B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung I A-3156/2018
Urteil vom 5. Februar 2019 Besetzung
Richter Christoph Bandli (Vorsitz), Richterin Kathrin Dietrich, Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, Gerichtsschreiberin Rahel Gresch.
Parteien
Politische Gemeinde Oberengstringen, Gemeindevorstand, Zürcherstrasse 125, 8102 Oberengstringen, vertreten durch Dr. Thomas Wipf, Meyer & Wipf Rechtsanwälte, Seehofstrasse 4, 8008 Zürich, Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Strassen ASTRA, 3003 Bern,
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK, Bundeshaus Nord, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Ausführungsprojekt N01: Rastplatz Oberengstringen.
A-3156/2018 Seite 2 Sachverhalt: A. Die Nationalstrasse N01 zwischen dem Limmattaler Kreuz und dem An- schluss Zürich Schlieren ist seit Anfang der 1970er-Jahre in Betrieb. Auf der Höhe von Oberengstringen befindet sich in Fahrtrichtung Zürich ein Rastplatz. Er liegt zwischen der Nationalstrasse und der Limmat und er- laubt das Parkieren von 49 Personen- und 13 Lastwagen. Abgesehen von einer WC- und einer Telefonanlage verfügt der Rastplatz über keine Infra- struktur. Das Bundesamt für Strassen (ASTRA) ersuchte das Eidgenössi- sche Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) am 12. Mai 2010 um Erteilung der Plangenehmigung für ein Aus- führungsprojekt („N01, SABA Rastplatz, Entlastungsbauwerke, Elektro- räume, Rastplatz Oberengstringen, Verlängerung Einfahrt Oberengstrin- gen“). B. Die politische Gemeinde Oberengstringen erhob im Rahmen dieses Plan- genehmigungsverfahrens Einsprache und bestritt im Wesentlichen, dass am Rastplatz bzw. an dessen Erneuerung sowie an der Umgestaltung ein Bedarf bestehe. Sie verlangte, es sei von der Erneuerung abzusehen, der Rastplatz ersatzlos aufzuheben, zurückzubauen und das Gelände einer Nutzung zuzuführen, welche der Bedeutung des Limmatraumes als Nah- erholungsgebiet Rechnung trage. C. Am 17. März 2014 erteilte das UVEK dem ASTRA die nachgesuchte Plan- genehmigung unter Auflagen und entschied gleichzeitig über die Einspra- che. Sie wies sie in der Hauptsache ab, soweit darauf habe eingetreten werden können. Gegen die erteilte Plangenehmigung erhob die politische Gemeinde Oberengstringen am 30. April 2014 Beschwerde beim Bundes- verwaltungsgericht (A-2332/2014). Sie verlangte, die Plangenehmigung hinsichtlich der geplanten baulichen Umgestaltung bzw. der Erneuerung des Rastplatzes sei aufzuheben. Der Rastplatz sei aufzuheben, zurückzu- bauen und das Gelände einer landschaftsverträglichen Nutzung zuzufüh- ren. Eventualiter sei auf die geplanten baulichen Massnahmen zu verzich- ten oder das Ausführungsprojekt sei zur Überarbeitung und zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. D. Das Bundesverwaltungsgericht hob mit Urteil vom 18. Januar 2016 die Plangenehmigung der Vorinstanz vom 17. März 2014 auf, soweit die
A-3156/2018 Seite 3 Vorinstanz damit die Erneuerung sowie Umgestaltung des Rastplatzes und die Verlängerung der Einfahrt genehmigte und die Einsprache der Be- schwerdeführerin (politische Gemeinde Oberengstringen) abgewiesen hat. Es hielt fest, dass gestützt auf den Verfassungsgrundsatz, wonach staatli- ches Handeln im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein müsse, für den Bau und Ausbau von Nationalstrassen wie der streitbe- troffenen Erneuerung des Rastplatzes ein Bedarf nachzuweisen sei. Es er- scheine vorliegend fraglich, ob der Rastplatz für die kurzzeitige Erholung der Strassenbenützer oder als Abstellplatz für Lastwagen (noch) notwendig sei. Eine abschliessende Beurteilung sei jedoch nicht möglich, da weitere Abklärungen erforderlich seien. Es wies die Angelegenheit daher in Gut- heissung der Beschwerde zum neuen Entscheid im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurück. Das Urteil blieb unangefochten und erwuchs in Rechtskraft. E. Gut zwei Jahre später zog das ASTRA das Plangenehmigungsgesuch für das Ausführungsprojekt mit Schreiben vom 17. April 2018 beim UVEK zu- rück, soweit dieses noch hängig sei. F. Infolgedessen schrieb das UVEK das Plangenehmigungsverfahren mit Verfügung vom 30. April 2018 als gegenstandslos geworden ab. Zur Be- gründung hielt es fest, dass es in der Kompetenz des ASTRA als Gesuch- stellerin liege, welche Projekte realisiert werden sollen. Vorliegend sei das umstrittene Plangenehmigungsgesuch des ASTRA zugunsten einer Über- arbeitung zurückgezogen worden. Demzufolge sei das strittige Plangeneh- migungsverfahren inklusive der dagegen erhobenen Einsprachen hinfällig. Das ASTRA werde das Gesuch um Genehmigung des überarbeiteten Pro- jekts zu gegebener Zeit beim UVEK einreichen. Gegen das neue Projekt könne im Rahmen der öffentlichen Auflage erneut Einsprache erhoben werden. G. Gegen diesen Abschreibungsentscheid des UVEK erhebt die politische Gemeinde Oberengstringen (nachfolgend: Beschwerdeführerin) mit Ein- gabe vom 29. Mai 2018 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragt, dass die Beschwerde gutzuheissen und die angefochtene Ver- fügung des UVEK (nachfolgend: Vorinstanz) vollumfänglich aufzuheben sei. Zudem sei die streitgegenständliche Angelegenheit an die Vorinstanz
A-3156/2018 Seite 4 zwecks ordnungsgemässer Durchführung des Plangenehmigungsverfah- rens und zum neuen Entscheid zurückzuweisen, wie dies vom Bundesver- waltungsgericht mit Urteil A-2332/2014 vom 18. Januar 2016 bereits ange- ordnet worden sei. Die Beschwerdeführerin rügt die Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Vorinstanz, indem diese ihr nach mehr als zwei Jahren jäh eröffnete, dass das streitgegenständliche Plangenehmigungsverfahren als gegen- standlos abgeschrieben werde. Angesichts der Dauer der Prozessge- schichte von acht Jahren hätte der Beschwerdeführerin das rechtliche Ge- hör eingeräumt werden müssen. Zudem bringt die Beschwerdeführerin vor, die Vorinstanz habe den rechtserheblichen Sachverhalt unrichtig festge- stellt und Bundesrecht verletzt. Im Plangenehmigungsverfahren als auch im nachfolgenden Beschwerdeverfahren sei die Frage der Notwendigkeit des Rastplatzes Oberengstringen immer eines der zentralen Streitthemen gewesen. Das ASTRA habe versucht, sich des ihm missliebigen Streitthe- mas verfahrensrechtlich zu entledigen, indem es geltend gemacht habe, eine solche Abklärung der Notwendigkeit des Rastplatzes könne im rubri- zierten Plangenehmigungsverfahrens nicht gefordert werden, was das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 18. Januar 2016 verworfen habe. H. Mit Vernehmlassung vom 5. Juli 2018 beantragt die Vorinstanz, dass auf die Beschwerde nicht einzutreten sei, eventualiter sei sie vollumfänglich abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werden könne. Sie legt darin dar, dass die erfolgte Abschreibungsverfügung die logische Konsequenz aus dem Umstand sei, dass das ASTRA als Gesuchstellerin ihr Gesuch zurück- gezogen habe. Von der behaupteten Gleichgültigkeit gegenüber dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts könne keine Rede sein. Das Urteil ver- lange, dass für die Erneuerung und Umgestaltung des Rastplatzes sowie für die Verlängerung der Einfahrt eine Ergänzung der Projektunterlagen vorgenommen werde, bei der ein besonderer Bedarf an der geplanten Er- neuerung und Umgestaltung des Rastplatzes (öffentliches Interesse) nach- gewiesen werden könne. Danach habe sie als Planungsbehörde darüber zu entscheiden. Das ASTRA habe sich nach reiflicher Überlegung ent- schieden, vorerst weder eine Erneuerung und Umgestaltung des Rastplat- zes noch eine Realisierung weiterer Bestandteile des ursprünglichen Pro- jektes zu tätigen. Zu gegebener Zeit werde es ein neues Projekt ausarbei- ten und ihr wiederum vorlegen. Gemäss dem Urteil des Bundesverwal- tungsgerichts wäre zunächst ein Bedarf an der Erneuerung und Umgestal- tung des Rastplatzes nachzuweisen und falls dieser bejaht würde, müsste
A-3156/2018 Seite 5 in einem zweiten Schritt eine Interessenabwägung vorgenommen werden. Da das ASTRA nun auf die Erneuerung und Umgestaltung des Rastplatzes (zumindest vorübergehend) verzichte und das Gesuch zurückziehe, ent- falle folgerichtig auch die Interessenabwägung. Das gesamte ursprüngliche Projekt sei mit dessen Rückzug und mit der zwischenzeitlich realisierten Anpassung der Einfahrt Rastplatz Oberengst- ringen an die heutigen Sicherheitsnormen gegenstandslos geworden, wes- halb auch der Zustand hergestellt worden sei, wie er vor der Projekteinrei- chung im Jahre 2010 war. Die Beschwerdeführerin sei demzufolge nicht mehr beschwert und könne kein rechtlich geschütztes Interesse mehr an einer materiellen Beurteilung eines zurückgezogenen Gesuchs machen. I. Das ASTRA nimmt mit Schreiben vom 6. Juli 2018 zum vorliegenden Be- schwerdeverfahren Stellung und begründet den Rückzug des Gesuchs da- mit, dass sämtliche Bestandteile des Ausführungsprojekts zeitgleich mit den Unterhaltsarbeiten hätten ausgeführt werden sollen, was für die im ur- sprünglichen Beschwerdeverfahren betroffenen Bestandteile infolge der Beschwerde nicht hätte umgesetzt werden können. Als Konsequenz dar- aus habe das Gesuch zurückgezogen werden müssen. Die Beschwerde- führerin scheine zu verkennen, dass die Planung und Ausführung von Pro- jekten, wie das vorliegende, zeitlich und finanziell terminiert werden müs- sen. Könne ein solches Projekt nicht planmässig ausgeführt werden, so würden die finanziellen Ressourcen für die Umsetzung verfallen, was vor- liegend den Rückzug des Gesuchs zur Folge gehabt habe. J. Die Beschwerdeführerin hält in ihren Schlussbemerkungen vom 6. August 2018 an ihren Anträgen fest. K. Die Vorinstanz verzichtet mit Schreiben vom 7. August 2018 auf Schluss- bemerkungen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt nach Art. 31 des Verwaltungsge- richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen
A-3156/2018 Seite 6 Verfügungen i.S.v. Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. De- zember 1968 (VwVG, SR 172.021), soweit diese von einer Vorinstanz i.S.v. Art. 33 VGG erlassen worden sind und kein Ausnahmegrund nach Art. 32 VGG vorliegt. Die Abschreibungsverfügung der Vorinstanz vom 30. April 2018 ist eine Verfügung nach Art. 5 Abs. 1 VwVG und als Vorinstanz hat ein Departe- ment gemäss Art. 33 Bst. d VGG verfügt. Da zudem kein Ausnahmegrund vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegen- den Beschwerde sachlich wie funktionell zuständig. Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 2. Nachfolgend ist die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin zu prüfen. 2.1 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil- nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). Diese Voraussetzungen müssen kumulativ er- füllt sein (MARANTELLI/HUBER, in: Waldmann/Weissenberger (Hrsg.), Pra- xiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 48 N 8). Die Beschwerdelegitimation i.S.v. Art. 48 Abs. 1 VwVG ist auf Privatperso- nen zugeschnitten. Sie kann indes auch öffentlich-rechtlichen Körperschaf- ten wie Gemeinden und anderen Verwaltungseinheiten mit Rechtspersön- lichkeit zukommen, wenn diese durch die angefochtene Verfügung gleich oder ähnlich wie Private betroffen sind (BGE 138 II 506 E. 2.1.1; Urteil des BVGer A-2332/2014 vom 18. Januar 2016 E. 1.2 m.H.). 2.1.1 Die Voraussetzung der formellen Beschwer nach Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG erfüllt die Beschwerdeführerin ohne Weiteres, hat sie doch bereits als Beschwerdeführerin am ursprünglichen Verfahren vor dem Bundesver- waltungsgericht teilgenommen (BGE 137 II 313 E. 3.3; Urteil des BVGer A-5111/2013 vom 6. August 2014 E. 1.3.1; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.6.2). 2.1.2 Bezüglich der Beantwortung der Frage, ob die Beschwerdeführerin nach Art. 48 Abs. 1 Bst. b VwVG besonders berührt ist, kann vollumfäng- lich auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2332/2014 vom
A-3156/2018 Seite 7 18. Januar 2016 E. 1.2 verwiesen werden, in dem sowohl die geforderte Nähe zur Streitsache als auch die grundsätzliche Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin als politische Gemeinde bejaht wurde. Im vorlie- genden Beschwerdeverfahren sind diesbezüglich keine Änderungen er- sichtlich, weshalb auch diese Voraussetzung erfüllt ist. 2.1.3 Schliesslich verlangt Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG, dass die beschwer- deführende Partei ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Verfügung geltend machen kann. Ein schutz- würdiges Interesse liegt vor, wenn die tatsächliche oder rechtliche Situation der Beschwerdeführerin durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann (BGE 140 II 214 E. 2.1). Das Rechtsschutzinteresse besteht im praktischen Nutzen, der sich ergibt, wenn der Beschwerdeführer mit sei- nem Anliegen obsiegt und dadurch seine tatsächliche oder rechtliche Situ- ation unmittelbar beeinflusst werden kann. Die Beschwerde dient nicht dazu, abstrakt die objektive Rechtmässigkeit des staatlichen Handelns zu überprüfen, sondern dem Beschwerdeführer einen praktischen Vorteil zu verschaffen (BGE 141 II 14 E. 4.4, BGE 140 II 214 E. 2.1, BGE 139 II 499 E. 2.2, BGE 139 II 279 E. 2.2; FRANÇOIS BELLANGER, La qualité pour recou- rir, in: Bellanger/Tanquerel [Hrsg.], Le contentieux administratif, 2013, S. 119 f.; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungs- rechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 944). Darüber hinaus muss der Beschwerdeführer ein aktuelles und praktisches Interesse an der Überprü- fung des Entscheides nachweisen. Ersteres bedeutet, dass der durch den Entscheid erlittene Nachteil im Zeitpunkt des Entscheides noch bestehen muss. Praktisch ist das Interesse, wenn dieser Nachteil bei Gutheissung der Beschwerde unmittelbar abgewendet werden kann. Kein ausreichen- des Rechtsschutzinteresse besteht auch dann, wenn die Interessen in ei- nem anderen Verfahren gewahrt werden können (BVGE 2013/45 E. 3.3.1; Urteil des BGer 2A.288/2006 vom 28. Juni 2006 E. 1.4; ISABELLE HÄNER, in: Auer/Müller/Schindler (Hrsg.), Kommentar VwVG, 2. Aufl. 2019, Art. 48 Rz. 22; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 945; MARANTELLI/HUBER, a.a.O., Art. 48 N 15). 2.2 2.2.1 Die Beschwerdeführerin begründet ihre Beschwerdelegitimation mit dem schutzwürdigen Interesse an der Aufhebung der Verfügung. Sie ver- weist im Allgemeinen auf die Beschwerdeschrift des Verfahrens A-2332/2014, in der sie insbesondere die Beziehungsnähe zur Streitsache
A-3156/2018 Seite 8 und die spezifischen öffentlichen Interessen darlegte. Sie verlangt unver- ändert, dass die Vorinstanz im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens und entsprechend den Anordnungen des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Urteil vom 18. Januar 2016 die Notwendigkeit des Rastplatzes endlich fach- und sachkundig kläre. 2.2.2 Die Vorinstanz entgegnet hierzu, dass das ursprüngliche Projekt durch den Rückzug des Gesuchs und mit der zwischenzeitlich realisierten Anpassung der Einfahrt Rastplatz Oberengstringen an die heutigen Sicher- heitsnormen gegenstandslos geworden sei. Somit sei wiederum der Zu- stand hergestellt worden wie vor der Projekteinreichung im Jahr 2010. Die Beschwerdeführerin sei demzufolge nicht mehr beschwert und könne kein rechtlich geschütztes Interesse mehr an einer materiellen Beurteilung gel- tend machen. Insbesondere könne sie kein Interesse an einem Bedarfs- nachweis des bestehenden Rastplatzes geltend machen, da sie durch den Rückzug des Gesuchs nicht schlechter gestellt worden sei. Auf die Be- schwerde könne daher nicht eingetreten werden. 2.2.3 Die Abschreibung zufolge Gegenstandslosigkeit erfolgt unter ande- rem, wenn das Rechtsschutzziel nicht mehr erreicht werden kann. Dies ist der Fall, wenn das Streitobjekt dahinfällt – etwa dann, wenn zum Beispiel auf eine Bewilligung, gegen deren Erteilung Dritte Beschwerde erhoben haben, verzichtet wird (vgl. Entscheid des Bundesrats vom 25. März 1992, in: VPB 1993, Nr. 16 E. 2; Urteil des BGer 1C_180/2012 vom 13. Juni 2012 E. 2.5; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 1150). Im vorliegenden Fall ver- hält es sich nicht anders. Durch den Rückzug des Gesuchs fällt der Streit- gegenstand dahin und ein aktuelles Rechtsschutzinteresse an der Aufhe- bung oder Änderung der angefochtenen Verfügung ist deshalb nicht mehr ersichtlich. Ebenfalls kann durch die Abschreibung des Verfahrens für die Beschwerdeführerin kein Nachteil eintreten, ist sie doch zum heutigen Zeit- punkt weder schlechter noch besser gestellt als vor der Projekteinreichung. Auch ein unmittelbarer praktischer Vorteil, der eine Gutheissung der Be- schwerde ergeben könnte, ist nicht erkennbar. Wegen mangelndem Rechtsschutzinteresse ist auf die Beschwerde deshalb nicht einzutreten. Die vorgebrachten Rügen können somit nicht in diesem Beschwerdever- fahren geltend gemacht werden. Dazu stehen der Beschwerdeführerin an- dere Rechtsbehelfe zur Verfügung. Bei diesem Ausgang des Verfahrens erübrigt sich die Prüfung der Verletzung des rechtlichen Gehörs sowie des allenfalls unrichtig festgestellten Sachverhalts.
A-3156/2018 Seite 9 3. Es bleibt über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Beschwerdever- fahrens zu befinden. 3.1 Dem Verfahrensausgang entsprechend gilt die Beschwerdeführerin als unterliegend. Gemäss Art. 63 Abs. 2 VwVG werden anderen als Bundes- behörden, die Beschwerde führen und unterliegen nur dann Verfahrens- kosten auferlegt, soweit sich der Streit um vermögensrechtliche Interessen von Körperschaften oder autonomen Anstalten dreht. Vorliegend sind der Beschwerdeführerin keine Verfahrenskosten aufzuerlegen, da sie ohne vermögensrechtliche Interessen Beschwerde führt (vgl. Urteil des BVGer A-3287/2015 vom 2. Juli 2015 E. 4.1; LORENZ KNEUBÜHLER, Die Kosten- verlegung im Beschwerdeverfahren des Bundes, ZBl 106/2005, S. 457 m.H.). Der von ihr geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2‘000.– ist ihr nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstat- ten. Es sind somit keine Verfahrenskosten zu erheben. 3.2 Angesichts ihres Unterliegens hat die Beschwerdeführerin keinen An- spruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]). Dasselbe gilt für die Vorinstanz als Bundesbehörde (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der geleistete Kostenvor- schuss von Fr. 2‘000.– wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückerstattet. 3. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
A-3156/2018 Seite 10 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. 622.2-00091; Gerichtsurkunde) – das Bundesamt für Strassen ASTRA (Ref-Nr. R271-1387/Prc; Ein- schreiben)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Christoph Bandli Rahel Gresch
Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts- schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die be- schwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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