B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung I A-2605/2022
Urteil vom 14. Juni 2024 Besetzung
Richter Alexander Misic (Vorsitz), Richter Stephan Metzger, Richter Maurizio Greppi, Gerichtsschreiberin Monique Schnell Luchsinger.
Parteien
Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit (BAZG), (...) Beschwerdeführerin,
gegen
A._______ AG, (...) Beschwerdegegnerin,
Bundesamt für Verkehr BAV, (...) Vorinstanz.
Gegenstand
Verfügung vom 11. Mai 2022 des Bundesamts für Verkehr BAV.
A-2605/2022 Seite 2 Sachverhalt: A. A.a Die Verlagerung des Güterschwerverkehrs von der Strasse auf die Schiene ist ein Hauptanliegen der schweizerischen Verkehrspolitik. Mit der Annahme des Alpenschutzartikels (Art. 84 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV, SR 101]) am 20. Februar 1994 haben Volk und Stände den Willen geäussert, den alpen- querenden Güterschwerverkehr von der Strasse auf die Schiene zu verla- gern. Mit dem Güterverkehrsverlagerungsgesetz vom 19. Dezember 2008 (GVVG, SR 740.1) wurde das Verlagerungskonzept fortgeschrieben, das mit dem Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eid- genossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Güter- und Personenverkehr auf Schiene und Strasse (Landverkehrsabkommen, SR 0.740.72) begründet wurde (Botschaft vom 30. September 2022 zur Änderung des Güterverkehrsverlagerungsgesetzes und zu einem Bundes- beschluss über den Zahlungsrahmen für die Förderung des begleiteten kombinierten Verkehrs [Botschaft 2022], BBl 2022 2456 ff., 2457). A.b Bei der Verlagerung des alpenquerenden Güterverkehrs von der Strasse auf die Schiene hat der begleitete kombinierte Verkehr («Rollende Landstrasse»; nachfolgend auch: RoLa) in den letzten Jahrzehnten einen wichtigen Beitrag geleistet. A.c Die Rollende Landstrasse ist ein Transportsystem in Form des beglei- teten kombinierten Verkehrs auf der Schiene. Auf einem Zug werden kom- plette Lastwagen und Sattelzüge samt Fahrerinnen und Fahrern befördert. Für den Transport der schweren Güterfahrzeuge sind spezielle Niederflur- Tragwagen erforderlich. In speziell dafür geschaffenen Verladeanlagen werden die Fahrzeuge gewogen, abgemessen und auf die Zulässigkeit in Sachen Gefahrgut kontrolliert, bevor sie in Schritttempo von hinten auf den RoLa-Zug aufgefahren werden. Die Fahrerinnen und Fahrer verlassen an- schliessend ihre Führerkabine und reisen aus Sicherheitsgründen in Be- gleitwagen (Liegewagen) mit (vgl. Botschaft 2022, BBl 2022 2456 ff., 2457). A.d Die Transportdienstleistungen der Rollenden Landstrasse werden von B._______ AG angeboten, ein im Jahr (...) von der A._______ AG, der C._______ SA und der D._______ AG gegründetes Unternehmen.
A-2605/2022 Seite 3 A.e Die A._______ AG (nachfolgend: A.) ist eine Aktiengesell- schaft mit Sitz in (...). Sie bezweckt im Wesentlichen (Zweck) (Gesuch der A. vom 29. Oktober 2020). Die A._______ ist für die Sicherheit auf dem Bahnhofareal Brig verantwort- lich. A.f Das Grenzwachtkorps (GWK) der Zollbehörde (vormals Eidgenössi- sche Zollverwaltung EZV, heute Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit BAZG, nachfolgend: BAZG) führt seit mehreren Jahren auf den Zügen der RoLa vereinzelt und in unregelmässigen Abständen Kontrollen durch (sog. RoLa-Kontrollen), wobei allfällig in den Lastwagen versteckte, illegal mit- reisende Personen an der Durchfahrt durch oder Einreise in die Schweiz gehindert werden. Die Kontrollen werden unter anderem auf dem Areal des Bahnhofs Brig durchgeführt. Personen, die im Gleisbereich arbeiten oder Gleise begehen müssen, haben zur Vermeidung von Berufsunfällen die Schulung «Sicheres Bewegen im Gleisbereich» zu absolvieren. Die ent- sprechende Schulung kann bei der A._______ oder bei E._______ absol- viert werden und dauert einen halben Tag. Da die Grenzwächter bisher nicht über die entsprechende Schulung verfügten, mussten sie bei den RoLa-Kontrollen von geschulten Mitarbeitenden (Sicherheitspersonal) der A._______ begleitet werden. B. B.a Die A._______ ersuchte am 29. Oktober 2020 (Eingang) das Bundes- amt für Verkehr (nachfolgend: BAV), das BAZG zu verpflichten, ihr, der A._______ die durch die Begleitung der Grenzwachtkorpskontrollen von Zügen der RoLa anfallenden Kosten zu vergüten. Die Kosten seien sowohl rückwirkend per Juni 2019 als auch in Zukunft zu erstatten. Eventualiter seien die Kosten durch geeignete Massnahmen zu senken. B.b Nach Einholung diverser Stellungnahmen hiess das BAV mit Verfü- gung vom 11. Mai 2022 das Gesuch gut und ordnete gestützt auf Art. 41 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG, SR 742.101) an, dass die durch die Kontrollen des BAZG (im Rubrum der Verfügung vom 11. Mai 2022 als Gesuchgegnerin bezeichnet) entstehenden Kosten durch Kontrollen an Zügen der RoLa der Gesuchstellerin zu entschädigen seien, sowohl rückwirkend per Juni 2019 als auch in Zukunft.
A-2605/2022 Seite 4 C. C.a Gegen diese Verfügung des BAV (nachfolgend: Vorinstanz) erhob das BAZG (nachfolgend: Beschwerdeführerin) mit Eingabe vom 13. Juni 2022 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Es beantragt die Feststel- lung der Nichtigkeit der angefochtenen Verfügung (Rechtsbegehren Ziff. 1). Eventualiter sei die Beschwerde gutzuheissen und die angefoch- tene Verfügung sei aufzuheben (Rechtsbegehren Ziff. 2). Subeventualiter sei die Beschwerde gutzuheissen und die Sache an die Vorinstanz zum Erlass einer neuen Verfügung im Sinne der Erwägungen zurückzuweisen (Rechtsbegehren Ziff. 3); unter Kostenfolge zulasten der A._______ (nach- folgend: Beschwerdegegnerin). Zur Begründung der Beschwerde führt die Beschwerdeführerin im Wesent- lichen aus, die Vorinstanz habe den Sachverhalt nicht vollständig ermittelt und zu Unrecht das Eisenbahngesetz angewendet. Die Tätigkeit der Be- schwerdegegnerin falle vielmehr unter die zollgesetzliche Mitwirkungs- pflicht, weshalb einzig die Zollgesetzgebung zur Anwendung gelange und keine Entschädigung geschuldet sei. C.b Mit verfahrensleitender Verfügung vom 24. Juni 2022 ersucht das Bun- desverwaltungsgericht die Beschwerdeführerin um Stellungnahme zur Frage der Handlungszuständigkeit (Parteifähigkeit und Prozessführungs- befugnis). C.c Nach mehrfach erstreckter Frist reicht die Beschwerdeführerin am 22. August 2022 ihre Stellungnahme ein. Die Beschwerdegegnerin nimmt nach mehrfach erstreckter Frist mit Eingabe vom 26. September 2022 zur Frage der Handlungszuständigkeit Stellung. Die Vorinstanz äussert sich am 24. Oktober 2022 zu den prozeduralen Aspekten der Nichtigkeit der angefochtenen Verfügung, der doppelt relevanten Tatsachen und der Handlungszuständigkeit. C.d In der Beschwerdeantwort vom 16. Dezember 2022 beantragt die Be- schwerdegegnerin, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten; eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen; unter Kostenfolge zulasten der Be- schwerdeführerin. C.e Die Vorinstanz beantragt in der Vernehmlassung vom 20. Januar 2023, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
A-2605/2022 Seite 5 C.f Die Beschwerdeführerin repliziert am 24. März 2023 und ergänzt ihre Replik mit Eingabe vom 8. Mai 2023. Die Beschwerdegegnerin nimmt am 5. Mai 2023 und die Vorinstanz am 8. Mai 2023 zur Frage eines allfälligen positiven Kompetenzkonflikts Stellung. Am 21. Juni 2023 dupliziert die Be- schwerdegegnerin. Die Vorinstanz reicht keine Duplik ein. Nach Erhalt der Schlussbemerkungen der Beschwerdeführerin vom 18. September 2023 schloss der Instruktionsrichter mit verfahrensleitender Verfügung vom 20. September 2023 den Schriftenwechsel ab. C.g Auf Veranlassung des Bundesverwaltungsgerichts reicht die Vorin- stanz am 19. März 2024 die Vorakten ein. Die Beschwerdeführerin verzich- tet mit Eingabe vom 25. April 2024 auf Akteneinsicht. Die Beschwerdegeg- nerin äussert sich nicht mehr. D. Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird – soweit entscheidrelevant – in den nach- folgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob die Prozessvoraussetzungen vorliegen und ob auf eine Be- schwerde einzutreten ist (BVGE 2016/15 E. 1, BVGE 2007/6 E. 1; Urteil des BVGer B-2362/2022 vom 21. November 2023 E. 1). 1.2 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt nach Art. 31 des Verwaltungs- gerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden ge- gen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), soweit diese von einer Vor- instanz gemäss Art. 33 VGG erlassen worden sind und kein Ausnahme- grund nach Art. 32 VGG vorliegt. Die Vorinstanz gehört zu den Behörden gemäss Art. 33 Bst. d VGG (vgl. Anhang 1 Bst. B Ziff. VII 1.2 der Regie- rungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 24. November 1998 [RVOV, SR 172.010.1]) und der angefochtene Entscheid, der in Anwen- dung von Art. 48 Abs. 1 EBG ergangen ist, stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG dar, die nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege anfechtbar ist (Art. 48 Abs. 2 EBG). Da zudem kein
A-2605/2022 Seite 6 Ausnahmegrund im Sinne von Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwal- tungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 1.3 Unter den Verfahrensbeteiligten ist vorab umstritten, ob die angefoch- tene Verfügung nichtig ist. 1.3.1 Die Beschwerdeführerin hält im Wesentlichen dafür, dass die RoLa- Kontrollen als Warenkontrollen von Transportmitteln und Waren zu be- trachten seien und keinesfalls mit Personenkontrollen verglichen werden könnten. Bei den RoLa-Kontrollen würden Güterzüge kontrolliert, die nicht für die Personenbeförderung gedacht seien und unerlaubterweise als Per- sonentransportmittel missbraucht und für eine illegale Einreise benützt würden. Im Unterschied zu den Waren- und Personenkontrollen auf Per- sonenzügen gelte es bei den Güterzügen die Kontrollumgebung so zu ge- stalten, dass eine sichere Kontrolle möglich sei. Die rechtliche Grundlage für die zollrechtliche Kontrolle bzw. Beschau der RoLa-Züge sei Art. 36 des Zollgesetzes vom 18. März 2005 (ZG, SR 631.0) und nicht Art. 96 und Art. 100 ZG. Mangels Anwendbarkeit des EBG sei die Vorinstanz zum Ent- scheid nicht zuständig gewesen, weshalb die Verfügung vom 11. Mai 2022 nichtig sei. Mit dem am 1. Januar 2007 in Kraft getretenen ZG sei Art. 46 des EBG (aEBG, AS 1958 335) aufgehoben worden. Dies sei ein starkes Indiz dafür, dass seit 2007 nur noch die Zollgesetzgebung gelte. Zudem sei die Begleitung der Grenzwächter nie unter Art. 46 aEBG gefallen und werde auch heute nicht von Art. 5 ZG erfasst. Die durch die zollrechtliche Beschau entstandenen Kosten würden nicht aufgrund der Anforderungen an den Betrieb einer Eisenbahn nach EBG anfallen. Nach schweizeri- schem Staatsverständnis seien Meinungsverschiedenheiten zwischen Be- hörden ein- und desselben Staatswesens nicht auf dem Weg der Verwal- tungsrechtspflege, sondern durch die übergeordneten politischen Behör- den zu regeln. Bei Kompetenzkonflikten sei nach Art. 9 Abs. 3 VwVG vor- zugehen. Die Vorinstanz habe ihre eigene Zuständigkeit in Verletzung von Art. 9 VwVG unrechtmässig festgestellt und sie, die Beschwerdeführerin, fälschlicherweise als gewöhnliche Partei des eröffneten Verwaltungsver- fahrens qualifiziert. Auch sei die Vorgehensweise nach Art. 9 Abs. 1 VwVG zwingender Natur. Infolgedessen sei die Verfügung vom 11. Mai 2022 auch wegen dieser gravierenden Rechtsverletzungen nichtig.
A-2605/2022 Seite 7 1.3.2 Die Beschwerdegegnerin argumentiert zusammengefasst, die Vor- instanz sei gestützt auf Art. 48 Abs. 1 EBG zur Beurteilung der Frage zu- ständig. Auch der Hinweis der Beschwerdeführerin auf das Vorliegen einer doppelrelevanten Tatsache spreche sodann für die Zuständigkeit der Vor- instanz. Das 5. Kapitel des EBG beziehe sich auf besondere Leistungen für öffentliche Verwaltungen, wobei das Eisenbahnunternehmen jeweils Leistungserbringer und der Bund, die Kantone, die Gemeinden oder an- dere öffentliche Körperschaften und deren Anstalten und Betriebe Leis- tungsbezieher seien. Es ergebe sich aus der Natur der Regelung, dass auch Behörden Adressaten der entsprechenden Entscheide bzw. Verfü- gungen seien. Strittig sei nicht die Mitwirkungspflicht, sondern die Frage der Vergütung von besonderen Leistungen. Es liege auch kein Kompetenz- konflikt nach Art. 9 Abs. 3 VwVG vor. Das Kompetenzkonfliktthema sei zu- dem von der Beschwerdeführerin erstmals in der Replik aufgeworfen wor- den. Bis dahin seien weder die Vorinstanz noch die Beschwerdeführerin von einem Kompetenzkonflikt ausgegangen. 1.3.3 Die Vorinstanz ist der Auffassung, dass die Befugnisse der Be- schwerdeführerin nicht strittig seien. Es gehe vielmehr um die Tragung der von der Beschwerdeführerin verursachten Kosten, weil sie auf dem Eisen- bahnareal tätig sei und die entsprechenden Kosten damit den Betrieb von Eisenbahnen im Sinne von Art. 1 EBG betreffen würden. Die zollrechtlichen Erlasse würden dazu keine Regelung enthalten, wohl aber die eisenbahn- rechtlichen Erlasse. Mit der Aufhebung von Art. 46 aEBG sei Art. 41 EBG anwendbar. An der Zuständigkeit gemäss Art. 48 Abs. 1 EBG habe sich nichts geändert. Die Beschwerdeführerin sei von den Kosten wie eine Pri- vatperson betroffen. Ihre hoheitlichen Befugnisse würden unberührt blei- ben. Dementsprechend liege kein Kompetenzkonflikt vor, der nach Art. 9 Abs. 3 VwVG zu lösen wäre. Art. 48 Abs. 1 EBG gehe Art. 9 Abs. 3 VwVG vor. 1.3.4 Der Erlass einer Verfügung setzt die Verfügungsbefugnis der anord- nenden Behörde voraus. Fehlt die sachliche Zuständigkeit, leidet die Ver- fügung an einem schwerwiegenden Mangel, der einen Nichtigkeitsgrund darstellt, es sei denn, der verfügenden Behörde komme auf dem betreffen- den Gebiet allgemeine Entscheidungsgewalt zu oder der Schluss auf die Nichtigkeit würde sich nicht mit der Rechtssicherheit vertragen. Nichtige Verfügungen entfalten keinerlei Rechtswirkungen. Sie können somit auch nicht Anfechtungsobjekt einer Beschwerde sein. Daher kann auf eine Be- schwerde grundsätzlich nur eingetreten werden, wenn die Vorinstanz zum Erlass der angefochtenen Verfügung sachlich zuständig war (vgl. Urteil des
A-2605/2022 Seite 8 BGer 9C_496/2023 vom 29. Februar 2024 E. 4.2.1 f. [zur Publikation vor- gesehen]; Urteil des BVGer A-5490/2022 vom 12. März 2024 E. 2.2.1; YAN- NICK WEBER, Die Nichtigkeit im öffentlichen Recht, sui generis, Zürich 2024, Rz. 63, Rz. 70, Rz. 72 ff.). Als nichtig erweist sich nach der sog. Evidenztheorie eine Verfügung erst, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer wiegt, sich als offen- sichtlich oder zumindest leicht erkennbar erweist und wenn die Rechtssi- cherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Inhaltliche Mängel einer Entscheidung führen nur ausnahmsweise zur Nichtigkeit. Als Nichtigkeitsgründe fallen vorab die funktionelle und sachli- che Unzuständigkeit der entscheidenden Behörde sowie krasse Verfah- rensfehler in Betracht (BGE 148 IV 445 E. 1.4.2 m.H., BVGE 2015/15 E. 2.5.2; Urteil des BVGer A-3809/2021 vom 23. August 2022 E. 3.1). Auf die Beschwerde gegen eine nichtige Verfügung ist zwar nicht einzutre- ten, jedoch ist die Nichtigkeit im Dispositiv festzustellen (BGE 137 III 217 E. 2.4.3; Urteile des BVGer A-5490/2022 vom 12. März 2024 E. 2.2.2, A-6568/2018 vom 4. Juli 2019 E. 1.4). 1.3.5 Den Ausführungen der Vorinstanz ist zu entnehmen, dass sie die Be- gleittätigkeit der Beschwerdegegnerin für das GWK als besondere Leis- tung einer Eisenbahnunternehmung für den Bund im Sinne von Art. 41 EBG qualifizierte. Ein solcher Entscheid fällt zweifelsohne in die Zustän- digkeit der Vorinstanz (Art. 48 Abs. 1 EBG). Ob die Vorinstanz zu Recht das EBG angewendet bzw. die fragliche Leistung richtig qualifiziert hat, ist demgegenüber eine materiell-rechtliche Frage, die nicht im Rahmen der Eintretensfrage zu prüfen ist. 1.3.6 Die Zuständigkeit der Vorinstanz war bereits im vorinstanzlichen Ver- fahren bestritten, wie sich den Erwägungen des angefochtenen Entscheids entnehmen lässt. Die Beschwerdeführerin macht zu Recht nicht geltend, sie habe sich im vorinstanzlichen Verfahren nur zur Frage der Zuständig- keit geäussert, nicht aber zu den materiell-rechtlichen Aspekten des Streits. Da demnach das rechtliche Gehör im vorinstanzlichen Verfahren gewahrt wurde, liegt kein Nichtigkeitsgrund im Sinne von Art. 29 Abs. 2 BV vor (zur Nichtigkeit bei einer schwerwiegenden Gehörsverletzung vgl. Ur- teil des BGer 2C_1043/2016 vom 6. August 2018 E. 3.1 m.H.). 1.3.7 Die Vorinstanz hat es unterlassen, in einem Zwischenentscheid über ihre Zuständigkeit (Art. 9 Abs. 1 VwVG) zu befinden. Entgegen der Ansicht
A-2605/2022 Seite 9 der Beschwerdeführerin ist jedoch selbst im Bestreitungsfall ein Zwischen- entscheid über die Zuständigkeit nicht zwingend (THOMAS FLÜCKIGER, in: Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrens- gesetz, 3. Aufl. 2023 [nachfolgend: Praxiskommentar VwVG], Art. 9 N 5 m.w.H.). Die angefochtene Verfügung ist deswegen keinesfalls nichtig. 1.3.8 Es ist entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin auch kein Nich- tigkeitsgrund gegeben, weil die Vorinstanz kein Verfahren nach Art. 9 Abs. 3 VwVG eingeleitet hat. In der vorliegenden Konstellation liegt kein Anwendungsfall von Art. 9 Abs. 3 VwVG vor. Die Beschwerdeführerin be- ansprucht keine eigene Entscheidungsgewalt, sondern bestreitet als Ver- fahrensbeteiligte die Zuständigkeit der Vorinstanz zur Beurteilung der Ver- gütungsansprüche der Beschwerdegegnerin. 1.3.9 Im Sinne eines Zwischenergebnisses ist somit festzuhalten, dass die angefochtene Verfügung nicht nichtig ist. 1.4 Mit Blick auf die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin als Sachurteilsvoraussetzung vertreten die Verfahrensbeteiligten folgende Standpunkte, die nachfolgend jeweils in zusammengefasster Form wieder- gegeben werden: 1.4.1 Die Beschwerdeführerin erachtet die Voraussetzungen für ein «be- sonderes Beschwerderecht» nach Art. 48 Abs. 2 VwVG als nicht gegeben, da weder das Eisenbahngesetz noch das Zollrecht ihr explizit ein Be- schwerderecht einräumen würden. Die Beschwerdeführerin beruft sich je- doch auf ein «allgemeines Beschwerderecht» nach Art. 48 Abs. 1 VwVG, da sie als Gesuchgegnerin am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, durch die Auferlegung der Kosten für die Begleitung durch die Beschwer- degegnerin in ihrem Finanzvermögen und dessen wirtschaftlicher Verwen- dung sowie durch die Bemessung der Kosten nach kaufmännischen Grundsätzen gleich wie ein Privater betroffen und beschwert sei. Sie sei aber auch in qualifizierter Weise in ihren hoheitlichen Interessen betroffen, da die Mehrkosten für die Zollkontrolle sich als Abschreckung für die Durch- führung künftiger Kontrollen erweisen könnten. Zudem habe sie ein schutz- würdiges Interesse an der Durchführung eines Beschwerdeverfahrens, da der Entscheid auch präjudizierend wirken könne für Kostenfolgen aus Kon- trollen in der Schiff- und in der Luftfahrt. Ferner gebiete der Grundsatz der Einheit des Verfahrens, dass ihr ein Beschwerderecht vor dem Bundesver- waltungsgericht zukomme. Schliesslich sei sie auch als Dienststelle zur Beschwerde legitimiert, da der angefochtene Entscheid ihren spezifischen
A-2605/2022 Seite 10 Aufgabenkreis beschlage, wie er in Art. 4 und 14 der Organisationsverord- nung vom 17. Februar 2010 für das Eidgenössische Finanzdepartement (OV-EFD, SR 172.215.1) umschrieben sei. 1.4.2 Die Beschwerdegegnerin betrachtet die Beschwerdeführerin als ma- terielle Adressatin der Verfügung vom 11. Mai 2022 gemäss Art. 6 VwVG als parteifähig und in deren Aufgabenbereich nach Art. 4 und 14 OV-EFD grundsätzlich zur Prozessführung befugt. Dennoch stehe der Beschwerde- führerin – nach Ansicht der der Beschwerdegegnerin – weder ein «allge- meines Beschwerderecht» nach Art. 48 Abs. 1 VwVG bzw. 89 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) noch ein «besonderes Beschwerderecht» nach Art. 48 Abs. 2 VwVG bzw. Art. 89 Abs. 2 BGG zu. Da die Beschwerdeführerin trotz der auferlegten Kosten auch weiterhin Kontrollen durchführen könne, sei sie nicht in qualifizierter Weise in ihren hoheitlichen Interessen betroffen. Die Kosten beschlagen sodann nach Ansicht der Beschwerdegegnerin nur die Aufwände für die Begleitung der Grenzwächter, die ohne Weiteres vermieden werden könn- ten, wenn diese eine Schulung in Sicherheitsbelangen besuchen würden. Vorliegend gehe es um die zollrechtliche Verpflichtung der Beschwerde- gegnerin zur Mitwirkung wie sie in Art. 124 der Zollverordnung vom 1. No- vember 2006 (ZV, SR 631.01) statuiert sei. Die Zollgesetzgebung enthalte jedoch keine Kostentragungsregelung bezüglich der in Art. 124 ZV enthal- tenen Mitwirkungspflicht. Da die Zollgesetzgebung bezüglich des Streitge- genstandes keine Regelung enthalte und das EBG Anwendung finde, könne die Zollgesetzgebung durch die angefochtene Verfügung nicht ein- geschränkt sein. 1.4.3 Während die Vorinstanz in ihrer Stellungnahme vom 24. Oktober 2022 die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin nicht bestritt, stellt sie sich in ihrer Vernehmlassung vom 20. Januar 2023 auf den Stand- punkt, dass die Beschwerdeführerin über keine Beschwerdebefugnis des Eidgenössischen Finanzdepartements EFD (nachfolgend: EFD) verfüge und sich auch nicht auf eine spezialgesetzliche Grundlage für eine Behör- denbeschwerde stützen könne. Art. 4 in Verbindung mit Art. 14 OV-EFD könne nicht greifen, da die Beschwerdeführerin durch die Verfügung vom 11. Mai 2022 nicht an der Erfüllung der Ziele und Funktionen im Sinne von Art. 14 OV-EFD gehindert werde. Vielmehr seien der Wirtschaft die dadurch entstandenen Kosten zu erstatten. 1.4.4 Die Bestimmung von Art. 48 Abs. 1 VwVG setzt vorab die Parteifä- higkeit der Beschwerde führenden Partei voraus. Die Parteifähigkeit
A-2605/2022 Seite 11 bestimmt sich grundsätzlich auch im Verwaltungsverfahren nach dem Zi- vilrecht. Danach ist parteifähig, wer rechtsfähig ist. Als Beschwerde füh- rende Parteien kommen damit die natürlichen Personen und die juristi- schen Personen des Privatrechts in Frage. Ebenfalls zur Beschwerde legi- timiert sein können die öffentlich-rechtlichen Körperschaften sowie andere Träger von Verwaltungsaufgaben, wenn diese über eine eigene Rechtsper- sönlichkeit verfügen oder ihnen das Gesetz ausdrücklich Parteifähigkeit zuerkennt (vgl. BGE 127 II 32 E. 2f; zum Ganzen Urteil des BVGer A-651/2016 vom 24. Mai 2016 E. 2.3 m.H.). Grundsätzlich nicht parteifähig sind Behörden der Zentralverwaltung, die als Organe rechtsfähiger Verwaltungseinheiten nur für das Gemeinwesen handeln, nicht aber selbst beschwerdeführende Partei sein können (VERA MARANTELLI-SONANINI/SAID HUBER, Praxiskommentar VwVG, Art. 6 N 13). Die Beschwerdeführerin ist eine Verwaltungseinheit der zentralen Bundes- verwaltung (vgl. Anhang 1 Bst. B Ziff. V 1.6 RVOV). Als solche verfügt sie nicht über eine eigene Rechtspersönlichkeit. Sie ist auch nicht berechtigt, den Bund ohne besondere Ermächtigung prozessual zu vertreten (vgl. dazu BGE 127 II 32 E. 2g; zur prozessualen Vertretung öffentlich-rechtli- cher Körperschaften im Allgemeinen: BGE 135 II 12 E. 1.2.3, 134 II 45 E. 2.2.3). Auch die sachliche Zuständigkeit (bzw. die Verwaltungsbefugnis) der Beschwerdeführerin im Bereich der Waren- und Grenzkontrolle führt nicht zu einer allgemeinen Befugnis, den Bund diesbezüglich prozessual zu vertreten (Urteil des BVGer A-651/2016 vom 24. Mai 2016 E. 2.3 m.H.). 1.4.5 Gemäss Art. 48 Abs. 2 VwVG sind Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt, zur Beschwerde berechtigt. Dabei geht es nicht um die Wahrung schutzwürdi- ger persönlicher Interessen, sondern um die Wahrung öffentlicher Interes- sen (VERA MARANTELLI-SONANINI/SAID HUBER, Praxiskommentar VwVG, Art. 48 Fn. 347; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, § 15 Ziff. 5 f. S. 163). Eine entsprechende Ermächtigung ergibt sich im Be- reich von Art. 48 Abs. 2 VwVG aber nicht schon generell daraus, dass eine Behörde für eine bestimmte Aufgabe zuständig ist, sondern nur aus einer ausdrücklichen spezialgesetzlichen Regelung (vgl. BGE 136 II 274 E. 3.4, 127 II 32 E. 2c; Urteil des BGer 2C_969/2013 vom 19. Juli 2014 E. 5.1.1; vgl. auch Urteile des BVGer A-4864/2019 vom 15. September 2020 [das BGer ist mit Entscheid 1C_595/2020 vom 23. März 2021 auf eine dagegen erhobene Beschwerde nicht eingetreten] E. 1.2.3, A-651/2016 vom 24. Mai
A-2605/2022 Seite 12 2016 E. 3; MARANTELLI-SONANINI/HUBER, Praxis-kommentar VwVG, Art. 48 N 37). 1.4.6 Gemäss Art. 48 Abs. 2 EBG kann gegen eine Verfügung des BAV nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege Be- schwerde geführt werden. Die Beschwerdeführerin ist weder in dieser Be- stimmung noch in den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechts- pflege namentlich erwähnt, weshalb es insoweit an einem ausdrücklichen spezialgesetzlichen Beschwerderecht fehlt. 1.4.7 Art. 89 Abs. 2 Bst. a BGG sieht vor, dass die Bundeskanzlei, die De- partemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht berechtigt sind, wenn der angefoch- tene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann. Die Bestimmung von Art. 89 Abs. 2 Bst. a BGG verleiht primär der Bundes- kanzlei und den Departementen ein Beschwerderecht. Die Beschwerde- führerin ist demgegenüber eine Dienststelle, die dem EFD unterstellt ist. Als Dienststelle ist die Beschwerdeführerin nur zur Beschwerde im eigenen Namen berechtigt, «soweit das Bundesrecht es vorsieht». Verlangt ist kein Gesetz im formellen Sinn, immerhin aber eine Verordnung (vgl. BGE 140 II 539 E. 4.2 m.H., 140 V 321 E. 2.2; Urteile des BGer 9C_292/2023 vom 10. Oktober 2023 E. 1.2.2.2 [zur Publikation vorgesehen], 1C_283/2019 und 1C_287/2019 vom 24. Juli 2020 E. 2.3.1, 2C_969/2013 und 2C_985/2013 vom 19. Juli 2014 E. 5.1.1, 2C_678/2012 vom 17. Mai 2013 E. 1.3). Gemäss Art. 14 OV-EFD ist das BAZG innerhalb des EFD unter anderem für die Überwachung und Kontrolle des Personen- und Warenverkehrs über die Zollgrenze zuständig (Art. 14 Abs. 2 Bst. a OV-EFD) und wahrt die Sicherheit im Grenzraum (Art. 14 Abs. 2 Bst. b OV-EFD). Es ist in diesen Zuständigkeiten nach Art. 4 OV-EFD ausdrücklich zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt. 1.4.8 Für die Behördenbeschwerde gemäss Art. 89 Abs. 2 Bst. a BGG ist ein spezifisches schutzwürdiges Interesse nicht erforderlich; es genügt das Interesse an der richtigen Durchsetzung des Bundesrechts (BGE 135 II 338 E. 1.2.1; Urteil 2C_1040/2018 und 2C_1050/2018 vom 18. März 2021 E. 2.2.2 [nicht publiziert in BGE 147 II 227]).
A-2605/2022 Seite 13 1.4.9 Vorliegend liegt zwar eine Bestimmung des EBG im Streit, indessen geht es in der Sache letztlich um die RoLa-Kontrollen. Diese können durch- aus dem Waren- oder Personenverkehr (Art. 14 Abs. 2 Bst. a OV-EFD) und der Wahrung der Sicherheit im Grenzraum (Art. 14 Abs. 2 Bst. b OV-EFD) zugerechnet werden. Die Beschwerdeführerin rügt denn auch eine Verlet- zung des Zollgesetzes. Die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführe- rin nach Art. 89 Abs. 2 Bst. a BGG ist daher zu bejahen. In Anwendung des Grundsatzes der Einheit des Verfahrens (Art. 111 BGG) ist die Beschwer- delegitimation daher bereits im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht zu bejahen (vgl. Urteil des BVGer A-2375/2018 vom 11. April 2019 E. 1.2.2 [das BGer hat in seinem Entscheid 1C_283/2019 und 1C_287/2019 vom 24. Juli 2020 die Beschwerdelegitimation der Behörden bejaht, den Ent- scheid jedoch aus anderen Gründen aufgehoben, soweit es darauf einge- treten ist]). 1.4.10 In diesem Sinne ist festzuhalten, dass die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin gegeben ist. 1.5 Die Frist- und Formerfordernisse nach Art. 50 und Art. 52 VwVG wur- den gewahrt und geben zu keinen weiteren Bemerkungen Anlass. 1.6 1.6.1 Gemäss Art. 25 Abs. 1 VwVG kann die sachlich zuständige Behörde über den Bestand, den Nichtbestand oder den Umfang öffentlich-rechtli- cher Rechte oder Pflichten von Amtes wegen oder auf Begehren eine Fest- stellungsverfügung erlassen (vgl. auch Art. 5 Abs. 1 Bst. b VwVG). Feststellungsverfügungen im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. b VwVG haben – gleich wie bei Gestaltungs- und Leistungsverfügungen – stets individuelle und konkrete Rechte und Pflichten, das heisst Rechtsfolgen zum Gegen- stand. Auch mit Feststellungsverfügungen können mithin nur Rechtsfragen geklärt, nicht aber Tatsachenfeststellungen getroffen werden (BGE 130 V 388 E. 2.5 m.H.). Dabei kann Inhalt der Feststellungsverfügung nur der Be- stand, Nichtbestand oder der Umfang öffentlich-rechtlicher Rechte oder Pflichten sein (Art. 25 Abs. 1 VwVG). 1.6.2 Gemäss Art. 25 Abs. 2 VwVG ist dem Begehren um eine Feststel- lungsverfügung – Gesuch um Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder des Umfangs von öffentlich-rechtlichen Rechten und Pflichten (Art. 5 Abs. 1 Bst. b und Art. 25 Abs. 1 VwVG) – stattzugeben, wenn die gesuch- stellende Person ein schutzwürdiges Interesse nachweist (BGE 146 V 38
A-2605/2022 Seite 14 E. 4.2). An einem schutzwürdigen Interesse fehlt es, wenn die Interessen der gesuchstellenden Person ebenso gut durch den späteren Erlass einer Leistungs- oder Gestaltungsverfügung gewahrt werden können, weil dann kein Interesse an der sofortigen Feststellung besteht. Gegenüber einer Leistungs- oder Gestaltungsverfügung hat die Feststellungsverfügung so- mit lediglich subsidiären Charakter (BGE 149 II 147 E. 3.3.3.3; Urteil 2C_608/2017 vom 24. August 2018 E. 6.3 m.H.). Allerdings gilt dieses Er- fordernis nicht absolut. Kann das schutzwürdige Interesse mit einer Fest- stellungsverfügung besser gewahrt werden als mit einer Leistungs- oder Gestaltungsverfügung, ist die Legitimation ausreichend dargetan (Urteil des BVGer B-2343/2013 vom 4. Juni 2014 E. 2.3; vgl. auch ISABELLE HÄNER, Praxiskommentar VwVG, Art. 25 N 20 m.H.). Feststellungsverfügungen können grundsätzlich auch mit Blick auf Rechte und Pflichten aus künftigen Sachverhalten verlangt werden, sofern sich diese bereits hinreichend konkretisiert haben. Ausgenommen davon sind Gesuche, aufgrund derer sich die verfügenden Behörden und die Rechts- mittelinstanzen – unter Umständen wiederholt – zu theoretischen Vorge- hensvarianten äussern müssen, um den Gesuchstellern eine optimale Ge- staltung ihrer Verhältnisse zu ermöglichen (vgl. BGE 137 II 199 E. 6.5, 135 II 60 E. 3.3.3 m.H.; Urteil des BGer 2C_608/2017 vom 24. August 2018 E. 5.3; BVGE 2015/35 E. 2.2.3, BVGE 2014/45 E. 3.1.2; Urteile des BVGer B-5996/2022 vom 13. Juli 2023 E. 5.1 m.H., C-5074/2020 vom 25. Mai 2021 E. 4.6.3 m.H.). Das Feststellungsinteresse ist in diesem Fall nur schutzwürdig, wenn es der Verwaltungsökonomie vorgeht (Urteil des BVGer B-5996/2022 vom 13. Juli 2023 E. 5.1). 1.6.3 Im Gesuch vom 29. Oktober 2020 an die Vorinstanz verlangte die A._______ die Vergütung für die Begleitung des GWK bei den RoLa-Kon- trollen in Brig. Sie ersuchte hierbei um Vergütung der Kosten ab Juni 2019 und für die Zukunft. Sie unterliess es jedoch, im Rechtsbegehren den Be- trag zu beziffern. In der Begründung errechnete sie jedoch aufgelaufene Kosten in der Höhe von Fr. 50'631.10. Die entsprechenden 12 Rechnun- gen sind aktenkundig. Sie weisen unter dem Titel «Securityleistungen» Leistungen für die Zeit vom 1. Juli 2019 bis 31. März 2020 und vom 1. Juni 2020 bis 30. September 2020 in jeweils unterschiedlicher Höhe aus. Dar- aus ist zu schliessen, dass der Leistungsumfang variiert. Im Rahmen des vorinstanzlichen Verfahrens hielt das BAZG die Rechnungen für zu wenig spezifiziert, insbesondere fehle es an der Angabe, wann die Kontrollen er- folgt seien. Dem hielt die A._______ im vorinstanzlichen Verfahren entge- gen, dass ihr Begehren sich für die vergangene Zeit auf Fr. 50'631.10
A-2605/2022 Seite 15 belaufe, sie aber auch die zukunftsgerichtete Klarheit erhalten wolle, dass die entsprechenden Kosten durch das BAZG zu vergüten seien. Aus dem vorstehend Gesagten ergibt sich, dass das Gesuch vom 29. Ok- tober 2020 für die Vergangenheit als Leistungsbegehren und für die Zu- kunft als Feststellungsbegehren zu betrachten ist. 1.6.4 Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid das Gesuch gutge- heissen und den Vergütungsanspruch bejaht, ohne einen Betrag festzuset- zen. Es handelt sich bei der angefochtenen Verfügung demzufolge um ei- nen Feststellungsentscheid. Die Vorinstanz hat damit das Gesuch vom 29. Oktober 2020 nicht vollständig beurteilt. 1.7 1.7.1 Zwischenverfügungen stellen Zwischenschritte auf dem Weg zur Ver- fahrenserledigung dar, dies im Gegensatz zu End- und Teilverfügungen, die das Verfahren zumindest teilweise prozessual abschliessen. Ob es sich bei einer Verfügung um eine Zwischenverfügung handelt, ist nach ihrem materiellen Inhalt zu bestimmen (vgl. BGE 139 V 42 E. 2.3, 136 V 131 E. 1.1.2; Urteile des BVGer A-4282/2022 vom 6. März 2024 E. 1.4.1, A-3233/2022 vom 17. Januar 2023 E. 3.2). Im Unterschied zu End- oder Teilverfügungen sind Zwischenverfügungen, soweit sie nicht die Zuständigkeit oder Ausstandsbegehren betreffen (Art. 45 VwVG), nur selbständig mittels Beschwerde anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können oder wenn die Gutheissung der Beschwerde gegen die Zwischenverfügung sofort ei- nen Endentscheid herbeiführt und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 46 Abs. 1 Bst. a und b VwVG; Urteil des BVGer B-6007/2023 vom 8. April 2024 E. 1.2.4). Andernfalls können Zwischenverfügungen nur mit Beschwerde gegen die Endverfügung angefochten werden (Art. 46 Abs. 2 VwVG). Zwischenverfügungen, welche eine materiell-rechtliche Vorfrage bzw. ei- nen sog. materiell-rechtlichen Grundsatzentscheid beantworten, sind in der Regel über die Voraussetzung von Art. 46 Abs. 1 Bst. b VwVG anfechtbar
A-2605/2022 Seite 16 (UHLMANN/WÄLLE-BÄR, Praxiskommentar VwVG, Art. 46 N 30 m.H. auf die Rechtsprechung). 1.7.2 Die Frage der Vergütungspflicht ist eine materiell-rechtliche Vorfrage. Erst wenn diese geklärt ist, kann der Umfang der Vergütung beurteilt wer- den. Verneint das Bundesverwaltungsgericht den Vergütungsanspruch nach Art. 41 EBG und heisst es die Beschwerde gut, so fällt es einen End- entscheid. Damit lässt sich ein bedeutender Aufwand an Zeit einsparen. Demzufolge liegt ein Fall von Art. 46 Abs. 1 Bst. b VwVG vor. 1.8 Auf die Beschwerde ist einzutreten. 2. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge- schränkter Kognition. Es überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest- stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus- übung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). In letzterem Punkt auferlegt sich das Bundesverwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung, wenn technische Fragen zu beurteilen sind oder die Vo- rinstanz gestützt auf die eigene Fachkompetenz entschieden hat. Dies setzt voraus, dass im konkreten Fall der Sachverhalt vollständig und richtig abgeklärt worden ist, die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die Vorinstanz die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend vorgenommen hat (vgl. BGE 142 II 451 E. 4.5.1 m.H.; Urteil des BVGer A-296/2020 vom 3. November 2020 E. 2.2). Es wendet das Recht von Amtes wegen an und ist nicht an die Anträge oder die rechtlichen Begründungen der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Es kann eine Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gut- heissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer von der Vorinstanz abweichenden Begründung bestätigen (sog. Motivsubstitution; vgl. Urteil des BVGer A-1706/2023 vom 19. Februar 2024 E. 2 m.H.). 3. 3.1 Ergeht eine Feststellungsverfügung, ohne dass ein schutzwürdiges In- teresse besteht, hat die Rechtsmittelinstanz dieselbe auf Beschwerde hin aufzuheben (vgl. BGE 129 V 289 E. 3.3; Urteile des BGer 8C_296/2019 vom 9. Oktober 2019 E. 2.1, 8C_677/2017 vom 23. Februar 2018 E. 5.1.2 m.H.; Urteil des BVGer A-1421/2015 vom 23. September 2015 E. 2.1).
A-2605/2022 Seite 17 Die Vorinstanz hat mit der angefochtenen Feststellungsverfügung dem for- mellen Feststellungsbegehren der Beschwerdeführerin entsprochen, aber hierbei faktisch die Diskussion auf die Grundsatzfrage betreffend die Ver- gütungspflicht beschränkt, sowohl für die Vergangenheit als auch für die Zukunft. Dies ist unter den gegebenen Umständen nicht zu beanstanden. 3.2 Strittig ist, ob die Beschwerdegegnerin gegenüber der Beschwerdefüh- rerin einen Anspruch auf Vergütung hat, weil sie die Grenzwächter bei der Kontrolle der RoLa im Bahnhof Brig durch ihr Sicherheitspersonal beglei- tete bzw. weiterhin begleitet. Allein dieser Aspekt wurde von der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid beurteilt. Der Sachverhalt erweist sich – ent- gegen der Ansicht der Beschwerdeführerin – als rechtsgenüglich geklärt, zumal hier lediglich eine Zwischenverfügung angefochten und nur die Grundsatzfrage zu diskutieren ist. 3.3 3.3.1 Die Vorinstanz bejahte in der angefochtenen Verfügung vom 11. Mai 2022 das Vorliegen einer besonderen Leistung im Sinne von Art. 41 EBG und damit den Vergütungsanspruch. Der im Rahmen der Bahnreform 2 un- verändert übernommene Art. 41 EBG sowie der gleichlautende Art. 40 des Personenbeförderungsgesetzes vom 20. März 2009 (PBG, SR 745.1) wür- den festlegen, dass auch öffentliche Körperschaften für Leistungen von Transportunternehmen ein übliches Entgelt zu entrichten hätten. Dies ent- spreche auch den Anforderungen und Zielen des mit der Bahnreform 1 an- gestossenen Prozesses der Liberalisierung des Güterverkehrs und der Neuregelung der Beziehung zwischen Staat und Transportunternehmen. Der Terminologie «besondere Leistung» könne keine übermässige Bedeu- tung zugemessen werden. Die Begleitung durch das Sicherheitspersonal im Rahmen der Kontrolle von RoLa-Zügen sei eine Leistung, welche die Beschwerdeführerin als Verwaltungseinheit des Bundes von der Be- schwerdegegnerin in Anspruch nehme. Vorliegend gehe es nicht um eine Warenkontrolle, insbesondere nicht um eine Beschau, sondern um Perso- nentrollen, mithin um die unkontrollierte Migration und um die Sicherheit und den Schutz der Bevölkerung, zumal die Begleitung durch das Sicher- heitspersonal nur deshalb notwendig sei, weil die Grenzwächter die zum sicheren Bewegen im Gleisbereich erforderliche Schulung nicht absolviert hätten. Mit der Revision des Zollgesetzes per 1. Mai 2007 sei Art. 46 aEBG (AS 1958 335) aufgehoben worden. Gemäss Art. 46 aEBG habe die Zoll- gesetzgebung die Art und den Umfang der Leistungen der Bahnunterneh- mungen für die Zollverwaltung umschrieben. Den Bahnunternehmen habe
A-2605/2022 Seite 18 eine angemessene Vergütung zugestanden. Der Bundesrat habe die Leis- tungen bezeichnet, für welche Anspruch auf Vergütung bestand habe. Die zwischen der Zollverwaltung und den Bahnunternehmen zu treffenden Ver- einbarungen über die Vergütung hätten der Genehmigung des Bundesrats bedurft. Bis zur Änderung des Zollgesetzes sei eine Entschädigungspflicht der Zollbehörde für Leistungen der Eisenbahnunternehmen ausdrücklich vorgesehen gewesen. Die Bestimmung von Art. 14a EBG, wonach die Ei- senbahnunternehmen dem BAV den freien Zutritt zu allen Teilen der Eisen- bahnanlagen zu gewähren hätten und es bei seiner Prüf- und Kontrolltätig- keit kostenlos zu unterstützen hätten, sei auf die Kontrollen des GWK nicht analog anwendbar. 3.3.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, das EBG sei nicht anwend- bar. Vielmehr falle die Angelegenheit unter die zollgesetzliche Mitwirkungs- pflicht im Rahmen einer Warenkontrolle der Lastenwagen und der darin transportierten Waren gemäss Art. 36 ZG und sei damit gestützt auf Art. 97 der Zollverordnung vom 1. November 2006 (ZV, SR 631.01) von der Be- schwerdegegnerin unentgeltlich zu erbringen. Das Zollveranlagungsver- fahren sei seit jeher im schweizerischen Recht mit der Vornahme gewisser polizeilicher Kontrollfunktionen der allgemeinen Verwaltung sowie der Wahrung nicht zollrechtlicher fiskalischer Interessen verbunden gewesen. Dies habe sich mit der Totalrevision des ZG, welche am 1. Mai 2007 in Kraft getreten ist, nicht geändert. Die Botschaft halte zur Zollveranlagung explizit fest, dass die Zollveranlagung nicht nur der korrekten Zollerhebung diene, sondern zugleich auch dem Vollzug aller übrigen von der Zollverwaltung zu vollziehender Erlasse, einschliesslich der Massnahmen zur Überwachung und Kontrolle von Personen und Waren bei Grenzübergang und im Grenz- verkehr. BLUMENSTEIN habe seinerzeit die Kontrolle eingeführter Gegen- stände sowie die Überwachung einreisender Personen zu den polizeilichen Funktionen gezählt (vgl. ERNST BLUMENSTEIN, Schweizerisches Steuer- recht, II. Halbband, 1927, S. 483 und ERNST BLUMENSTEIN, Grundzüge des schweizerischen Zollrechts, 1931, S.79). Bereits unter dem alten Zollge- setz von 1925 (AS 42 339) sei die Revision umfassend gewesen und habe sich insbesondere auch auf die Grenzpolizei erstreckt. Die Revision sei 2007 materiell unverändert durch die Beschau ersetzt worden. Wie bereits zuvor unter der Bezeichnung Revision nach dem alten Zollrecht würden mit der Beschau nach Art. 36 ZG sowohl Waren als auch Transportmittel kon- trolliert werden. Der Umfang der Beschau sei weit zu verstehen, denn nach RAEDERSDORF würden «auch die Korrektheit von allfällig eingereichten Ur- sprungsdokumenten oder die Einhaltung von nichtzollrechtlichen Erlas- sen» überprüft (PATRICK RAEDERSDORF, in: Kocher/Clavadetscher [Hrsg.],
A-2605/2022 Seite 19 Zollgesetz [ZG], Bern 2009, Art. 36 N 6). Schliesslich sei auf die Rahmen- vereinbarung Bahnverkehr hinzuweisen, die gestützt auf Art. 42 ZG abge- schlossen worden sei. Art. 4 der Rahmenvereinbarung Bahnverkehr sehe bezüglich des anwendbaren Rechts ausdrücklich vor, dass die allgemeinen Bestimmungen der Zollgesetzgebung, der entsprechenden Verfahrens- richtlinien und der nichtzollrechtlichen Erlasse des Bundes anzuwenden seien. Der Kostenpunkt werde in der Rahmenvereinbarung Bahnverkehr nicht angesprochen und sei mit Art. 37 Abs. 2 ZG offensichtlich in den all- gemeinen Bestimmungen der Zollgesetzgebung geregelt. Somit sei klar, dass die Beschwerdegegnerin die Kosten der RoLa-Kontrollen zu tragen habe. Weiter führt die Beschwerdeführerin aus, Art. 46 aEBG sei aufgeho- ben und durch Art. 5 ZG ersetzt worden. Der Verkehr, der auf der Bahninf- rastruktur erfolge, sei gemäss Art. 1 Abs. 2 EBG Teil der Definition der «Ei- senbahn». Vorliegend handle es sich um internationalen Güterverkehr. Der Güterverkehr als Eisenbahnverkehr sei zugleich eine besondere Art Wa- renverkehr im zollrechtlichen Sinn. Eisenbahnlinien würde als Zollstrassen gelten, so auch die betroffene Eisenbahnlinie, die eine Zollstrasse im Sinne von Art. 22 ZG in Verbindung mit Art. 1 des Übereinkommens vom 24. März 1906 zwischen der Schweiz und Italien betreffen den Zolldienst auf der Simplonlinie zwischen Brig und Domodossola (SR 0.631.252.945.44) sei. Das Verbringen von Waren über die Zollgrenze und das Zuführen der Wa- ren zur nächstgelegenen Zollstelle auf der Eisenbahnlinie, die als Zoll- strasse gelte, sei bereits Teil des korrekten Zollveranlagungsverfahrens. Die Beförderungsmittel würden als Waren einerseits der generellen Zoll- überwachung nach Art. 23 Abs.1 ZG bis zu deren Wiederausfuhr oder Überführung in den zollrechtlichen freien Verkehr und andererseits der Be- schau nach Art. 36 ZG unterliegen. Der Begriff «Betrieb» werde gemäss dem Glossar der Vorinstanz auf dem Internet sehr unterschiedlich verwen- det, wobei darunter immer mindestens der «operative Betrieb», die «In- standhaltung» und die «Schnittstellen (oft in Form von Vorschriften) zwi- schen Mensch (sicherheitsrelevantes Personal), Fahrzeug und Anlage» zu verstehen sei. Nach KÖNIG würden nur Tätigkeiten, die unmittelbar die Be- förderung von Personen und Sachen dienen würden, als Betrieb gelten (ROGER KÖNIG, Die Gefährdungshaftung nach Eisenbahngesetz, 2012, N 43). Durch die zollrechtliche Beschau bei den in die Schweiz einfahren- den RoLa-Zügen würden für die Eisenbahnunternehmen tatsächlich Kos- ten entstehen. Diese Kosten seien allerdings nicht Kosten, die aufgrund der Anforderungen an den Betrieb einer Eisenbahn nach EBG anfallen würden. Die Anwendung des EBG schliesse die Anwendung als lex poste- rior nicht aus. Zu den Aufgaben der Beschwerdeführerin gehöre auch die Bekämpfung der illegalen Migration. Da die zollrechtlichen Beschauregeln
A-2605/2022 Seite 20 bei RoLa-Kontrollen auch im Fall einer theoretischen Anwendbarkeit des EBG den Vollzug sämtlicher Aufgaben der Beschwerdeführerin erfassen würden, bleibe für besondere Leistungen nach Art. 41 EBG kein Raum. 3.3.3 Die Beschwerdegegnerin argumentiert, die allgemeine Mitwirkungs- pflicht im Zusammenhang mit der Beschau ergebe sich aus Art. 36 Abs. 4 ZG, wonach die anmeldepflichtige Person in der von der Zollstelle verlang- ten Weise mitwirken müsse. Die Kostenfolgen für diese allgemeine Mitwir- kungspflicht seien in Art. 37 Abs. 2 ZG sowie in Art. 91 ZV geregelt. Davon sei die umfassendere und nur für Eisenbahnverkehrsunternehmen gel- tende besondere Mitwirkungspflicht gemäss Art. 124 ZV abzugrenzen, wel- che Basis für den Abruf des Sicherheitspersonals der Beschwerdegegnerin sei. Für die besonderen Mitwirkungspflichten gemäss Art. 121 ff. ZV ent- halte das ZG indessen keine Bestimmung zur Kostentragung. Diese er- gebe sich vielmehr aus Art. 121 - 126 ZV. Anders als Art. 122 und Art. 125 Abs. 2 ZV sehe Art. 124 ZV keine Unentgeltlichkeit vor. Die Zollgesetzge- bung regle die Kostentragung daher nicht abschliessend. Der Vergütungs- grundsatz für die vorliegende Mitwirkung ergebe sich daher aus dem EBG, wonach die Beschwerdeführerin die Kosten für den Personaleinsatz zu tra- gen habe. Auch wenn Art. 46 aEBG weggefallen sei, bleibe das EBG wei- terhin anwendbar, denn nach der Kontrolle durch das GWK müsse der Zug wieder in Betrieb genommen und für die Weiterfahrt vorbereitet werden. Diese Einzeltätigkeiten würden im Zusammenhang stehen mit der Beför- derung von Sachen auf dem Schienenweg oder der Vorbereitung hierzu. Die Begleitung des GWK durch ihr Sicherheitspersonal stelle eine beson- dere Leistung im Sinne von Art. 41 EBG dar, die entsprechend zu vergüten sei. Aus der Botschaft des Bundesrats ergebe sich, dass der Begriff «be- sondere Leistungen» gemäss Art. 41 EBG weit zu verstehen sei. Als Bei- spiele seien das Dulden der Anlagebenutzung oder das Mitwirken durch Personal der Eisenbahnunternehmen an den Verrichtungen der öffentli- chen Dienste genannt. Es habe dem Willen des Gesetzgebers entspro- chen, eine klarere Trennung zwischen der Bahn und den Verwaltungen zu erreichen und eben gerade eine Vergütung für solche Leistungen vorzuse- hen. In Art. 124 ZV, der nur für Eisenbahnunternehmen gelte, sei eine be- sondere Pflicht der Beschwerdegegnerin enthalten, die Beschwerdeführe- rin – im Unterschied zu anderen Unternehmen – in besonderer Art und in aussergewöhnlichem Umfang beim Vollzug der Zollgesetzgebung zu un- terstützen. Der Umstand, dass sich die Mitwirkungspflicht grundsätzlich aus der Zollgesetzgebung ergebe, würde nichts daran ändern, dass es sich um besondere Leistungen im Sinne von Art. 41 EBG handle, da die
A-2605/2022 Seite 21 Zollgesetzgebung die Frage der Vergütung und der Kostentragung nicht abschliessend regle. 3.4 Zu prüfen ist, ob die Begleitung des Grenzwachtkorps durch das Si- cherheitspersonal der Beschwerdegegnerin im Bahnhof Brig als eine be- sondere Leistung im Sinne von Art. 41 EBG zu qualifizieren ist. 3.4.1 Gemäss Art. 41 EBG sind besondere Leistungen der Eisenbahnun- ternehmen für Bund, Kantone, Gemeinden und andere öffentliche Körper- schaften und deren Anstalten und Betriebe, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt oder die Beteiligten nichts Abweichendes vereinbaren, nach den im kaufmännischen Verkehr geltenden Grundsätzen zu vergüten. 3.4.2 Das Gesetz ist in erster Linie aus sich selbst heraus auszulegen, d.h. nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrundeliegenden Wer- tungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode. Die Ge- setzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis (statt vieler BGE 149 V 21 E. 4.3; Urteil des BVGer A-4873/2021 vom 11. April 2024 E. 6.4.1). 3.4.3 Die grammatikalische Auslegung stellt auf Wortlaut, Wortsinn und Sprachgebrauch ab, wobei die Formulierungen in den Amtssprachen Deutsch, Französisch und Italienisch gleichwertig sind (BVGE 2016/9 E. 7). Unter Sprachgebrauch ist in der Regel der allgemeine Sprachge- brauch zu verstehen (Urteile des BVGer A-4873/2021 vom 11. April 2024 E. 6.4.2, A-7000/2016 vom 1. November 2017 E. 5.3 m.H.). Nach dem Wortlaut findet die Regelung auf Eisenbahnunternehmen An- wendung. Unbestrittenermassen und offenkundig handelt es sich bei der Beschwerdegegnerin als Leistungserbringerin um eine Eisenbahnunter- nehmung, weshalb sich Weiterungen hierzu erübrigen. Nach dem Wortlaut sind «besondere Leistungen» von dieser Bestimmung erfasst. Der französische Wortlaut spricht von «les prestations particuli- ères» und der italienische von «le prestazioni particolari». Was unter den besonderen Leistungen zu verstehen ist, wird jedoch nicht näher definiert. Vorbehalten bleiben sodann besondere Leistungen, die unter die Ausnah- meregelungen des EBG oder vertragliche Vereinbarungen fallen. Auch der Begriff der kaufmännischen Grundsätze ist weiter auslegungsbedürftig.
A-2605/2022 Seite 22 Hinsichtlich der Begleitung durch das Sicherheitspersonal führt die gram- matikalische Auslegung einstweilen zu keinen hinreichenden Erkenntnis- sen. 3.4.4 Die historische Auslegung stellt auf den Sinn und Zweck ab, den man einer Norm zur Zeit ihrer Entstehung gab (BVGE 2015/32 E. 3.4; Urteil des BVGer A-4873/2021 vom 11. April 2024 E. 6.4.4). Der Botschaft des Bundesrates vom 8. Februar 1956 an die Bundesver- sammlung zum Entwurf eines Eisenbahngesetzes (Botschaft 1956, BBl 1956 I 213 S. 253 f.) lässt sich zu den besonderen Leistungen für öffentli- che Verwaltungen und zu Art. 39 des Gesetzesentwurfs (heutiger Art. 41 EBG) entnehmen, dass mit der Eisenbahngesetzgebung die Eisenbahnen staats- und volkswirtschaftlichen Zielsetzungen dienstbar gemacht werden sollten und ihnen zu diesen Zwecken zahlreiche Verpflichtungen auferlegt wurden, auf die zum grössten Teil auch heute nicht verzichtet werden kann. Ein Teil dieser Verpflichtungen besteht laut Botschaft in bestimmten beson- deren Leistungen zugunsten öffentlicher Verwaltungen. Sie sind entweder überhaupt unentgeltlich zu erbringen oder werden nach heutigen Massstä- ben gemessen ungenügend vergütet. Weiter wird ausgeführt, dass die Bahnunternehmungen neben oder im Zusammenhang mit gesetzlich vor- geschriebenen Leistungen noch in mannigfache Beziehungen zu öffentli- chen Verwaltungen treten, auf Grund welcher zu andern als der Abwicklung des Transportgeschäftes dienenden Zwecken Bahnanlagen und Einrich- tungen erstellt oder erweitert werden müssen und ihre Benützung einzu- räumen ist. Dazu treten Unterhaltsarbeiten, Reinigung, Beleuchtung, die Versorgung mit Wasser und elektrischer Energie und andere Arten von Dienstleistungen, einschliesslich der Besorgung von Verrichtungen durch Bahnpersonal. Die Vergütung dieser besonderen Leistungen der Bahnen ist ein Gebot richtiger Rechnungsführung sowohl bei den Bahnen als auch den öffentlichen Verwaltungen. Nicht als besondere Leistungen für öffent- liche Verwaltungen zu betrachten sind die den Bahnunternehmungen nach der Eisenbahntransportgesetzgebung obliegenden Beförderungsleistun- gen sowie die damit im engsten Zusammenhang stehenden Leistungen und Vorkehren, für welche die Bahnunternehmungen tarifmässige Entgelte mit Einschluss von Nebengebühren zu erheben berechtigt sind, ferner an- dere Leistungen für öffentliche Verwaltungen, für die nach anderen Ge- setzen oder deren Ausführungsvorschriften schon angemessene Vergü- tungen an Bahnunternehmungen zu entrichten sind.
A-2605/2022 Seite 23 Zu Art. 39 des Entwurfs wird in der Botschaft 1956 weiter ausgeführt, dieser bestimme deshalb grundsätzlich, dass diese Art besonderer Leistungen nach den im kaufmännischen Verkehr geltenden Grundsätzen zu vergüten sei. Demnach solle die Vergütung nicht nur die auf die Leistung entfallen- den Selbstkosten, und wo es sich um die Erstellung und Benützung von Anlagen und Einrichtungen handle, die Verzinsung und Abschreibung des dafür aufgewendeten Kapitals decken, sondern einen üblichen Gewinnzu- schlag einschliessen. Dieser Grundsatz unterliege immerhin in den in Art. 40 - 45 [des Entwurfs] genannten Fällen einer Einschränkung, weil die dort geordneten Beziehungen zwischen Staat und Bahnunternehmung nicht schlechthin kaufmännischen Regeln unterstellt werden könnten. In- dessen solle auch hier die Bahnunternehmung ihre besonderen Leistun- gen nicht mehr unentgeltlich oder zu billig erbringen müssen, sondern da- für angemessen entschädigt werden. In den Beratungen scheint Art. 39 des Entwurfs zu keinen Diskussionen Anlass gegeben zu haben. Aus dem vorstehend Gesagten lässt sich somit schliessen, dass Verrich- tungen von Bahnpersonal gegenüber anderen Verwaltungseinheiten – ausserhalb von Beförderungsleistungen – grundsätzlich den besonderen Leistungen zuzurechnen und zu vergüten sind, es sei denn, eine Vergütung sei bereits anderweitig vorgesehen. 3.4.5 In einem nächsten Schritt sind die besonderen Regelungen zu be- rücksichtigen. Der Gesetzgeber hatte mit Art. 46 aEBG, der bis zum 30. April 2007 in Kraft war, für die besonderen Leistungen von Eisenbahnunternehmen gegen- über der Zollverwaltung eine eigene Bestimmung geschaffen. Diese ver- wies auf die Zollgesetzgebung, welche die Art und den Umfang der Leis- tungen der Bahnunternehmen für die Zollverwaltung umschrieb und den Bahnunternehmungen einen Anspruch auf eine angemessene Vergütung einräumte. Es oblag dem Bundesrat, die Leistungen zu umschreiben, für welche Anspruch auf Vergütung bestand, und die zwischen der Zollverwal- tung und den Bahnunternehmungen zu treffenden Vereinbarungen über die Vergütung zu genehmigen. Dieser Regelung entsprach Art. 44 des Entwurfs zum aEBG. In der Bot- schaft 1956 heisst es hierzu, dass die [vormals] zur Erleichterung des Zoll- dienstes auferlegten Leistungen [von den Eisenbahnunternehmen] von
A-2605/2022 Seite 24 Gesetzes wegen unentgeltlich zu erbringen seien. Diese Belastung könne ohne Änderung des Gesetzes auf dem Wege der Vereinbarung nicht in nennenswertem Masse gemildert werden. Ohne Mitwirkung der Bahnver- waltung sei die Zollabfertigung des über sie gehenden Verkehrs nicht mög- lich. Die besonderen Leistungen der Bahnverwaltung angemessen zu ver- güten, dränge sich heute auf. Die Bundesverwaltung müsse für den Zoll- dienst auf der Strasse die dafür nötigen Gebäude und Einrichtungen selber erstellen und unterhalten und könne für die zolldienstlichen und andern Verrichtungen, die ihr übertragen seien, kein fremdes Personal zur Beihilfe heranziehen (BBl 1956 I 213, 256). Art. 49 des Zollgesetzes vom 1. Oktober 1925 (aZG, AS 42 287), der bis zum 30. April 2007 in Kraft war, betraf die Kostentragung bzw. -aufteilung zwischen den Eisenbahnunternehmen und der Zollverwaltung. Demnach trugen die Eisenbahnunternehmen die Kosten für die Lager- räume (vgl. Abs. 1) und sie hatten die Zollbeamten unentgeltlich zu beför- dern (vgl. Abs. 5). Mit dem Inkrafttreten des ZG wurden die beiden vorgenannten Bestimmun- gen aufgehoben. Stattdessen findet sich in Art. 5 ZG eine Regelung zur Errichtung und Finanzierung der Zollstellen (vgl. hierzu Botschaft vom 15. Dezember 2003 über ein neues Zollgesetz, BBl 2004 567 ff., 592). Bei gemischter Nutzung der Räumlichkeiten durch den Bund für Zollaufgaben und durch weitere Personen, hat sich die Zollverwaltung angemessen an den Anlage- und Betriebskosten zu beteiligen. Der Beizug von fremdem Personal durch die Zollverwaltung war demnach ursprünglich nicht angedacht. Soweit die speziellen Reglungen von Art. 46 aEBG und Art. 49 aZG die Vergütung der Nutzung von Räumlichkeiten durch die Zollverwaltung betrafen, wären sie im hier zu beurteilenden Fall nicht einschlägig gewesen. Da diese Bestimmungen zwischenzeitlich oh- nehin aufgehoben wurden, kann auf weitere Abklärungen, insbesondere Einsicht in die Beratungsprotokolle, verzichtet werden Art. 5 Abs. 3 ZG be- trifft ebenfalls die Nutzung von Räumlichkeiten und fällt in der hier zu beur- teilenden Konstellation ausser Betracht. 3.4.6 Die teleologische Auslegung stellt auf die Zweckvorstellung ab, die mit einer Rechtsnorm verbunden ist (sogenannte ratio legis; statt vieler Ur- teil des BVGer A-4873/2021 vom 11. April 2024 E. 6.4.4, A-2997/2020 vom 18. Juli 2022 E. 3.5.6).
A-2605/2022 Seite 25 Auch unter diesem Aspekt ist gestützt auf die Ausführungen in der Bot- schaft 1956 davon auszugehen (BBl 1956 I S. 254), dass der heutige Art. 41 EBG der Kostenwahrheit der einzelnen Beteiligten dient, womit der allgemeinen wirtschaftlichen Realität nachgelebt werden soll. Dies spricht für einen grundsätzlichen Vergütungsanspruch der Eisenbahnunterneh- mung 3.4.7 Im Sinne eines Zwischenergebnisses lässt sich festhalten, dass der Gesetzgeber grundsätzlich von einem Vergütungsanspruch der Eisen- bahnunternehmen ausgeht. Dieser Vergütungsanspruch ist jedoch sub- sidiär. Er fällt ausser Betracht, wenn die Leistung einem speziellen Bereich zuzurechnen ist, für den eigenständige Regelungen bestehen. Gleiches gilt, wenn für die Leistung, die dem Eisenbahnbereich zuzurechnen ist, spezielle Regelungen bestehen, die entweder eine Vergütung vorsehen oder explizit ausschliessen. 3.5 Kern des vorliegenden Rechtsstreits bildet jedoch die Frage, ob die Leistungen überhaupt unter das EBG fallen, oder von einem anderen Ge- setz, insbesondere dem Zollgesetz und der Zollverordnung erfasst werden. Für diesen Aspekt ist eine systematische Auslegung vorzunehmen. 3.5.1 Bei der systematischen Auslegung wird der Sinn einer Rechtsnorm durch ihr Verhältnis zu anderen Rechtsnormen und ihre Stellung im Gefüge der Rechtsordnung bestimmt. Massgebliches Element ist damit der syste- matische Aufbau eines Erlasses. Weiter kann das Verhältnis einer Norm zu Vorschriften in einem anderen Erlass berücksichtigt werden (Urteile des BVGer A-4873/2021 vom 11. April 2024 E. 6.4.3, A-2997/2020 vom 18. Juli 2022 E. 3.5.3). 3.5.2 Der Gesetzgeber sieht den Betrieb der Eisenbahn als äusserst ge- fährlich an (Urteil des BGer 4A_602/2018 vom 28. Mai 2019 E. 3.4.2). Dies zeigt sich an verschiedenen Bestimmungen des EBG. Wer den Eisenbahn- verkehr durchführen will, benötigt gemäss Art. 8c Abs. 1 EBG eine Geneh- migung als Eisenbahnverkehrsunternehmen (Netzzugangsbewilligung) und eine Sicherheitsbescheinigung. Das Unternehmen muss die schwei- zerischen Rechtsvorschriften einhalten, insbesondere die technischen und betrieblichen Vorschriften und die Vorschriften über sicherheitsrelevante Tätigkeiten (Art. 8c Abs. 3 EBG). Die Sicherheitsbescheinigung umfasst die Zulassung des Sicherheitsmanagementsystems des Eisenbahnver- kehrsunternehmens und die Zulassung der Vorkehrungen, die es getroffen hat, um einen sicheren Betrieb auf den zu befahrenden Strecken zu
A-2605/2022 Seite 26 gewährleisten. Das Unternehmen muss dazu insbesondere nachweisen, dass die Beschäftigten die für einen sicheren Betrieb erforderliche Qualifi- kation besitzen und das Rollmaterial den Anforderungen eines sicheren Betriebs genügt (Art. 8e Abs. 2 EBG). Die Eisenbahnunternehmen sind demnach für die Sicherheit ihres Eisenbahnbetriebs verantwortlich. Der Gesetzgeber hat mit Art. 40b EBG sodann einen Gefährdungshaf- tungstatbestand statuiert (vgl. BGE 148 III 343 E. 3.1). Dieser enthält die Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen, damit der Inhaber des Eisen- bahnunternehmens für Personen- und Sachschäden haftet. Die Haftung knüpft an die Verwirklichung der charakteristischen Risiken an, die mit dem Betrieb der Eisenbahn verbunden sind. Es handelt sich um eine strenge Kausalhaftung (sog. Gefährdungshaftung), die weder ein Verschulden noch eine Ordnungswidrigkeit bedingt (Urteil des BGer 4A_602/2018 vom 28. Mai 2019 E. 2.3; zum Ganzen BGE 145 IV 491 E. 2.4.7). Ein Bahnun- ternehmen hat mithin ein eminentes Sicherheitsinteresse im Bahnbetriebs- gebiet. Daraus folgt, dass Sicherheitsmassnahmen, grundsätzlich dem üb- lichen bzw. gewöhnlichen Eisenbahnbetrieb zuzurechnen sind. Das Eisenbahngesetz stellt sodann das unerlaubte Betreten der Geleise unter Strafe. Der diesbezüglich einschlägige Art. 86 Abs. 1 EBG dient ge- mäss Rechtsprechung der Sicherheit des Bahnbetriebs auf dem Bahnbe- triebsgebiet und damit öffentlichen Interessen. Daran ändert nichts, dass die Bestimmung indirekt naturgemäss auch den Interessen von Bahnun- ternehmen dient (BGE 145 IV 491 E. 2.4.13). Es handelt sich um ein Offi- zialdelikt (BGE 145 IV 491 E. 2.4.3, zu einer Vorsatztat siehe Urteil des BGer 6B_213/2019 vom 26. August 2019). Die Strafbarkeit entfällt, wenn die Betretenden des Bahnareals über eine Erlaubnis des Eisenbahnunter- nehmens verfügen. Da jedoch das Eisenbahnunternehmen weiterhin für die Sicherheit verantwortlich ist, hat es im Einzelfall zu prüfen, ob weitere Sicherheitsmassnahmen erforderlich sind, insbesondere eine Begleitung durch Sicherheitsfachleute wie bei den Grenzwächtern, die über keine be- sondere Sicherheitsausbildung verfügen, oder ob sich dies erübrigt wie beispielweise bei geschultem Personal des Eisenbahnunternehmens oder wenn die Grenzwächter eine entsprechende Schulung absolviert haben. Da das eigene Personal der Eisenbahnunternehmung regelmässig über eine Sicherheitsausbildung verfügt und sich insoweit eine Begleitung auf dem Bahnareal erübrigt, erscheint die Begleitung der Grenzwächter als eine zusätzliche Leistung der Eisenbahnunternehmung. In diesem Zusam- menhang gilt es jedoch zu berücksichtigen, auf welcher Grundlage das
A-2605/2022 Seite 27 Zutrittsrecht bzw. die Einwilligung zum Betreten des Bahnareals beruht (vgl. dazu sogleich). 4. 4.1 Gemäss Art. 91 Abs. 1 ZG (in der seit 1. Januar 2022 geltenden Fas- sung) gliedert sich das BAZG in die Oberzolldirektion, die Zollkreisdirektio- nen und die Zollstellen. Das Grenzwachtkorps ist ein bewaffneter und uni- formierter Verband (Art. 91 Abs. 2 ZG). Das BAZG bezeichnet das Perso- nal, das polizeilichen Zwang und polizeiliche Massnahmen anwenden darf und dem die Befugnisse nach den Art. 101 - 105 ZG zustehen (Art. 91a ZG, in der seit 1. August 2016 geltenden Fassung). Nach Art. 96 Abs. 1 ZG (in der seit 1. August 2016 geltenden Fassung) erfüllt das BAZG im Rah- men seiner zollrechtlichen und nichtzollrechtlichen Aufgaben im Grenz- raum auch Sicherheitsaufgaben, um zur inneren Sicherheit des Landes und zum Schutz der Bevölkerung beizutragen. Diese Tätigkeiten sind mit jenen der Polizei des Bundes und der Kantone zu koordinieren. Die Kom- petenzen der Strafverfolgungsbehörden und der Polizei von Bund und Kantonen bleiben gewahrt. Art. 97 ZG bleibt vorbehalten (Art. 96 Abs. 2 ZG). Dieser sieht vor, dass das EFD mit einem Kanton auf dessen Begeh- ren eine Vereinbarung abschliessen kann, wonach das BAZG ermächtigt wird, polizeiliche Aufgaben zu erfüllen, die im Zusammenhang mit dem Vollzug nichtzollrechtlicher Erlasse des Bundes stehen und den Kantonen durch die Gesetzgebung des Bundes übertragen worden sind (Art. 97 Abs. 1 ZG in der seit 1. August 2016 geltenden Fassung). Die Vereinba- rungen regeln insbesondere den Einsatzraum, den Umfang der Aufgaben und die Übernahme der Kosten (Art. 97 Abs. 2 ZG). 4.2 Der Kanton Wallis und die schweizerische Eidgenossenschaft haben am 15. Januar 2010 eine Vereinbarung über die Zusammenarbeit zwischen der Kantonspolizei und dem Grenzwachtkorps bzw. der Zollver- waltung abgeschlossen (Accord entre la République et canton du Valais représentée par le Département de la sécurité, des affaires sociales et de l’intégration [DSSI] et la Confédération suisse représentée par le Départe- ment fédéral des finances [DFF] sur la collaboration entre la Police canto- nale valaisanne et le Corps des gardes-frontière [Cgfr], respectivement l’Administration fédérale des douanes [AFD] du 15 janvier 2010, entrée en vigueur: 1 er janvier 2010 ; [nachfolgend: Accord VS], publiziert [ohne Anhänge] auf der Website des Bundesamts für Zoll und Grenzsicherheit > Dokumentation > Rechtsgrundlagen > Verwaltungsvereinbarungen mit Kantonen, besucht am 13. Juni 2024). Darin geregelt ist auch die
A-2605/2022 Seite 28 Zusammenarbeit im Bereich der illegalen Migration (vgl. z.B. Art. 19 Accord VS). In Art. 30 Accord VS ist die Personenkontrolle in Zügen statuiert. 4.3 Die vom GWK durchgeführten Kontrollen bezwecken die Bewältigung der illegalen Migration auf RoLa-Zügen (vgl. auch Konzept RoLa-Kontrol- len vom 14. Juni 2019 und angefochtene Verfügung). Das GWK bean- spruchte bei der Ausübung der Migrationskontrolle auf der RoLa Begleit- leistungen durch das Sicherheitspersonal der Beschwerdegegnerin auf dem Bahnhof Brig. Die von der Beschwerdegegnerin erbrachten Leistun- gen und deren Vergütung stehen damit im Zusammenhang mit der Aus- übung einer sicherheitspolizeilichen Aufgabe bzw. einer Migrationsaufgabe – und nicht im Zusammenhang mit dem Eisenbahnbetrieb als solchem, der den Anwendungsbereich des EGB eröffnen würde. Die Vergütung von Leistungen zur Unterstützung der von der Beschwerdeführerin ausgeführ- ten sicherheitspolizeilichen Aufgaben richten sich nach den entsprechen- den gesetzlichen Grundlagen oder vertraglichen Abmachungen (vgl. vorne E. 4.2). Vorliegend hat die Beschwerdegegnerin gegenüber der Beschwer- deführerin eine Leistung erbracht, die in Erfüllung einer sicherheitspolizei- lichen Aufgabe erfolgt ist. Damit verbleibt für die Anwendung von Art. 41 EBG kein Raum (vgl. vorne E. 3.4.7). In diesem Zusammenhang ist auf die bei den eidgenössischen Räten der- zeit hängige Totalrevision der Zollgesetzgebung hinzuweisen und auf die in diesem Rahmen zur Bekämpfung der illegalen Migration vorgesehene Schaffung eines neuen Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil der Ab- gabenerhebung und die Kontrolle des grenzüberschreitenden Waren- und Personenverkehrs durch das Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit (BAZG-Vollzugsaufgabengesetz; BAZG-VG; BBl 2022 2725). Der Entwurf sieht in Art. 188 vor, dass Transportunternehmen, insbesondere im Bereich des Eisenbahnverkehrs, das BAZG beim Aufgabenvollzug gemäss seinen Anordnungen künftig unentgeltlich unterstützen müssen. 5. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz den Vergütungs- anspruch der Beschwerdegegnerin nach Art. 41 EBG zu Unrecht bejaht hat. Da sich die Entscheidungskompetenz der Vorinstanz auf das EBG be- schränkt, braucht nicht geprüft zu werden, ob sich ein allfälliger Vergü- tungsanspruch der Beschwerdegegnerin aufgrund einer anderen Rechts- grundlage rechtfertigen würde. Ebenso kann offenbleiben, ob die Formu- lierung des Dispositivs der angefochtenen Verfügung hinreichend konkret abgefasst worden ist. Lediglich der Vollständigkeit halber ist zu erwähnen,
A-2605/2022 Seite 29 dass sich ein allfälliger Vergütungsanspruch nach Art. 41 EBG gegen den Bund richten würde, nicht aber gegen die Beschwerdeführerin, die als Amt nicht rechtsfähig ist. Damit ist die Beschwerde im Eventualantrag gutzu- heissen, und die Verfügung vom 11. Mai 2022 ist aufzuheben. 6. Es bleibt noch über die Kosten- und Entschädigungsfolgen zu befinden. 6.1 Die Verfahrenskosten sind insgesamt auf Fr. 5'000.- festzusetzen und der unterliegenden Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG und Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Sie sind nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Ur- teils zu begleichen. Der unterliegenden Vorinstanz sind keine Verfahrens- kosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 2 VwVG). 6.2 Die obsiegende Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch auf eine Par- teientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)
A-2605/2022 Seite 30 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die angefochtene Verfügung vom 11. Mai 2022 wird aufgehoben. 2. Die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 5'000.- werden der Beschwerde- gegnerin auferlegt. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin, die Beschwerdegegnerin und die Vorinstanz sowie an das Generalsekretariat des Eidgenössischen Finanzdepartements EFD und das Generalsekretariat des Eidgenössi- schen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK.
(Die Rechtsmittelbelehrung befindet sich auf der nächsten Seite.)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Alexander Misic Monique Schnell Luchsinger
A-2605/2022 Seite 31 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Un- terschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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