B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung I A-3287/2015
Urteil vom 2. Juli 2015 Besetzung
Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz), Richterin Marianne Ryter, Richter Maurizio Greppi, Gerichtsschreiber Matthias Stoffel.
Parteien
Gemeinde Gaissau, Kirchstrasse 3, AT-6974 Gaissau/Vorarlberg, c/o Rathaus Rheineck, Hauptstrasse 21, 9424 Rheineck, Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Strassen ASTRA, 3003 Bern,
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK, Bundeshaus Nord, 3003 Bern, Vorinstanz,
Gegenstand
Teilplangenehmigung N01/N13 UPLaNS Rheineck - St. Mar- grethen, AP Lärm / Teilverfügung.
A-3287/2015 Seite 2 Sachverhalt: A. Im Zuge der geplanten Gesamterneuerung der Autobahn N01/N13 zwi- schen Rheineck und St. Margrethen gelangte das Bundesamt für Strassen (ASTRA) mit Eingabe vom 17. Juli 2013 an das Eidgenössische Departe- ment für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) und er- suchte um Erteilung der Plangenehmigung für das Ausführungsprojekt "N01/N13 UPlaNS Rheineck – St. Margrethen, AP Lärm" (Ausführungspro- jekt). B. Insbesondere um die Verkehrsbehinderung und die Umweltbelastung mög- lichst tief zu halten, beabsichtigte das ASTRA, das Ausführungsprojekt zu- sammen mit der unterhaltsmässigen Gesamtsanierung des Nationalstras- senabschnittes Rheineck - St. Margrethen (Unterhaltsprojekt) zu realisie- ren. C. Im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens erhob die Gemeinde Gais- sau mit Eingabe vom 18. September 2013 Einsprache gegen das Ausfüh- rungsprojekt. Sie beantragte damit die Durchführung neuer Lärmwertmes- sungen unter Einbezug diverser Faktoren sowie den Bau höherer Lärm- schutzbauten auf der ihr zugewandten Seite der Nationalstrasse, mitunter auch den Ersatz bzw. die Erhöhung des bestehenden Lärmschutzdammes zwischen km 401.700 und 400.300. D. Da nach dem Eingang diverser Einsprachen gegen das Ausführungspro- jekt nicht in absehbarer Zeit mit einem umfassenden Plangenehmigungs- entscheid zu rechnen war, reichte das ASTRA am 24. März 2015 beim UVEK ein Gesuch um vorzeitige Genehmigung diverser unbestrittener Be- standteile des Ausführungsprojekts ein, um zumindest teilweise eine gleichzeitige Realisierung mit dem dringlichen Unterhaltsprojekt zu ermög- lichen. E. Am 28. April 2015 erteilte das UVEK (Vorinstanz) dem ASTRA die nachge- suchte Teil-Plangenehmigung. F. Dagegen erhebt die Gemeinde Gaissau (Beschwerdeführerin) am 19. Mai
A-3287/2015 Seite 3 2015 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt den Er- lass eines Entscheides, "der klar erkennbar sicherstellt, dass durch eine Teil-Plangenehmigung und insbesondere deren Bauausführung tatsächlich für alle Bauabschnitte keine präjudizierende Wirkung auf das noch hängige und zu beurteilende Gesamtprojekt (...) entsteht". Konkret bemängelt sie, die möglichen Auswirkungen auf den bestehenden und gemäss Ausfüh- rungsprojekt zu belassenden Lärmschutzdamm zwischen km 401.700 und 400.300 beziehungsweise dessen allfälligen Ausbau seien nicht ausrei- chend thematisiert worden. G. In ihrer Vernehmlassung vom 15. Juni 2015 stellt die Vorinstanz den An- trag, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, da die Beschwerdeführerin durch die Teil-Plangenehmigung weder formell noch materiell beschwert und folglich nicht zur Beschwerde legitimiert sei. H. Das ASTRA schliesst in seiner Stellungnahme vom 18. Juni 2015 auf Ab- weisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Zudem sei dieser die aufschiebende Wirkung zu entziehen. Insbesondere stellt sie ebenfalls die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin in Abrede. I. Die Verfahrensbeteiligten liessen sich innert angesetzter Frist nicht zur Ver- nehmlassung der Vorinstanz bzw. der Stellungnahme des ASTRA verneh- men. J. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be- findlichen Schriftstücke wird, soweit entscheiderheblich, im Rahmen der nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kog- nition, ob die Prozessvoraussetzungen vorliegen und auf eine Beschwerde einzutreten ist (vgl. Art. 7 Abs. 1 VwVG, BVGE 2007/6 E. 1; Urteil des BVGer A-769/2013 vom 30. Oktober 2013 E. 1). Gemäss Art. 31 VGG be- urteilt es Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist und eine Vorinstanz im Sinne
A-3287/2015 Seite 4 von Art. 33 VGG entschieden hat. Die Teil-Plangenehmigung der Vo- rinstanz vom 28. April 2015 ist eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG und als Vorinstanz hat ein Departement gemäss Art. 33 Bst. d VGG verfügt. Da zudem kein Ausnahmegrund vorliegt, ist das Bundesverwal- tungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 2. Nach Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor der Vo- rinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung geltend machen kann (Bst. c). 2.1. Die erste Legitimationsvoraussetzung gemäss Art. 48 Abs. 1 lit. a VwVG betrifft die formelle Beschwer. Sie liegt vor, wenn die Beschwerde- führerin am Verfahren teilgenommen bzw. keine Möglichkeit dazu erhalten hat und sie mit ihren Anträgen ganz oder teilweise unterlegen ist (vgl. KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts- pflege des Bundes, 3. Auflage 2013, Rz. 940). 2.2. Weist die Beschwerdeführerin ferner nach, dass sie an der materiellen Beurteilung einer Streitsache ein schutzwürdiges Interesse hat, so ist auch die vorausgesetzte materielle Beschwer zu bejahen (Art. 48 Abs. 1 Bst. b und c VwVG). Hierfür ist ein aktuelles und praktisches Interesse an der Überprüfung des Entscheides vorauszusetzen. Ein solches liegt vor, wenn mit der Gutheissung der Beschwerde ein Nachteil abgewendet werden kann und die Beschwerdeführerin insofern einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Verfügung zu ziehen vermag. Die tatsächliche oder rechtliche Situation muss durch den Aus- gang des Verfahrens noch beeinflusst werden können (KÖLZ/HÄNER/BERT- SCHI, a.a.O., Rz. 944; ISABELLE HÄNER, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, Art. 48 Rz. 21). Das Rechts- schutzinteresse wird dementsprechend stets verneint, wenn rein theoreti- sche Probleme zur Diskussion gestellt werden oder sich eine Beschwerde nur gegen die Begründung (Motive) einer angefochtenen Verfügung richtet, ohne dass eine (die Beschwerdeführerin begünstigende/entlastende) Än- derung des Dispositivs verlangt wird (MARANTELLI-SONANINI/HUBER, in: Praxiskommentar VwVG, 2009, Art. 48 Rz. 15).
A-3287/2015 Seite 5 2.3. 2.3.1. Zur Beurteilung der Beschwerdelegitimation ist zunächst der Gegen- stand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens zu ermitteln. Der Streitge- genstand bildet das durch die Verfügung geregelte Rechtsverhältnis, so- weit dieses angefochten wird. Er wird folglich durch zwei Elemente be- stimmt: erstens durch den Gegenstand der angefochtenen Verfügung oder des angefochtenen Entscheids (sog. Anfechtungsgegenstand) und zwei- tens durch die Parteibegehren. Dabei bildet das Anfechtungsobjekt den Rahmen, welcher den möglichen Umfang des Streitgegenstandes be- grenzt. Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann nur sein, was Ge- genstand des erstinstanzlichen Verfahrens war oder nach richtiger Geset- zesauslegung hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die erstinstanz- lich verfügende Behörde nicht entschieden hat und über die sie nicht zu entscheiden hatte, sind aus Gründen der funktionellen Zuständigkeit durch die zweite Instanz nicht zu beurteilen (vgl. zum Ganzen: BGE 136 II 457 E. 4.2 und 131 V 164 E. 2.1; Urteile des BGer 2C_1055/2013 und 2C_1056/2013 vom 30. August 2014 E. 2.1; BVGE 2010/12 E. 1.2.1; Urteil des BVGer A-1053/2014 vom 1. Dezember 2014 E. 1.3; CHRISTOPH AUER, Streitgegenstand und Rügeprinzip im Spannungsfeld der verwaltungs- rechtlichen Prozessmaximen, 1997, S. 35, 63 Rz. 403 f.; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 686 ff.). Geht die mit dem Rechtsbe- gehren aufgestellte Rechtsfolgebehauptung über den Streitgegenstand hinaus, ist darauf nicht einzutreten (vgl. Urteile des BGer 4A_89/2012 vom 17. Juli 2012 E. 1.2 und 2D.20/2010 vom 20. Mai 2010 E. 1.3; Urteil des BVGer A-3274/2012 vom 25. März 2013 E. 1.4.1). 2.3.2. Grundsätzlich ist der anfechtbare Verfügungsinhalt dem Dispositiv zu entnehmen, wobei es nicht auf die äussere Form des Dokuments an- kommt. Einerseits weist nicht alles, was formell im Dispositiv steht, Verfü- gungscharakter auf und andererseits können Teile der Begründung zum Dispositiv gehören, auch wenn diese und allfällige darin enthaltene Mei- nungsäusserungen oder Empfehlungen grundsätzlich nicht anfechtbar sind (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwal- tungsgericht, 2. Auflage 2013, Rz. 2.9 f.). Indem die Vorinstanz in ihrem Entscheiddispositiv "das vorliegende Teil- Ausführungsprojekt (...)" genehmigt hat, sind zur Ermittlung des genauen Verfügungs- bzw. Anfechtungsgegenstandes die Erwägungen heranzuzie- hen. Aus diesen geht hervor, dass bei der Nationalstrasse N01/N13 in Fahrtrichtung St. Gallen zwischen km 406.200 und 401.700 mehrere bau-
A-3287/2015 Seite 6 liche Massnahmen im Zusammenhang mit Lärmschutzwänden, zugehöri- gen Fundamenten und Pfählen sowie an einem Lärmschutzdamm (Erwä- gung 3.1) bewilligt worden sind. Im Bereich von km 401.700 bis 399.700 beschränkt sich die Genehmigung aufgrund noch hängiger Einsprachen betreffend die Höhe der dort geplanten Lärmschutzwände dagegen auf die zugehörigen, unbestrittenen Fundamente und Pfähle (Erwägung 3.2). 2.3.3. Die Beschwerdeführerin erklärt sich in ihrer Beschwerde mit den ge- nehmigten Lärmschutzmassnahmen ausdrücklich einverstanden, möchte jedoch Gewissheit darüber, dass die Teil-Plangenehmigung bezüglich des Lärmschutzdammes zwischen km 401.700 und 400.300 keine präjudizielle Wirkung entfaltet. So sei zwar die abgegebene Garantie des ASTRA, die bewilligten Fundamente und Pfähle würden verstärkt und erweitert, sollte im noch ausstehenden Entscheid eine höher dimensionierte Lärmschutz- wand als geplant genehmigt werden, von der Vorinstanz aufgegriffen und bekräftigt worden, jedoch sei sie mit keinem Wort auf den allfälligen Zu- satzaufwand eingegangen, welcher bei einer möglicherweise nachträglich verfügten Änderung (Erhöhung bzw. Ersatz) des Lärmschutzdammes an- fallen könnte. Sowohl die Vorinstanz als auch das Astra betonen in ihren Stellungnahmen, die vorgezogene Teil-Plangenehmigung beschränke sich auf unbestrittene Bestandteile des Ausführungsprojektes. Dagegen seien die streitigen Punkte, wozu insbesondere auch die begehrte Erhöhung bzw. der Ersatz des vorerwähnten Lärmschutzdammes gehört, noch nicht beurteilt worden. Für die Beschwerdeführerin resultiere daher mit dem er- gangenen Entscheid weder ein Nachteil noch sei sie dadurch beschwert. 2.3.4. Aus den oben wiedergegebenen Erwägungen der Teil-Plangenehmi- gungsverfügung sowie den Stellungnahmen der Vorinstanz und des ASTRA ergibt sich, dass über den Lärmschutzdamm zwischen km 401.700 und 400.300, welcher dem Antrag der Beschwerdeführerin zugrunde liegt, und die in diesem Zusammenhang erhobenen Einsprachen noch nicht be- funden worden ist. Auch der der Verfügung zugrunde liegende Übersichts- plan 1:5'000, Plannr. 2158-003 verdeutlicht, dass über den Fortbestand be- ziehungsweise eine Änderung des erwähnten Damms noch nicht entschie- den worden ist. Da somit der Entscheid über den die Beschwerdeführerin interessierenden Lärmschutzdamm noch aussteht und sie folglich diesbe- züglich auch nicht bereits unterlegen sein kann, mangelt es ihr zum einen an der vorauszusetzenden formellen Beschwer. Ebenso entsteht ihr durch die Teil-Plangenehmigung, welcher sie inhaltlich gar ausdrücklich zu- stimmt, kein Nachteil noch vermöchte sie einen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Verfügung zu ziehen. Daraus folgt wie- derum, dass ihr kein schutzwürdiges Interesse an der Überprüfung des
A-3287/2015 Seite 7 Entscheides zukommt und ihr entsprechend auch die materielle Beschwer abzusprechen ist. Indem sie den Lärmschutzdamm dennoch zum Gegen- stand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens machen möchte, geht sie mit ihrem Antrag zudem in unzulässiger Weise über das massgebliche An- fechtungsobjekt hinaus. Ungeachtet davon ist die Vorinstanz darauf zu be- haften, dass die vorgezogene separate Genehmigung von unbestrittenen Teilen des Ausführungsprojektes den noch zu beurteilenden beziehungs- weise zu genehmigenden Lärmschutzmassnahmen sowie den dazu be- kundeten Interessen der Einsprecher nicht zum Nachteil gereicht und dies- bezüglich keine präjudizielle Wirkung entfaltet. 2.4. Zusammengefasst ist festzustellen, dass die Beschwerdeführerin nicht zur Beschwerde legitimiert ist und ihr Antrag über den Anfechtungsgegen- stand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens hinausgeht. Auf die vorlie- gende Beschwerde ist daher nicht einzutreten. 3. Angesichts des vorliegenden Endurteils ist das Gesuch der Vorinstanz um Entzug der aufschiebenden Wirkung als gegenstandslos geworden abzu- schreiben. 4. 4.1. Grundsätzlich werden der unterliegenden Partei die Verfahrenskosten auferlegt (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Gemeinden, die Beschwerde führen und unterliegen, werden Verfahrenskosten jedoch nur auferlegt, wenn sich der Streit um vermögensrechtliche Interessen dreht (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG; vgl. dazu statt vieler Urteil des BVGer A-78/2013 vom 19. August 2013 E. 6.1 mit Hinweis). Da dies vorliegend nicht der Fall ist, sind der Beschwerdeführerin keine Kosten aufzuerlegen. 4.2. Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und ver- hältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Keinen Anspruch darauf haben jedoch Bundesbehörden (Art. 7 Abs. 3 des Regle- ments vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der nicht anwalt- lich vertretenen Vorinstanz und dem ASTRA stehen daher keine Parteient- schädigungen zu. Dasselbe gilt für die unterliegende Beschwerdeführerin.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
A-3287/2015 Seite 8 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2. Das Gesuch um Entzug der aufschiebenden Wirkung wird als gegen- standslos geworden abgeschrieben. 3. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 4. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 5. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – das ASTRA (Einschreiben) – die Vorinstanz (Ref-Nr. 622.2-00039 / zuc; Gerichtsurkunde)
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Kathrin Dietrich Matthias Stoffel
Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen gemäss Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG gegeben sind. Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit An- gabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: