B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung I A-3146/2018
Urteil vom 24. Januar 2019 Besetzung
Richterin Marianne Ryter (Vorsitz), Richter Michael Beusch, Richter Daniel Riedo, Gerichtsschreiberin Zulema Rickenbacher.
Parteien
2 – 7 vertreten durch A._______, [...], Beschwerdeführende,
gegen
Pensionskasse der X._______, [...], vertreten durch lic. iur. Andreas Gnädinger, Rechtsanwalt, [...], Beschwerdegegnerin,
Ostschweizer BVG- und Stiftungsaufsicht, [...], Vorinstanz.
Gegenstand
Aufsichtsbeschwerde.
A-3146/2018 Seite 3 Sachverhalt: A. A.a Mit „Klage“ vom 27. April 2017 wandten sich vier Rentenbezüger der Pensionskasse der X._______ (nachfolgend: Pensionskasse), H._______ ([...]), A._______ ([...]), C._______ ([...]) sowie B._______ ([...]), an die Ostschweizer BVG- und Stiftungsaufsicht (nachfolgend: Aufsichtsbe- hörde). Sie machten geltend, der Stiftungsrat der Pensionskasse habe ab dem Jahr 2008 die Interessen der Rentenbezüger missachtet, freie Mittel einseitig und unkorrekt verwendet sowie Informationen verweigert. Bean- tragt wurde Folgendes:
A-3146/2018 Seite 4 Betreffend das zweite Begehren sei darauf hinzuweisen, dass dem Stif- tungsrat gemäss Art. 51a Abs. 2 Bst. f BVG die unübertragbare und unent- ziehbare Aufgabe zukomme, die Grundsätze für die Verwendung der freien Mittel festzulegen. Eine Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde sei damit nicht gegeben. Mit Blick auf das dritte Begehren werde festgehalten, dass gemäss Art. 51a Abs. 2 Bst. f BVG auch die Festlegung der Organisation der Stiftung zu den unübertragbaren und unentziehbaren Aufgaben des Stiftungsrates gehöre. Da der Stiftungsrat rechtskonform besetzt sei, sei auch hier keine Zustän- digkeit der Aufsichtsbehörde gegeben. Hinsichtlich des vierten Begehrens werde darauf verwiesen, dass sich die Aufsichtsbehörde in ihrem Handeln an die verwaltungsrechtlichen Grund- sätze zu halten habe. Dazu gehöre insbesondere auch das Prinzip der Ver- hältnismässigkeit. Es gebe aus aufsichtsbehördlicher Sicht keinerlei Hin- weise auf Handlungen des Stiftungsrates, welche das im vierten Begehren beschriebene Vorgehen nahelegen würden. A.c Mit Schreiben vom 12. Mai 2017 nahm die Pensionskasse – auf ent- sprechende Anfrage der Aufsichtsbehörde hin – zur Frage der Information gegenüber den Rentnerinnen und Rentnern Stellung. Sie legte dar, für die Erfüllung der Informationspflichten gegenüber den Versicherten seien ins- besondere die Bestimmungen von Art. 86b BVG sowie die Bestimmungen von Art. 50 Abs. 3 und Abs. 4 des Vorsorgereglements der Pensionskasse massgebend. Die Angaben zur Organisation und zur Finanzierung wie auch zu den Mitgliedern des paritätisch besetzten Organs (Art. 86b Ziff. b und c BVG) enthalte der Jahresbericht, welcher – nach Genehmigung der Jahresrechnung durch den Stiftungsrat – jährlich jedem einzelnen Versi- cherten (inkl. Rentnerinnen und Rentnern) persönlich adressiert per Post zugesendet werde. Hinsichtlich „Informationen auf Anfrage“ gemäss Art. 50 Abs. 4 des Vorsorgereglements sei festzuhalten, dass in den letzten knapp zehn Jahren einzig eine Anfrage von H._______ zur beantworten gewesen sei, welchem die aktuellsten sowie frühere Revisionsberichte mit integrier- ter Jahresrechnung und Jahresbericht persönlich übergeben worden seien. A.d Mit Schreiben vom 31. Mai 2017 teilte die Aufsichtsbehörde den vier Rentenbezügern schliesslich mit, es habe sich aufgrund der im Rahmen ihrer Aufsichtsbeschwerde vom 27. April 2017 getroffenen Abklärungen
A-3146/2018 Seite 5 kein aufsichtsbehördlicher Handlungsbedarf ergeben. Das Verfahren sei damit abgeschlossen und es werde um Kenntnisnahme gebeten. B. B.a Mit Eingabe vom 28. Mai 2018 erhoben die Rentenbezüger A., B., C., D., E., F. und G._______ (nachfolgend: Beschwerdeführende) Beschwerde vor Bun- desverwaltungsgericht. Sie rügen, dass die Aufsichtsbehörde nicht adä- quat auf ihre Vorbringen eingegangen sei und beantragen die eingehende Prüfung der von ihnen im Rahmen der Eingabe vom 27. April 2017 bean- tragten Punkte. Das Gericht wird ersucht, eine „gesetzeskonforme und den geltenden Grundsätzen Rechnung tragende Lösung zu veranlassen, ohne dabei die rechtmässigen Ansprüche der Aktivversicherten zu schmälern“. Namentlich solle eine neutrale und unabhängige Untersuchungsinstanz – unter Beizug eines Rentnervertreters – den Nachvollzug und die Umset- zung der von der Pensionskasse unterlassenen Erstellung eines Teilliqui- dations- und Verteilreglements nach geltendem Gesetz (Art. 53b BVG) si- cherstellen; dies alles unter Kostenfolgen zu Lasten der Aufsichtsbehörde oder der Pensionskasse. B.b Mit Vernehmlassung vom 6. Juli 2018 beantragt die Aufsichtsbehörde (nachfolgend: Vorinstanz), auf die Beschwerde sei unter Kostenfolgen zu- lasten der Beschwerdeführenden nicht einzutreten. Eventualiter sei die Be- schwerde kostenpflichtig abzuweisen. B.c Mit Stellungnahme vom 12. Juli 2018 halten die Beschwerdeführenden an ihren Anträgen vollumfänglich fest. Ebenso mit Eingabe vom 31. Juli 2018. B.d Mit Schreiben vom 16. August 2018 ersuchte die tags zuvor bevoll- mächtigte Rechtsvertreterin der Pensionskasse (nachfolgend: Beschwer- degegnerin) um Akteneinsicht und Fristverlängerung zur Einreichung einer Stellungnahme bis am 10. September 2018. Diesem Gesuch wurde ent- sprochen. B.e Mit Schreiben vom 23. August 2018 äusserten die Beschwerdeführen- den das Begehren, zur Wahrung des Grundsatzes der „gleich langen Spiesse“, fortan ebenfalls – auf Kosten ihres Pensionskassenkapitals – an- waltlich vertreten zu werden.
A-3146/2018 Seite 6 B.f Mit Eingabe vom 7. September 2018 beantragt die Beschwerdegegne- rin, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuwei- sen, soweit darauf einzutreten sei; dies unter Kosten- und Entschädigungs- folgen zulasten der Beschwerdeführenden. B.g Mit Zwischenverfügung vom 21. September 2018 teilte das Gericht den Beschwerdeführenden mit, es sei ihnen unbenommen, sich anwaltlich vertreten zu lassen. Diesbezüglich äusserten die Beschwerdeführenden mit Eingabe vom 8. Oktober 2018, sie seien weder bereit noch in der Lage, das Risiko hoher Anwaltskosten und angedrohte Folgekosten zu überneh- men. B.h Mit Zwischenverfügung vom 8. November 2018 teilte das Gericht den Beschwerdeführenden mit, es verstehe ihre Äusserungen betreffend die Rechtsvertretung als Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechts- pflege und damit verbunden um Beiordnung eines unentgeltlichen Rechts- beistandes. Es liess den Beschwerdeführenden das Formular «Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege» zukommen und forderte sie auf, dieses bis am 22. November 2018 ausgefüllt und mit den nötigen Beweismitteln ver- sehen einzureichen. B.i Mit Eingabe vom 20. November 2018 teilten die Beschwerdeführenden sinngemäss mit, dass sie auf die Beantragung eines unentgeltlichen Rechtsvertreters verzichten. Im Übrigen äusserten Sie sich nochmals zu ihren Anliegen. B.j Mit unaufgefordert eingereichter Eingabe vom 3. Januar 2019 weisen die Beschwerdeführenden auf aus ihrer Sicht für die Beurteilung der Be- schwerde wichtige Informationen aus dem neu erhaltenen Geschäftsbe- richt 2017 der Beschwerdegegnerin hin. C. Auf die konkreten Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die vorliegen- den Akten wird – soweit entscheidwesentlich – im Folgenden eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG; SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
A-3146/2018 Seite 7 gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG; SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 VGG ge- nannten Behörden. 1.2 Die Aufsichtsbehörden im Bereich der beruflichen Vorsorge haben un- ter anderem darüber zu wachen, dass die Vorsorgeeinrichtungen die ge- setzlichen Vorschriften einhalten und dass das Vorsorgevermögen zweck- gemäss verwendet wird (Art. 62 Abs.1 BVG). Sie übernehmen bei Stiftun- gen auch die Aufgaben nach Art. 85 - 86b des Schweizerischen Zivilge- setzbuches vom 10. Dezember 1907 (ZGB; SR 210; Art. 62 Abs. 2 BVG). Verfügungen, welche die Aufsichtsbehörden im Rahmen dieser Auf- sichtstätigkeiten erlassen, können nach Art. 74 Abs. 1 BVG in Verbindung mit Art. 31 - 33 VGG mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht an- gefochten werden. 1.3 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). Die Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über den Allge- meinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG; SR 830.1) sind man- gels Verweises im BVG nicht anwendbar (Art. 2 ATSG e contrario). 1.4 Gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer anfecht- baren Verfügung kann Beschwerde geführt werden (Art. 46a VwVG). 1.5 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer am Ver- fahren vor der Vorinstanz teilgenommen hat, durch die angefochtene Ver- fügung (oder der ungerechtfertigten Verweigerung einer solchen) beson- ders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung, Än- derung (oder Erlass einer bisher zu Unrecht verweigerten Verfügung) hat. Im vorliegenden Fall trifft dies zumindest auf die Beschwerdeführenden 1, 2 und 3 (siehe Rubrum) – als Destinatäre der Beschwerdegegnerin, Ver- fasser der Eingabe an die Vorinstanz vom 27. April 2017 sowie Adressaten der Schreiben der Vorinstanz vom 4. und 31. Mai 2017 – zu. Ob auch die anderen Beschwerdeführenden zur Beschwerde legitimiert sind, kann vor- liegend aufgrund des nachfolgend in Erwägung 2.6 Ausgeführten offen bleiben. 1.6 Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann nur sein, was Gegen- stand des erstinstanzlichen Verfahrens war oder nach richtiger Gesetzes- auslegung hätte sein sollen (statt vieler: Urteil des BVGer A-1789/2018
A-3146/2018 Seite 8 vom 9. November 2018 E. 1.2). Dabei kann die Beschwerdeinstanz Streit- fragen, über welche die Vorinstanz nicht verfügt hat, nicht beurteilen, da sie ansonsten in die funktionale Zuständigkeit der Vorinstanz eingreifen würde. 1.7 Das Bundesverwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit und das Vor- liegen der Sachurteilsvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 7 Abs. 1 VwVG; Urteil des BVGer A-3808/2018 vom 14. August 2018 E. 1.2). Dazu zählt auch die Frage, ob eine anfechtbare Verfügung vorliegt (vgl. nachfol- gend E. 2.1 f.) bzw. ob eine solche zu Unrecht nicht erlassen worden ist (sog. Rechtsverweigerung; vgl. E. 1.4 und E. 2.4 f.). 2. 2.1 2.1.1 Gemäss Art. 5 Abs. 1 VwVG gelten als Verfügungen Anordnungen von Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und – soweit hier interessierend – die Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten und Pflichten oder das Nichteintreten auf ein solches Begehren zum Gegen- stand haben (Bst. c). Als Verfügungen gelten mithin autoritative, einseitige, individuell-konkrete Anordnungen einer Behörde, die in Anwendung von Verwaltungsrecht ergehen, auf Rechtswirkungen ausgerichtet so- wie verbindlich und erzwingbar sind (BGE 139 V 72 E. 2.2.1; BGE 135 II 38 E. 4.3 mit weiteren Hinweisen; vgl. auch TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 28 N. 1f. und N. 16 ff.). Diese Strukturmerkmale bzw. Elemente des Verfügungsbegriffs müssen kumulativ erfüllt sein (vgl. zum Ganzen: Urteile des BVGer A-3808/2018 vom 14. August 2018 E. 2.1 und B-1290/2017 vom 22. September 2017 E. 2.1). 2.1.2 Nach Art. 34 f. VwVG sind Verfügungen als solche zu bezeichnen und den Adressaten schriftlich, begründet und mit einer Rechtsmittelbeleh- rung versehen zu eröffnen. Allerdings sind die Formvorschriften nicht Vo- raussetzung, sondern Folge der Verfügung; blosse Formfehler führen nicht zum Wegfall des Verfügungscharakters (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜL- LER, a.a.O., § 28 N. 18). Zu fragen ist vielmehr, ob die vorangehend ge- nannten Strukturmerkmale einer Verfügung vorliegen. Massgebend ist demnach ein materieller Verfügungsbegriff, d.h. der tatsächliche rechtliche Gehalt der Verfügung (vgl. zum Ganzen: BGE 132 V 74 E. 2; BVGE 2015/15 E. 2.1.2.1; Urteil des BVGer B-1290/2017 vom 22. September 2017 E. 2.2.
A-3146/2018 Seite 9 2.1.3 Mittels einer Verfügung wird unmittelbar in die Rechte und Pflichten des Privaten eingegriffen (Urteil des BVGer A-3433/2013 vom 29. Oktober 2014 E. 2.6.3; zum Ganzen: Urteil des BVGer A-3808/2018 vom 14. August 2018 E. 2.1). Entsprechend muss eine Verfügung auf die Erzeugung von Rechtswirkungen gerichtet sein. Damit eine Verfügung vorliegt, ist u.a. not- wendig, dass das Handlungsziel der Behörden die Regelung, d.h. die be- wusste, ausdrückliche und verbindliche Gestaltung der Rechtsstellung des Betroffenen ist (vgl. Urteile des BVGer A-2235/2017 vom 11. Juli 2017 E. 1.2; A-3433/2013 vom 29. Oktober 2014 E. 2.6.3; FELIX UHLMANN, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfah- rensgesetz, 2. Aufl. 2016, Art. 5 N. 17ff. und 94). Dies bedeutet freilich nicht, dass eine staatliche Handlung allein schon deshalb zum Rechtsakt wird, weil eine Behörde mit ihr „Rechtswirkungen“ erzeugen will. Entschei- dend ist dabei, dass es zur Erreichung des gesetzlich geregelten Hand- lungszieles tatsächlich eines Rechtsaktes bedarf. Weigert sich eine Be- hörde auf Gesuch hin eine Verfügung zu erlassen, begeht sie (allenfalls ohne es zu wollen) eine Rechtsverweigerung (vgl. MARKUS MÜLLER, in: Kommentar zum VwVG, 2. Aufl. 2019, Art. 5 N. 14, zur Frage der Rechts- verweigerung nachfolgend E. 2.4, insbesondere E. 2.4.3). 2.2 2.2.1 Wie dem Sachverhalt zu entnehmen ist (vgl. Bst. A.b f. und B.a), rich- tet sich die vorliegende Beschwerde gegen die Schreiben der Vorinstanz vom 4. und vom 31. Mai 2017. Diese sind nicht förmlich als Verfügung aus- gestaltet, sondern in Briefform verfasst. Sie sind weder als Verfügung be- zeichnet noch enthalten sie eine Rechtsmittelbelehrung. Auf Grund des in Erwägung 2.1.2 Festgehaltenen ist somit zu prüfen, ob diese Schreiben – einzeln oder allenfalls als Einheit betrachtet – die Strukturmerkmale (E. 2.1.1) einer Verfügung aufweisen und entsprechend (trotzdem) an- fechtbare Verfügungen der Aufsichtsbehörde darstellen. Nur wenn dies be- jaht werden kann, liegt ein gültiges Anfechtungsobjekt vor und kann das Bundesverwaltungsgericht – sofern neben der funktionalen auch seine sachliche Zuständigkeit gegeben ist – auf die Beschwerde eintreten. 2.2.2 Mit Schreiben vom 4. Mai 2017 liess die Vorinstanz die Beschwerde- führenden wissen, dass sie ihre Eingabe als „Aufsichtsbeschwerde“ be- handle und ihnen im Rahmen dieses Verfahrens keine Parteirechte zukä- men. Betreffend die erste Forderung der Beschwerdeführenden äusserte sich die Vorinstanz in ihrem Schreiben vom 4. Mai 2017 dahingehend, dass sie eine Überprüfung hinsichtlich der Erfüllung der Informationspflichten gemäss Art. 86b BVG vornehmen und die Beschwerdeführenden über den
A-3146/2018 Seite 10 Abschluss des Verfahrens zu gegebener Zeit informieren werde. In Bezug auf die Vorbringen zwei und drei verneinte die Vorinstanz ihre Zuständig- keit bzw. die Legitimation einzuschreiten und betreffend das vierte Vorbrin- gen liess sie die Beschwerdeführenden wissen, dass sie ein aufsichtsrecht- liches Tätigwerden als nicht geboten erachte (vgl. Sachverhalt Bst. A.b). Mit Schreiben vom 31. Mai 2017 erfolgte schliesslich die Mitteilung an die Beschwerdeführenden, die getroffenen Abklärungen hätten keinen auf- sichtsbehördlichen Handlungsbedarf ergeben, das Verfahren sei damit ab- geschlossen und es werde um Kenntnisnahme gebeten. 2.2.3 Aus dem Dargelegten geht hervor, dass die Vorinstanz die Eingabe der Beschwerdeführenden vom 27. April 2017 – entgegen ihrer eigenen Ausdrucksweise – nicht als Aufsichtsbeschwerde, sondern vielmehr als Aufsichtsanzeige („Aufsichtsbeschwerde im eigentlichen Sinn“) entgegen- genommen und behandelt hat. Letztere ist kein förmliches Rechtsmittel, so dass der Anzeigesteller weder Parteistellung erhält noch über die Möglich- keit verfügt, förmlich Rechtsmittel gegen einen negativen Entscheid der Aufsichtsbehörde zu ergreifen. Die Aufsichtsbehörde hat aufgrund von Art. 84 Abs. 2 ZGB (wonach die Aufsichtsbehörde dafür zu sorgen hat, dass das Stiftungsvermögen seinen Zwecken gemäss verwendet wird) in Zusammenhang mit einer Aufsichtsanzeige allerdings zumindest die Pflicht, den mitgeteilten Tatsachen nachzugehen und allfällige Massnah- men von Amtes wegen zu ergreifen (BGE 107 II 385 E. 3; Urteil des BGer 9C_823/2011 vom 23. März 2012 E. 2.2; Urteile des BVGer C-1031/2012 vom 7. Mai 2014 E. 5.3; B-2948/2017 vom 21. Dezember 2017 E. 4.1 und A-1703/2017 vom 21. November 2018 E. 2.2). 2.2.4 Im Gegensatz zur soeben beschriebenen Aufsichtsanzeige handelt es sich bei der von Lehre und Rechtsprechung aus Art. 84 Abs. 2 ZGB abgeleiteten Aufsichtsbeschwerde um ein Rechtsmittel eigener Art mit An- spruch auf Behandlung und Einräumung von Parteirechten (BGE 107 II 385 E. 3 f.; Urteil des BGer 9C_823/2011 vom 23. März 2012 E. 2.1; Urteil des BVGer B-2948/2017 vom 21. Dezember 2017 E. 4.1). 2.2.5 Indem die Vorinstanz die Eingabe der Beschwerdeführenden aus materieller Sicht als Aufsichtsanzeige entgegengenommen und behandelt hat, ergibt sich, dass sie nicht die Absicht hatte, gegenüber den Beschwer- deführenden zu verfügen. Sie hat die Eingabe der Beschwerdeführenden als formlosen Rechtsbehelf entgegengenommen, formlos behandelt (keine Gewährung von Verfahrensrechten) und ebenso – mittels eines einfachen
A-3146/2018 Seite 11 Informationsschreibens – abgeschlossen. Entsprechend beantragt sie an- lässlich ihrer Vernehmlassung das Nichteintreten auf die vorliegende Be- schwerde (vgl. Sachverhalt Bst. B.b), zumal kein Anfechtungsobjekt vor- liege. 2.2.6 Die Beschwerdegegnerin macht ebenfalls geltend, auf die vorlie- gende Beschwerde sei nicht einzutreten. Sie argumentiert, im Schreiben vom 4. Mai 2017 sei keine Verfügung zu erblicken, habe doch die Vorin- stanz ausdrücklich festgehalten, den Beschwerdeführenden käme keine Parteistellung zu. Entsprechend fehle es für ein Verfahren vor Bundesver- waltungsgericht an einem gültigen Anfechtungsobjekt. 2.2.7 Wie erwähnt, kommt es für die Qualifizierung eines Schreibens als Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG auf das (kumulative) Vorliegen der entsprechenden Strukturmerkmale an (E. 2.1.1). Im hier zu beurteilenden Fall fehlt es diesbezüglich nicht zuletzt an der Ausrichtung auf Rechtswir- kungen (E. 2.1.1). Die Vorinstanz hat die Eingabe der Beschwerdeführen- den explizit als formlosen Rechtsbehelf entgegengenommen und entspre- chend behandelt und abgeschlossen. Handlungsziel der Vorinstanz im Rahmen der Information der Beschwerdeführenden mit den Schreiben vom 4. Mai 2017 und 31. Mai 2017 war nicht die bewusste, ausdrückliche und verbindliche Gestaltung der Rechtsstellung der Beschwerdeführenden (E. 2.1.3), sondern lediglich die Erledigung der Aufsichtsanzeige durch in Kenntnis Setzung der Anzeiger über das Tätigwerden der Aufsichtsbe- hörde (vgl. E. 2.2.3). 2.3 2.3.1 Nach dem Dargelegten fehlt es im vorliegenden Fall an einer Verfü- gung gemäss Art. 5 VwVG und damit grundsätzlich an einem Anfechtungs- objekt für ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht. Aller- dings ist eine Verfügung als Anfechtungsobjekt dann nicht erforder- lich, wenn der Streit gerade die Frage betrifft, ob eine Verfügung zu erlas- sen sei (sog. Rechtsverweigerungsbeschwerde; vgl. MOSER/BEUSCH/ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, N. 2.58 und N. 5.20; vgl. vorangehend E. 1.4). 2.3.2 Die Beschwerdeführenden rügen vor Bundesverwaltungsgericht (auch), die Vorinstanz habe ihnen kein Beschwerderecht attestiert, ihnen entsprechend keine Parteirechte eingeräumt und die Sache (nur) als form- losen Rechtsbehelf (Aufsichtsanzeige) behandelt und abgeschlossen. Da- rin kann eine Rechtsverweigerungsbeschwerde erblickt werden, welche im Folgenden zu prüfen ist.
A-3146/2018 Seite 12 2.4 2.4.1 Eine Rechtsverweigerung liegt vor, wenn eine Behörde sich wei- gert, eine Verfügung zu erlassen oder die hierfür notwendigen Abklärun- gen vorzunehmen, obwohl sie dazu verpflichtet wäre (vgl. Urteil des BVGer A-4918/2011 vom 4. Juni 2012 E. 6.2; vgl. vorangehend E. 2.1.3.). Das rechtlich geschützte Interesse besteht hier – unabhängig von der Frage, ob die Betroffenen in der Sache obsiegen werden – darin, einen anfecht- baren Entscheid zu erhalten. Erachtet sich eine Behörde für den Erlass einer Verfügung als nicht zuständig, darf sie nicht einfach untätig bleiben. Grundsätzlich hat sie zunächst zu prüfen, ob die Sache an die zuständige Behörde überwiesen werden kann (Art. 8 Abs. 1 VwVG). Eine solche Über- weisung hat dann nicht zu erfolgen, wenn sie die kantonalen Zivil- oder Strafgerichte als zuständig erachtet; in einem solchen Fall hat die Behörde aber einen Nichteintretensentscheid zu fällen und ihre Unzuständigkeit festzustellen. Dies ist auch dann zwingend angezeigt, wenn die gesuch- stellende Person ausdrücklich den Erlass einer Verfügung verlangt und im Sinne von Art. 9 Abs. 2 VwVG die Zuständigkeit der angerufenen (ihre Zu- ständigkeit verneinenden) Behörde behauptet (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜH- LER, a.a.O., N. 5.24). 2.4.2 Im Rahmen einer Rechtsverweigerungsbeschwerde kann das Bun- desverwaltungsgericht lediglich überprüfen, ob die betreffende Behörde die erwartete Verfügung zu Unrecht verweigert hat. Materielle Aspekte der – allenfalls verweigerten Verfügung – können somit nicht Streitgegenstand bilden (vgl. Urteil des BVGer A-3130/2011 vom 20. März 2012 E. 1.4.3). Heisst das Bundesverwaltungsgericht eine Rechtsverweigerungsbe- schwerde gut, so weist es die Sache mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück (vgl. Art. 61 Abs. 1 VwVG). Hingegen hat es grundsätz- lich nicht anstelle der das Recht verweigernden Behörde (in der Sache) zu entscheiden, würden dadurch doch der Instanzenzug verkürzt und allen- falls weitere Rechte der am Verfahren Beteiligten verletzt (BVGE 2008/15 E. 3.1.2; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., N. 5.25). 2.4.3 Die Frage, ob eine Rechtsverweigerung vorliegt, ist anhand des an- wendbaren Prozessrechts und der übergeordneten Verfahrensgarantien, namentlich Art. 29 und 29a der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101), zu beantworten. Voraussetzung für eine Rechtsverweigerungs- beschwerde ist, dass die Rechtsuchenden vorgängig ein Begehren um Er- lass einer Verfügung bei der zuständigen Behörde gestellt haben und ein Anspruch auf Erlass einer Verfügung besteht (vgl. Urteil des BGer 2C_681/2015 vom 20. Juli 2016 E. 2.1). Ein solcher Anspruch ist gegeben,
A-3146/2018 Seite 13 wenn eine Behörde nach dem anzuwendenden Recht verpflichtet ist, in Verfügungsform zu handeln, und die gesuchstellende Person nach Art. 6 i.V.m. Art. 48 Abs. 1 VwVG Parteistellung beanspruchen kann (MOSER/ BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 5.20 mit Hinweisen). Fehlt es einer Per- son, welche ausdrücklich den Erlass einer Verfügung verlangt hat, an der Parteieigenschaft, hat die Behörde eine anfechtbare Nichteintretensverfü- gung zu erlassen (vgl. BGE 130 II 521 E. 2.5 m.H. und Urteil des BVGer A-2723/2007 vom 30. Januar 2008 E. 3 m.H.; zum Ganzen vgl.: Urteil des BVGer A-1107/2013 vom 3. Juni 2015 E. 1.2.3). 2.4.4 Im vorliegenden Fall ist bereits deshalb nicht von einer Rechtsver- weigerung seitens der Vorinstanz auszugehen, weil es die Beschwerdefüh- renden – nach Erhalt der unbefriedigenden formlosen Antwort der Vorin- stanz auf ihre Eingabe – unterlassen haben, gegenüber der Vorinstanz auf den Erlass einer anfechtbaren Verfügung zu bestehen. Auf die Prüfung des Vorliegens der weiteren Voraussetzungen für die Bejahung einer Rechts- verweigerung kann daher an dieser Stelle verzichtet werden. 2.5 Allerdings ist die hier zu behandelnde Eingabe an das Bundesverwal- tungsgericht selbst als Begehren um Erlass einer anfechtbaren Verfügung durch die Vorinstanz zu werten. Zum einen wäre es nämlich an der Vorin- stanz gewesen, die Sache als Aufsichtsbeschwerde (im Sinne von E. 2.2.4) entgegenzunehmen, entsprechend zu behandeln und durch ei- nen (allenfalls Nichteintretens-) Entscheid abzuschliessen. Zum anderen haben die Beschwerdeführenden mit ihrer Eingabe – wenn auch gegen- über der unzuständigen Instanz – zum Ausdruck gebracht, dass sie mit dem Vorgehen der Vorinstanz nicht einverstanden sind und sie eine an- fechtbare Verfügung erwartet hätten (E. 2.3.2). 2.6 Nach dem Dargelegten kann im Ergebnis folgendes festgehalten wer- den: Soweit mit der Beschwerde Rechtsverweigerung seitens der Vorinstanz geltend gemacht wird, ist sie abzuweisen (E. 2.4.4). Im Übrigen ist auf die Beschwerde aufgrund des fehlenden Anfechtungs- objekts nicht einzutreten. Damit kann sich das Gericht auch nicht zu den materiellen Anträgen der Beschwerdeführenden äussern (vgl. insbeson- dere E. 1.6 und E. 2.4.2).
A-3146/2018 Seite 14 Die Beschwerde ist jedoch als – an die falsche Instanz eingereichtes – Ge- such um Erlass einer anfechtbaren Verfügung zur Behandlung an die Vor- instanz zu überweisen (Art. 8 Abs. 1 VwVG; vgl. dazu auch E. 2.4.1). 3. Abschliessend bleibt über die Verfahrenskosten und eine allfällige Partei- entschädigung zu befinden. 3.1 Gemäss Art. 63 Abs. 1 VwVG hat die unterliegende Partei – somit vor- liegend die Beschwerdeführenden – die Verfahrenskosten zu tragen. Diese können allerdings ausnahmsweise erlassen werden (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Im vorliegenden Fall rechtfertigt es sich aufgrund der konkreten Umstände, von einer Kostenerhebung abzusehen (vgl. dazu Art. 6 Bst. b des Regle- ments vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE; SR 173.320.2). Dies insbeson- dere deshalb, weil es den – nicht anwaltlich vertretenen – Beschwerdefüh- renden auch finanziell möglichst nicht zum Nachteil gereichen soll, sich mit ihrem Anspruch auf Erlass einer Verfügung fälschlicherweise an das Ge- richt statt an die Vorinstanz gewendet zu haben. Ein anderes Vorgehen erwiese sich als stossend, zumal es sich materiell (auch) um eine Streitig- keit zwischen den Beschwerdeführenden und der Vorinstanz betreffend das Recht der versicherten Person auf Information gemäss den Art. 65a BVG und Art. 86b Abs. 2 BVG handelt und dieses Verfahren gemäss Art. 62 Abs. 1 Bst. e BVG für die Versicherten in der Regel kostenlos ist. Nach Art. 74 Abs. 2 BVG gilt die Kostenlosigkeit auch für Beschwerdever- fahren gegen Verfügungen gestützt auf Art. 62 Abs. 1 Bst. e BVG. Nach dem Gesagten ist den Beschwerdeführenden der einbezahlten Kos- tenvorschuss in Höhe von Fr. 1‘000.-- nach Eintritt der Rechtskraft des vor- liegenden Urteils zurückzuerstatten. 3.2 Die Vorinstanz hat von vornherein keinen Anspruch auf eine Parteient- schädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE). Dasselbe gilt für die Beschwerdegegne- rin, zumal das Eidgenössische Versicherungsgericht (heute: Bundesge- richt) mit Urteil vom 3. April 2000 erwogen hat, dass Trägerinnen oder Ver- sicherer der beruflichen Vorsorge grundsätzlich keinen Anspruch auf Par- teientschädigung haben (BGE 126 V 143 E. 4). Diese Praxis wird vom Bun- desverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung auch im Rahmen von Aufsichtsstreitigkeiten analog beachtet (vgl. Urteil des BVGer A-3808/2018 vom 14. August 2018 E. 4.3 m.w.H.).
A-3146/2018 Seite 15 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird – soweit sie als Rechtsverweigerungsbeschwerde entgegengenommen wird – abgewiesen. Im Übrigen wird darauf nicht ein- getreten. 2. Die Beschwerde wird als Gesuch um Erlass einer anfechtbaren Verfügung zur Behandlung an die Vorinstanz überwiesen. 3. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der von den Beschwerdefüh- renden geleistete Kostenvorschuss in Höhe von Fr. 1‘000.-- wird ihnen nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. 4. Weder die Vorinstanz noch die Beschwerdegegnerin haben Anspruch auf Parteientschädigung. 5. Je eine Kopie der Eingabe der Beschwerdeführenden vom 3. Januar 2019 (inkl. Beilagen) geht an die übrigen Verfahrensbeteiligten. 6. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführenden (Gerichtsurkunde) – die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde; mit zusätzlicher Beilage) – die Vorinstanz (Gerichtsurkunde; mit zusätzlicher Beilage) – das Bundesamt für Sozialversicherungen (Gerichtsurkunde) – die Oberaufsichtskommission BVG (Gerichtsurkunde)
Die vorsitzende Richterin:
Mari Die Gerichtsschreiberin:
Marianne Ryter Zulema Rickenbacher
A-3146/2018 Seite 16 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich- rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter- schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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