schliesslich Statistik oder Forschung betreiben, für ihre statistischen Arbei- ten eine oder mehrere Statistikstellen zu bezeichnen (Art. 11 Abs. 2
A-3874/2014 Seite 34 BStatG). Dies wird auch in der Charta unter Ziff. 6 als Indikator aufgezählt. Gemäss Ausführungen BFE ist in diesem Amt die Sektion Analysen und Perspektiven und somit eine unabhängige Einheit für die Statistik zustän- dig. Das BfS ist ohnehin von den weiteren beteiligten Ämtern unabhängig. Damit sind die Anforderungen an die fachliche Unabhängigkeit erfüllt. 4.4.2 Bezüglich Qualität (Verhaltenskodex Ziff. 8, Charta Ziff. 15 und 16) macht das BFE geltend, es würden immer die aktuell verfügbaren, besten Datengrundlagen und Methoden in die GEST einfliessen. Dieses Argument ist für das Bundesverwaltungsgericht nicht direkt überprüfbar, kann es doch nicht sämtliche Datengrundlagen und Möglichkeiten evaluieren und die sei- ner Meinung nach besten herauslesen. Dafür verfügen die Vorinstanz, das BFE und das BfS über besondere Fachkenntnisse und das daraus fliessende Ermessen (E. 1.7 und 4.3.4). Es muss sich darauf be- schränken, zu kontrollieren, ob die Standards eingehalten wurden. 4.4.3 Zur Qualität gehört, dass Revisionen der Grundlagen oder Methodik auch rückwirkend für die Vergangenheit berücksichtigt werden, soweit dies notwendig und möglich ist. Nur so ist gewährleistet, dass die Zahlenreihen kohärent und tatsächlich vergleichbar sind (Verhaltenskodex Ziff. 14, Charta Ziff. 17). Am einfachsten zeigt sich dies, wenn beispielsweise für eine Statistik ungenaue Umrechnungsfaktoren verwendet wurden, mittler- weile aber neue wissenschaftliche Methoden zur Verfügung stehen, mit de- nen sich ein genauerer Faktor bestimmen lässt. Den genaueren Faktor nur für die Zukunft anzuwenden, würde dazu führen, dass die Zahlen der Ver- gangenheit nach wie vor ungenau blieben und schon deshalb nicht direkt mit den neuen, genaueren Zahlen vergleichbar wären. Den genaueren Faktor gar nicht anzuwenden und so den Stand der Forschung zu ignorie- ren, würde zum absurden Ergebnis führen, dass mit ungenauen Zahlen gearbeitet würde, obwohl genauere zur Verfügung stehen. Es ist somit ein- leuchtend, dass eine solche Korrektur auf die gesamte Zahlenreihe anzu- wenden ist. Anders ist die Lage, wenn sich der Umrechnungsfaktor nicht deswegen geändert hat, weil die Messungen genauer geworden sind, son- dern weil tatsächlich ein neuer Umrechnungsfaktor notwendig geworden ist, da sich beispielsweise die Zusammensetzung des umzurechnenden Stoffes verändert hat. Dann ist der Faktor nur für das Jetzt und allenfalls die Zukunft anzuwenden. Für die Vergangenheit ist er nur bis zu dem Zeit- punkt zurück anzuwenden, in dem sich die Zusammensetzung des Stoffes geändert hat. Wann das der Fall war und ob sich die Änderung schlagartig oder graduell vollzogen hat, kann mitunter schwer festzustellen sein. Hier
Statistik seien verschiedenen Revisionen unterworfen worden. Sie legt ih- rer Beschwerde Faktenblätter zu diesen Anpassungen bei (Beilagen 6-12). Das BFE stellt sich in seinen Ausführungen auf den Standpunkt, die An- passungen seien in den Unterlagen nachvollziehbar dokumentiert und es müsse der Beschwerdeführerin so möglich sein, die durchgeführten Revi- sionen zu überprüfen. 4.5.1 Wie gesehen, sind Revisionen in den Standards vorgesehen und da- mit grundsätzlich zulässig (E. 2.5.3.3 und 4.4.3). Soweit die Beschwerde- führerin geltend macht, es seien keine neuen wissenschaftlichen Erkennt- nisse angewendet, sondern die Methoden geändert worden, ist ihr entge- genzuhalten, dass auch die Anwendung von neuen (oder anderen) Metho- den auf neuen Erkenntnissen beruht. Stellt sich heraus, dass eine ange- wendete Methode ungenaue Zahlen liefert, ist diese anzupassen, selbst wenn in der Zwischenzeit keine wissenschaftlichen Fortschritte erzielt wur- den. Die Erkenntnis, dass eine andere Methode besser geeignet ist als die bisherige, ist dabei neu. Die Beschwerdeführerin selbst hat die Diskrepanz zwischen Absatz und Verbrauch beim Heizöl Extra-leicht (nachfolgend auch: HEL) kritisiert. Auch die zuständige Stelle hat dies erkannt und des- halb die Methode zur Feststellung des Verbrauchs von HEL geändert. Wenn die Beschwerdeführerin nun der Vorinstanz (bzw. dem BAFU und dem BFE) vorwirft, neue Methoden angewendet zu haben, ist ihre Argu- mentation widersprüchlich. 4.5.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, durch die Fixierung (also Nicht-Anpassung) des Referenzwertes aus dem Jahr 1990 würden nicht kohärente Zahlen verglichen. Die Vorinstanz hat mit Belegen nachgewie- sen, dass sich die Fixierung des Referenzwertes auf die Zuteilung von (hier nicht interessierenden) Emissionsrechten, nicht aber auf die Berichterstat- tung im Treibhausgasinventar bezieht (Replik Rz. 34 f.). Im letztgenannten (und im vorliegenden Fall einzig relevanten) Zusammenhang unterliegt also auch der Referenzwert einer allfälligen Revision. Insbesondere die der CO 2 -Gesetzgebung zugrunde liegende CO 2 -Statistik kennt, da sie auf dem Treibhausgasinventar beruht, keinen unveränderlichen Referenzwert. Auf
A-3874/2014 Seite 36 die Ausführungen der Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang, dass die Fixierung des Referenzwertes bei Revision der übrigen Zahlen zu falschen Ergebnissen führe, ist daher nicht weiter einzugehen. Weiter ist selbstverständlich, dass bei einer rückwirkenden Änderung bei GEST und CO 2 -Statistiken aus unterschiedlichen Jahren unterschiedliche Zahlen für ein bestimmtes Jahr vorliegen. Somit ergeben sich auch für das Jahr 1990 unterschiedliche Werte. Auch dieser Umstand bedarf keiner weiteren Er- klärung. Auch die Beschwerdeführerin hat im Übrigen erkannt, dass für das Referenzjahr 1990 je nach GEST unterschiedliche Werte gelten und dies in ihrer Eingabe vom 3. August 2015 auf der ersten Seite selbst festgehal- ten. 4.5.3 Art. 5 Ziff. 1 Kyoto-Protokoll spricht davon, dass die Mitgliedstaaten ein System zur Schätzung der anthropogenen Emissionen aller nicht durch das Montrealer Protokoll geregelten Treibhausgase implementieren. Be- reits in diesem Dokument, auf das das CO 2 -Gesetz zurückzuführen ist, wird unmissverständlich klargestellt, dass die Treibhausgasemissionen nur zu schätzen sind (und ohnehin nur näherungsweise bestimmt werden kön- nen) und eben keine exakten Werte festgestellt werden können. Unter «Schätzung» ist aber nicht eine willkürliche Festlegung zu verstehen, son- dern die aufgrund von Standards und von real gemessenen Werten fest- gelegte, der Wirklichkeit möglichst nahekommende Berechnung (E. 2.5.3.1). Ziff. 2 und 3 von Art. 5 Kyoto-Protokoll verweisen auf die Me- thoden. Die Vorinstanz führt zu Recht aus, Unsicherheiten lägen in der Na- tur der Sache. Wie erwähnt ist einzig entscheidend, dass die Statistik den üblichen und anerkannten Grundsätzen und Standards entspricht. Eine Statistik ist – so die Vorinstanz zu Recht – nie «rechtssicher» (vgl. SPELL- MAN/WHITING, a.a.O., S. 110, die festhalten, eine Statistik könne nichts be- weisen). Sie muss es aber auch nicht sein. Wie bereits mehrfach erwähnt, muss sie einzig den Standards entsprechen. Rechtssicherheit wird dadurch geschaffen, dass die Entscheidungen, die aufgrund der Statistik gefällt wurden, Bestand haben, selbst wenn eine Revision der Statistik not- wendig wird (E. 4.3.1). Ob eine Ausnahme gilt, wenn die Statistik bewusst manipuliert wurde, kann hier offenbleiben. 4.5.4 Das BFE führt weiter aus, bei der Gesamtenergiestatistik – und somit auch bei der daraus abgeleiteten CO 2 -Statistik – handle es sich um eine Synthesestatistik. Solche Statistiken basierten nicht auf Hochrechnungen von Stichprobeerhebungen, sondern sie fassten vorhandene Grundlagen zusammen und analysierten sie. Die Resultate basierten auf den zum Zeit-
A-3874/2014 Seite 37 punkt der Ausarbeitung vorhandenen statistischen Grundlagen. Statisti- sche Vertrauensintervalle würden nicht ausgewiesen. Bei der Aggregation der Resultate aufgrund von statistischen Grundlagen kämen auch modell- basierte Schätzungen zur Anwendung, was kosteneffizient sei. 4.5.4.1 Statistiken sind – wie erwähnt – immer mit gewissen Unsicherhei- ten behaftet. Dennoch ist es für die CO 2 -Statistik wichtig, einen eindeutigen Wert zu erhalten, also eine Punktschätzung vorzunehmen (E. 2.5.3.2) und keine Vertrauensintervalle auszuweisen, um den Entscheid nach Art. 94 Abs. 1 Bst. a CO 2 -Verordnung zu fällen. Wie in E. 2.5.3.4 erwähnt, haftet jeder Berechnung eine Ungenauigkeit in beide Richtungen an. Es ergibt daher Sinn, die Wahrscheinlichkeit für Fehler auf beide Seiten gleich zu berücksichtigen, wie dies bei der CO 2 -Statistik gemäss Darlegung der Vo- rinstanz geschehen ist. 4.5.4.2 Was das Abstellen auf die Statistik betrifft, ist zu berücksichtigen, dass alle Statistiken mit Unsicherheiten verbunden sind (E. 2.5.3.1). Ge- rade im Fall des CO 2 -Ausstosses ist ersichtlich, dass nicht der gesamte Ausstoss exakt gemessen werden kann, sondern dieser anhand tatsäch- lich vorhandener Daten um- und hochgerechnet werden muss. Indem das Parlament mit der Zielsetzung gemäss Art. 3 CO 2 -Gesetz und der Bundes- rat mit Art. 94 CO 2 -Verordnung auf Zahlen abstellen, die sich nur aus Sta- tistiken ablesen lassen, haben sie diese Unsicherheiten in Kauf genom- men. Das ist hinzunehmen. 4.5.5 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, eine Fehlermarge (also ein Vertrauensintervall) sei zugunsten der Endverbraucher zu berück- sichtigen. Wie ausgeführt (E. 4.5.4.1), ist es bei der CO 2 -Statistik wichtig, einen eindeutigen Wert zu erhalten, damit aufgrund dieser Statistik Ent- scheidungen gefällt werden können. Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, wäre ohnehin nicht klar, in welche Richtung die Fehlermarge zugunsten der Endverbraucher zu berücksichtigen wäre. Die Beschwerdeführerin will mit ihrer Argumentation ausdrücken, dass das Interesse der Endverbrau- cher, eine möglichst tiefe oder keine CO 2 -Abgabe zu bezahlen, zu berück- sichtigen sei. Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, ist aber nicht eindeutig, was im vorliegenden Zusammenhang die Interessen der Endverbraucher sind. So kann es über die teilweise Rückerstattung der CO 2 -Abgabe an die Bevölkerung zu einer leichten Umverteilung kommen, von der einige der Endverbraucher profitieren (Art. 36 CO 2 -Gesetz; zum Mechanismus siehe auch: Botschaft, a.a.O., S. 7470). Diese hätten dann ein finanzielles Inte-
A-3874/2014 Seite 38 resse an der Erhöhung der Abgabe. Zudem sei – so die Vorinstanz sinnge- mäss – das Interesse aller an der Stabilisierung des Klimas zu berücksich- tigen, was gerade für eine Erhöhung der Abgabe spreche. Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass Sinn und Zweck der Abgabe eben gerade die Sta- bilisierung des Klimas durch Verminderung des CO 2 -Ausstosses ist (dazu auch Botschaft, S. 7436 und S. 7500 ff.). In diesem Zusammenhang ist da- ran zu erinnern, dass der Bund gemäss Art. 74 Abs. 1 BV Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen erlässt, mithin dem Umweltschutz als Men- schenschutz hohes Gewicht beizumessen ist. Demnach spricht der Geset- zeszweck, in dem sich der Wille des Verfassungsgebers wiederspiegelt, dafür, im Zweifel die Abgabe zu erhöhen, eine allfällige Unsicherheit also so auszulegen, dass die Abgabe erhöht wird. Selbst wenn also eine allfällige Fehlermarge zu berücksichtigen wäre, wäre sie so einzubeziehen, dass die CO 2 -Abgabe im Zweifel erhöht würde. Das Argument, eine Fehlermarge sei zu berücksichtigen, würde damit die Po- sition der Beschwerdeführerin schwächen. Damit kann die Beschwerdeführerin auch aus dem Vorbringen, in Art. 13 Abs. 4 der Stromversorgungsverordnung vom 14. März 2008 (StromVV, 734.71) habe der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber festgelegt, dass bei der Berechnung der (nicht mehr festzustellenden) ursprünglichen Anschaf- fungs- bzw. Herstellungskosten für bestehende Anlagen ein Abzug von 20 % festzulegen ist, nichts zu ihren Gunsten ableiten. Abgesehen davon, dass diese Regelung auf Kritik stösst, hat der Gesetz- bzw. Verordnungs- geber bei der CO 2 -Abgabe gerade keinen Abzug vorgesehen. Zudem ist die CO 2 -Abgabe eine Lenkungsabgabe, die letztlich dem Umweltschutz dienen soll (BORLAT, a.a.O., S. 115 und 124; WAGNER PFEIFFER, a.a.O., S. 146 und 149; ANDREA BURKHARDT, CO 2 -Gesetz: Grenzen und Möglich- keiten, in: URP 2010 S. 71 ff., S. 74). Ihr liegen grundsätzlich keine fiskali- schen Überlegungen zugrunde. Der Umstand, dass eine Lenkungsabgabe einige Kriterien mit einer Steuer gemeinsam hat (so z.B. die strenge An- wendung des Legalitätsprinzips), macht sie noch nicht zu einer Abgabe mit fiskalischem Charakter. Auch wenn die CO 2 -Abgabe gewissen, auch für Steuern geltenden, rechtlichen Anforderungen zu genügen hat, so steht doch ihr umweltrechtlicher Charakter im Vordergrund. 4.6 Schliesslich ist zu erwähnen, dass das Treibhausgasinventar der Schweiz nicht nur nationalen, sondern auch internationalen Standards zu genügen hat. Es wird von UNO-Experten kontrolliert. Die entsprechenden
Emissionen aus Brennstoffen insgesamt (also nicht nur HEL) im Jahr 2011 nur rund 18 % unter dem Niveau von 1990 lagen. In den Jahren zuvor war die Absenkung des Ausstosses zudem – wiederum gemäss dieser Medi- enmitteilung – deutlich geringer gewesen (rund 0,5 % pro Jahr). Indem die
A-3874/2014 Seite 40 Beschwerdeführerin einige Zahlen zitiert, diese aber nicht in den Zusam- menhang stellt, vermag sie nicht aufzuzeigen, dass die CO 2 -Statistik nicht den statistischen Standards entspricht. Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass es neben den Erdöl- weitere Brennstoffe gibt, so beispielsweise Braun- und Steinkohle (Botschaft, a.a.O., S. 7489). Die zuvor genannte Abnahme des Verbrauchs von HEL zeigt nur, dass es nicht angeht, einzig den Verbrauch von HEL anzusehen, um den CO 2 -Ausstoss aus Brennstoffen insgesamt zu bestimmen. Aus ei- nem Rückgang des Verbrauchs von HEL lässt sich nicht automatisch auf einen Rückgang im Verbrauch sämtlicher Brennstoffe schliessen. 4.7.2 Aus den genannten, von der Beschwerdeführerin zitierten Quellen ergeben sich damit keine Hinweise darauf, dass die CO 2 -Statistik nicht kor- rekt wäre. 4.8 4.8.1 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, es würden unter- schiedliche Emissionsfaktoren für die Umrechnung des Treibhausgasin- ventars auf die CO 2 -Emission gemäss CO 2 -Statistik bestehen. Weiter seien für verschiedene Jahre verschiedene Emissionsfaktoren verwendet worden. 4.8.2 Die Vorinstanz hat hierzu ausgeführt, dass die Emissionsfaktoren des Treibhausgasinventars und keine anderen angewendet wurden. Dies lässt sich nachprüfen. Zudem erklärt sie, unterschiedliche Zahlen ergäben sich daraus, dass sich die Zusammensetzung der Brennstoffe verändert habe. Diese Erklärung ist nachvollziehbar. Ebenfalls verständlich ist, dass neuere Messungen teilweise genauere Zahlen ergeben haben. Weiter erklärt das BFE, für die Jahre zwischen den Messungen könne ohne weitere Angaben nicht bestimmt werden, wie sich die Werte im Zeitverlauf verändert hätten, ob dies z.B. in einem Schritt oder über die Jahre verteilt passiert sei. Bei den Brennstoffen sei eine lineare Anpassung gewählt worden. Ein solches Vorgehen ergibt durchaus Sinn und ist mit den Standards vereinbar (E. 2.5.3.3 f.). 4.9 4.9.1 In diesem Zusammenhang erklärt die Beschwerdeführerin, bei der Frage, ob bei signifikanten Änderungen ganze Zahlenreihen anzupassen seien, handle es sich wohl um einen Ermessensentscheid. Sie ist der Auf- fassung, je nach verwendetem Emissionsfaktor könne beeinflusst werden,
A-3874/2014 Seite 41 wie viele Treibhausgase aus Brennstoffen im Vergleich mit dem Jahr 1990 ausgestossen worden seien. 4.9.2 Die Vorinstanz hält dem entgegen, es handle sich nicht um einen Er- messensentscheid. Der Entscheid hänge von der Qualität und dem Stich- probenumfang der Messungen ab. Gebe es für den alten Wert repräsenta- tive Stichproben, finde eine Interpolation statt. Sonst werde der neue Wert als für die ganze Zeitreihe repräsentativ angesehen. Bei Braunkohle und Petrolkoks sei der aktuelle Wert für die ganze Zeitreihe übernommen wor- den, weil die alten Werte nur auf Literaturwerten und nicht auf tatsächlichen Messungen beruht hätten. 4.9.3 Vorweg ist darauf hinzuweisen, dass eine signifikante Abweichung in der Statistik nicht bedeutet, dass die Abweichung gross ist, sondern dass statistische Testverfahren darauf schliessen lassen, dass Abweichungen nicht zufällig sind (vgl. BENESCH, a.a.O., S. 142; Stichwort «Signifikanz», 2. Bedeutung, in: Brockhaus-Enzyklopädie in 24 Bänden, Bd. 20, 29. Aufl., Mannheim 1993). Diese Abweichungen können also auch sehr klein sein. 4.9.4 Wie bereits zuvor im Rahmen der allgemeinen statistischen Grunds- ätze ausgeführt wurde, besteht in Grenzfällen ein gewisses Ermessen, ob Anpassungen der Statistik über die ganze Zahlenreihe oder nur für die letz- ten Jahre vorzunehmen sind und wie dies zu geschehen hat (E. 2.5.3.3 f.). Die Ausübung dieses Ermessens erfolgt pflichtgemäss nach vorbestimm- ten Regeln und ist zu begründen. Diesen Anforderungen kommt die Vo- rinstanz nach. Das bei Braunkohle und Petrolkoks angewandte Verfahren entspricht dem Grundsatz, dass der neue Wert zugrunde zu legen ist, wenn er als genauer anzusehen ist als der alte Wert und für diesen kein reprä- sentatives Stichprobenmaterial vorhanden ist. Dieses Vorgehen führt dazu, dass konsistente Zeitreihen bestehen, so dass die alten Werte tatsächlich mit den neuen Werten vergleichbar werden. Weiter wurden die Änderun- gen jeweils mittels Publikation transparent gemacht. 4.10 4.10.1 Am meisten kritisiert die Beschwerdeführerin die Position «Lager- veränderung Konsumenten» beim HEL. Sie erklärt, es handle sich dabei wohl um einen Schätzwert. 4.10.2 Im Dokument «Technische Revision des Verbrauchs von Heizöl Extra-leicht der Gesamtenergiestatistik» des BFE vom 2. Mai 2014 (revi- diert am 21. Juli 2014; http://www.news.admin.ch/NSBSubscriber/
A-3874/2014 Seite 42 message/attachments/34707.pdf, letztmals besucht am 21. Oktober 2015; nachfolgend: BFE: Technische Revision) wird genau beschrieben, inwie- fern die Statistik betreffend Heizöl Extra-leicht auch rückwirkend revidiert wurde. Insofern sich die rückwirkende Revision auf tatsächlich erhobene und vorhandene Zahlen stützt, erscheint dies wenig problematisch. Kommt das BFE zum Schluss, eine andere (tatsächlich vorliegende) Zahl ergebe die genaueren Werte, ist es sogar gehalten, diese Zahlen auch für zurück- liegende Jahre zu verwenden. Probleme können sich allenfalls ergeben, wenn keine konkreten Zahlen vorliegen, sondern Schätzungen vorgenom- men werden müssen. 4.10.3 Hier ist nun nur auf jene Zahlen einzugehen, die tatsächlich für die Erhöhung der CO 2 -Abgabe relevant gewesen sein können. Es ist mit an- deren Worten der Zeitraum zwischen 1990 und 2012 zu betrachten. 4.10.3.1 Mit der GEST 1994 wurde der Heizölverbrauch rückwirkend bis 1987 revidiert. Vor der GEST 1994 wurde bezüglich Heizölverbrauch auf die Absatzzahlen des Heizöl-Panels des Instituts für Haushaltsanalysen (IHA) abgestellt. Dieses Panel beruhte auf einer Umfrage bei den Konsu- menten über die Lagerbestände. Da im Anhang zur Statistikerhebungsver- ordnung festgehalten ist, dass die GEST unter anderem auf Befragungen beruht, an der Befragungsinstitute teilnehmen (E. 2.5.1.1), ist dieses Vor- gehen nicht zu beanstanden. Die Daten wurden auf die ganze Schweiz hochgerechnet, wobei unter anderem auf die Gebäudezählung des BfS (E. 2.5.2.1) abgestellt wurde (BFE, Technische Revision, S. 4 ff.). Mit der GEST 1994 wurden die wie eben beschrieben erhobenen Zahlen durch solche, die auf dem Absatz basieren, welcher von der Carbura publiziert wird, rückwirkend bis 1987 ersetzt (BFE, Technische Revision, S. 4). Die Umstellung erfolgte, weil die Verbrauchszahlen des HEL-Panels über Jahre über den Absatzzahlen der Carbura lagen. Eine solche Abweichung ist – wie die Vorinstanz zutreffend ausführt – über kürzere Zeit durchaus möglich, da Heizöl gelagert werden kann und somit in einem Jahr auch mehr verbraucht als eingekauft werden kann. Längerfristig ist ein über dem Absatz liegender Verbrauch aber nicht möglich. Auf den ersten Blick mag eine Umfrage unter einigen repräsentativen Kon- sumenten mit anschliessender Hochrechnung auf sämtliche Konsumenten – wie das für die Absatzzahlen des Heizöl-Panels zutrifft – recht genaue Werte zu liefern, so dass diese Methode grundsätzlich als mit den Stan- dards vereinbar anzusehen ist. Konkret zeigte sich aber, dass diese Me-
A-3874/2014 Seite 43 thode – aus welchen Gründen auch immer – nicht die Wirklichkeit wieder- gab. In einem solchen Fall war das BFE nicht nur berechtigt, sondern ver- pflichtet, die Methodik zu überprüfen und eine andere, genauere Methode zu wählen. Allerdings war dies erst möglich, nachdem die Abweichung über mehrere Jahre manifest geworden war. Wie gesagt, kann der Verbrauch durchaus – auch für wenige Jahre – über dem Absatz liegen, so dass nicht gleich davon ausgegangen werden musste, dass die Erhebungsmethode ungenaue Zahlen lieferte. Das mit der neuen Methode verwendete Zahlen- material lag offensichtlich zumindest bis ins Jahr 1987 zurück vor (vgl. BFE, Technische Revision, S. 7), sodass unter diesem Gesichtspunkt nichts ge- gen die Anwendung dieser Zahlen auf den Zeitraum bis ins Jahr 1987 zu- rück spricht. Da die Zahlen vorlagen, war das BFE wiederum nicht nur be- rechtigt, sondern sogar verpflichtet, die Änderung der Methodik soweit möglich auf die ganze Zeitreihe anzuwenden, um so untereinander ver- gleichbare Zahlen zu schaffen. Andernfalls hätten die erwiesenermassen ungenauen Zahlen vorangegangener Jahre mit den genaueren Zahlen zu- künftiger Jahre verglichen werden müssen. Da die Zahlen der Carbura aber nur den Absatz wiedergeben, nicht aber den für die CO 2 -Statistik re- levanten Verbrauch von HEL, mussten die Zahlen der Carbura um die La- gerveränderung korrigiert werden. Abgesetztes HEL, das gelagert wird, wird nicht verbraucht. Hingegen wird gelagertes HEL verbraucht, ohne dass dies einen Einfluss auf die Absatzzahlen der Carbura hätte. Dem ist Rechnung zu tragen. Dass für die Lageränderung auf die Zahlen des HEL- Panels abgestellt wurde, mag unbefriedigend erscheinen, war doch die An- passung gerade aufgrund der ungenauen Zahlen des HEL-Panels nötig geworden. Dabei ist aber zu bedenken, dass einerseits kaum besseres Zahlenmaterial zur Lageränderung zur Verfügung stand (eine Messung der tatsächlichen Änderung wäre aus praktischen Gründen nicht möglich). An- dererseits werden die Zahlen des Panels nunmehr nur noch für eine Kor- rektur verwendet und nicht mehr überhaupt als Grundlage. Die Zahlen zu den nun noch relevanten Lageränderungen dürften insbesondere aufgrund der Angabe zu den Lagerbeständen am Monatsende recht genau ausfallen (das Panel erhebt monatliche Angaben zu den Lagerbeständen am Mo- natsende, im Berichtsmonat getätigte Käufe, Angaben zur Änderung an Tankanlagen; EFD, Technische Revision, S. 5). Die Revision im Rahmen der GEST 1994 erweist sich damit als notwendig und es fehlen Anhaltspunkte dafür, dass sie nicht mit den Standards über- einstimmend vorgenommen wurde.
A-3874/2014 Seite 44 4.10.3.2 In diesem Zusammenhang macht die Beschwerdeführerin gel- tend, der Absatz von Erdölprodukten der GEST basiere nicht direkt auf den von der Carbura bzw. der Erdöl-Vereinigung gelieferten Zahlen, wie dies die Vorinstanz vorbringe. Vielmehr würden diese Absatzdaten von der Vo- rinstanz erhoben und von dieser den genannten Organisationen gemeldet, die dann ihrerseits diese Zahlen publizierten. Die Beschwerdeführerin of- feriert in diesem Zusammenhang die Befragung von Dr. Rolf Hartl, dem Präsidenten der Erdöl-Vereinigung, als Auskunftsperson. Nachdem das Bundesverwaltungsgericht die Vorinstanz mit Verfügung vom 3. Juli 2015 aufgefordert hatte, zu erklären, aus welchen Quellen die Absatzzahlen stammten, reichte diese am 13. August 2015 eine entspre- chende Stellungnahme des BFE ein (Sachverhalt Bst. K). Demnach wer- den die Zahlen einerseits der Aussenhandelsstatistik der Eidgenössischen Zollverwaltung (EZV; im Internet unter www.swiss-impex.admin.ch; letzt- mals besucht am 21. Oktober 2015) und andererseits der monatlichen Mengenstatistik der Carbura über flüssige Treib- und Brennstoffe entnom- men. Der Verband Erdöl-Vereinigung verwende die öffentlich zugängliche Aussenhandelsstatistik der EZV, die von der Carbura zur Verfügung ge- stellte Mengenstatistik sowie weitere, hier nicht interessierende Daten zur Erstellung der Erdölbilanz bis auf Stufe «Absatz Grosshandel» und stelle diese jeweils im April des Folgejahres dem BFE zu. Dieses kontrolliere und plausibilisiere die Erdölbilanz anhand der Aussenhandelsstatistik sowie der monatlichen Mengenstatistik, die die Carbura dem BFE monatlich zur Ver- fügung stelle. Das BFE publiziere die definitive Erdölbilanz schliesslich in der GEST mit den Quellenangaben «Carbura, Erdöl-Vereinigung, BFE», damit die nicht vom BFE selber erhobenen bzw. bearbeiteten Grundlagen transparent ausgewiesen seien. Auch die Erdölvereinigung nennt in ihrem Jahresbericht von 2014 als Quel- len für die Statistiken des Inlandabsatzes von Erdölprodukten einerseits sowie jene der Struktur des schweizerischen Erdölabsatzes andererseits die Carbura, die Eidgenössische Zollverwaltung sowie (im vorliegenden Zusammenhang nicht interessierend) den Verband der Schweizerischen Schmierstoffindustrie (der Jahresbericht ist im Internet zu finden unter http://www.erdoel.ch/images/com_evdocs/ev_jahresbericht_2014.pdf; Sta- tistiken S. 39 f.;letztmals besucht am 21. Oktober 2015). Damit stimmt die am 13. August 2015 eingebrachte Angabe der Vorinstanz (bzw. des BFE), woher die in die Gesamtenergiestatistik einfliessenden Zahlen zum Absatz von Erdölprodukten stammen, nunmehr mit jener im
A-3874/2014 Seite 45 Jahresbericht der Erdölvereinigung überein. Unter diesen Umständen ist nicht (mehr) ersichtlich, welche weiteren, für die Frage der Datenquelle re- levanten Auskünfte der Präsident der Erdölvereinigung diesbezüglich ge- ben könnte. Daher ist auf die Befragung von Dr. Rolf Hartl in antizipierter Beweiswürdigung zu verzichten (E. 1.9). 4.10.3.3 Da ab 1997 die Carbura neben dem Absatz der Importeure auch den Absatz von HEL in den steuerfreien Verkehr ausweist, übernimmt die CO 2 -Statistik diese Zahlen. Dieser Absatz entspricht derjenigen Menge von HEL, der den Endverbrauchern zum Konsum zur Verfügung steht (EFD, Technische Revision, S. 7). Dies überzeugt, weil das HEL erst dann zu den Endverbrauchern gelangen kann, wenn Zoll und Einfuhrsteuern festgesetzt wurden. Es war offensichtlich nicht möglich, auch für die Vergangenheit auf diese Zahlen abzustellen, weil sie für die Zeit vor 1997 gar nicht vorlagen. Diese Änderung in der Grundlage der GEST ist aber offengelegt und die Metada- ten sind weiterhin verfügbar. Nicht zuletzt sind die Abweichungen, die dadurch entstehen, dass auf den Steuer- und nicht den Importabsatz ab- gestellt wird, relativ geringfügig. 4.10.3.4 Der Auf- und Abbau von Pflichtlagern wurde teilweise nicht korrekt berücksichtigt. Vor allem in den Jahren 1950 bis 1974 dürfte dadurch der Verbrauch von Heizöl überschätzt worden sein, was sich heute nicht mehr rekonstruieren lässt (BFE, Technische Revision, S. 9). Da diese Zeit aber nicht in den Beurteilungszeitraum von 1990 bis 2012 fällt, ist darauf nicht weiter einzugehen. Soweit in der hier relevanten Zeitperiode Änderungen aufgrund des Auf- und Abbaus von Pflichtlagern vorgenommen worden sind, sind diese ebenfalls ausgewiesen (BFE, Technische Revision, S. 9, 16 f. und 23). 4.10.3.5 Die vorstehenden Ausführungen zeigen, dass es sich entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin in der Replik bei den Änderun- gen im Zusammenhang mit dem HEL auch nicht um Schätzungen handelt, sondern um die Änderung der Statistik aufgrund von verbessertem Zahlen- material. 4.10.3.6 Weiter gab es kleinere Anpassungen, die von der Beschwerdefüh- rerin aber nicht kritisiert wurden. Ebenfalls nicht kritisiert wurden die ab 2001 monatlich durchgeführten, modellbasierten Schätzungen. Die Arbeit
Statistik mit dem Verbrauch, nicht aber dem Absatz des CO 2 beschäftigt.
Abgabe zu Recht gemäss dem Satz von Fr. 60.-- je Tonne CO 2 fest.
A-3874/2014 Seite 48 5. Nach dem Gesagten ist die Beschwerde sowohl im Haupt- als auch im Eventualantrag abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Ausgangsgemäss hat die unterliegende Beschwerdeführerin die Verfah- renskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese sind aufgrund des aus- serordentlichen Aufwandes auf Fr. 7'000.-- festzusetzen (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der einbezahlte Kostenvorschuss von Fr. 3'000.-- ist zur Bezahlung der Verfahrenskosten zu verwenden. Der darüber hinausge- hende Betrag von Fr. 4'000.-- ist innert 30 Tagen nach Eintritt der Rechts- kraft des vorliegenden Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu überwei- sen. Die Zustellung des Einzahlungsscheins erfolgt mit separater Post. Weder der obsiegenden Vorinstanz (Art. 7 Abs. 3 VGKE) noch der unter- liegenden Beschwerdeführerin ist eine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE e contrario).
A-3874/2014 Seite 49 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Der prozessuale Antrag, das vorliegende Verfahren mit den Verfahren A-3888/2014, A-3896/2014, A-3900/2014, A-3904/2014, A-3912/2014, A-3916/2014 und A-3934/2014 zu vereinigen, wird abgewiesen. 2. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. 3. Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 7'000.-- festgesetzt und der Be- schwerdeführerin auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss in Höhe von Fr. 3'000.-- wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet. Der dar- über hinausgehende Betrag von Fr. 4'000.-- ist innert 30 Tagen nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu überweisen. Die Zustellung des Einzahlungsscheins erfolgt mit separater Post. 4. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 5. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. ...; Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Salome Zimmermann Susanne Raas
A-3874/2014 Seite 50 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts- schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die be- schwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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