B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Entscheid aufgehoben durch BGer mit Urteil vom 09.10.2019 (1C_308/2018)
Abteilung I A-2835/2017
Urteil vom 24. Mai 2018 Besetzung
Richterin Christine Ackermann (Vorsitz), Richter Jürg Steiger, Richter Jérôme Candrian, Gerichtsschreiber Oliver Herrmann.
Parteien
Verkehrs-Club der Schweiz VCS, Aarbergergasse 61, Postfach 8676, 3001 Bern, vertreten durch VCS-Sektion Zürich, Zypressenstrasse 76, Postfach 820, 8040 Zürich, vertreten durch Rechtsanwältin lic. iur. Ursula Ramseier, Anwaltsbüro Martin Pestalozzi, Seefeldstrasse 9a, 8630 Rüti, Beschwerdeführer,
gegen
Flughafen Zürich AG, Rechtsdienst, Postfach, 8058 Zürich, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Roland Gfeller und Rechtsanwältin Nora Michel, GFELLER BUDLIGER KUNZ, Florastrasse 44, Postfach 1709, 8032 Zürich, Beschwerdegegnerin,
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK, Bundeshaus Nord, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Plangenehmigung Parkhaus P10 Oberhau Flughafen Zürich.
A-2835/2017 Seite 2 Sachverhalt: A. Im November 2010 stellte die Flughafen Zürich AG Plangenehmigungsge- suche für vier Teilprojekte zum Ausbau der Parkierungsanlagen am Flug- hafen Zürich, wovon eines den Neubau eines Parkhauses "P64" mit 3'041 zusätzlichen Parkplätzen im Gebiet Unterhau/Rohrholz, wo die bestehen- den Parkplätze P64/P65 liegen, betraf (vgl. BBl 2010 7794). Bezüglich der vier Teilprojekte wurde ein gemeinsames ordentliches Plangenehmigungs- verfahren nach Art. 37 des Luftfahrtgesetzes (LFG, SR 748.0) mit einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) durchgeführt. Der vom 1. September 2010 datierende Umweltverträglichkeitsbericht umfasst wegen der örtli- chen Nähe und der Gleichzeitigkeit der geplanten Umsetzung zudem das sich derzeit in der Realisierungsphase befindende Projekt "The Circle at Zürich Airport". Mit rechtskräftiger Plangenehmigungsverfügung vom 30. Juli 2012 betref- fend den Ausbau von Parkierungsanlagen, darunter das Parkhaus "P64", entschied das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK, das Parkplatz-Bewirtschaftungskontingent am Flughafen Zürich werde um weitere 3'041 Parkplätze erhöht, wenn die Plangenehmigung für den Neubau des Parkhauses "P64" erteilt werden könne (Bst. G, Dispositiv-Ziff. I/1.2 S. 163). Diesbezüglich verfügte das UVEK, die Flughafen Zürich AG habe ein vollständiges Plangenehmi- gungsgesuch einzureichen und dabei einen alternativen Standort im Ge- biet Oberhau umfassend zu prüfen. Sodann sei eine Ergänzung des Um- weltverträglichkeitsberichts von 2010 vorzulegen, wobei die Auswirkungen in Bezug auf Verkehrslärm und Luftreinhaltung (Betriebsphase) als beur- teilt gelten würden (Bst. G, Dispositiv-Ziff. IV S. 181). Dazu hatte das UVEK zuvor erwogen, das Parkhaus "P64" sei grundsätzlich genehmigungsfähig. Für die Beurteilung des konkreten Bauvorhabens – zum damaligen Zeit- punkt lag noch kein Ausführungsprojekt vor – fehlten jedoch noch wesent- liche Unterlagen. Das Verfahren sei daher bis zur Einreichung des überar- beiteten und komplettierten Dossiers zu sistieren (Bst. C, Ziff. 4.3 S. 123). B. Am 20. Oktober 2015 reichte die Flughafen Zürich AG das Plangenehmi- gungsgesuch zum Projekt Parkhaus "P10" im Gebiet Oberhau mit 3'041 Parkplätzen ein, das an die Stelle des ursprünglich im Gebiet Unter- hau/Rohrholz geplanten Vorhabens Parkhaus "P64" getreten war.
A-2835/2017 Seite 3 Während der öffentlichen Auflage des Plangenehmigungsgesuchs gingen verschiedene Einsprachen gegen das Projekt ein, namentlich vom Ver- kehrs-Club der Schweiz VCS. C. Am 31. März 2017 erteilte das UVEK die Plangenehmigung betreffend den Bau des Parkhauses P10 am Standort Oberhau mit 3'041 Parkplätzen inkl. Erschliessung und Anschluss des Parkhauses sowie Anpassung des Kno- tens Birchstrasse mit diversen Auflagen. Entgegenstehende Anträge aus Einsprachen und Stellungnahmen wies das UVEK ab. D. Mit Eingabe vom 18. Mai 2017 erhebt der VCS (nachfolgend: Beschwer- deführer) gegen diese Plangenehmigungsverfügung des UVEK (nachfol- gend: Vorinstanz) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und bean- tragt deren Aufhebung und die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Vervollständigung des rechtserheblichen Sachverhalts, insbesondere zur Erhebung der Anzahl sämtlicher aktuell bestehender, dem Flughafen- betrieb dienenden Parkplätze, und zu anschliessendem neuem Entscheid. Eventualiter sei der rechtserhebliche Sachverhalt im Rahmen des vorlie- genden Verfahrens zu vervollständigen und nach Gewährung des rechtli- chen Gehörs unter Berücksichtigung der neuen Erkenntnisse zu entschei- den. E. Die Vorinstanz, vertreten durch das Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, be- antragt mit Vernehmlassung vom 10. Juli 2017, auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventualiter sie abzuweisen. Für den Fall eines Eintretens auf die Beschwerde beantragt die Vorinstanz in prozessualer Hinsicht die Ver- einigung des Verfahrens mit dem ebenfalls vor Bundesverwaltungsgericht hängigen Verfahren A-2753/2017 betreffend dieselbe Plangenehmigungs- verfügung. F. Die Flughafen Zürich AG (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) beantragt mit Beschwerdeantwort vom 1. September 2017 die Abweisung der Be- schwerde. G. Der Beschwerdeführer hält mit Replik vom 26. Oktober 2017 an seinem Rechtsbegehren fest.
A-2835/2017 Seite 4 H. Die Dupliken von Beschwerdegegnerin und Vorinstanz datieren vom 10. bzw. 24. Januar 2018. I. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be- findlichen Dokumente wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgen- den Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Bei der angefochtenen Plangenehmigung handelt es sich um eine Ver- fügung im Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021), die von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d des Ver- waltungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) erlassen wurde. Da keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (Art. 31 VGG und Art. 44 VwVG). Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 1.2 Nach Ansicht der Vorinstanz ist auf die Beschwerde nicht einzutreten, da über die Rügen des Beschwerdeführers, die sich auf die Bedarfsberech- nung und das Verhältnis zwischen Flughafen-Parkplätzen und sogenann- ten Off-Airport-Parkplätzen bezögen, bereits mit Plangenehmigungsverfü- gung vom 30. Juli 2012 rechtskräftig entschieden worden sei. Die Art und Weise, in der die jeweiligen Parkplatzangebote und -kontingente zu erhe- ben und in die Modalsplit-Berechnung einzubeziehen seien, sowie die Be- stimmung des zusätzlichen Parkplatzbedarfs seien in der erwähnten Ver- fügung abschliessend behandelt worden. 1.2.1 Eine abgeurteilte Sache (res iudicata) liegt vor, wenn der streitige An- spruch mit einem schon rechtskräftig beurteilten identisch ist. Dies trifft zu, falls der Anspruch der entscheidenden Instanz aus demselben Rechts- grund und gestützt auf denselben Sachverhalt erneut zur Beurteilung un- terbreitet wird und sich wieder die gleichen Parteien gegenüberstehen. Bei der Prüfung der Identität der Begehren ist nicht ihr Wortlaut, sondern ihr
A-2835/2017 Seite 5 Inhalt massgebend. Die materielle Rechtskraft eines früheren Entscheides bedeutet grundsätzlich nur eine Bindung an das Dispositiv (zum Ganzen statt vieler Urteil des Bundesgerichts [BGer] 8C_502/2017 vom 30. No- vember 2017 E. 4.2 m.w.H., zur Publikation vorgesehen). 1.2.2 Die Vorinstanz entschied im Dispositiv der Verfügung vom 30. Juli 2012 betreffend das Parkhaus "P64" (heute P10) rechtskräftig über die Er- höhung von 3'041 Parkplätzen und hielt fest, die Auswirkungen in Bezug auf Verkehrslärm und Luftreinhaltung (Betriebsphase) würden als beurteilt gelten. Der Beschwerdeführer, der sich am damaligen Plangenehmigungs- verfahren als Einsprecher beteiligte, rügt vorliegend im Wesentlichen, dass die Parkplatzverhältnisse am Flughafen Zürich nicht korrekt erhoben und überprüft worden seien. Eine klare Abgrenzung des Streitgegenstandes, über den mit der Plange- nehmigung vom 30. Juli 2012 entschieden wurde, und demjenigen, wel- cher der angefochtenen Verfügung zugrunde liegt, ist schwierig. Es kann aber jedenfalls gesagt werden, dass die vom Beschwerdeführer erhobenen Rügen nicht bereits vollumfänglich rechtskräftig beurteilt worden sind. Da jedoch die Beschwerde ohnehin abzuweisen ist, wie noch zu zeigen sein wird, muss nicht geprüft werden, ob und allenfalls in welchem Umfang auf die Beschwerde wegen res iudicata nicht eingetreten werden kann. 1.3 Der Beschwerdeführer hat sich als Einsprecher am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt (vgl. dazu Art. 37f Abs. 1 Satz 2 LFG) und ist als Adres- sat der angefochtenen Verfügung, mit der seine Anträge abgewiesen wur- den, sowohl formell als auch materiell beschwert, weshalb er zur Be- schwerde legitimiert ist (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG und zum sog. ideellen Verbandsbeschwerderecht des Beschwerdeführers Art. 55 des Umwelt- schutzgesetzes [USG, SR 814.01] i.V.m. Ziff. 20 des Anhangs der Verord- nung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im Bereich des Umwelt- schutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen [VBO, SR 814.076]). 1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50 Abs. 1 [i.V.m. Art. 22a Abs. 1 Bst. a] und Art. 52 VwVG) ist demnach einzutreten. 2. Auf die Beschwerde im vor Bundesverwaltungsgericht hängigen Parallel- verfahren A-2753/2017 wird nicht eingetreten (vgl. das entsprechende vom
A-2835/2017 Seite 6 heutigen Tag datierende Urteil), weshalb das Vereinigungsgesuch der Vorinstanz abzuweisen ist. 3. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge- schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechts- verletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ermessens- ausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). 4. Der Beschwerdeführer rügt im Wesentlichen eine unvollständige Abklärung des Sachverhalts. Eine erhebliche Anzahl Parkplätze, die dem Flughafen- betrieb dienten, und die mit diesen Parkplätzen verbundenen Fahrten seien nicht erfasst worden, weshalb der notwendige Bedarfsnachweis nicht erbracht worden sei. Es sei nicht bekannt, ob unter korrekter Berücksichti- gung aller Parkplätze die Gesamtzahl der genehmigten 24'207 Parkplätze, für welche die Auswirkungen in Bezug auf Verkehrslärm und Luftreinhal- tung als bereits beurteilt gelten würden, nicht bereits erreicht oder gar über- schritten sei. Es müssten sämtliche dem Flughafen dienende Parkplätze, und damit auch alle sowohl bewilligten als auch nicht bewilligten Valet- bzw. Off-Airport-Parkplätze, berücksichtigt werden. Überdies beanstandet der Beschwerdeführer namentlich die Festlegung 11 im SIL-Objektblatt für den Flughafen Zürich als bundesrechtswidrig (vgl. dazu nachfolgend E. 6). 5. 5.1 Mit der Verleihung der Betriebskonzession für den Flughafen Zürich an die Beschwerdegegnerin erhielt diese das Recht, den Flughafen gewerbs- mässig zu betreiben und insbesondere Gebühren zu erheben. Gleichzeitig verpflichtete sie sich, den Flughafen unter Vorbehalt der im Betriebsregle- ment festgelegten Einschränkungen für alle Luftfahrzeuge im nationalen und internationalen Verkehr zur Verfügung zu stellen, einen ordnungsge- mässen, sicheren Betrieb zu gewährleisten und für die dafür erforderliche Infrastruktur zu sorgen (Art. 36a Abs. 2 LFG). 5.2 Bauten und Anlagen, die ganz oder überwiegend dem Betrieb eines Flugplatzes dienen (Flugplatzanlagen), dürfen nur mit einer Plangenehmi- gung erstellt oder geändert werden. Als solche gelten auch die mit der An- lage und dem Betrieb zusammenhängenden Erschliessungsanlagen und
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Installationsplätze (Art. 37 Abs. 1 LFG). Die Verordnung vom 23. Novem-
ber 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) präzisiert
Flugplatzanlagen dahingehend, dass darunter Bauten und Anlagen zu ver-
stehen sind, die der Erfüllung des Zwecks des Flugplatzes gemäss Sach-
plan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL; zu dessen Zweck und Funktion vgl.
statt vieler Urteil des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] A-603/2017 vom
31. Januar 2018 E. 6.1 m.w.H.) dienen und örtlich und funktionell zu die-
sem gehören (Art. 2 Bst. e VIL). Bei allen anderen Bauten und Anlagen
hingegen, die mithin nicht ganz oder überwiegend dem Flugplatzbetrieb
dienen (Nebenanlagen), unterstehen Errichtung und Änderung dem kanto-
nalen Recht (Art. 37m Abs. 1 LFG sowie Art. 2 Bst. f und Art. 29 Abs. 1
VIL).
Gemäss dieser auf gesamtheitlicher und funktionaler Betrachtungsweise
beruhenden Umschreibung gehören nicht nur die dem eigentlichen Flug-
verkehr dienenden Bauten, sondern auch die im Zusammenhang mit dem
Flugbetrieb stehenden Anlagen des sogenannten landseitigen Verkehrs zu
den Flugplatzanlagen. Demnach unterstehen die für den ordnungsgemäs-
sen Flugplatzbetrieb erforderlichen Autoabstellplätze, das heisst die für die
Angestellten, Lieferanten, Besucher und Flugpassagiere bestimmten Park-
flächen und Parkhäuser, ebenfalls den luftfahrtrechtlichen Vorschriften (Ur-
teil des BVGer A-4929/2017 vom 31. Januar 2018 E. 1.1.4 m.w.H.). Die
Parteien sind sich denn auch zu Recht einig, dass es sich bei den Park-
plätzen, die von der Beschwerdegegnerin bewirtschaftet werden, nament-
lich auch denjenigen, die mit dem Parkhaus P10 bewilligt werden sollen,
um Flugplatzanlagen handelt. Bei den von nicht mit der Beschwerdegeg-
nerin in einem Rechtsverhältnis stehenden Dritten angebotenen Off-Air-
port-Parkplätzen ausserhalb des Flughafenperimeters dagegen handelt es
sich um Nebenanlagen, die kantonalem Recht unterstehen (Urteil des Ver-
waltungsgerichts Zürich [VGer ZH] VB.2016.00472 vom 23. März 2017
cher Verwaltungsgerichts abgewiesen wurde).
6.
6.1 Die Plangenehmigung für Vorhaben, die sich erheblich auf Raum und
Umwelt auswirken, setzt grundsätzlich einen Sachplan nach Art. 13 des
Raumplanungsgesetzes (RPG, SR 700) und Art. 14 ff. der Raumplanungs-
verordnung (RPV, SR 700.1) voraus (Art. 37 Abs. 5 LFG). Um einen sol-
chen Sachplan handelt es sich beim SIL (vgl. Art. 2 Bst. g VIL), der gemäss
A-2835/2017 Seite 8 Art. 3a Abs. 1 VIL die Ziele und Vorgaben für die Infrastruktur der Zivilluft- fahrt der Schweiz für die Behörden verbindlich festlegt (Konzeptteil). Er be- stimmt sodann im Objektteil für die einzelnen dem zivilen Betrieb von Luft- fahrzeugen dienenden Infrastrukturanlagen in sogenannten Objektblättern insbesondere den Zweck, das beanspruchte Areal, die Grundzüge der Nut- zung, die Erschliessung sowie die Rahmenbedingungen zum Betrieb. Er stellt zudem die Auswirkungen auf Raum und Umwelt dar (Art. 3a Abs. 2 VIL; vgl. zum Ganzen ferner < http://www.bazl.admin.ch/sil >, abgerufen am 24.05.2018). 6.2 Das SIL-Objektblatt für den Flughafen Zürich (nachfolgend: Objekt- blatt) sieht in Festlegung 11 ("Landseitiger Verkehrsanschluss") unter an- derem vor: "Im Personenverkehr ist der Anteil der mit dem öffentlichen Verkehr zu- rückgelegten Wege am gesamten landseitigen Ziel- und Quellverkehr am Flughafen (Modalsplit) bis zum Jahr 2020 auf 42 Prozent, bis zum Jahr 2030 auf 46 Prozent zu steigern (Zielwert). [...]" In der Folge werden die damit zusammenhängenden Pflichten von Bund und Kanton Zürich festgehalten, bevor es zu den Aufgaben der Beschwer- degegnerin namentlich heisst: "[...] Die Flughafenhalterin berücksichtigt bei der Planung, Realisierung und Bewirtschaftung von Parkplätzen im Flughafenperimeter die Flugver- kehrsentwicklung und die Modalsplitziele. Als Grundlage für Ausbauten des Parkplatzangebots weist sie neben dem Parkplatzbedarf auch das resultierende Fahrtenaufkommen des motorisierten Individualverkehrs, differenziert nach Nutzergruppen, aus. Bei der Bewirtschaftung der Parkplätze sorgt sie in erster Priorität für ein ausreichendes Angebot für Passagiere und Angestellte des Flughafens. Die Parkplätze für Flugha- fennutzungen werden nach den Bestimmungen des LFG durch den Bund genehmigt. Die für Nebenanlagen bestimmten Parkplätze werden nach kantonalem Recht genehmigt. Parkplätze für Flugpassagiere ausserhalb des Flughafenperimeters, die von Dritten betrieben werden (z.B. Valet-Parkplätze), gelten nicht als Flughafenanlagen und werden nach kantonalem Recht genehmigt. Die Flughafenhalterin erhebt alle vier Jahre das Verkehrsaufkommen der Anlagen innerhalb des Flughafenperimeters und die Verkehrsan- teile differenziert nach Nutzergruppen. Sie stellt diese Daten und die
A-2835/2017 Seite 9 aktualisierte Parkplatzbilanz dem Kanton Zürich zur Verfügung. Sind die Zielwerte für den Modalsplit nicht erreicht, analysiert der Kanton die Ursachen und vereinbart mit den zuständigen Bundesstellen und der Flughafenhalterin die notwendigen Massnahmen. Diese Massnahmen dürfen die Erreichbarkeit des Flughafens, insbesondere für die Nutzer der Flughafenanlagen, nicht schmälern. [...]" Alle diese Festlegungen erfolgten in Form von grundsätzlich behördenver- bindlichen Festsetzungen (vgl. dazu Art. 5 Abs. 2, Art. 15 Abs. 2 und 3 so- wie Art. 22 Abs. 3 RPV). Diese sind allerdings auf Beschwerde von Priva- ten und Gemeinden hin im Plangenehmigungsverfahren vorfrageweise auf ihre Bundesrechtskonformität zu überprüfen. Der dem Bundesrat zu- stehende Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraum ist dabei zu respektie- ren (Urteil des BVGer A-603/2017 vom 31. Januar 2018 E. 2.2 m.w.H., na- mentlich auf BGE 139 II 499 E. 4.1). 7. 7.1 Bei Bauten und Anlagen, die aufgrund ihres räumlichen, zeitlichen und funktionalen Zusammenhangs als Gesamtanlage erscheinen, sind Einwir- kungen wie Luftverunreinigungen und Lärm nach dem in Art. 8 USG ver- ankerten Prinzip der ganzheitlichen Betrachtungsweise und dem Koordi- nationsgrundsatz nicht nur einzeln, sondern auch gesamthaft und nach ih- rem Zusammenwirken zu beurteilen (Urteil des BVGer A-2415/2016 vom 16. Oktober 2017 E. 10.1 m.w.H.). Eine betriebliche Einheit verschiedener Anlagen(teile) ist dann zu bejahen, wenn neben der räumlichen Nähe ein enger funktionaler Zusammenhang über das durch behördliche Auflagen Gebotene hinaus gegeben ist, mithin die einzelnen Teile sich derart ergän- zen, dass sie gemeinsam eine betriebliche Einheit bilden oder bilden könn- ten. Gehören die Einzelanlagen verschiedenen Eigentümern bzw. Betrei- bern und besteht keine gemeinsame Organisation oder Planung, so kann ein solcher funktionaler Zusammenhang nur mit einer gewissen Zurückhal- tung angenommen werden. Ein Indiz für eine gemeinschaftliche Zweckset- zung und Koordination der Einheiten kann ein gemeinschaftliches Auftre- ten oder Zusammenwirken nach aussen sein (zum Ganzen BGE 142 II 20 E. 3.1 ff.). 7.2 Am Flughafen Zürich bietet die Beschwerdegegnerin eigene Park- plätze an. Zudem stellt sie Anbieterinnen von Valet Parking-Angeboten und damit zusammenhängenden Dienstleistungen Flughafeneinrichtungen zur
A-2835/2017 Seite 10 Verfügung, erteilt ihnen zu diesem Zweck Gewerbebewilligungen und schliesst Mietverträge über Umschlag- sowie Parkplätze ab, soweit Fahr- zeuge kurz- oder langfristig auf dem Flughafenareal abgestellt werden sol- len (vgl. < http://www.flughafen-zuerich.ch/passagiere-und-besucher/an- und-abfahrt/parkservice >, abgerufen am 24.05.2018; Urteil des BVGer B-2157/2006 vom 3. Oktober 2007 Bst. A.a). Daneben gibt es Drittanbie- terinnen, die in keinem offiziellen bzw. vertraglichen Verhältnis mit der Be- schwerdegegnerin stehen und in der näheren sowie weiteren Umgebung des Flughafens Zürich sogenannte Off-Airport-Parkplätze anbieten. Entge- gen der Ansicht des Beschwerdeführers ginge es zu weit, für all diese Park- plätze einen so engen räumlichen und funktionalen Zusammenhang zum Flughafen Zürich zu bejahen, dass von einer Gesamtanlage im rechtlichen Sinn gesprochen werden müsste. Für die entsprechende Beurteilung ist – wie ausgeführt – nicht allein auf die Infrastruktur abzustellen, sondern auch auf deren Betreiber. Die Beschwerdegegnerin steht jedoch in keinem recht- lichen Verhältnis zu den Betreibern der nicht von ihr verpachteten Off-Air- port-Parkplätze und sie wirkt weder mit diesen zusammen noch gibt es ei- nen gemeinsamen Auftritt gegen aussen. Sie steht vielmehr in einem Kon- kurrenzverhältnis zu ihnen. Dementsprechend kann die Beschwerdegeg- nerin auf den Bestand und Betrieb solcher Off-Airport-Parkplätze keinen direkten Einfluss nehmen (so auch das Urteil des VGer ZH VB.2016.00472 vom 23. März 2017 E. 4.2 mit Verweis auf das Urteil des BVGer B-2157/2006 vom 3. Oktober 2007). Sodann ist darauf hinzuweisen, dass es faktisch wohl nicht möglich ist, die genaue Anzahl von nicht-lizenzierten Off-Airport-Parkplätzen in der näheren sowie weiteren Umgebung zu erhe- ben, umso mehr als deren Umfang laufenden Veränderungen unterworfen ist. So ist davon auszugehen, dass diverse Angebote nur temporär existie- ren oder naturgemäss Schwankungen aufweisen, etwa Hotelparkplätze, die an Flughafenbenutzer vermietet werden, die nicht gleichzeitig Hotel- gäste sind. Demzufolge fehlt es an dem für eine Gesamtanlage im Sinne der Rechtsprechung geforderten räumlichen, zeitlichen und funktionalen Zusammenhang. Dem Beschwerdeführer ist darin zuzustimmen, dass eine Gesamtbetrach- tung der Parkierungsanlagen für Benutzer des Flughafens Zürich geboten ist, um zu verhindern, dass die emissionsbegrenzenden Massnahmen auf dem Flughafenareal (Parkplatzbeschränkung und -bewirtschaftung, Förde- rung des öffentlichen Verkehrs) durch preiswerte Off-Airport-Parkplätze mit bequemem Valet-Service unterlaufen werden. Diesem Zweck dienend for- dert das SIL-Objektblatt eine restriktive Bewilligung von Off-Airport-Park-
A-2835/2017 Seite 11 flächen. Ausserhalb des Flughafenperimeters ist es jedoch nicht an der Be- schwerdegegnerin, sondern an den für die Bewilligung der als Nebenanla- gen geltenden Off-Airport-Parkplätze zuständigen Gemeinden und am Kanton Zürich, diese Vorgabe umzusetzen. Die geforderte Gesamtbetrach- tung ist denn auch im kantonalen Richtplan ausdrücklich verankert; ebenso sind es die Modalsplit-Ziele. Hierfür wird ein Gesamtverkehrscontrolling des Kantons vorgesehen. So dürfen Parkierungsanlagen für Passagiere des Flughafens Zürich ausserhalb des Flughafenperimeters in den Regio- nen Glatttal und Unterland nur noch an Standorten bewilligt werden, die mit Zustimmung der betreffenden Gemeinde im regionalen Richtplan festge- legt worden sind, wobei die Betreiber zur Berichterstattung über das mit den Anlagen verbundene Verkehrsaufkommen zuhanden der Standortge- meinde, der Flughafenbetreiberin und des Gesamtverkehrscontrollings des Kantons zu verpflichten sind (vgl. Richtplan des Kantons Zürich, Richtplan- text in der vom Bundesrat genehmigten Fassung vom 18. September 2015, Ziff. 4.5.2 f. [< http://are.zh.ch/internet/baudirektion/are/de/raumplanung/ kantonaler_richtplan/richtplan.html >, abgerufen am 24.05.2018], und zum Ganzen Urteil des BGer 1C_290/2017 vom 15. Januar 2018 E. 7.4). Zusammengefasst verletzt die angefochtene Plangenehmigung somit we- der den Grundsatz der ganzheitlichen Betrachtungsweise noch das Koor- dinationsprinzip. Ebenso wenig ist die Festlegung 11 im Objektblatt bun- desrechtswidrig. 8. Nachfolgend ist schliesslich noch auf die Instrumente Modalsplit, Park- platz-Bewirtschaftungskontingent und Parkplatzbilanz sowie deren Funkti- onen einzugehen 8.1 Der Modalsplit bezeichnet den Anteil des öffentlichen Verkehrs am ge- samten Verkehrsaufkommen am Flughafen Zürich (Basis: Anzahl Perso- nen, die den Flughafen Zürich zu unterschiedlichen Zwecken [Flugreise, Arbeitsplatz, Einkauf, Geschäftstermin usw.] benutzen), der mit verschie- denen Massnahmen kontinuierlich erhöht werden soll. Zu seiner Ermittlung werden alle Vorfahrten am Flughafen Zürich erfasst, wobei – entsprechend seiner Zielsetzung – nicht auf die Anzahl Fahrten, sondern auf die Anzahl Personen abgestellt wird. Auf diese Weise werden auch Sammeltaxis, Shuttle-Busse usw. erfasst. Die dem Modalsplit zugrunde gelegten Zahlen umfassen daher auch Flughafenbenutzer, die Off-Airport-Parkplätze in An- spruch nehmen (vgl. Schlussbericht vom 2. Juni 2014 zur Modalsplit-Erhe- bung Flughafen Zürich 2013 [Beschwerdeantwortbeilage 5], S. 3 ff.,
A-2835/2017 Seite 12 < http://www.interface-politikstudien.ch/wp-content/uploads/2017/05/Be- Modalsplit-Flughafen-Zuerich-2013.pdf >, abgerufen am 24.05.2018). In- sofern sind die Erläuterungen zur Festlegung 11 im Objektblatt, wonach Parkplätze ausserhalb des Flughafenperimeters, die von Dritten als Park- plätze für Flugpassagiere angeboten werden, im Nachweis der Flughafen- halterin zum Fahrtenaufkommen (und zum Parkplatzbedarf) nicht zu be- rücksichtigen seien (S. 44), ergänzungsbedürftig. Auch das Urteil des Bun- desgerichts 1A.282/1999 vom 8. Dezember 2000 E. 28b (nicht publ. in: BGE 126 II 522), wo das Bundesgericht erwog, das Modalsplit-Ziel werde "für alle Erschliessungsanlagen bzw. alle dem 'ordnungsgemässen Betrieb' des Flughafens dienenden Parkflächen vorgegeben, die sowohl nach al- tem wie nach neuem Luftfahrtrecht zu den Flugplatzanlagen gehören", ist dahingehend zu präzisieren, dass es darüber hinaus – zumindest inzwi- schen – auch für die als Nebenanlagen zu qualifizierenden Off-Airport- Parkplätze in dem Sinne gilt, als dass sämtliche Personen, mit einem Ziel innerhalb des Flughafenperimeters, welche das Gebiet von aussen betre- ten, für die Modalsplit-Erhebung erfasst werden (unpräzis insoweit auch das Urteil des VGer ZH VB.2016.00472 vom 23. März 2017 E. 4.2, wo aus- geführt wird, Off-Airport-Parkplätze seien beim Nachweis zum Fahrtenauf- kommen bei der Ermittlung des Erreichungsgrads der Modalsplit-Ziele nicht zu berücksichtigen). Um das Modalsplit-Ziel zu erreichen, machen der SIL und der kantonale Richtplan dem Bund, dem Kanton Zürich, den be- troffenen Gemeinden und der Flughafenbetreiberin verschiedene Vorga- ben. Es liegt also nicht in der alleinigen Verantwortung der Beschwerde- gegnerin, die Modalsplit-Ziele zu erreichen. Werden diese verpasst, führt dies entsprechend nicht zu direkten Sanktionen oder anderen Konsequen- zen zulasten der Beschwerdegegnerin (vgl. vorstehend E. 6.2). Aus dem primär verkehrspolitischen Instrument des Modalsplits vermag der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit der vorliegenden Streitigkeit nichts zu seinen Gunsten abzuleiten. 8.2 Das entsprechend dem Parkplatzbedarf am Flughafen Zürich auf Basis des Lokalpassagieraufkommens festgesetzte Parkplatz-Bewirtschaftungs- kontingent umfasst die maximal zulässige Anzahl der von der Flughafen- betreiberin bewirtschafteten Parkplätze innerhalb des Flughafenperime- ters. Für diese Parkplätze, die insgesamt eine Gesamtanlage im Sinne von Art. 8 USG bilden, besteht eine UVP-Pflicht und darüber wurde mit Plan- genehmigungsverfügung vom 30. Juli 2012 entschieden mit dem auch vom Beschwerdeführer akzeptierten Resultat von 24'207 bewilligten Parkplät-
A-2835/2017 Seite 13 zen. Von Dritten ausserhalb des Flughafenperimeters angebotene Off-Air- port-Parkplätze sind nicht an das Parkplatz-Bewirtschaftungskontingent anzurechnen (so auch das Urteil des VGer ZH VB.2016.00472 vom 23. März 2017 E. 3.2). Dieser Ansicht folgt offenbar auch die bundesgerichtliche Rechtsprechung. Im Urteil 1A.282/1999 vom 8. Dezember 2000 E. 28b (nicht publiziert in: BGE 126 II 522) nahm das Bundesgericht Bezug auf einen nicht veröffent- lichten Entscheid (des Bundesgerichts) vom 19. August 1999 im Sinne Ver- kehrs-Club der Schweiz gegen Kanton Zürich und erwog dazu, die das Parkplatzbewirtschaftungskontingent betreffenden Erwägungen implizit bestätigend: "Im soeben zitierten Entscheid vom 19. August 1999 wurde lediglich festgestellt, dass 14'407 Parkplätze am Flughafenkopf sowie in der näheren Umgebung (...) direkt oder indirekt vom Flughafenhalter be- wirtschaftet und vom Parkplatzbewirtschaftungs-Konzept erfasst würden. Demgegenüber sei im 'Fachbericht Luft' der Perimeter für die Untersu- chung des Parkierungsverkehrs weiter gezogen und auf fünf zusätzliche Parkflächen (...) mit gesamthaft 1'362 Plätzen ausgedehnt worden. Diese Plätze stünden ebenfalls in einem gewissen Zusammenhang mit dem Be- trieb des Flughafens, würden aber nicht vom Flughafenhalter bewirtschaf- tet und hätten daher auch nicht ins Parkplatzbewirtschaftungs-Konzept ein- bezogen werden müssen. Damit ist jedoch nicht gesagt, dass nur die Park- plätze, die vom – im Wesentlichen in einer Gebührenordnung bestehenden – Parkplatzbewirtschaftungs-Konzept erfasst werden, bei der Ermittlung des Modalsplits zu berücksichtigen wären [...]". Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers sind demnach die Off-Air- port-Parkplätze nicht massgebend für die Beurteilung der Frage, ob die mit Plangenehmigung vom 30. Juli 2012 rechtskräftig bewilligte Zahl von 24'207 Parkplätzen mit den mittels der angefochtenen Verfügung geneh- migten 3'041 Parkplätzen für das Parkhaus P10 überschritten wird. Dass die von der Beschwerdegegnerin selbst bewirtschafteten Parkplätze inner- halb des Flughafenperimeters das zulässige Bewirtschaftungskontingent überschreiten, behauptet der Beschwerdeführer nicht. 8.3 Bei der Parkplatzbilanz als Teil des Parkplatzbewirtschaftungskonzepts handelt es sich um ein Controlling-Instrument, das eine Bestandeskontrolle der Parkplatzinfrastruktur ermöglicht, indem daraus ersichtlich wird, wie viele Parkplätze für die flugplatzbetriebsbezogene Nutzung erstellt worden sind bzw. betrieben werden. Zu diesem Zweck hat die Flughafenhalterin
A-2835/2017 Seite 14 alle vier Jahre – das nächste Mal per Ende 2018 – das Verkehrsaufkom- men der Anlagen innerhalb des Flughafenperimeters zu erheben (vgl. vor- stehend E. 6.2). Inzwischen werden auch die bekannten Off-Airport-Park- plätze in die Parkplatzbilanz aufgenommen. Damit wird die Parkplatzbilanz zu einem Inventar aller bekannten Parkplätze mit einem funktionellen Zu- sammenhang zum Flughafen Zürich (vgl. Plangenehmigung vom 30. Juli 2012 Bst. A, Ziff. 1.2 S. 8, und Bst. C, Ziff. 2.3.5 S. 72 f.; Beschwerdeant- wort, Rz. 15 [die dortigen Ausführungen werden vom Beschwerdeführer in der Replik nicht bestritten]). Unbekannte Parkplätze können naturgemäss nicht in der Parkplatzbilanz berücksichtigt werden. Bekannte, aber illegale Off-Airport-Parkplätze wiederum sind sodann deshalb nicht in die Park- platzbilanz aufzunehmen, da bei der Erhebung der Parkplatzverhältnisse grundsätzlich auf den rechtmässigen Zustand abzustellen ist und die zu- ständigen Behörden gehalten sind, gegen illegale Parkplätze vorzugehen, weshalb von ihrer zeitnahen Aufhebung auszugehen ist. Die Parkplatzbilanz hat reine Inventarfunktion und sagt nichts über die Um- weltbelastung aus. Im Zusammenhang mit den vorgesehenen 3'041 Park- plätzen für das streitgegenständliche Parkhaus P10 kommt ihr nur insofern entscheiderhebliche Bedeutung zu, als sie die von der Beschwerdegegne- rin innerhalb des Flughafenperimeters selbst bewirtschafteten Parkplätze ausweist. Der Beschwerdeführer vermag daher aus dem Umstand, dass die Parkbilanz nicht alle existierenden Off-Airport-Parkplätze erfasst, nichts zu seinen Gunsten abzuleiten. 9. Zusammengefasst ergibt sich somit, dass die Vorinstanz den rechtserheb- lichen Sachverhalt richtig und vollständig festgestellt hat und bei der Park- platzbedarfserhebung zu Recht nur die von der Beschwerdegegnerin be- wirtschafteten Parkplätze berücksichtigte. Dass diese zusammen mit den für das Parkhaus P10 bewilligten 3'041 Parkplätzen das mit Plangenehmi- gungsverfügung vom 30. Juli 2012 rechtskräftig festgesetzte Bewirtschaf- tungskontingent von 24'207 Parkplätzen nicht überschreiten, bestreitet der Beschwerdeführer nicht. Ebenso wenig stellt er in Abrede, dass die dafür notwendige Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt wurde. Damit erweist sich die Beschwerde als unbegründet, weshalb sie abzuwei- sen ist.
A-2835/2017 Seite 15 10. 10.1 Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 1'500.– festgesetzt. Sie sind dem Verfahrensausgang entsprechend dem unterliegenden Beschwerde- führer aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG und Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun- desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) und dem von diesem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss zu entnehmen. 10.2 Der obsiegenden Beschwerdegegnerin ist eine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE), die mangels Einreichung einer Honorarnote von Amtes wegen zu bestimmen (Art. 14 Abs. 2 VGKE) und angesichts des mutmasslich notwendigen und ange- messenen Zeitaufwandes der Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin auf Fr. 3'000.– (inkl. Auslagen) festzusetzen ist (Art. 7 ff. VGKE). Sie ist dem unterliegenden Beschwerdeführer zur Bezahlung aufzuerlegen (Art. 64 Abs. 2 und 3 VwVG). Die Vorinstanz hat von vornherein keinen Anspruch auf eine Parteientschä- digung (Art. 7 Abs. 3 VGKE). Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Das Vereinigungsgesuch der Vorinstanz wird abgewiesen. 2. Die Beschwerde wird abgewiesen. 3. Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 1'500.– festgesetzt und dem Be- schwerdeführer auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss wird zur Be- zahlung der Verfahrenskosten verwendet. 4. Der Beschwerdeführer wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.– zu bezahlen.
A-2835/2017 Seite 16 5. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) – die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. Projekt Nr. 14-09-007; Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Christine Ackermann Oliver Herrmann Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichts- gesetzes [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die be- schwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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