B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung I A-3051/2011
U r t e i l v o m 8 . M ä r z 2 0 1 2 Besetzung
Richter André Moser (Vorsitz), Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, Richter Jérôme Candrian, Gerichtsschreiberin Flurina Peerdeman.
Parteien
CAT Medien AG, Neuenhoferstrasse 101, 5401 Baden, Beschwerdeführerin,
gegen
Die Schweizerische Post, PostMail, Viktoriastrasse 21, Postfach, 3030 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Vorzugspreise.
A-3051/2011 Seite 2 Sachverhalt: A. Die CAT Medien AG ist Herausgeberin der Zeitschrift Leben und Glauben, die wöchentlich mit einer Auflage von 14'500 Exemplaren erscheint. Die- se Zeitschrift wurde bislang von der Schweizerischen Post (Post) im Rahmen der indirekten Presseförderung zum ermässigten Tarif (Vorzugs- tarif) befördert. B. Im Hinblick auf die am 1. Januar 2008 in Kraft tretende Gesetzesände- rung forderte die Post die Herausgeber am 14. September 2007 auf, ihr anhand des Formulars "Selbstdeklaration Regional- und Lokalpresse" bzw. "Selbstdeklaration Mitgliedschaftspresse" die nötigen Auskünfte zu erteilen, um über die Fortführung der Förderung im Einzelfall entscheiden zu können. Auf der Grundlage der von der CAT Medien AG eingereichten Selbstdeklaration anerkannte die Post den Titel Leben und Glauben am 29. November 2007 als anspruchsberechtigt gemäss neuem Recht und gewährte diesem mit Wirkung ab dem 1. Januar 2008 die Beförderung zu Vorzugstarifen. C. Anlässlich der regelmässigen Überprüfung der indirekten Presseförde- rung reichte die CAT Medien AG bei der Post am 6. Oktober 2009 ein Gesuch um weitere Gewährung des Vorzugstarifs ab dem 1. Januar 2010 ein. Nach einem eingehenden Schriftenwechsel hielt die Post mit Verfü- gung vom 29. April 2011 fest, dem Titel Leben und Glauben würden die Ermässigungen für die Beförderung von abonnierten Tages- und Wo- chenzeitungen ab dem 1. Juni 2011 nicht mehr gewährt. Die Post be- gründete ihren Entscheid damit, der Titel Leben und Glauben erfülle nicht sämtliche Voraussetzungen gemäss revidiertem, am 1. Januar 2008 in Kraft getretenem Recht und der seitdem ergangenen diesbezüglichen Rechtsprechung. So fehle es der Zeitschrift einerseits an der erforderli- chen lokalen bzw. regionalen Ausrichtung und anderseits falle sie als evangelische Wochenzeitschrift in die Rubrik Spezialpresse, welche ge- setzlich von der Förderung ausgeschlossen sei. Von der Gestaltung her – gebunden, auf Hochglanzpapier gedruckt und im Format A4 – erscheine der Titel Leben und Glauben nicht als Zeitung, sondern eher als Magazin bzw. Zeitschrift. D. Dagegen gelangt die CAT Medien AG (Beschwerdeführerin) mit Be-
A-3051/2011 Seite 3 schwerde vom 27. Mai 2011 an das Bundesverwaltungsgericht und bean- tragt, die Verfügung vom 29. April 2011 sei aufzuheben und die Post zu verpflichten, den Titel Leben und Glauben weiterhin zum Vorzugstarif zu befördern. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, die Zeitschrift Leben und Glauben erfülle nach wie vor sämtliche gesetzlichen Voraussetzungen für die Gewährung der indirekten Presseförderung. Weder fehle es ihrer Zeitschrift an einem regionalen Charakter, da diese ausschliesslich in der Deutschschweiz vertrieben werde, noch werde die von der Vorinstanz vorgenommene Einteilung als Spezialpresse der inhaltlichen Konzeption ihres Titels gerecht. Jede Ausgabe von Leben und Glauben behandle Themen aus den verschiedensten Gebieten wie Politik, Gesellschaft, Kul- tur, Familie und sei sachlich keineswegs auf kirchliche oder glaubensbe- zogene Inhalte beschränkt. Die äussere Gestaltung ihrer Publikation kön- ne sodann für die hier strittige Frage nicht entscheidrelevant sein, denn Zeitungen und Zeitschriften gälten gesetzlich gleichermassen als an- spruchsberechtigt. Schliesslich befördere die Post die Titel Le Courrier, WOZ/Die Wochenzeitung und sowie Gauchebdo weiterhin zum ermässig- ten Tarif. Da die drei Publikationen mit der ihrigen durchaus vergleichbar seien, verstosse diese Vorzugsbehandlung gegen Treu und Glauben und stelle eine Verletzung ihres Rechts auf rechtsgleiche und willkürfreie Be- handlung dar. E. Die Post (Vorinstanz) hält in ihrer Vernehmlassung vom 14. Juli 2011 an der angefochtenen Verfügung fest und beantragt die Abweisung der Be- schwerde. F. In ihrer Stellungnahme vom 16. August 2011 bekräftigt die Beschwerde- führerin ihre Anträge. G. Zu den Ausführungen in dieser Stellungnahme äusserst sich die Vorin- stanz mit Eingabe vom 16. September 2011. H. Zur Vervollständigung der Akten wurde die Vorinstanz am 20. Februar 2012 aufgefordert, ihr Schreiben vom 29. November 2007 an die Be- schwerdeführerin betreffend Anspruchsberechtigung des Titels Leben und
A-3051/2011 Seite 4 Glauben auf Beförderung zu Vorzugspreisen gemäss revidiertem Recht dem Bundesverwaltungsgericht einzureichen. Dieser Aufforderung kam die Vorinstanz mit Eingabe vom 29. Februar 2012 fristgerecht nach. I. Auf weitere Vorbringen der Parteien und die sich in den Akten befindli- chen Schriftstücke wird – sofern entscheidrelevant – in den nachfolgen- den Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1. Nach Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Die Zustän- digkeit des Bundesverwaltungsgerichts zur Behandlung von Beschwer- den gegen Verfügungen der Post über die Gewährung von Vorzugsprei- sen für die Beförderung von Zeitungen und Zeitschriften ergibt sich unmit- telbar aus Art. 18 des Postgesetzes vom 30. April 1997 (PG, SR 783.0). 1.2. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung zur Beschwerde berechtigt (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formge- recht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist demnach einzutreten. 2. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtser- heblichen Sachverhalts und die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). 3. 3.1. Die Beförderung von Zeitungen und Zeitschriften durch die Post zu ermässigten Tarifen ist in Art. 15 PG geregelt. Die aktuelle Fassung, aus-
A-3051/2011 Seite 5 gearbeitet von der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats, wurde vom Parlament am 22. Juni 2007 angenommen und trat auf den
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Postgesetz wird jedoch der Betrag an die Regional- und Lokalpresse be-
fristet (bis Ende 2014), gleich wie bisher schon derjenige an die Mitglied-
schaftspresse (bis Ende 2011). Neu wird zudem in Art. 16 Abs. 5 dem
Bundesrat die Aufgabe zugewiesen, auf Verordnungsstufe die einzelnen
Anspruchsvoraussetzungen für die Gewährung von Vorzugspreisen fest-
zulegen (Botschaft des Bundesrats zum Postgesetz vom 20. Mai 2009,
BBl 2009 5181, S. 5222 f.).
Auf der Grundlage der genannten Delegationsnorm sieht der Entwurf der
neuen Postverordnung (VPG) vom 18. Januar 2012 vor, die indirekte
Presseförderung in Art. 36 wie folgt zu regeln:
"Anspruch auf Zustellermässigung haben Zeitungen nach Artikel 16 Absatz 4 Buch-
stabe a PG. Als Regional- und Lokalpresse gelten Zeitungen, die:
Dienstleistungen dienen;
f. einen redaktionellen Anteil von durchschnittlich mindestens 60 Prozent aufwei-
sen;
g. nicht zur Mitgliedschafts-, Stiftungs-, Fach- oder Spezialpresse gehören;
h. nicht mehrheitlich in öffentlichem Eigentum stehen,
i. weder direkt noch indirekt von einer staatlichen Behörde herausgegeben werden;
j. kostenpflichtig sind;
k. eine beglaubigte Auflage von durchschnittlich mindestens 1000 und höchstens
40 000 Exemplaren pro Ausgabe aufweisen, wobei die Auflage von einer unab-
hängigen und anerkannten Prüfstelle beglaubigt sein muss;
l. zu keinem Kopfblattverbund mit einer Gesamtauflage von durchschnittlich mehr
als 100 000 Exemplaren pro Ausgabe gehören, wobei sich die Gesamtauflage
durch Addition der beglaubigten Auflagen der Einzeltitel pro Ausgabe ergibt und
von einer unabhängigen und anerkannten Prüfstelle beglaubigt sein muss; und
m. mit den Beilagen weniger als 1 kg wiegen."
Dabei wird im Erläuterungsbericht zur neuen Postverordnung darauf hin- gewiesen, die Förderungskriterien entsprächen im Wesentlichen denjeni- gen des heutigen PG, womit auch weitgehend dieselben Zeitungen und Zeitschriften wie bis anhin gefördert würden. Die Regional- und Lokal- presse gelte, so der Bericht weiter, nicht mehr als eigenständiges Kriteri- um, sondern werde durch die in Bst. a bis m aufgeführten Kriterien defi- niert (vgl. Erläuterungsbericht zur neuen Postverordnung des Eidgenössi- schen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation [UVEK] vom 18. Januar 2012, S. 18 [im Folgenden: Erläuterungsbericht VPG]).
A-3051/2011 Seite 7 4. 4.1. Strittig und zu prüfen ist vorliegend, ob die Vorinstanz dem Titel Le- ben und Glauben die weitere Gewährung von Vorzugspreisen gestützt auf Art. 15 Abs. 2 PG verweigern durfte. Zur Klärung dieser Frage sind nachfolgend insbesondere die beiden Begriffe Spezialpresse sowie Regi- onal- und Lokalpresse näher auszulegen. Die übrigen in Art. 15 Abs. 2 Bst. a bis j PG aufgeführten Anspruchsvor- aussetzungen sind dagegen nicht im Streit. Gleichfalls sind sich die Par- teien darin einig, dass der Titel Leben und Glauben nicht in den Anwen- dungsbereich von Art. 15 Abs. 3 PG (Mitgliedschaftspresse) fällt. Die letztgenannte Bestimmung kann daher in den nachfolgenden Erwägun- gen ausser Acht bleiben. 4.2. Als Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut einer Gesetzes- bestimmung zu betrachten. Ist dieser nicht ganz klar und sind verschie- dene Auslegungen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Ausle- gungselemente nach der wahren Tragweite gesucht werden. Abzustellen ist namentlich auf die Entstehungsgeschichte der Norm, auf ihren Zweck und auf die Bedeutung, die der Norm im Kontext mit anderen Bestim- mungen zukommt. Dabei gilt der Grundsatz, dass keine Hierarchie der Auslegungsmethoden besteht. Es findet nicht eine bestimmte Methode vorrangig oder gar ausschliesslich Anwendung. Vielmehr werden die ver- schiedenen Auslegungsmethoden kombiniert, d.h. nebeneinander be- rücksichtigt. Es muss dann im Einzelfall abgewogen werden, welche Me- thode oder Methodenkombination geeignet ist, den wahren Sinn der Norm wiederzugeben (sog. Methodenpluralismus; BGE 131 II 697 E. 4.1 mit weiteren Hinweisen; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 25 Rz. 3 f.; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bun- desstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2008, Rz. 90 ff.). Insbesondere bei jungen Erlassen – wie dem vorliegenden – ist dem Wil- len des Gesetzgebers ein grosses Gewicht beizumessen (BVGE 2007/7 E.4.4; HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., Rz. 101). 5. 5.1. Zur Frage der Spezialpresse vertritt die Vorinstanz die Auffassung, selbst wenn der Titel Leben und Glauben Berichte und Reportagen zu verschiedenen Themen wie Religion, Politik, Kultur und Freizeit enthalte,
A-3051/2011 Seite 8 decke er doch nicht das breite Themenspektrum ab, welches eine Regio- nal- oder Lokalzeitung typischerweise auszeichne. Die meisten Artikel seien zudem geprägt durch einen religiösen Hintergrund. Als evangeli- sche Wochenzeitschrift wende sich dieser Titel speziell an Leserinnen und Leser, die sich für Religion interessierten und damit an ein be- schränktes Publikum. Die Vorinstanz verweist hinsichtlich der Klassifikati- on auf den vom Verband Schweizerischer Werbegesellschaften (VSW) herausgegebenen "Katalog der Schweizer Presse", die den Titel der Be- schwerdeführerin ebenfalls im Bereich der Spezialpresse aufgeführt ha- be. 5.2. Dem hält die Beschwerdeführerin entgegen, der Titel Leben und Glauben erfülle die vom Bundesgericht vorgegebenen inhaltlichen Krite- rien für Publikumszeitschriften. Ihre Zeitschrift biete den geforderten brei- ten redaktionellen Inhalt. Sie weise in der deutlichen Mehrheit Artikel auf, die sich mit den verschiedensten gesellschaftlichen Themen auseinan- dersetzten und die weder christlich motiviert noch orientiert seien. Die Aussage der Vorinstanz, die meisten Artikel seien durch einen religiösen Hintergrund geprägt, sei daher nicht haltbar. Der Titel Leben und Glauben werde durch ein privatwirtschaftliches Unternehmen herausgegeben und sei von kirchlichen Institutionen unabhängig. Allein aufgrund der christlich orientierten redaktionellen Leitlinie dürfe dem Titel die Stellung eines Pub- likumsmagazins nicht abgesprochen werden. Laut dem Bundesamt für Statistik gehörten im Jahr 2000 77 % der schweizerischen Bevölkerung entweder der römisch-katholischen oder der protestantischen Glaubens- richtung an, weshalb ihr Titel nicht als eine eingeschränkte Special- Interest-Zeitschrift angesehen werden könne, die sich nur an einen eng begrenzten Leserkreis richte. Zudem sei es nicht sachgerecht, auf die Klassifikation des "Katalog der Schweizer Presse" abzustellen, insbeson- dere da deren Einteilungskriterien mit denjenigen des PG nicht überein- stimmten. 5.3. Die aktuelle Fassung des PG enthält keine Legaldefinition des Beg- riffs Spezialpresse, wie er in Art. 15 Abs. 2 Bst. e PG statuiert ist. Auch sind in den Gesetzesmaterialien zur Revision des PG vom 22. Juni 2007 keine weiterführenden Erläuterungen zum Inhalt und zur Bedeutung die- ser Bestimmung zu finden (vgl. BBl 2007 1589). Einzig im bereits erwähn- te Erläuterungsbericht zum Entwurf der neuen Postverordnung wird dar- gelegt, was unter einer Spezial- und Fachpresse zu verstehen sei. Dem- zufolge richte sich eine solche Publikation an einen beschränkten Leser- kreis mit einem gemeinsamen Interesse in einem spezifischen Themen-
A-3051/2011 Seite 9 kreis (Erläuterungsbericht VPG, S. 18). Diese Auslegeordnung nimmt Be- zug auf die nachfolgend auszuführende bundesgerichtliche Rechtspre- chung. Aus dem Vergleich derjenigen Zeitungen, die in der parlamentarischen Debatte von 2007 exemplarisch für den medienpolitischen Förderungs- bedarf angeführt wurden (Le Temps, Le Nouvelliste, La Liberté, La Gruyè- re und die Freiburger Nachrichten; vgl. Amtliches Bulletin der Bundesver- sammlung [AB] 2007 S 421 ff.) hat das Bundesgericht eine eigene Defini- tion des Begriffs Spezial- bzw. des Gegenbegriffs Publikumspresse ent- wickelt. Unter Berufung auf die historische Auslegung erwog das Bun- desgericht, dass unter den Begriff Publikumspresse Titel mit folgender in- haltlicher Ausrichtung fallen: "Il s'agit de journaux dont le dénominateur commun est d'exposer à un large public l'actualité internationale, suisse, cantonale et régionale dans les domaines les plus divers tels que la poli- tique, l'économie, la finance, la culture, la sociologie, l'éducation, la natu- re, la technologie, l'environnement et le sport ainsi que des commentaires et analyses généralistes accessibles à ce même large public cible, de sorte que ce sont ces journaux qui, avant toute autre publication, fondent le débat démocratique dont les parlementaires ont voulu assurer l'exis- tence, par opposition à la "presse spécialisée". Im Umkehrschluss sieht das Bundesgericht die Spezialpresse als: "une presse qui présente un ensemble d'informations, de connaissances et d'opinions approfondies sur un objet d'étude limité qui visent un nombre limité de lecteurs reliés entre eux par des centres d'intérêts particuliers" (Urteil des Bundes- gerichts 2C_568/2009 vom 21. April 2010 E. 2.2; vgl. auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5427/2008 vom 30. Juni 2009 E. 7.1). 5.4. Die hier zu beurteilende Zeitschrift Leben und Glauben beinhaltet die Rubriken "Religion", "Gesellschaft", "Ausland", "Kultur", "Menschen", "Monatsserie", "Pro & Contra", "Rat und Tat", wobei die Auswahl der Rub- riken von Ausgabe zu Ausgabe leicht variiert. Dabei werden Themen auf- gegriffen zur nationalen und internationalen Politik ("Braucht die Schweiz eine Bonussteuer?", "Arabische Welt im Aufruhr"), zur Gesellschaft ("Freiwilligenarbeit", "Muskelkranke im Feriencamp: Eine Woche lang Re- gisseur sein"), zur Kultur ("St. Galler Stickerei", "Kunst im Fokus: Konrad Witz, Der Heilige Christophorus") und zur Religion ("Mission im Dialog: Christliches Zeugnis in einer multireligiösen Welt", "Gibt es einen europa- tauglichen Islam?"). Ergänzt wird die Zeitschrift durch eine Ratgeber- so- wie eine Rätsel-Rubrik.
A-3051/2011 Seite 10 Entsprechend ihrem Titel, welcher mit "Das evangelische Wochenmaga- zin Leben und Glauben" überschrieben ist, werden somit Themen aus den verschiedensten gesellschaftlichen Bereichen behandelt, wobei reli- giösen Inhalten doch ein zentraler Stellenwert zukommt. Auch wenn eine Mehrheit der schweizerischen Bevölkerung der katholischen bzw. protes- tantischen Glaubensrichtung angehört, wie von der Beschwerdeführerin vorgebracht, ist der Titel Leben und Glauben damit im Vergleich zu einer klassischen Tageszeitung stärker auf ein bestimmtes, im vorliegenden Fall auf ein religiös interessiertes Zielpublikum fokussiert. Dennoch würde es zu weit führen, die Zeitschrift Leben und Glauben al- lein aufgrund ihrer religiösen Prägung als Spezialpresse im Sinne von Art. 15 Abs. 2 Bst. e PG einzuordnen. Im Gegenteil, wohl eine Mehrheit der Publikationen in der Schweiz weist eine gewisse Ausrichtung auf, sei es in politischer, gesellschaftlicher oder in religiöser Hinsicht. Ferner ist der Beschwerdeführerin beizupflichten, dass auch die Klassifizierung des Verbands VSW, die den Titel Leben und Glauben als Spezialpresse in ih- rem Katalog führt, dem Anspruch auf indirekte Presseförderung nicht ent- gegensteht; denn ohne entsprechende rechtliche Grundlage ist die Eintei- lung einer privaten Vereinigung für die rechtsanwendende Behörde nicht massgebend. 5.5. Gemäss den bundesgerichtlichten Vorgaben sind für die Frage, ob die Zeitschrift Leben und Glauben von der indirekten Presseförderung profitieren kann, der Inhalt sowie der Gesamteindruck, welcher sie vermit- telt, ausschlaggebend. Vorliegend ist nicht zu verkennen, dass die Zeit- schrift Leben und Glauben eine reiche Themenvielfalt, namentlich in den Bereichen Politik, Kultur und Gesellschaft, aufweist. Von einer Beschrän- kung auf rein kirchliche oder religiöse Themen, was eine Spezialpresse auszeichnen würde, kann nicht gesprochen werden. Mit der Auseinan- dersetzung mit verschiedensten, insbesondere auch aktuellen Sachfra- gen leistet sie einen Beitrag zur politischen Meinungsbildung und trägt zum Erhalt einer vielfältigen Presselandschaft bei. Wie ausgeführt, be- dient die Beschwerdeführerin zwar mit ihrem Titel vorwiegend ein christ- lich interessiertes Zielpublikum, doch vermag die Zeitschrift angesichts ih- res breiten Themenspektrums auch Leserinnen und Leser ausserhalb dieses Kreises anzusprechen. Damit weist sie sämtliche Merkmale auf, die das Bundesgericht für die Publikumspresse festgelegt hat.
A-3051/2011 Seite 11 Als Zwischenfazit ist daher festzuhalten, dass der Titel Leben und Glau- ben als Publikumspresse nicht unter den Ausnahmekatalog von Art. 15 Abs. 2 Bst. e PG fällt. 6. 6.1. Es bleibt zu prüfen, inwieweit der Titel Leben und Glauben dem zwei- ten hier strittigen Kriterium, d.h. demjenigen der Regional- und Lokalpres- se gemäss Art. 15 Abs. 2 Einleitungssatz PG, entspricht. Einleitend ist darauf hinzuweisen, dass allein die aktuelle Gesetzeslage für die Beurteilung der vorliegenden Streitfrage massgebend ist. Der Ent- wurf zur neuen Postverordnung, der neu dem Element Regional- und Lo- kalpresse keine eigenständige Bedeutung mehr beimisst, kann nicht be- rücksichtigt werden, denn dies würde eine grundsätzlich unzulässige Vorwirkung einer noch nicht in Kraft getretenen Gesetzesänderung be- deuten. Dem Entwurf kann allenfalls im Rahmen der Auslegung des gel- tenden Rechts Rechnung getragen werden ("Vorberücksichtigung"), so- lange dieser das geltende Recht nicht ändert, sondern ausschliesslich verdeutlicht oder konkretisiert (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 346 ff.). 6.2. Die Vorinstanz kam zum Schluss, der Titel Leben und Glauben sei keine Regional- und Lokalpresse im Sinne des Einleitungssatzes von Art. 15 Abs. 2 PG. Die Zeitschrift werde in der gesamten deutschsprachi- gen Schweiz verteilt und entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin könnten die einzelnen Sprachgebiete der Schweiz nicht als Regionen im Sinne des Gesetzes gelten. Das Zielpublikum des Titels Leben und Glau- ben sei klarerweise überregional. Ohne Ausrichtung der Berichterstattung auf ein bestimmtes Gebiet käme ihm nicht der Charakter einer Regional- und Lokalpresse zu. Darauf könne indes nicht verzichtet werden, denn das Bundesverwaltungsgericht habe in ständiger Rechtsprechung er- kannt, dass auch der Einleitungssatz von Art. 15 Abs. 2 PG als An- spruchsvoraussetzung für die Gewährung von Vorzugspreisen zu gelten habe. 6.3. Der Gesetzgeber, so die Beschwerdeführerin in ihrer Begründung, habe in Art. 15 Abs. 2 Bst. a bis j PG die Anspruchsvoraussetzungen für die Gewährung von Vorzugspreisen abschliessend geregelt. Der in der Einleitung von Art. 15 Abs. 2 PG enthaltene Verweis auf die Regional-
A-3051/2011 Seite 12 und Lokalpresse sei daher nicht als Anspruchsvoraussetzung, sondern als exemplarische Zielbestimmung zu verstehen. Neben der Regional- und Lokalpresse trügen auch die übrigen Publikationen mit kleinen oder mittleren Auflagen dazu bei, die Meinungsvielfalt in der schweizerischen Presselandschaft zu erhalten. Eine Begrenzung der indirekten Presseför- derung auf die Regional- und Lokalpresse, wie dies die Vorinstanz an- strebt, wäre daher nicht zielführend. Doch selbst wenn ausschliesslich regionale und lokale Presseerzeugnisse vom Anwendungsbereich der Norm erfasst sein sollten, stünde dies im vorliegenden Fall der Gewäh- rung der Vorzugspreise nicht entgegen. Mit dem Verbreitungsgebiet deutschsprachige Schweiz könne ihr Titel durchaus als Regionalzeitung im Sinne des Gesetzes gelten, denn die Auffassung der Vorinstanz, die einzelnen Sprachgebiete der Schweiz fielen per se nicht unter den Begriff Regionen, sei rechtlich nicht abgestützt. Weder der Gesetzgeber noch die Rechtsprechung hätten bislang den Begriff der Regional- und Lokalpres- se abschliessend definiert. In dem von der Vorinstanz beigezogenen "Ka- talog der Schweizer Presse" werde diese Begrifflichkeit diesbezüglich gar nicht verwendet. Von einer anerkannten pressespezifischen Definition des Begriffs Regionalpresse könne daher nicht gesprochen werden. 6.4. Den Ausführungen der Beschwerdeführerin ist insoweit zuzustim- men, als der Wortlaut des Einleitungssatzes von Art. 15 Abs. 2 PG nicht klar aufzeigt, ob es sich beim Element Regional- und Lokalpresse um ei- ne Eigenschaft handelt, die für die Gewährung von Vorzugspreisen vor- auszusetzen ist. Jedoch selbst wenn damit lediglich ein gesetzgeberi- sches Ziel festgelegt würde, wie von der Beschwerdeführerin behauptet, so wäre das Ergebnis in diesem Zusammenhang nicht anders als im Fal- le einer ausdrücklich als Bedingung formulierten Voraussetzung. Denn das Ziel des Erhalts der Regional- und Lokalpresse kann sachlogisch nur durch eine Förderung derselben erreicht werden. Beide möglichen Ausle- gungsvarianten des Wortlauts führen somit zum gleichen Ergebnis, dass nur regionale und lokale Presseerzeugnisse in den Genuss von Vorzugs- preisen kommen können. Aus der Gesetzessystematik lässt sich sodann nicht schliessen, dass die Förderungsbedingungen in Art. 15 Abs. 2 Bst. a bis j PG abschliessend geregelt sind und folglich das Kriterium Regional- und Lokalpresse, wel- ches in dieser Aufzählung nicht nochmals aufgeführt ist, als Anspruchs- voraussetzung entfällt. In Übereinstimmung mit der bisherigen Recht- sprechung ist vielmehr davon auszugehen, dass der Einleitungssatz von Art. 15 Abs. 2 PG grundsätzlich die Grundeigenschaften definiert, die ein
A-3051/2011 Seite 13 Titel erfüllen muss, um Anspruch auf Vorzugspreise für die Beförderung zu haben. Die weiteren Kriterien nach Art. 15 Abs. 2 Bst. a bis j PG knüp- fen systematisch im Sinne einer Konkretisierung an diese Grundeigen- schaften an (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-5427/2008 vom 30. Juni 2009 E. 6.4 und A-3066/2008 vom 9. Oktober 2008 E. 6.3). Das Bundesverwaltungsgericht hat sich bereits in früheren Urteilen mit dem Gesetzeszweck von Art. 15 Abs. 2 PG und den Materialien dazu eingehend auseinandergesetzt (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-5427/2008 vom 30. Juni 2009 E. 6 und A-3066/2008 vom 9. Oktober 2008 E. 6 ff. je mit weiteren Hinweisen). Wie dort aufgezeigt, hat der Ge- setzgeber bei der Revision im Jahr 2007 ein vielfältiger Pressemarkt vor allem auf lokaler und regionaler Ebene als gefährdet betrachtet. Nach früherem Recht waren selbst überregional tätige Verlagshäuser mit aufla- genstarken Titeln in das System der indirekten Presseförderung einbezo- gen, da diese nicht von einer bestimmten Auflagenhöchstzahl abhing (vgl. Art. 38 Bst. c der alten Fassung der Postverordnung vom 26. November 2003 [VPG, SR 783.01; AS 2003 4762], aufgehoben mit Wirkung seit
A-3051/2011 Seite 14 Die Vorinstanz ging im angefochtenen Entscheid zu Recht davon aus, dass die einzelnen Sprachgebiete der Schweiz nicht als Regionen im Sinne des PG gelten können. Eine Anerkennung der einzelnen Sprach- gebiete als Regionen, wie sie die Beschwerdeführerin befürwortet, hätte eine Rückkehr zum früheren "Giesskannenprinzip" zur Folge, da in der schweizerischen Presselandschaft die meisten Publikationen keine sprachübergreifende Verbreitung finden. Eine derart weite Auslegung des Begriffs Regionalpresse würde somit dem Wille des Gesetzgebers zuwi- derlaufen, gerade eine gezielte Förderung regionaler und lokaler Presse- erzeugnisse mit der Revision des PG auf den 1. Januar 2008 zu ermögli- chen. Schon die Grösse der deutschsprachigen Schweiz lässt demge- mäss eine Qualifikation als Region nicht zu. Es ist zwar richtig, dass sich die vorinstanzliche Auslegung nicht auf eine anerkannte allgemeine oder pressespezifische Definition des Begriffs Re- gion stützen kann. Zudem kann es auch durchaus sein, wie von der Be- schwerdeführerin vorgetragen, dass in anderen Bereichen, z.B. in Pres- semitteilungen der Post, die verschiedenen Sprachgebiete der Schweiz durchaus als Regionen bezeichnet werden. Dies ist jedoch nicht ent- scheidend, da es gerade in der Eigenart des Begriffs Region liegt, dass er je nach Sachzusammenhang eine andere Bedeutung gewinnt. Die Be- schwerdeführerin führt selbst aus, dass sich der Begriff nicht eindeutig festlegen lässt und von der jeweiligen Betrachtungsweise abhängt. Über- dies kann der Begriff Region bzw. Regionalpresse nicht losgelöst vom Kontext betrachtet werden, sondern er ist originär aus der gesetzlichen Grundlage heraus auszulegen, wie die Vorinstanz es getan hat. Vorliegend ist unbestritten, dass der Titel Leben und Glauben in der ge- samten deutschsprachigen Schweiz verbreitet wird. Eine Konzentration des Verbreitungsgebiets auf eine bestimmte Deutschschweizer Region wird weder behauptet, noch ergibt sich dies aus den Akten. Berücksichtigt man zudem die inhaltliche Ausgestaltung des Titels Leben und Glauben, so wird offensichtlich, dass die Berichterstattung auf landesweite und in- ternationale Themen ausgerichtet ist. Bei keiner der ins Recht gelegten Ausgaben von Leben und Glauben ist ein regionaler Schwerpunkt er- kennbar. Im Lichte der ausgeführten Gesetzeslage sowie Rechtspre- chung ist somit festzustellen, dass es dem Titel Leben und Glauben am erforderlichen regionalen Charakter fehlt.
A-3051/2011 Seite 15 6.6. Da der Titel Leben und Glauben dem Kriterium der Regionalpresse somit nicht entspricht, erübrigt es sich, auf die äussere Gestaltung der Zeitschrift näher einzugehen. 7. 7.1. Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz ferner eine Verletzung der Pflicht zur rechtsgleichen und willkürfreien Behandlung sowie ein Ver- stoss gegen Treu und Glauben vor, da die Post die drei Titel Le Courrier, WOZ/Die Wochenzeitung und Gauchebdo weiterhin zu vergünstigten Ta- rifen befördere. Die Beschwerdeführerin betont, jene Titel wiesen alle ei- ne analoge örtliche Verbreitung auf wie der ihrige. Um das Gleichbehand- lungsgebot zu wahren, müsse daher auch in ihrem Fall – analog zu den besagten drei Titeln – auf die Anwendung des Kriteriums Regional- und Lokalpresse verzichtet werden. 7.2. Die Vorinstanz führt dazu aus, neben dem Titel Leben und Glauben sei den Titeln Sonntag, Echo Magazine sowie Zeitfragen/Horizons et débats die Unterstützungsleistungen gleichfalls entzogen worden. Es sei zwar richtig, dass demgegenüber die Titel Le Courrier, WOZ/Die Wo- chenzeitung und Gauchebdo weiterhin zu ermässigten Preisen befördert würden, dies im Sinne einer Übergangslösung bis zum Inkrafttreten des neuen Postgesetzes. Doch im Unterschied zu den erstgenannten Publi- kationen zählten diese nicht zur Spezialpresse im Sinne von Art. 15 Abs. 2 Bst. e PG, wie sich bereits aus der Einteilung des "Katalog der Schweizer Presse" ergebe. Auch seien sie von der Aufmachung her – ge- druckt auf Zeitungspapier – am ehesten noch mit einem als typische Re- gionalzeitung wahrgenommenen Titel, wie beispielsweise der Appenzeller Volksfreund oder der Frutigtaler, vergleichbar. 7.3. Nach dem allgemeinen Grundsatz der Rechtsgleichheit im Sinne von Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) ist Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich, Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln. Das Rechtsgleich- heitsgebot ist verletzt, wenn rechtliche Unterscheidungen getroffen wer- den, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlassen werden, die sich auf Grund der Verhältnisse aufdrängen (vgl. BGE 130 V 18 E. 5.2, BGE 129 I 346 E. 6; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-300/2010 vom 8. April 2011 E. 8.2.5 am Ende; vgl. auch HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., Rz. 752 f.; JÖRG PAUL MÜLLER/MARKUS SCHEFER, Grundrechte in
A-3051/2011 Seite 16 der Schweiz, 4. Aufl., Bern 2008, S. 653 ff.). Der Grundsatz der Recht- mässigkeit der Verwaltung geht in der Regel der Rücksicht auf die gleichmässige Rechtsanwendung vor. Selbst wenn in einem anderen Einzelfall das Recht abweichend angewandt worden ist, gibt dies keinen Anspruch auf entsprechende Behandlung (BGE 132 II 485 E. 8.6; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5391/2009 vom 17. Mai 2011 E. 10.2). Nur ausnahmsweise kann sich ein Recht auf gesetzwidrige Gleichbe- handlung ergeben, wenn die Behörde in ständiger Praxis vom Gesetz abweicht und zu erkennen gibt, auch in Zukunft nicht gesetzeskonform entscheiden zu wollen (vgl. BGE 136 I 65 E. 5.6, BGE 132 II 485 E. 8.6, BGE 127 II 113 E. 9; vgl. auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4192/2011 vom 22. Dezember 2011 E. 5.1). Die Beschwerdeführerin vermag sich angesichts dieser Rechtsprechung nicht auf einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht zu berufen. Da neben dem Titel Leben und Glauben auch den Titeln Sonntag, Echo Magazine sowie Zeitfragen/Horizons et débats die Beförderung zu Vor- zugspreisen entzogen wurde, ist nicht von einer konstanten gesetzeswid- rigen Praxis auszugehen. Die Vorinstanz hat zudem klar zum Ausdruck gebracht, dass sie durchaus gewillt ist, Art. 15 Abs. 2 PG gesetzeskon- form und in Berücksichtigung der aktuellen Rechtsprechung anzuwenden. Eine gesetzeswidrige Praxis, die Anspruch auf Gleichbehandlung im Un- recht geben könnte, liegt daher zumindest zurzeit nicht vor. Die Vorin- stanz ist jedoch gehalten, ihre Praxis gegenüber den Titeln Le Courrier, WOZ/Die Wochenzeitung und Gauchebdo auf Übereinstimmung mit den vorliegenden Erwägungen zu überprüfen, zumal am Unterscheidungskri- terium der Spezialpresse nicht mehr festgehalten werden kann. 7.4. Inwieweit darüber hinaus ein Verstoss gegen Treu und Glauben so- wie den Schutz vor Willkür vorliegen soll, ist nicht ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin denn auch nicht näher substanziiert. 8. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Titel Leben und Glauben die Voraussetzungen für die Beförderung zu Vorzugspreisen gemäss Art. 15 Abs. 2 PG nicht erfüllt. Die Beschwerde ist daher abzuweisen. 9. 9.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt die Beschwerdeführerin als unterliegende Partei, weshalb sie die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.- zu
A-3051/2011 Seite 17 tragen hat (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun- desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die ihr aufzuerlegenden Verfahrenskosten sind mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen. 9.2. Parteientschädigungen sind keine zuzusprechen (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 und 3 VGKE).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe ver- rechnet. 3. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. Postzeitungsnummer 50694; Einschreiben) – das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
André Moser Flurina Peerdeman
A-3051/2011 Seite 18 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An- gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesge- richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Frist steht still vom siebenten Tag vor Ostern bis und mit dem siebenten Tag nach Ostern (Art. 46 Abs. 1 Bst. a BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amts- sprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Anga- be der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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