B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Verfahren vor dem BGer mit Urteil vom 03.01.2023 abgeschrieben (2C_844/2022)
Abteilung I A-2357/2021
Urteil vom 8. September 2022 Besetzung
Richter Keita Mutombo (Vorsitz), Richter Jürg Steiger, Richterin Iris Widmer, Gerichtsschreiberin Susanne Raas.
Parteien
X._______ AG, ..., vertreten durch X., Rechtsanwalt, und Y., Rechtsanwältin, ..., Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit (BAZG), Direktionsbereich Strafverfolgung, Taubenstrasse 16, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Zoll; Restauration eines beschlagnahmten Kunstwerks.
A-2357/2021 Seite 2 Sachverhalt: A. A.a Am 7. März 2017 beschlagnahmte die Zollkreisdirektion [...], Sektion Zollfahndung, unter anderem die [...] Skulptur «A.» von B. (nachfolgend: Kunstwerk), welche sich auf dem Areal C._______ in [...] befindet, und sprach ein Verfügungsverbot aus. Ferner beanspruchte sie das Kunstwerk als Zollpfand. Als Drittansprecher wurden die X._______ AG [im Land 1] und E._______ in der Beschlagnahmungs- und Zollpfandverfügung aufgeführt. Diese Verfügung erwuchs in Rechts- kraft (Urteil des BVGer A-1751/2018 vom 7. September 2018). A.b Mit Eingabe vom 26. November 2020 ersuchten die Anwälte der [Kanz- lei F.] (nachfolgend: Rechtsvertreter) die Eidgenössische Zollver- waltung (nachfolgend: EZV) um Zustimmung zur Restaurierung des von der Zollbehörde beschlagnahmten Kunstwerks. Hierbei sollte das Kunst- werk zu Restaurationszwecken an einen neuen, temporären Standort transportiert und der G. AG mit Sitz in [...] (nachfolgend: Restau- rierungsbetrieb) übergeben werden. Die Rechtsvertreter legten diesem Gesuch eine Kostenschätzung vom 29. Oktober 2020 (ausgestellt vom Restaurierungsbetrieb, adressiert an die H.) sowie einen Auszug aus dem Handelsregisteramt des Kantons [...] vom 25. November 2020 betreffend den Restaurierungsbetrieb bei. A.c Mit Schreiben vom 9. Dezember 2020 informierte die EZV, Direktions- bereich Strafverfolgung, das Steueramt des Kantons [...] über das Gesuch der Rechtsvertreter vom 26. November 2020 und wies darauf hin, dass ohne Zustimmung der EZV über das Kunstwerk nicht verfügt werden dürfe. A.d Am 11. Dezember 2020 bat die EZV, Abteilung Finanzen, die Rechts- vertreter um Mitteilung, in welcher Funktion und in welchem Auftrag sie handeln würden, und um Nachreichung einer Vollmacht. A.e Mit Schreiben vom 22. Dezember 2020 reichten die Rechtsvertreter die gewünschte Vollmacht nach. Diese war gleichentags ausgestellt und im Namen der X. AG (ohne Adressangabe) unterzeichnet worden. A.f Ein weiteres Schreiben der Rechtsvertreter an die EZV folgte am 14. Januar 2021. Darin ersuchten die Rechtsvertreter um einen baldigen Entscheid.
A-2357/2021 Seite 3 A.g Am 25. Januar 2021 informierte die EZV, Abteilung Finanzen, die Rechtsvertreter dahingehend, dass das besagte Kunstwerk auf Veranlas- sung des Bezugsdienstes des Steueramts des Kantons [...] im Jahr 2019 durch das [Betreibungsamt] der Stadt [...] verarrestiert worden sei. Für die Behandlung der Arrestsache sei das Betreibungsamt [...] zuständig, mit welchem sie (die EZV, Abteilung Finanzen) in Abklärung stehe. A.h Am 9. März 2021 teilten die Rechtsvertreter mit, dass sie keine Kennt- nis hätten über ein Arrestverfahren, welches das fragliche Kunstwerk be- treffen würde, und ersuchten um entsprechende Dokumentation. Ferner baten sie erneut um zeitnahe Zustimmung zur Restauration des Kunst- werks, da es sonst möglicherweise Schaden nehmen könne und behielten sich die Geltendmachung eines allfälligen Schadenersatzes ausdrücklich vor. B. Mit Verfügung vom 13. April 2021 trat die EZV, Abteilung Finanzen (nach- folgend ebenfalls: EZV), auf das Gesuch vom 26. November 2020 sowie dessen nachfolgende Ergänzungen nicht ein (Ziff. 1 des Dispositivs). Sie erhob weder Verfahrenskosten (Ziff. 2 des Dispositivs) noch sprach sie eine Parteientschädigung zu (Ziff. 3 des Dispositivs). Die EZV führte hierzu zusammengefasst aus, ein Ersuchen um Freigabe eines als Zollpfand beschlagnahmten Gegenstandes (Art. 84 Abs. 1 des Zollgesetzes vom 18. März 2005 [ZG, SR 631.0]) könne nicht von jeder- mann gestellt werden. Vielmehr bedürfe es hierzu eines schutzwürdigen Interesses. Gleiches müsse auch während der Dauer der Beschlagnah- mung gelten und damit auch für ein Gesuch um Restauration eines be- schlagnahmten Gegenstands. Letztendlich begründete die EZV ihr Nicht- eintreten damit, dass die Legitimation der X._______ AG oder deren hin- reichende Betroffenheit bzw. deren Parteistellung nicht nachgewiesen sei. C. C.a Mit Eingabe vom 14. Mai 2021 erhebt die X._______ AG, eine «Non- resident Domestic Corporation» aus [Land 1] (nachfolgend: Beschwerde- führerin), Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht gegen die Verfü- gung der EZV vom 26. April 2021 [recte: 13. April 2021]. Sie beantragt, Ziff. 1 und 3 der angefochtenen Verfügung seien aufzuheben und [die Vor- instanz anzuweisen,] das Kunstwerk zum Zwecke der Restauration dem Restaurierungsbetrieb zu übergeben und im Anschluss an die Restauration
A-2357/2021 Seite 4 an den gegenwärtigen Standort zu retournieren. Eventualiter sei der ange- fochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die EZV zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwertsteuer). In prozessualer Hinsicht beantragt die Beschwerdeführe- rin, die Verfahrensakten beizuziehen. Zur Begründung führt die Beschwerdeführerin im Wesentlichen aus, das fragliche Kunstwerk stehe in ihrem Eigentum und sei am 9. bzw. 10. Mai 2011 durch die I._______ im Verlagerungsverfahren importiert worden. Diese Transaktion sei Gegenstand eines von der EZV im Jahre 2012 gegen E._______ und weitere Personen geführten Zollverfahrens gewesen und dort als Fall Nr. 18 dokumentiert. Über die Nachforderung von Zollabgaben betreffend das fragliche Kunstwerk habe das Bundesgericht im Verfahren 2C_219/2019 mit Urteil vom 27. April 2020 rechtskräftig entschieden. Das gegenständliche Kunstwerk sei einerseits von der EZV mit Zollbe- schlag belegt worden und diene als Zollpfand, andererseits sei es im Zu- sammenhang mit Steuerforderungen der Schweizerischen Eidgenossen- schaft und des Kantons [...] verarrestiert worden. Das Kunstwerk befinde sich auf dem Aussenareal C._______ in [...]. Wegen Witterungsschäden sei es zwischenzeitlich renovationsbedürftig. Das Betreibungsamt [...] habe mit E-Mail vom 25. Januar 2021 an die EZV dem Restaurationsvor- haben grundsätzlich zugestimmt. Daraus erhelle, dass sich die EZV bereits mit dem besagten Restaurationsvorhaben materiell auseinandergesetzt habe und zumindest intern ihre (der Beschwerdeführerin) Legitimation und jene von E._______ als beherrschende Person bejaht habe. Es gehe vor- liegend nicht um eine Freigabe im Sinne von Art. 84 Abs. 1 ZG, sondern einzig um die Zustimmung zur Restauration. Sie (die Beschwerdeführerin) sei zudem Eigentümerin des Kunstwerks. Zum Nachweis ihres Eigentums reicht die Beschwerdeführerin ein Schreiben der J._______ Inc. vom 14. Mai 2021 ein, worin jene nach bestem Wissen angibt, nicht sie selbst, sondern die X._______ AG, [Land 1], sei Eigentümerin des Kunstwerks. Schliesslich moniert die Beschwerdeführerin das Verhalten der EZV als un- verhältnismässig und als gegen das Gebot von Treu und Glauben verstos- send. C.b Die EZV (nachfolgend auch: Vorinstanz) beantragt mit Vernehmlas- sung vom 30. August 2021, die Beschwerde sei unter Kosten- und Ent- schädigungsfolge abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
A-2357/2021 Seite 5 Die Vorinstanz begründet dies zur Hauptsache damit, dass die Partei- und Prozessfähigkeit der Beschwerdeführerin nicht erstellt sei, handle es sich bei der Beschwerdeführerin doch um eine juristische Person mit Sitz im Ausland. Auch die Gültigkeit der vorgelegten Anwaltsvollmacht sei nicht nachprüfbar. Ferner fehle es der Beschwerdeführerin an einem schutzwür- digen Interesse an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Ver- fügung. Die Beschwerdeführerin habe beim Betreibungsamt [...] keinen Antrag auf Restauration gestellt und könne daher selbst bei Zustimmung ihrerseits (der Vorinstanz) nicht über das Kunstwerk verfügen, da dieses noch immer verarrestiert sei. Daneben weite die Beschwerdeführerin mit ihren Rechtsbegehren auf Anordnung der Standortverschiebung zum Zwe- cke der Restauration den Streitgegenstand unzulässigerweise aus. Das Schreiben der J._______ Inc. vom 14. Mai 2021 beweise die Eigentümer- schaft der Beschwerdeführerin keineswegs, sei dieses Schreiben doch vom Kanzleipartner der Rechtsvertreter unterzeichnet worden. Dieser sei ins Zollstrafverfahren involviert gewesen. Überdies zähle die J._______ Inc. ebenfalls zum Konzern von E.. C.c Mit Stellungnahme vom 24. November 2021 präzisiert die Beschwer- deführerin ihre Beschwerde, wobei die entsprechenden Präzisierungen be- reits oben in Bst. C.a im ersten Absatz eingefügt sind. Sinngemäss führt die Beschwerdeführerin aus, sie sei Adressatin der an- gefochtenen Verfügung und daher ohne Weiteres zur Anfechtung legiti- miert. Die Beschwerdeführerin reicht sodann ein «Certificate of election and incumbency» vom 6. Oktober 2017 mit Beglaubigung der Kopie vom 13. August 2021 sowie eine Passkopie zum Nachweis der Zeichnungsbe- rechtigung der die Anwaltsvollmacht unterzeichnenden Person ein. Aus prozessökonomischer Sicht sei auf eine Rückweisung zu verzichten und über die Restauration zu entscheiden. Mit der Restauration solle eine Wert- verminderung verhindert werden. Die Eigentümerschaft am fraglichen Kunstwerk sei keine Voraussetzung für dessen Restauration und wäre oh- nehin im Zivilprozess zu klären. Die Eigentümerschaft ergebe sich sodann auch aus dem Umstand, dass E. die erwähnten ausländischen Gesellschaften und damit alle potentiellen Eigentümer kontrolliere. Ausser- dem stehe die Restauration letztlich im Interesse des Eigentümers und könne auch im Rahmen einer Geschäftsführung ohne Auftrag vorgenom- men werden. Daneben stehe sie auch im Interesse der Vorinstanz und der Betreibungsbehörde.
A-2357/2021 Seite 6 C.d Die Vorinstanz erklärt am 9. Dezember 2021 den Verzicht auf eine wei- tere Stellungnahme. Die Beschwerdeführerin verzichtet am 16. Dezember 2021 ebenfalls auf eine nochmalige Stellungnahme ihrerseits. Auf die einzelnen Vorbringen der Parteien wird im Rahmen der nachfolgen- den Erwägungen eingegangen, soweit sie entscheidwesentlich sind.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Angefochten ist eine Verfügung der EZV, Abteilung Finanzen, vom 13. April 2021. Die EZV wurde per 1. Januar 2022 in das Bundesamt für Zoll und Grenz- sicherheit (BAZG) umbenannt (Verordnung vom 12. Juni 2020 über die An- passung von Gesetzen infolge der Änderung der Bezeichnung der Eidge- nössischen Zollverwaltung im Rahmen von deren Weiterentwicklung [AS 2020 2743]). Die Bezeichnung dieser Verwaltungseinheit wurde in An- wendung von Art. 20 Abs. 2 der Publikationsverordnung vom 7. Oktober 2015 (PublV, SR 170.512.1) in sämtlichen betroffenen Erlassen angepasst (vgl. AS 2020 2743, AS 2021 589). Infolgedessen ist die Vorinstanz im Rubrum entsprechend umzubenennen. Nachfolgend wird die Vorinstanz (in ihrer Funktion als Partei) jedoch weiterhin als EZV bezeichnet. Demge- genüber wird die Vorinstanz als BAZG bezeichnet, wenn das ZG auf sie verweist. 1.2 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfü- gungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezem- ber 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) gege- ben ist (Art. 31 VGG). Eine solche Ausnahme liegt nicht vor. Der angefoch- tene Entscheid ist eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG. Das BAZG (damals noch EZV) ist eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Art. 33 VGG; Art. 91 Abs. 1 ZG). Das Bundesverwaltungsgericht ist daher für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (vgl. auch Art. 116 Abs. 4 ZG). Das Verfahren richtet sich – soweit das VGG nichts anderes bestimmt – nach den Vorschriften des VwVG (Art. 37 VGG). 1.3 Die Beschwerde wurde form- und fristgerecht eingereicht (vgl. Art. 50 Abs. 1 sowie Art. 52 Abs. 1 VwVG).
A-2357/2021 Seite 7 1.4 Die Parteifähigkeit setzt die Rechtsfähigkeit voraus und erfasst alle na- türlichen und juristischen Personen des Privatrechts und des öffentlichen Rechts. Im Rahmen des Zollrechts werden auch gesetzlich zugelassene Personenverbindungen ohne eigene Rechtspersönlichkeit als Person be- trachtet (Art. 6 ZG). Vorliegend kann offenbleiben, ob die Beschwerdefüh- rerin eine juristische Person (nach ausländischem Recht) oder eine (aus- ländische) Personenvereinigung ohne Rechtspersönlichkeit ist. Beide Rechtsformen sind nach ZG parteifähig. Folglich ist die Parteifähigkeit der Beschwerdeführerin und damit auch ihre Prozessfähigkeit vor dem Bun- desverwaltungsgericht zu bejahen. 1.5 Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenom- men und ist inhaltlich von der Verfügung vom 13. April 2021 betroffen. Die aktenkundige Anwaltsvollmacht vom 22. Dezember 2020 für das vor- instanzliche Verfahren nennt sie als Auftraggeberin. Die Vorinstanz ist so- dann auf das Gesuch vom 26. November 2020 unter anderem deshalb nicht eingetreten, weil sie das Verfügungsrecht über das Kunstwerk als ent- scheidwesentlich betrachtet und die Beschwerdeführerin ein solches nicht nachgewiesen habe. Mit anderen Worten sieht die Vorinstanz das Eigen- tum der Beschwerdeführerin am Kunstwerk als nicht erstellt an. Die Be- schwerdeführerin ist somit als materielle Adressatin der Verfügung vom 13. April 2021 zu betrachten. Sie hat ein Interesse an deren Aufhebung bzw. Änderung und ist damit zur Beschwerdeerhebung vor Bundesverwal- tungsgericht legitimiert (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG). 1.6 Nach dem Gesagten ist auf das Rechtsmittel vor Bundesverwaltungs- gericht grundsätzlich einzutreten (vgl. aber nachfolgend: E. 1.7). 1.7 Anfechtungsobjekt in einem Verfahren vor dem Bundesverwaltungsge- richt bildet der angefochtene vorinstanzliche Entscheid. Im vorliegenden Fall ist dies die Nichteintretensverfügung vom 13. April 2021. Mit einer Be- schwerde gegen einen Nichteintretensentscheid kann nur geltend gemacht werden, die Vorinstanz habe zu Unrecht das Bestehen der Eintretensvo- raussetzungen verneint. Die beschwerdeführende Partei kann entspre- chend nur die Anhandnahme durch die Vorinstanz beantragen (Urteil des BVGer A-174/2020 vom 2. Februar 2021 E. 1.3). Vorliegend ist somit einzig zu prüfen, ob die Vorinstanz auf das Gesuch vom 26. November 2020 hätte eintreten müssen. Auf den sinngemässen Antrag der Beschwerdeführerin zur Erteilung der Zustimmung zur Restau- ration bzw. Standortverschiebung ist somit nicht einzutreten.
A-2357/2021 Seite 8 1.8 Dem prozessualen Antrag der Beschwerdeführerin auf Beizug der Ver- fahrensakten wurde mit Zwischenverfügung vom 14. Juni 2021 entspro- chen. Die Vorinstanz hat ihrer Vernehmlassung vom 30. August 2021 zahl- reiche Akten beigelegt. 1.9 Das Bundesverwaltungsgericht kann den angefochtenen Entscheid in vollem Umfang überprüfen. Die Beschwerdeführerin kann neben der Ver- letzung von Bundesrecht (Art. 49 Bst. a VwVG) und der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes (Art. 49 Bst. b VwVG) auch die Rüge der Unangemessenheit erheben (Art. 49 Bst. c VwVG). 1.10 1.10.1 Die für die Entscheidfindung (Rechtsanwendung) vorzunehmende Tatsachenfeststellung setzt voraus, dass die Sachlage korrekt und voll- ständig ermittelt wurde. Das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungs- rechtspflege werden deshalb grundsätzlich von der Untersuchungsmaxime beherrscht. Demnach muss die entscheidende Behörde den Sachverhalt von sich aus abklären. Sie trägt die Beweisführungslast (sog. subjektive oder formelle Beweislast). Der Untersuchungsgrundsatz erfährt durch die Mitwirkungspflicht der Verfahrensparteien allerdings eine Einschränkung (ANDRÉ MOSER et al., Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 3. Aufl. 2022, Rz. 1.49 ff.). 1.10.2 Im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht gilt der Grundsatz der freien Beweiswürdigung (BGE 130 II 485 E. 3.2). Die Beweiswürdigung endet mit dem richterlichen Entscheid darüber, ob eine rechtserhebliche Tatsache als erwiesen zu gelten hat oder nicht. Der Beweis ist geleistet, wenn das Gericht gestützt auf die freie Beweiswürdigung zur Überzeugung gelangt ist, dass sich der rechtserhebliche Sachumstand verwirklicht hat (MOSER et al., a.a.O., Rz. 3.141). Es ist dabei nicht an bestimmte förmliche Beweisregeln gebunden, die genau vorschreiben, wie ein gültiger Beweis zu Stande kommt und welchen Beweiswert die einzelnen Beweismittel im Verhältnis zueinander haben (vgl. BGE 130 II 482 E. 3.2; Urteile des BVGer A-584/2020 vom 24. August 2021 E. 1.5.2 [bestätigt durch Urteil des BGer 2C_798/2021 vom 11. Mai 2022], A-2106/2018 vom 31. Dezember 2018 E. 1.4.2.2; MOSER et al., a.a.O., Rz. 3.140). Nach höchstrichterlicher Rechtsprechung kann das Beweisverfahren ge- schlossen werden, wenn die noch im Raum stehenden Beweisanträge eine nicht erhebliche Tatsache betreffen oder offensichtlich untauglich sind,
A-2357/2021 Seite 9 etwa weil ihnen die Beweiseignung abgeht oder umgekehrt die betreffende Tatsache aus den Akten bereits genügend ersichtlich ist und angenommen werden kann, dass die Durchführung des Beweises im Ergebnis nichts än- dern wird (BGE 131 I 153 E. 3; zum Ganzen: Urteile des BVGer A-2932/2017 vom 18. Januar 2018 E. 1.4, A-5216/2014 vom 23. April 2015 E. 1.5.4). Diesfalls werden die von den Parteien gestellten Beweisanträge im Rahmen einer vorweggenommenen, sog. antizipierten Beweiswürdi- gung abgewiesen (Urteile des BVGer A-584/2020 vom 24. August 2021 E. 1.5.2 [bestätigt durch Urteil des BGer 2C_798/2021 vom 11. Mai 2022], A-1328/2018 vom 18. April 2018 E. 1.4.3 f.; MOSER et al., a.a.O., Rz. 3.144). Bleibt eine entscheidrelevante Tatsache unbewiesen, gilt im Bereich des öffentlichen Rechts grundsätzlich die Beweislastregel von Art. 8 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) als allgemeiner Rechtsgrundsatz (vgl. BGE 138 II 465 E. 6.8.2; Urteil des BVGer A-6341/2015 vom 28. Juni 2016 E. 2.1.3). Demnach hat jene Partei die Folgen der Beweislosigkeit zu tragen, die aus der unbewie- sen gebliebenen Tatsache Rechte ableitet (vgl. BGE 133 V 205 E. 5.5; Ur- teil des BGer 1C_236/2016 vom 15. November 2016 E. 3.6 am Ende; MO- SER et al., a.a.O., Rz. 3.150). 1.10.3 Nach dem Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen ist das Bundesverwaltungsgericht verpflichtet, auf den unter Mitwirkung der Verfahrensbeteiligten festgestellten Sachverhalt die richtigen Rechtsnor- men und damit jenen Rechtssatz anzuwenden, den es als den zutreffenden erachtet, und ihm jene Auslegung zu geben, von der es überzeugt ist (MO- SER et al., a.a.O., Rz. 1.54 unter Verweis auf BGE 119 V 347 E. 1a). Aus dem Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen folgt sodann, dass das Bundesverwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz nicht an die rechtliche Begründung der Begehren gebunden ist (vgl. Art. 62 Abs. 4 VwVG). Es kann eine Beschwerde aus anderen als den geltend gemach- ten Gründen (ganz oder teilweise) gutheissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer von der Vorinstanz abweichenden Begrün- dung bestätigen (sog. Motivsubstitution; vgl. anstelle vieler: Urteil des BVGer A-825/2016 vom 10. November 2016 E. 2.2).
A-2357/2021 Seite 10 2. 2.1 Der Bund hat gemäss Art. 82 Abs. 1 ZG ein gesetzliches Pfandrecht (Zollpfandrecht) a) an Waren, für welche Zollabgaben zu entrichten sind, und b) an Waren bzw. Sachen, welche zur Verletzung zollrechtlicher Er- lasse oder nichtzollrechtlicher Erlasse des Bundes, bei deren Vollzug das BAZG mitwirkt, gedient haben. Das Zollpfandrecht entsteht zugleich mit der Zollforderung, welche es zu sichern hat, und geht sämtlichen übrigen dinglichen Rechten an der Sache vor (Art. 82 Abs. 3 ZG). 2.2 Als dingliches Recht haftet es an der Sache als solcher, unabhängig davon, wem diese gehört oder in wessen Besitz sie sich befindet. Dritte, die nicht am mit der Sache zusammenhängenden Verwaltungs- oder Ver- waltungsstrafverfahren beteiligt sind, müssen daher grundsätzlich dulden, dass die Sache zur Deckung der Zollforderung beschlagnahmt und verwer- tet wird (Art. 214 Abs. 1 der Zollverordnung vom 1. November 2006 [ZV, SR 631.01]; Urteil des BVGer A-584/2020 vom 24. August 2021 E. 4.5.1 [bestätigt durch Urteil des BGer 2C_798/2021 vom 11. Mai 2022]; vgl. RO- GER M. CADOSCH, in: Kocher/Clavadetscher [Hrsg.], Stämpflis Handkom- mentar Zollgesetz [ZG], 2009 [nachfolgend: Zollkommentar], Art. 82 N 12). Eine Ausnahme hiervon bildet Art. 84 ZG (siehe E. 2.5). Sind die Dritten bekannt, so setzt das BAZG sie von der Beschlagnahme in Kenntnis (Art. 214 Abs. 2 ZV). 2.3 Das BAZG kann das Zollpfand mittels Beschlagnahme geltend machen (Art. 83 Abs. 1 ZG). Die Beschlagnahme besteht in der Besitzergreifung oder in einem Verfügungsverbot, welches an den Besitzer der Waren bzw. Sachen gerichtet wird (Art. 83 Abs. 2 ZG). 2.4 Das Zollpfandrecht nach Art. 82 ZG und die Beschlagnahmung nach Art. 83 ZG sind verwaltungsrechtliche Zwangsmassnahmen, die dem un- mittelbaren Zwang zuzurechnen sind (vgl. Botschaft vom 15. Dezember 2003 über ein neues Zollgesetz, BBl 2004 567, E. 2.3.2.3 S. 649; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 1478; CADOSCH, Zollkommentar, Art. 83 N 4; das Urteil des BGer 2C_798/2021 vom 11. Mai 2022 E. 1.2 spricht von einer vorsorg- lichen Massnahme). Sie dienen primär der Sicherung von Zollforderungen (CADOSCH, Zollkommentar, Art. 82 N 13 und Art. 83 N 4). Die zivilrechtli- chen Eigentumsverhältnisse (vgl. Art. 641 ZGB; zum internationalen Ver- hältnis vgl. Art. 100 des Bundesgesetzes vom 18. Dezember 1987 über das internationale Privatrecht [IPRG, SR 291]) am beschlagnahmten Kunstwerk bleiben dabei grundsätzlich bestehen.
A-2357/2021 Seite 11 2.5 Beschlagnahmte Waren bzw. Sachen können der berechtigten Person gegen Sicherstellung freigegeben werden (Art. 84 Abs. 1 ZG). Die Eigen- tümerin oder der Eigentümer einer gefundenen und beschlagnahmten Ware gilt als berechtigte Person (Art. 217 Abs. 1 ZV). Sicherzustellen ist der Betrag, für den der um Freigabe Ersuchende schlimmstenfalls zu haf- ten hat (BGE 97 I 455 E. 3b; Urteil des BVGer A-584/2020 vom 24. August 2021 E. 4.5.2 [bestätigt durch Urteil des BGer 2C_798/2021 vom 11. Mai 2022]). Ohne Sicherstellung werden beschlagnahmte Waren bzw. Sachen gemäss Art. 84 Abs. 2 ZG freigegeben, sofern der Eigentümer für die gesicherte Zollforderung nicht selber haftet (Art. 84 Abs. 2 Bst. a ZG) und nachweist, dass die Waren bzw. Sachen ohne ihre oder seine Schuld zur Widerhand- lung benutzt worden sind oder dass sie oder er das Eigentum oder den Anspruch auf Erwerb von Eigentum vor der Beschlagnahme erworben hat, ohne von der Nichterfüllung der Zollpflicht zu wissen (Art. 84 Abs. 2 Bst. b ZG; Art. 218 Abs. 1 ZV; vgl. BVGE 2017 III/2 E. 3.3.5). Trotz angebotener Sicherheitsleistung bzw. trotz Vorliegens von Befreiungsgründen nach Art. 84 Abs. 2 ZG wird die als Zollpfand beschlagnahmte Ware bzw. Sache jedoch nicht freigegeben, wenn sie in einem Strafverfahren als Beweismit- tel dient oder zur Vernichtung bestimmt ist (Urteil des BVGer A-584/2020 vom 24. August 2021 E. 4.5.2 [bestätigt durch Urteil des BGer 2C_798/2021 vom 11. Mai 2022]; CADOSCH, Zollkommentar, Art. 84 N 1 und 4). 2.6 Mit Busse bis zum Fünffachen des Warenwerts wird bestraft, wer a) eine vom BAZG als Zollpfand beschlagnahmte Ware beziehungsweise Sache, die in seinem Besitz belassen worden ist, vernichtet; oder b) ohne Zustimmung des BAZG darüber verfügt (Art. 122 Abs.1 ZG). 3. 3.1 Im vorliegenden Fall ist die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung vom 13. April 2021 auf ein Gesuch der Beschwerdeführerin zur Restaura- tion eines zollrechtlich beschlagnahmten Kunstwerks mangels eines schutzwürdigen Interesses nicht eingetreten. 3.2 Es kann offenbleiben, inwieweit die vorstehend genannten Bestimmun- gen zur Beschlagnahmung und zum Zollpfand dem materiellen Recht und inwieweit sie dem Verfahrensrecht zuzuordnen sind. Es liegt nämlich im
A-2357/2021 Seite 12 hier zu beurteilenden Fall einzig die Frage im Streit, ob die Voraussetzun- gen zur Einleitung des Verwaltungsverfahrens vor der Vorinstanz gegeben waren bzw. sind. 3.3 Das Verwaltungsverfahren – auch Verfahren auf Erlass einer Verfü- gung, erstinstanzliches Verfahren oder nichtstreitiges Verwaltungsverfah- ren genannt – ist das formalisierte, mithin rechtlich geregelte Verfahren, das in den Erlass einer Verfügung mündet (vgl. Art. 1 Abs. 1 VwVG; BGE 146 V 38 E. 4.1; PIERRE TSCHANNEN, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], VwVG, Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Kommentar, 2. Aufl. 2019 [nachfolgend: Kommentar VwVG], Art. 1 N 9; GREGOR BACH- MANN, Anspruch auf Verfahren und Entscheid, Der Zugang zum Verwal- tungsverfahren und zur Verwaltungsrechtspflege unter besonderer Berück- sichtigung der verfassungsrechtlichen Verfahrensgarantien, 2019, S. 5). 3.4 Der Anspruch auf ein Verwaltungsverfahren beurteilt sich nach formel- lem Recht (vgl. BACHMANN, a.a.O., S. 27 m.Hw. auf die Rechtsprechung). Er setzt voraus, dass die Behörde über die Frage eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG bzw. Art. 25 VwVG bzw. Art. 25a VwVG erlassen kann (vgl. BACHMANN, a.a.O., S. 27). Diese muss ihre Grundlage im öffentlichen Recht des Bundes haben (vgl. MARKUS MÜLLER, Kommentar VwVG, Art. 5 N 60). Des Weiteren ist Voraussetzung, dass die Behörde zum Erlass die- ser Verfügung zuständig ist (vgl. Art. 7 bis 9 VwVG) und dass die Partei- stellung im Sinne von Art. 6 VwVG bzw. Art. 48 VwVG gegeben ist. 3.4.1 Gemäss Art. 5 Abs. 1 VwVG gelten als Verfügungen Anordnungen von Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten (Bst. a), die Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten und Pflichten (Bst. b) oder die Abweisung von Be- gehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten und Pflichten oder das Nichteintreten auf ein solches Begehren (Bst. c) zum Gegenstand haben. Als Verfügungen gelten mithin autorita- tive, einseitige, individuell-konkrete Anordnungen einer Behörde, die in An- wendung von Verwaltungsrecht ergehen, auf Rechtswirkungen ausgerich- tet sowie verbindlich und erzwingbar sind (BGE 139 V 72 E. 2.2.1, 135 II 38 E. 4.3 m.w.Hw.; vgl. auch TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 28 N 1 f. und N 16 ff.). Diese Struktur- merkmale bzw. Elemente des Verfügungsbegriffs müssen kumulativ erfüllt sein (vgl. zum Ganzen: Urteile des BVGer A-4731/2019 vom 3. Februar 2020 E. 2.1.1, A-3146/2018 vom 24. Januar 2019 E. 2.1.1, A-3808/2018
A-2357/2021 Seite 13 vom 14. August 2018 E. 2.1, B-1290/2017 vom 22. September 2017 E. 2.1). 3.4.2 Die Legitimation, ein Verfahren auf Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG zu verlangen, bemisst sich nach den Voraussetzungen von Art. 6 und Art. 48 VwVG (BACHMANN, a.a.O., S. 74). Die Legitimation in Art. 6 VwVG ist nämlich weitgehend deckungsgleich mit der Legitimation in Art. 48 VwVG (ISABELLE HÄNER, Kommentar VwVG, Art. 6 N 1). 3.4.3 Nach Art. 6 VwVG gelten als Parteien Personen, deren Rechte oder Pflichten die Verfügung berühren soll, und andere Personen, Organisatio- nen oder Behörden, denen ein Rechtsmittel gegen die Verfügung zusteht. Zu den Parteien zählen damit neben materiellen Verfügungsadressaten, deren Rechte oder Pflichten die Verfügung betrifft, auch Dritte, die nach Art. 48 VwVG beschwerdeberechtigt sind (BVGE 2010/12 E. 2.2; Urteile des BVGer A-4114/2020 vom 22. Februar 2022 E. 4.1, A-4929/2017 vom 31. Januar 2018 E. 3.1). Dritte müssen damit stärker als jedermann betroffen sein und in einer be- sonderen Beziehungsnähe zur Streitsache stehen. Zudem ist erforderlich, dass sie ein persönliches Interesse daran haben, einen materiellen oder ideellen Nachteil zu vermeiden, den der angefochtene Entscheid mit sich bringen würde. Die Beschwerdebefugnis soll die Popularbeschwerde aus- schliessen und den Charakter des Beschwerderechts als Instrument des Individualrechtsschutzes unterstreichen (vgl. BGE 142 II 80 E. 1.4.1, 142 II 451 E. 3.4.1, 131 II 361 E. 1.2; Urteile des BVGer A-4114/2020 vom 22. Februar 2022 E. 4.1, A-2669/2016 vom 22. August 2016 E. 3.2, A-4929/2017 vom 31. Januar 2018 E. 4.1.2; HÄNER, Kommentar VwVG, Art. 48 N 12). 3.4.4 Das öffentliche Verfahrens- und Prozessrecht unterscheidet nicht zwischen Prozess- und Sachlegitimation (HÄNER, Kommentar VwVG, Art. 6 N 3). 3.4.5 Die Legitimation ist von Amtes wegen zu prüfen, wobei die gesuch- stellende Partei die Beweislast hierfür trägt. Das Beweismass ist unter- schiedlich; teilweise genügt Glaubhaftmachung, teilweise wird eine ge- wisse Wahrscheinlichkeit vorausgesetzt (HÄNER, Kommentar VwVG, Art. 48 N 2).
A-2357/2021 Seite 14 3.5 3.5.1 Mit Verfügung vom 7. März 2017 (vgl. Sachverhalt A.a) hat die Zoll- behörde das Kunstwerk als Zollpfand im Sinne von Art. 82 ZG beansprucht und mit einem Verfügungsverbot im Sinne von Art. 83 ZG belegt. Sie hat damit die ausschliessliche Verfügungsmacht über die Sache beansprucht. Nach der Sachdarstellung der Beschwerdeführerin im Gesuch vom 26. No- vember 2020 muss das Kunstwerk zum Zwecke der Restauration in den Gewahrsam des Restaurationsbetriebs übergeben werden. Damit zeigt die Beschwerdeführerin, dass sie die Besitzverhältnisse betreffend das Zoll- pfand verändern will bzw. die Zollbehörde hierzu anhalten will. 3.5.2 Zweifelsohne zielt das Gesuch vom 26. November 2020 auf den Er- lass einer Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG ab. Die EZV als Inhaberin der ausschliesslichen Verfügungsmacht ist hierfür zuständig (vgl. E. 3.4 ff.). Bereits wegen des Risikos einer Bestrafung nach Art. 122 ZG ist – entge- gen der Ansicht der Vorinstanz und für den Fall, dass die Beschwerdefüh- rerin die Restauration selber veranlassen möchte – auch für die Beschwer- deführerin ein schutzwürdiges Interesse am Erlass einer zustimmenden Verfügung zur Vornahme der Restauration ohne Weiteres zu bejahen (s. aber E. 3.5.5). 3.5.3 Soweit die Beschwerdeführerin ihr Gesuch vom 26. November 2020 bzw. ihre Eingabe vom 14. Mai 2021 dahingehend verstanden haben wollte, die Zollbehörde anzuhalten, das Kunstwerk sorgfältig zu behandeln bzw. einen allfälligen drohenden Schaden abzuwenden, stünde eine Ein- flussnahme auf die Amtsführung der Zollbehörden zur Diskussion, welche ausserhalb der Prüfungsbefugnis des Bundesverwaltungsgerichts liegen würde und im vorliegenden Verfahren nicht zu behandeln wäre. Darauf ist nicht weiter einzugehen. 3.5.4 Im Zusammenhang mit dem vorliegenden Restaurationsvorhaben, welches im Rahmen eines Werkvertrags (vgl. hierzu: GAUDENZ G. ZINDEL/ BERTRAND G. SCHOTT, in: Widmer Lüchinger/Oser [Hrsg.], Basler Kom- mentar, Obligationenrecht I, Art. 1 – 529 OR, 7. Aufl. 2020 [nachfolgend: BSK OR], Art. 363 N 3; PETER LEHMANN, in: Honsell [Hrsg.], Kurzkommen- tar OR, 2014 [nachfolgend: Kurzkommentar OR], Art. 363 N 4 m. Hw. auf BGE 130 III 461 E. 4) vorzunehmen sein wird, bedarf es zumindest einer tatsächlichen Übergabe des Pfandobjekts (vgl. Art. 365 Abs. 2 des Obliga-
A-2357/2021 Seite 15 tionenrechts vom 30. März 191 [SR 220; nachfolgend: OR], in sinngemäs- ser Anwendung; ZINDEL/SCHOTT, BSK OR, Art. 365 N 4 m.Hw. auf BGE 113 II 422 E. 2a und E. 2b sowie Art. 365 N 11 f.; zu den Nebenpflichten siehe auch: LEHMANN, Kurzkommentar OR, Art. 364 N 4 und Art. 365 N 5) an den Werkunternehmer bzw. an den Restaurationsbetrieb. Es ist in diesem Zu- sammenhang darauf hinzuweisen, dass die Akten nicht darauf schliessen lassen, dass die Zollbehörde Partei des angestrebten Werkvertrags sein soll. Zumindest hat die Beschwerdeführerin bereits ein Unternehmen be- stimmt, welches die Restauration vornehmen soll, sowie eine Analyse des Zustands des fraglichen Kunstwerks vornehmen lassen. Damit die Restauration vorgenommen werden kann, bedarf es zwingend der Verfügung über die Pfandsache durch die Zollbehörde bzw. der Über- gabe oder der Zustimmung zur Übergabe an den Restaurationsbetrieb, zu- mindest aber der Zustimmung zur Bearbeitung der Pfandsache am bishe- rigen Ort. Sofern die Vorinstanz nicht selbst eine Restauration vornehmen lässt (dazu E. 3.5.3), kommen sämtliche der vorgenannten Handlungen ei- ner (zumindest teilweisen) Freigabe des Kunstwerks im Sinne von Art. 84 Abs. 1 ZG durch die Vorinstanz als Inhaberin der ausschliesslichen Verfü- gungsgewalt über die Pfandsache gleich, auch wenn die Beschwerdefüh- rerin mehrfach betont, nicht deren Freigabe zu verlangen. Es rechtfertigt sich deshalb, für die Frage der Sachlegitimation im Sinne einer Lückenfül- lung Art. 84 Abs. 1 ZG analog anzuwenden (zur richterlichen Lückenfüllung siehe: BGE 144 II 281 E. 4.5.1; zum Analogieschluss siehe: BGE 144 IV 97 E. 3.1.2). Mit der Übergabe des Pfandgegenstandes und dessen Bear- beitung durch eine Drittperson besteht zudem die Gefahr eines zufälligen Untergangs des Kunstwerks bzw. Restaurationsobjekts. Insoweit rechtfer- tigt es sich auch, grundsätzlich nach Art. 84 Abs. 1 ZG eine Sicherstellung zu verlangen und insoweit ebenfalls analog anzuwenden bzw. ausnahms- weise in analoger Anwendung von Art. 84 Abs. 2 ZG auf eine Sicherstellung zu verzichten. Wird der Antrag der Beschwerdeführerin so verstanden, ist eine öffentlich-rechtliche Grundlage für den Erlass der Verfügung durch die Vorinstanz zu bejahen. 3.5.5 Davon abzugrenzen ist jedoch ein schutzwürdiges Interesse am be- schlagnahmten Kunstwerk bzw. Zollpfand selber. Dieses akzentuiert sich durch eine besondere Nähe zum Objekt. Insoweit geht es um die Sachle- gitimation am Kunstwerk bzw. Pfandobjekt, welche vorliegend umstritten ist.
A-2357/2021 Seite 16 3.6 Wie soeben ausgeführt (E. 3.5.4), ist Art. 84 ZG vorliegend analog an- zuwenden. Damit ist die Rüge der Beschwerdeführerin nicht zu hören, sie habe keine Freigabe nach Art. 84 ZG verlangt, weshalb sich die Eigen- tumsfrage nicht stelle. 3.7 Gemäss Art. 84 Abs. 1 ZG erfolgt die Freigabe gegenüber dem Berech- tigten. Als solcher gilt nach Art. 217 Abs. 1 ZV der Eigentümer des Pfand- gegenstands (E. 2.5). 3.7.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 121 Abs. 3 des Zollgesetzes vom 1. Oktober 1925 (aZG, AS 42 287) durfte die Zollverwal- tung von demjenigen, der die Herausgabe eines beschlagnahmten Zoll- pfandes gegen Sicherstellung beanspruchte, den strikten Nachweis des Eigentums verlangen (BGE 107 Ib 94 E. 3a) und war auch nicht verpflich- tet, von Amtes wegen die Eigentumsverhältnisse am beschlagnahmten Zollpfand abzuklären (BGE 107 Ib 94 E. 4), zumal es dem Gesuchsteller jederzeit freistand, mit weiteren Beweismitteln den Beweis für sein Eigen- tum zu erbringen. Daraus ist zu folgern, dass die Zollverwaltung nach aZG die Herausgabe eines Zollpfandes gegen Sicherstellung verweigern durfte, wenn eine sum- marische Prüfung ergab, dass die Eigentumsverhältnisse nicht liquid wa- ren oder umgekehrt formuliert, die Zollverwaltung die vorhandenen Be- weismittel zwar zu würdigen hatte, auf weitere Abklärungen aber verzich- ten durfte. 3.7.2 Nach neuem Recht versucht das BAZG gemäss Art. 83 Abs. 3 2. Satz ZG die berechtigte Person ausfindig zu machen, falls der Wert der Waren es rechtfertigt. Dies wird in Art. 217 Abs. 2 ZV insofern bekräftigt, als dort festgehalten wird, das BAZG ermittle die berechtigte Person durch sachdienliche Nachforschungen. Abs. 3 von Art. 217 ZV hält fest, dass eine öffentliche Bekanntmachung erfolgt, wenn die berechtigte Person nicht er- mittelt werden kann. Art. 217 Abs. 4 ZV konkretisiert in seinem 2. Satz den in Art. 83 Abs. 3 2. Satz ZG genannten Wert der Ware. Dort wird festgehal- ten, dass auf die Ermittlung der berechtigten Person dann generell verzich- tet werden kann, wenn der Wert der Ware Fr. 1'000.- nicht übersteigt. Auch sonst muss nach dem 1. Satz dieser Verordnungsvorschrift der Aufwand zur Ermittlung der berechtigten Person in einem vernünftigen Verhältnis zum Wert der Ware stehen. Hier wird demnach der Grundsatz der Verhält- nismässigkeit präzisiert. Ohnehin muss aber die berechtigte Person ihr Recht an einer gefundenen oder beschlagnahmten Ware nachweisen
A-2357/2021 Seite 17 (Art. 218 Abs. 1 ZV) und sonst das Recht mit einer Klage beim zuständigen Zivilgericht geltend machen (Art. 218 Abs. 2 ZV). Nach Art. 219 Abs. 1 ZV wird die Beschlagnahme des Zollpfandes durch dessen Freigabe aufgeho- ben und die Sache dem Adressaten bzw. der Adressatin (vgl. hierzu: E. 2.2) der Beschlagnahmeverfügung übergeben. Im Streitfall oder wenn mehrere Personen die Berechtigung an der Ware beanspruchen, wird nach Massgabe von Art. 218 Abs. 3 ZV vorgegangen. Gemäss dieser Bestim- mung kann sich das BAZG durch gerichtliche Hinterlegung von der Her- ausgabe befreien, wenn streitig ist, welcher von mehreren berechtigten Personen die Ware zurückzugeben sei. Unter dem aktuellen Verordnungsrecht ist die Zollverwaltung somit nicht verpflichtet, bei illiquiden Eigentumsverhältnissen ein aufwändiges Verfah- ren zur Feststellung des Eigentums durchzuführen. Sie hat nur verhältnis- mässige Massnahmen zu ergreifen. 3.7.3 Die Beschlagnahmungsverfügung vom 7. März 2017 war an die D._______ AG adressiert (vgl. E. 2.2). Soweit die Beschwerdeführerin das fragliche Kunstwerk reparieren lassen bzw. über das Kunstwerk Anordnun- gen treffen will, hat sie demnach ein besseres Recht als die D._______ AG nachzuweisen. Das behauptete Eigentum am Kunstwerk wäre als besse- res Recht zu betrachten. Die Freigabe nach Art. 84 Abs. 1 ZG beendet die Zwangsmassnahme, wes- halb sich die Zollbehörde für die Frage der Eigentümerschaft auf eine prima facie-Prüfung beschränken und liquide Verhältnisse verlangen darf. Inso- weit gilt ein strengeres Beweismass (vgl. E. 3.4.5). Gleiches muss auch für die analoge Anwendung von Art. 84 Abs. 1 bzw. Abs. 2 ZG gelten. Infolgedessen durfte die Vorinstanz für ihre Beurteilung ohne Weiteres auf die von der Gesuchstellerin vorgelegten Unterlagen abstellen. Es war ihr auch unbenommen, weitere behördennotorische Informationen heranzu- ziehen. Nachfolgend ist zu prüfen, ob das Eigentum der Beschwerdeführerin vor der Vorinstanz liquid war. 3.8 3.8.1 Die Vorinstanz negierte die Sachlegitimation der Beschwerdeführerin zur Einreichung eines Gesuches um Restauration des beschlagnahmten Kunstwerks bzw. Pfandgegenstandes. Sie führte hierzu in der angefochte-
A-2357/2021 Seite 18 nen Verfügung vom 13. April 2021 aus, dass die Eingaben der Beschwer- deführerin vom 26. November 2020, 22. Dezember 2020, 14. Januar 2021 und vom 9. März 2021 keine Ausführungen darüber enthalten würden, weshalb die Beschwerdeführerin rechtlich befugt sein sollte, über das Kunstwerk Anordnungen zu treffen oder treffen zu lassen. Vielmehr sei im Verfahren A-714/2018 vor Bundesverwaltungsgericht geltend gemacht worden, dass die J._______ Inc. berechtigt gewesen sei, über das fragli- che Kunstwerk zu verfügen und mit der I._______ einen Kommissionsver- trag abzuschliessen. Von der Beschwerdeführerin sei damals nicht die Rede gewesen. Ferner habe die K._______ Stiftung in ihrer Beschwerde vom 19. Februar 2021 in einem anderen Verfahren an das Bundesverwal- tungsgericht unter anderem festgehalten, dass die indirekt von E._______ kontrollierten ausländischen Gesellschaften mit der I._______ Kommissi- onsverträge abgeschlossen hätten, um die jeweils in ihrem Eigentum ste- henden Kunstwerke verkaufen zu lassen. Dies lasse darauf schliessen, dass die J._______ Inc. auch Eigentümerin des vom vorliegenden Verfah- ren betroffenen Kunstwerks sei. Die Beschwerdeführerin habe zudem die sie betreffende Nachbezugsverfügung vom 19. August 2015 mit Be- schwerde vom 21. September 2015 angefochten und ihr Eigentum an den Kunstwerken bestritten. Sodann habe die Beschwerdeführerin im Oktober und November 2019 Gesuche um Freigabe im Sinne von Art. 84 Abs. 1 ZG eingereicht betreffend das Gemälde «[Bild 1]» und weitere zur Auktion vor- gesehene Kunstwerke. In der Folge habe schon in jenen Verfahren keine Klarheit über die Vertretungs- und Eigentumsverhältnisse betreffend diese Kunstgegenstände geschaffen werden können. Auch ein weiteres Gesuch der Beschwerdeführerin vom 6. August 2020 um Freigabe des Gemäldes «[Bild 1]» sei ohne Eigentumsnachweis der Beschwerdeführerin geblie- ben. Sinngemäss macht die Vorinstanz geltend, dass die Eigentumsver- hältnisse betreffend die Kunstwerke von E._______ und dessen Umfeld grundsätzlich unklar seien. Schliesslich erübrigten sich nach der Auffas- sung der Vorinstanz weitere Abklärungen betreffend die Legitimation der Beschwerdeführerin. Es sei nämlich davon auszugehen, dass E._______ die Beschwerdeführerin, die K._______ Stiftung, die L._______ Ltd., die M._______ Inc., die N._______ Inc., die J._______ Inc. und die D._______ AG kontrolliere, weshalb seitens der genannten Gesellschaften keine un- abhängigen Aussagen zu erwarten seien.
A-2357/2021 Seite 19 3.8.2 Es ist mit der Vorinstanz einig zu gehen, dass sich weder den Schrei- ben vom 26. November 2020, 22. Dezember 2020, 14. Januar 2021 noch vom 9. März 2021 Hinweise finden, die auf die rechtliche Befugnis der Be- schwerdeführerin schliessen lassen, das fragliche Kunstwerk restaurieren zu lassen. Die Vollmacht vom 22. Dezember 2020 weist die Beschwerdeführerin als Auftraggeberin gegenüber ihren Rechtsvertretern aus, sie im Verfahren ge- gen die EZV betreffend Restauration des fraglichen Kunstwerks zu vertre- ten und enthält keinen Hinweis über den Rechtsgrund der von ihr bean- spruchten Verfügungsbefugnis über das Kunstwerk bzw. die Aktivlegitima- tion für einen Restaurierungsauftrag. Die im Vorverfahren eingereichte Kostenschätzung des Restaurationsbe- triebs vom 29. Oktober 2020 richtet sich an einen O._______ von «H.». Soweit die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 24. No- vember 2021 geltend macht, es handle sich beim Adressaten um den Res- taurator, ist nicht ersichtlich, weshalb dieser eine Kostenschätzung einholt bzw. in welchem Rechtsverhältnis er zur Beschwerdeführerin bzw. zum Kunstwerk steht. Auch die erforderliche Nähe der Beschwerdeführerin zum streitgegenständlichen Kunstgegenstand ist damit nicht erstellt. Des Weiteren schloss die Vorinstanz aufgrund von Zollerhebungsverfahren aus dem Umkreis von E. und einem Freigabeverfahren hinsicht- lich eines weiteren Kunstwerks, in welchen die Eigentumsverhältnisse un- geklärt geblieben waren, darauf, dass auch die Eigentumsverhältnisse be- treffend das hier strittige Kunstwerk unklar sein dürften und von den von E._______ beherrschten Gesellschaften diesbezüglich auch keine objekti- ven Auskünfte erhältlich seien. Auch diese Schlussfolgerung ist grundsätz- lich nicht zu beanstanden. Allerdings ergibt sich aus dem Protokoll über die Beschlagnahme als Zoll- pfand (Dossier Nr. [...]), welches zwar undatiert ist, dem jedoch aufgrund der weiteren Beschlagnahmeprotokolle, je vom 7. März 2017, das Datum vom 7. März 2017 zuzuschreiben ist, dass die «X._______ AG, [Land 1]/E., c/o Admin. [Initialen von E.]-Büro, [...]», als Eigentümerin bzw. Drittansprecher/in des fraglichen Kunstwerks in Frage kommen könnten.
A-2357/2021 Seite 20 Indessen vermag auch das vorerwähnte «Protokoll über die Beschlag- nahme als Zollpfand» keinen rechtsgenüglichen Nachweis über die Eigen- tümerschaft der Beschwerdeführerin zu erbringen, weil ihre Nennung darin ohne sachliche Prüfung des Eigentums erfolgte. 3.8.3 Aktenkundig vor Bundesverwaltungsgericht sind sodann eine Voll- macht der Beschwerdeführerin an ihre Rechtsvertreter vom 12. April 2021 betreffend «Herausgabe Kunstwerke, Forderung» sowie eine Vollmacht vom 22. November 2021 betreffend «Beschwerde Bundesverwaltungsge- richt (Geschäfts-Nr. 2357/2021)». Diese beiden Dokumente betreffen le- diglich die Ermächtigung der Rechtsvertreter zur Einleitung des vorinstanz- lichen bzw. des Beschwerdeverfahrens und erweisen sich mit Bezug auf die Eigentumsfrage als irrelevant. 3.9 Die Beschwerdeführerin beruft sich vor Bundesverwaltungsgericht selbst auf ihr Eigentum am fraglichen Kunstwerk. Somit ist in einem nächsten Schritt zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht ihr Eigentum zum beschlag- nahmten Kunstobjekt bzw. Zollpfand liquid darzulegen vermag. 3.9.1 Die Beschwerdeführerin macht in diesem Zusammenhang geltend, mit ihrem Gesuch vom 26. November 2020 bzw. der Ergänzung vom 22. Dezember 2020 und ihren beiden Schreiben vom 14. Januar 2021 und 9. März 2021 als Eigentümerin über das Kunstwerk verfügen und dieses auf eigene Kosten restaurieren lassen zu wollen (vgl. Beschwerde vom 14. Mai 2021 Rz. 23). Sie verweist hierzu auf Unterlagen der Zollfahndung [...], worin Folgendes vermerkt worden sei: «Gekauft wurde das Werk von der X.. [...] Eine Eigentumsüber- tragung auf J. [Inc.] ist nicht bekannt.» Bei diesen Ausführungen handelt es sich um Ausführungen der untersu- chenden Beamten im Zollverfahren. Sie vermögen den belegmässigen Nachweis der Beschwerdeführerin für ihre Eigentümerschaft nicht zu er- setzen, zumal ein rechtskräftiges Gerichtsurteil hierzu nicht ersichtlich ist. 3.9.2 Mit ihrer Beschwerde vom 14. Mai 2021 reicht die Beschwerdeführe- rin ferner eine schriftliche Bestätigung der J._______ Inc. ein (Beilage Nr. 18), wonach Letztere nicht Eigentümerin des vorerwähnten Kunstwerks sei. Diese Bestätigung der J._______ Inc. mit gleichem Datum vermag bestenfalls als indirektes Beweismittel zu dienen und ist als solches nicht
A-2357/2021 Seite 21 geeignet, das Eigentum der Beschwerdeführerin rechtsgenüglich nachzu- weisen. 3.9.3 Auch die beiden von der Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 24. November 2021 eingereichten Bestätigungen von E._______ vom 22. November 2021 und der D._______ AG vom 24. November 2021, wo- nach das Kunstwerk der Beschwerdeführerin gehöre, vermögen nicht zweifelsfrei zu belegen, dass die Beschwerdeführerin die rechtmässige Ei- gentümerin des fraglichen Kunstwerks ist: Zum einen ist E._______ gemäss dem «Certificate of election and incum- bency» (Kopie vom 13. August 2021) weder als «Director» noch als «acting Officer» der Beschwerdeführerin im [...] Register [des Landes 1] eingetra- gen (obwohl dort eine Person mit ähnlichem Namen verzeichnet ist). Aller- dings hatte ihn die Beschwerdeführerin in ihrer Eingabe vom 21. Septem- ber 2015 an die EZV noch als ihren Geschäftsführer bezeichnet (daselbst Rz. 28). Ohnehin hat aber E._______ seine schriftliche Äusserung vom 22. November 2021 nicht im Namen der Beschwerdeführerin, sondern in seinem eigenen Namen gemacht. Insoweit liegt wiederum ein indirektes Beweismittel vor. Entscheidend jedoch ist, dass die schriftliche Erklärung von E._______ vom 22. November 2021 erst während des aktuellen Ver- fahrens vor Bundesverwaltungsgericht getätigt worden ist, obschon gegen ihn seit längerer Zeit mehrere Zollverfahren laufen und teilweise bereits abgeschlossen sind. Die Beschwerdeführerin hatte zuvor im Verfahren be- treffend die Nachforderung von Einfuhrabgaben in ihrer Eingabe vom 21. September 2015 an die EZV ihr Eigentum an sämtlichen ihrem Ge- schäftsführer zugeordneten Kunstwerken noch bestritten, ohne zu erklä- ren, welche Kunstgegenstände davon auszunehmen waren. Zum andern ist die Erklärung der D._______ AG vom 24. November 2021 ebenfalls erst vor Bundesverwaltungsgericht vorgebracht worden. Zudem geben die Unterzeichnenden darin nur ihren Wissenstand betreffend die Eigentumsverhältnisse einer anderen angeblichen Eigentümerin wieder. Infolgedessen kann auch aufgrund der beiden Erklärungen vom 22. No- vember 2021 und vom 24. November 2021 nicht mit rechtsgenüglicher Si- cherheit geschlossen werden, dass die Beschwerdeführerin Eigentümerin des streitgegenständlichen Kunstwerks ist.
A-2357/2021 Seite 22 3.9.4 Die Beschwerdeführerin reicht sodann vor Bundesverwaltungsge- richt zum Nachweis ihres Eigentumserwerbs die Rechnung des Auktions- hauses P._______ [...] vom 16. Mai 2007 ins Recht. Sie lässt hierbei aber unbeachtet, dass diese Rechnung an die «X._______» mit Adresse in [der Schweiz] gerichtet war. Laut dem von der Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 24. November 2021 ebenfalls eingereichten «Certificate of election an incumbency» (Kopie vom 13. August 2021) ist sie am 27. März 1992 nach [dem] Recht [des Landes 1] als «Nonresident Domestic Corporation» ge- gründet worden. Dass diese [...] Gesellschaft [aus dem Land 1] mit der Rechnungsempfängerin identisch ist, lässt sich diesen Dokumenten nicht zweifelsfrei entnehmen. Damit ist auch nicht zweifelsfrei erstellt, dass die Beschwerdeführerin im Jahre 2007 rechtmässige Eigentümerin des streit- gegenständlichen Kunstwerks geworden ist. Selbst wenn sie das Kunst- werk im Jahre 2007 zu Eigentum erworben hätte, hat sie im Jahre 2015 bestritten, Eigentümerin zu sein, weshalb sich die Frage stellt, ob sie in der Zwischenzeit das Eigentum aufgegeben hatte. 3.9.5 Im Sinne eines Zwischenergebnisses ist festzuhalten, dass die Ei- gentumsverhältnisse weiterhin illiquid sind. 3.9.6 Soweit die Beschwerdeführerin auf die Geschäftsführung ohne Auf- trag hinweist, ist festzuhalten, dass gemäss Art. 419 ff. OR eine solche vor- liegt, wenn jemand (Geschäftsführer) willentlich, aber ohne vertragliche oder sonstwie rechtserhebliche Veranlassung, im Interesse eines Dritten (Geschäftsherrn) tätig geworden ist (OSER/ WEBER, BSK OR, Art. 419 N 1). Hier liegt indessen gar kein Fall von Geschäftsführung ohne Auftrag vor, weshalb nicht auf deren Voraussetzungen und schon gar nicht deren (feh- lendes) Vorliegen im konkreten Fall sowie das Verhältnis zu den zollstraf- rechtlichen Bestimmungen (E. 2.6) einzugehen ist. 3.9.7 Daneben unterlässt es die Beschwerdeführerin, darzulegen, aus wel- chem anderen Grund, sie zum fraglichen Kunstobjekt eine besondere Be- ziehung aufweise, um über dieses verfügen zu dürfen. Es kann daher of- fenbleiben, ob der Begriff der berechtigten Person im Sinne von Art. 84 Abs. 1 ZG möglicherweise über den Begriff des Eigentümers der Pfandsa- che (vgl. Art. 217 ZV) hinausgeht. 3.9.8 Davon abzugrenzen ist die Frage, ob die Restauration des Kunst- werks tatsächlich der Werterhaltung dient, wie das die Beschwerdeführerin geltend macht. Letztere Frage betrifft die sachliche Prüfung des Gesuchs
A-2357/2021 Seite 23 und war nicht Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens und ist deshalb vorliegend nicht zu beurteilen (E. 1.77). 3.10 Die Beschwerdeführerin rügt ferner, die Vorinstanz verstosse mit ih- rem Nichteintretensentscheid gegen das Gebot von Treu und Glauben, weil sie eine Schädigung des Kunstwerks in Kauf nehme. Zudem verstosse sie damit auch gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit, weil ja nur die Restauration ermöglicht werden solle und keine Pfandentlassung ver- langt werde. Beide Argumente betreffen jedoch nicht die Eintretensvoraussetzungen, sondern vielmehr die Frage, ob die Bewilligung zur Restauration zu erteilen wäre (bzw. eine Frage, für deren Beantwortung das Bundesverwaltungs- gericht nicht zuständig ist: E. 3.5.3). Sie betreffen damit die weiteren Vo- raussetzungen für die Erteilung der Bewilligung, welche von der Vorinstanz gar nicht erst geprüft worden sind. Da die Vorinstanz die Legitimation zu Recht verneint hat und es der Beschwerdeführerin auch vor Bundesver- waltungsgericht nicht gelingt, ihre Legitimation zur Durchführung des Ver- waltungsverfahrens betreffend Bewilligung über eine beschlagnahmte Sa- che bzw. Zollpfand zu verfügen, rechtsgenüglich zu belegen, bleibt kein Raum für eine Beurteilung des Gesuches vom 26. November 2020. Für eine Rückweisung an die Vorinstanz bleibt unter diesen Umständen eben- falls kein Raum. 3.11 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen ist, soweit darauf einzutreten ist. 4. 4.1 Ausgangsgemäss sind die auf Fr. 1‘500.- festzusetzenden Verfahrens- kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent- schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der einbezahlte Kostenvorschuss in gleicher Höhe ist zur Bezahlung der Verfahrenskosten zu verwenden. 4.2 Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario und Art. 7 Abs. 1 VGKE e contrario sowie Art. 7 Abs. 3 VGKE).
(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)
A-2357/2021 Seite 24 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss in gleicher Höhe wird zur Be- zahlung der Verfahrenskosten verwendet. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin und die Vorinstanz.
(Die Rechtsmittelbelehrung befindet sich auf der nächsten Seite.)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Keita Mutombo Susanne Raas
A-2357/2021 Seite 25 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Un- terschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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