A-1972/2021

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l

Entscheid bestätigt durch BGer mit Urteil vom 21.01.2025 (2C_121/2023)

Abteilung I A-1972/2021

Urteil vom 18. Januar 2023 Besetzung

Richter Maurizio Greppi (Vorsitz), Richterin Christine Ackermann, Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, Gerichtsschreiber Joel Günthardt. Parteien

BKW Energie AG, vertreten durch Matthias Kaufmann, Rechtsanwalt, SwissLegal (Aarau) AG, Beschwerdeführerin,

gegen

Stilllegungsfonds für Kernanlagen, Entsorgungsfonds für Kernkraftanlagen STENFO, c/o ATAG Wirtschaftsorganisationen AG, vertreten durch Prof. Dr. Beat Stalder, Rechtsanwalt, und/oder MLaw Tina Marina Heim, Rechtsanwältin, Wenger Plattner, Vorinstanz, Gegenstand

Verfügung der Fonds zur Festlegung der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten 2017 - 2021.

A-1972/2021 Seite 2 Sachverhalt: A. Die Eigentümer der schweizerischen Kernkraftwerke und anderer Kernan- lagen sind verpflichtet, ihre Anlagen nach der endgültigen Ausserbetrieb- nahme auf eigene Kosten stillzulegen sowie die daraus stammenden radio- aktiven Abfälle zu entsorgen (vgl. Art. 26 und 31 des Kernenergiegesetzes vom 21. März 2003 [KEG, SR 732.1]). Um die Finanzierung sicherzustel- len, sieht das Kernenergiegesetz zwei Fonds mit eigener Rechtspersön- lichkeit vor (vgl. Art. 81 Abs. 1 KEG): Den Stilllegungsfonds, der die Finan- zierung der Stilllegung und des Abbruchs von ausgedienten Kernanlagen sowie der Entsorgung der dabei entstehenden Abfälle (Stilllegungskosten) sicherstellt (Art. 77 Abs. 1 KEG), und den Entsorgungsfonds, der die Fi- nanzierung der Entsorgung der radioaktiven Betriebsabfälle und abge- brannten Brennelemente nach Ausserbetriebnahme der Kernanlagen (Ent- sorgungskosten) gewährleistet (vgl. Art. 77 Abs. 2 KEG). Die Eigentümer der Kernanlagen leisten Beiträge an diese beiden Fonds (Stilllegungsfonds für Kernanlagen und Entsorgungsfonds für Kernkraft- werke, nachfolgend: STENFO; Art. 77 Abs. 3 Satz 1 KEG). Ihre Beitrags- pflicht endet mit dem Abschluss der Stilllegung der jeweiligen Kernanlage (Art. 7 Abs. 2 der Verordnung über den Stilllegungsfonds und den Entsor- gungsfonds für Kernanlagen vom 7. Dezember 2007 [SEFV, SR 732.17]). Die Beiträge sind während der Betriebsdauer bis zur endgültigen Ausser- betriebnahme eines Kernkraftwerks oder einer anderen Kernanlage einzu- bezahlen (Art. 8 Abs. 1 SEFV). Wird ein Kernkraftwerk endgültig ausser Betrieb genommen, bevor es eine Betriebsdauer von 50 Jahren erreicht hat, so gilt als Zeitpunkt der endgültigen Ausserbetriebnahme der Zeit- punkt, in dem eine Betriebsdauer von 50 Jahren erreicht worden wäre (vgl. Art. 9c Abs. 1 SEFV). Jeder Beitragspflichtige hat gegenüber den Fonds einen Anspruch im Umfang seiner geleisteten Beiträge, einschliesslich des Kapitalertrags und abzüglich des Aufwands (Art. 78 Abs. 1 Satz 1 KEG). Überschüssiges Fondskapital wird den Beitragspflichtigen nach der Schlussabrechnung nach Art. 78 Abs. 2 KEG zurückerstattet (Art. 13a SEFV). Leitendes Organ der beiden Fonds ist die Verwaltungskommission (Art. 81 Abs. 2 KEG i.V.m. Art. 20 ff. SEFV; nachfolgend: VK). Die VK ist u.a. für die Prüfung der angefallenen Stilllegungs-, Entsorgungs- und Verwaltungskos- ten und die Belastung der Fonds zuständig (Art. 23 Bst. j SEFV).

A-1972/2021 Seite 3 B. Die VK des STENFO beantragte mit Schreiben vom 20. Dezember 2017 gestützt auf Art. 4 Abs. 5 SEFV dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK die Festlegung der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten für jede Kernanlage. Sie bezifferte die voraussichtliche Höhe der Stilllegungskos- ten auf total 3'733 Mio. Fr. sowie diejenige der Entsorgungskosten auf total 19'751 Mio. Fr. (inkl. auf den Bund entfallende Entsorgungskosten von 1'240 Mio. Fr.). C. Mit Verfügung vom 12. April 2018 entschied das UVEK gestützt auf Art. 29a Abs. 2 Bst. c SEFV über den Antrag und legte die voraussichtliche Höhe der Stilllegungskosten auf insgesamt 3'779 Mio. Fr. sowie die voraussicht- liche Höhe der Entsorgungskosten auf insgesamt 20'802 Mio. Fr. (davon Entsorgungskosten für alle Kernkraftwerke: 19'499 Mio. Fr.) fest. D. Gegen diese Verfügung des UVEK erhoben die Axpo Power AG, die BKW Energie AG, die Kernkraftwerk Gösgen-Däniken AG, die Kernkraftwerk Leibstadt AG und die Zwilag Zwischenlager Würenlingen AG (nachfol- gend: Betreiberinnen) mit Eingabe vom 9. Mai 2018 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Das Bundesverwaltungsgericht beschränkte das Verfahren einstweilen auf die Frage der Zuständigkeit zur Festlegung der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten und erkannte mit Zwischenentscheid vom 20. Marz 2019 (BVGer A-2743/2018), dass das UVEK zum Erlass der angefochtenen Verfügung zuständig sei. E. Mit Urteil vom 6. Februar 2020 (BGer 2C_440/2019) hiess das Bundesge- richt eine seitens der Betreiberinnen gegen den Zwischenentscheid des Bundesverwaltungsgerichts erhobene Beschwerde gut, hob den Zwi- schenentscheid auf und überwies die Angelegenheit zur Festsetzung der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten für die Veranlagungsperiode 2017 – 2021 an die VK des STENFO. Das Bundes- gericht erwog, die in Art. 29a Abs. 2 Bst. c SEFV enthaltene Kompetenz des UVEK, die voraussichtliche Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungs- kosten im Einzelfall festzulegen, sprenge den Rahmen der in Art. 81 Abs. 5 KEG vorgesehenen Delegation und sei somit gesetzeswidrig. Zuständig für die Festlegung sei die VK des STENFO. Es sei ihr überlassen, ob sie die

A-1972/2021 Seite 4 voraussichtlichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten in Form einer selb- ständigen Zwischenverfügung oder im Rahmen der Endverfügung (Fest- setzung der Jahresbeiträge) festlege. F. Der Kostenausschuss des STENFO behandelte das Geschäft an seinen Sitzungen vom 21. August 2020 und 23. Oktober 2020. Er beantragte der VK die Stilllegungskosten neu auf 3'779 Mio. Fr. (wie auch das UVEK in der aufgehobenen Verfügung) bzw. die Entsorgungskosten auf 19'751 Mio. Fr. (Berücksichtigung Kombilager mit 40%-Chance und Abgeltungen 50%- Chance) festzulegen. Die VK des STENFO beriet das Geschäft anlässlich ihrer Sitzung vom 2. Dezember 2020. Anschliessend gewährte sie der BKW Energie AG das rechtliche Gehör. G. Mit Verfügung vom 10. März 2021 legte die VK des STENFO die voraus- sichtliche Höhe der Stilllegungskosten auf insgesamt Fr. 3'779 Mio. Fr. so- wie die voraussichtliche Höhe der Entsorgungskosten für alle Kernkraft- werke auf 20'077 Mio. Fr. fest. Gleichzeitig setzte sie die Jahresbeiträge für das Kernkraftwerk Mühleberg für die Jahre 2017 – 2019 sowie für die Jahre 2020 – 2021 fest. H. Gegen diese Verfügung der VK des STENFO (nachfolgend: die VK der Vorinstanz bzw. die Vorinstanz) erhebt die BKW Energie AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin) mit Eingabe vom 26. April 2021 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und verlangt deren Aufhebung. Sie stellt den kassatorischen Hauptantrag, die Angelegenheit sei an die VK der Fonds zurückzuweisen und die voraussichtliche Höhe der Stilllegungs- kosten für alle Kernanlagen sei als Grundlage für die Veranlagung ihrer Beiträge 2020 und 2021 an den Stilllegungsfonds für Kernanlagen durch die VK gesamthaft höchstens auf 3'733 Mio. Fr. (anstatt 3'779 Mio. Fr. ge- mäss der angefochtenen Verfügung) festzulegen. Die voraussichtliche Höhe der künftigen Entsorgungskosten ab 2016 für alle Kernanlagen sei als Grundlage für die Veranlagung der Beiträge 2020 und 2021 der Be- schwerdeführerin an den Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke durch die VK gesamthaft höchstens auf 14'161 Mio. Fr. (anstatt 14'487 Mio. Fr. ge- mäss der angefochtenen Verfügung) festzulegen.

A-1972/2021 Seite 5 Mit ihrem kassatorischen Eventualantrag verlangt sie, die voraussichtliche Höhe der Stilllegungskosten für alle Kernanlagen sei als Grundlage für die Veranlagung der Beiträge 2017 – 2021 der Beschwerdeführerin an den Stilllegungsfonds für Kernanlagen durch die VK gesamthaft höchstens auf 3'549 Mio. Fr. (anstatt 3'779 Mio. Fr. gemäss der angefochtenen Verfü- gung) festzulegen. Die voraussichtliche Höhe der künftigen Entsorgungs- kosten ab 2016 für alle Kernanlagen sei als Grundlage für die Veranlagung der Beiträge 2017 – 2021 der Beschwerdeführerin an den Entsorgungs- fonds für Kernkraftwerke durch die VK gesamthaft höchstens auf 13’672 Mio. Fr. (anstatt 14'487 Mio. Fr. gemäss der angefochtenen Verfügung) festzulegen. Eventualiter zum Haupt- und Eventualantrag stellt die Beschwerdeführerin jeweils entsprechende reformatorische Anträge. Allfällige Verfahrenskos- ten sowie die Parteientschädigung seien dem UVEK aufzuerlegen. I. Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 12. Juli 2021 die Ab- weisung der Beschwerde. J. Die Beschwerdeführerin hält in ihren Schlussbemerkungen vom 22. Sep- tember 2021 an ihren Anträgen und Vorbringen fest. K. Mit instruktionsrichterlicher Verfügung vom 28. September 2021 wurden die Verfahrensakten des bundesverwaltungsgerichtlichen Verfahrens A-2743/2018 sowie die im bundesgerichtlichen Verfahren 2C_440/2019 er- gangenen und im genannten Dossier abgelegten Rechtsschriften beigezo- gen. L. Die Vorinstanz bekräftigt mit unaufgeforderter Eingabe vom 7. Oktober 2021 ihre bisherigen Ausführungen. M. Am 16. November 2021 legt die Beschwerdeführerin den ungeprüften Mantelbericht zur Kostenstudie 2021 (nachfolgend: KS unter Angabe des entsprechenden Jahres, z.B. KS 21) ins Recht und stellt verschiedene An- träge. In prozessualer Hinsicht begehrt sie bei Ablehnung des Hauptan- trags, das Verfahren sei zu sistieren, bis die Ergebnisse der Prüfung der KS 21 vorlägen.

A-1972/2021 Seite 6 N. Mit Eingabe vom 20. Dezember 2021 beantragt die Vorinstanz, der Man- telbericht zur KS 21 sei nicht zu den Verfahrensakten zu nehmen und es sei von einer Sistierung abzusehen. O. Mit Zwischenverfügung vom 27. Dezember 2021 nimmt das Bundesver- waltungsgericht den Mantelbericht zur KS 21 zu den Akten und lehnt den Sistierungsantrag vorläufig ab. P. Mit unaufgeforderter Eingabe vom 4. Februar 2022 macht die Vorinstanz ergänzende Ausführungen zur Streitsache. Die Beschwerdeführerin nimmt dazu mit unaufgefordertem Schreiben vom 28. Februar 2022 Stellung. Q. Mit instruktionsrichterlicher Verfügung vom 16. Juni 2022 wurde die Be- schwerdeführerin ersucht, den Stilllegungsplan 2011, dessen Genehmi- gung und die dazugehörigen Vorgaben des UVEK bzw. des Bundesamts für Energie BFE sowie allfällige aktuellere Stilllegungspläne (inkl. deren Genehmigung und die dazugehörigen Vorgaben) einzureichen. R. Innert erstreckter Frist reichte die Beschwerdeführerin am 15. Juli 2022 u.a. eine Stellungnahme samt den Stilllegungsplänen 2011 und 2016 (inkl. deren Genehmigung und die dazugehörigen Vorgaben) ein. S. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be- findlichen Dokumente wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgen- den Erwägungen eingegangen.

A-1972/2021 Seite 7 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt laut Art. 31 des Verwaltungs- gerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden ge- gen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt und eine der in Art. 33 VGG aufgelisteten Vorinstanzen entschieden hat. Es prüft von Amtes wegen, ob die Prozess- voraussetzungen vorliegen und auf eine Beschwerde einzutreten ist (vgl. Art. 37 VGG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 VwVG; vgl. Urteil des BVGer A-2283/2018 vom 15. April 2019 E. 1.1). Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsge- richt richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes be- stimmt (Art. 37 VGG). 1.2 Beim angefochtenen Entscheid vom 10. März 2021 handelt es sich um eine Endverfügung i.S.v. Art. 5 VwVG, die von einer Vorinstanz nach Art. 33 Bst. d VGG erlassen wurde (vgl. Urteil des BVGer A-887/2019 vom 9. März 2020 E. 1.1 m.H.). Da keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (Art. 31 VGG und Art. 44 VwVG; vgl. ferner Art. 31 SEFV). 1.3 Die Beschwerdeführerin hat sich am vorinstanzlichen Verfahren betei- ligt und ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung sowohl formell als auch materiell beschwert, weshalb sie zur Beschwerde legitimiert ist (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG). 1.4 1.4.1 Mit Eingabe vom 16. November 2021 legt die Beschwerdeführerin den Mantelbericht zur ungeprüften KS 21 ins Recht. Sie stellt u.a. den An- trag, dieser sei bei der weiteren Behandlung der Beschwerde bzw. bei Be- handlung des Eventualantrags als neuer, entscheidungsrelevanter Sach- verhaltsumstand zu berücksichtigen bzw. als massgebende aktuelle Kos- tenbasis für die Festlegung der voraussichtlichen Kosten zugrunde zu le- gen. Die Erkenntnisse der KS 21 seien gemäss bundesgerichtlicher Recht- sprechung bei dem im vorliegenden Verfahren zu fällenden Urteil als Ele- ment des massgebenden aktuellen Sachverhalts im Zeitpunkt des Urteils zu berücksichtigen.

A-1972/2021 Seite 8 1.4.2 Die Vorinstanz erwidert, dass die Voraussetzungen für die Berück- sichtigung der ungeprüften KS 21 nicht erfüllt seien. Der Mantelbericht zur KS 21 fasse die wichtigsten Resultate der Kostenermittlung durch die Ei- gentümer der Schweizer Kernanlagen im Hinblick auf die Veranlagungspe- riode 2022 – 2026 zusammen. Für die Beurteilung der vorliegenden Sache, nämlich der Festlegung der Gesamtkosten für die Veranlagungsperiode 2017 – 2021, sei der Mantelbericht zur KS 21 hingegen nicht massgebend und liege damit ausserhalb des Streitgegenstandes. 1.4.3 Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens ist grundsätzlich einzig das Rechtsverhältnis, das Gegenstand des angefochtenen Entscheides bildet oder bei richtiger Rechtsanwendung hätte bilden sollen, soweit es nach Massgabe der Beschwerdebegehren im Streit liegt. Der Entscheid der unteren Instanz (Anfechtungsobjekt) bildet somit den Rahmen, der den möglichen Umfang des Streitgegenstandes begrenzt: Gegenstände, über welche die vorinstanzliche Behörde nicht entschieden hat und nicht zu ent- scheiden hatte, darf die Beschwerdeinstanz grundsätzlich nicht beurteilen, da sie ansonsten in die funktionelle Zuständigkeit der Vorinstanz eingreifen würde. Insoweit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten (Urteile des BVGer A-6003/2019 vom 18. November 2020 E. 1.5.1, A-6108/2016 vom 28. März 2018 E. 1.3 und A-5157/2017 vom 5. Februar 2018 E. 2.1 m.H.). 1.4.4 Ob in einem Verfahren die Erhebung einer neuen Rüge zulässig ist oder nicht, ist im Allgemeinen jedoch keine Frage der Abgrenzung des Streitgegenstands, sondern des Novenrechts, welches in Art. 32 und 52 VwVG normiert ist (vgl. ausführlich E. 4.2.1 hiernach). Da sowohl tatsäch- liche als auch rechtliche Noven grundsätzlich ohne Weiteres im Beschwer- deverfahren vor Bundesverwaltungsgericht erlaubt sind, kann eine Rüge jederzeit modifiziert werden, solange sie sich auf dasselbe Rechtsbegeh- ren bezieht und den Streitgegenstand nicht verlässt (vgl. Urteil des BVGer A-3040/2013 vom 12. August 2014 E. 2.3.3.1 m.H.). 1.4.5 Vorliegend macht die Beschwerdeführerin geltend, dass die KS 21 bei Abweisung des Hauptantrags als massgebende aktuelle Kostenbasis für die Festlegung der voraussichtlichen Kosten für die Jahre 2017 – 2021 zugrunde zu legen sei. Sie stellt jedoch nicht den Antrag, das Verfahren auf zukünftige Jahre zu erweitern. Folglich bewegt sich die erst im Lauf des Beschwerdeverfahrens vorgebrachte Rüge nicht ausserhalb des Streitge- genstands, da sie sich immer noch auf dasselbe Rechtsverhältnis bezieht. Es handelt sich beim Mantelbericht zur KS 21 um ein zulässiges tatsächli- ches echtes Novum, weshalb die entsprechende Rüge zu beurteilen sein

A-1972/2021 Seite 9 wird (vgl. E. 4 hiernach). Der Antrag der Vorinstanz, der Mantelbericht zur KS 21 sei nicht zu den Akten zu nehmen, wurde im Übrigen bereits mit instruktionsrichterlicher Verfügung vom 27. Dezember 2021 abgewiesen. 1.5 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) ist einzutreten. 2. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge- schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest- stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Er- messensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). Die Vorinstanz ist indessen keine gewöhnliche Vollzugsbehörde, sondern eine verwaltungsunabhängige Fachstelle mit besonderer Verantwortung. Dies rechtfertigt eine gewisse Zurückhaltung des Bundesverwaltungsgerichts bei der Überprüfung des vorinstanzlichen Entscheides, entbindet es aber nicht davon, die Rechtsanwendung auf ihre Vereinbarkeit mit Bundesrecht zu überprüfen. Weiter amtet die Vorinstanz in einem höchst technischen Bereich, in dem Fachfragen im Bereich der Kosten für die Stilllegung von Kernanlagen und die Entsorgung von radioaktivem Material zu beantwor- ten sind. Ihr steht dabei – wie anderen Behördenkommissionen auch – ein eigentliches "technisches Ermessen" zu (Urteile des BVGer A-5647/2016 vom 6. September 2018 E. 2 und BVGer A-2905/2017 vom 1. Februar 2018 E. 2.2 m.w.H.). Bei der Beurteilung von Fachfragen darf ihr daher ein gewisser Ermessens- und Beurteilungsspielraum belassen werden, soweit sie die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die er- forderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend vorgenommen hat (vgl. Urteil des BVGer A-604/2017 vom 22. März 2018 E. 2.2 m.w.H.). 3. Eingangs ist auf das während des laufenden Beschwerdeverfahrens ins Recht gelegte Beweismittel, den Mantelbericht zur KS 21, einzugehen (E. 4 hiernach). Als nächstes sind die Vorbemerkungen zur Funktionsweise der Fonds zu behandeln (E. 5 hiernach). Danach ist der Hauptantrag be- züglich der Rechtsnatur des Beschlusses vom 7. Dezember 2017 der VK der Vorinstanz zu prüfen (E. 6 hiernach). Abschliessend ist der Eventualan- trag bezüglich der Stilllegungs- (Vorgaben zum Rückbau; E. 7 hiernach) und Entsorgungskosten zu beurteilen (Chance einer Kombilagerlösung; E. 8 ff. hiernach).

A-1972/2021 Seite 10 4. Die Beschwerdeführerin legt mit Eingabe vom 16. November 2021 den an- fangs Oktober 2021 veröffentlichten und der Vorinstanz zugestellten Man- telbericht zur ungeprüften KS 21 ins Recht. Somit ist darauf einzugehen, ob auf diesen abzustellen ist. 4.1 4.1.1 Die Beschwerdeführerin bringt im Wesentlichen vor, dass die Er- kenntnisse der KS 21 gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung bei dem im vorliegenden Verfahren zu fällenden Urteil als Element des mass- gebenden aktuellen Sachverhalts im Zeitpunkt des Urteils zu berücksichti- gen seien. Sie sei sich bewusst, dass die vorliegende KS 21 gemäss Art. 4 Abs. 4 SEFV in Bezug auf die für die Sicherheit relevanten Aspekte vom ENSI und in Bezug auf die Kostenberechnung noch von unabhängigen Fachleuten überprüft werden müsse. Diesbezüglich sei aber festzuhalten, dass die KS 21 sowohl bezüglich der angewandten Methodik als auch hin- sichtlich der Qualität der Erstellung der KS 16 vollumfänglich entspreche und mit dieser vergleichbar sei. Die hohe Qualität der KS 16 und deren Eignung als Kostengrundlage für die Festlegung der voraussichtlichen Kosten seien sowohl von den vom Kostenausschuss der Fonds beigezo- genen Experten als auch von der Eidgenössischen Finanzkontrolle in ih- rem Prüfbericht vom 18. April 2018 bestätigt worden. Demzufolge könne im vorliegenden Verfahren davon ausgegangen werden, dass die bevor- stehende Überprüfung der KS 21 keine wesentlichen Abweichungen zu den berechneten Kosten ergeben werde. Das Fondsguthaben der Be- schwerdeführerin decke bereits heute die voraussichtlichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten ihrer Kernanlage gemäss KS 21 vollumfänglich. Dementsprechend bestehe kein öffentliches Interesse daran, die Fonds- beiträge 2017 – 2021 unter Berufung auf das nicht anwendbare "Vorsorge- prinzip" so hoch anzusetzen, dass die bereits bestehende Oberdeckung im Fondsvermögen weiter vergrössert werde. Dies bestehe umso weniger, als diese zusätzliche Oberdeckung als Folge des Rückerstattungsverbots während gut 100 Jahren der Verfügungsmöglichkeit der Beschwerdeführe- rin entzogen und damit für sie faktisch verloren sei. 4.1.2 Mit Stellungnahme vom 20. Dezember 2021 äussert sich die Vorinstanz dahingehend, dass die KS 16 die Grundlage für die Jahresbei- träge 2017 – 2021 bilde, während die dannzumal geprüfte KS 21 erst als Grundlage für die Jahresbeiträge 2022 – 2026 tauge. Die jeweiligen Ver- anlagungsperioden seien rechnerisch in sich abgeschlossen. Die Beiträge

A-1972/2021 Seite 11 innerhalb einer Veranlagungsperiode würden auf der zu Beginn der Veran- lagungsperiode zu erstellenden Kostenstudie basieren. Zurzeit sei die Überprüfung der KS 21 durch das ENSI und die unabhängigen, internatio- nalen Kostenexperten im Gange. Sollte sich dereinst ergeben, dass die KS 21 tatsächlich tiefere Stilllegungs- und Entsorgungskosten auswiesen als bisher angenommen, werde diese Erkenntnis bei der Kostenfestset- zung und Beitragserhebung in der Veranlagungsperiode 2022 – 2026 Rechnung zu tragen sein. Eine rückwirkende Anwendung dieser pro futuro zu erstellenden Grundlagen auf die Veranlagungsperiode 2017 – 2021 ent- behre einer gesetzlichen Grundlage. Daran ändere auch der Umstand nichts, dass die Beschwerdeführerin an allfällig tieferen Kostenfestsetzun- gen aus der KS 21 voraussichtlich nur noch im Rahmen ihrer Beiträge für das Jahr 2022 profitieren könne. Dies liege im System der Beitragspflicht und Beitragsdauer und gebe keinen Anlass, von den gesetzlichen Vorga- ben abzuweichen. Vorbehalten bleibe nach Art. 7 Abs. 2 SEFV jedoch, dass die Beitragspflicht bis zum Abschluss der Stilllegung der jeweiligen Kernanlage bestehe. Somit würden auch nach endgültiger Ausserbetrieb- nahme weiterhin Kostenstudien erstellt und gegebenenfalls Beiträge für den jeweiligen Eigentümer einer Kernanlage veranlagt. Es sei daher nicht ausgeschlossen, dass die Beschwerdeführerin bei entsprechender Ent- wicklung auch nach 2022 bis zum Abschluss der Stilllegung noch Beiträge an die Fonds leisten müsse. 4.1.3 Die Beschwerdeführerin hält mit Eingabe vom 21. Januar 2022 im Wesentlichen daran fest, dass bei der Festlegung der voraussichtlichen Kosten und der definitiven Veranlagung für die Jahresbeiträge bezüglich der Veranlagungsperiode 2017 – 2021 der aktuelle Sachverhalt im Zeit- punkt des Erlasses der Veranlagungsverfügung zugrunde gelegt werden müsse. Vorliegend handle es sich offensichtlich nicht um einen Normalfall, sondern aufgrund der zeitlichen Verzögerung von mehr als fünf Jahren zwi- schen der Erstellung der KS 16 und der Festlegung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten sowie der Jahresbeiträge für die Veranlagungsperiode 2017 – 2021 um einen ausgesprochenen Spezialfall. Dieser sei in der SEFV nicht vorgesehen. Aufgrund des Rechtsgleichheitsgebots müsse dieser Ungleichheit durch eine dem Spezialfall angepasste Behandlung der Beschwerdeführerin Rechnung getragen werden. In der SEFV sei denn auch kein Hinweis darauf zu finden, dass die Kostenstudien für den Zweck einer bestimmten Veranlagungsperiode zu erstellen seien und ausschliess- lich für diese bestimmte Veranlagungsperiode beachtet werden dürften. Bei der Kostenstudie handle es sich lediglich, aber immerhin, um eine

A-1972/2021 Seite 12 Massnahme zur Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts im Zeit- punkt der Erstellung. Die Ergebnisse einer Kostenstudie hätten demzu- folge für sich allein keine rechtlich verbindliche Wirkung, erst recht nicht ausschliesslich für eine bestimmte Veranlagungsperiode. Dies stehe im Gegensatz zur hoheitlichen Festlegung der voraussichtlichen Kosten durch die Vorinstanz, welche gemäss klarer Regelung in der SEFV jeweils für die Dauer einer bestimmten Veranlagungsperiode rechtsverbindlich sei, sofern sich keine wesentlichen Änderungen ergäben. Es gehe im Gegensatz etwa zu einer Steuerveranlagung nicht darum, die Fondsbeiträge periodenge- recht gestützt auf den Sachverhalt zu Beginn einer Veranlagungsperiode zu veranlagen. Die Verfügungen der Fonds seien auf der Grundlage des jeweils aktuellen Sachverhalts zu erlassen. Dieser Rechtsgrundsatz habe den Rang von Gesetzesrecht und gehe den Regelungen in der SEFV bei Unklarheiten oder Widersprüchen vor, d.h. die Regelungen der SEFV seien im Lichte dieses Rechtsgrundsatzes gesetzeskonform auszulegen und an- zuwenden. 4.1.4 In ihrer Eingabe vom 4. Februar 2022 wendet die Vorinstanz ein, dass die Erstellung und unabhängige Überprüfung der Kostenstudie mit anschliessender Festlegung der voraussichtlichen Gesamtkosten lediglich einen notwendigen Zwischenschritt für die Festlegung der Jahresbeiträge darstelle. Die Kostenstudie diene somit einerseits als Grundlage für die Be- rechnung der Jahresbeiträge und andererseits der Festlegung des Kredit- rahmens für die Auszahlung von Fondsmitteln. Eine Vermischung zwi- schen den jeweiligen Veranlagungsperioden sei gerade nicht vorgesehen. Im Gegenteil würden die Veranlagungsperioden sowohl einzahlungs- als auch auszahlungsmässig zwingend ein in sich abgeschlossenes System bilden. Die KS 21 (inkl. Mantelbericht zur KS 21 sowie alle weiteren Unter- lagen) seien von den Betreiberinnen erstellt worden. Die KS 21 sei noch ungeprüft. Erste Erkenntnisse der Überprüfung durch das Kostenkomitee des STENFO sowie durch die unabhängigen Experten und das ENSI wür- den zeigen, dass es insbesondere bei der Vergleichbarkeit der KS 16 und der KS 21 noch einige Probleme gebe und auch diverse Daten fehlen wür- den. Des Weiteren seien auch Fragen im Zusammenhang mit der der Kos- tenberechnung zugrundeliegenden angenommenen Betriebsdauer der Kernkraftwerke offen. Die ungeprüfte KS 21 bilde damit von vornherein keine taugliche Grundlage für die Festlegung der voraussichtlichen Ge- samtkosten für die Veranlagungsperiode 2022 – 2026 und sie könne des- halb schon gar nicht als Grundlage für die Beitragsfestsetzung in der Vor- periode 2017 – 2021 in Frage kommen.

A-1972/2021 Seite 13 4.1.5 Die Beschwerdeführerin wendet mit Eingabe vom 28. Februar 2022 ein, eine Ausnahme vom Grundsatz, dass einer Verfügung der aktuelle Sachverhalt zugrunde zu legen sei, müsste wie z.B. im Steuerrecht explizit in einem formellen Gesetz verankert sein und dass diesem Grundsatz Ge- setzesrang zukomme. Entgegen der Behauptung der Vorinstanz gebe es auch in der SEFV keinen Anhaltspunkt dafür, dass der Bundesrat von die- sem Rechtsgrundsatz habe abweichen wollen. Mit der klaren Vorgabe, dass spätestens alle fünf Jahre, oder bei wesentlichen Änderungen der Kostengrundlagen auch früher (Art. 4a Abs. 1 SEFV), eine neue Erhebung der voraussichtlichen Kosten durchgeführt werden müsse, habe er dem Grundsatz, dass einer Verfügung der aktuelle Sachverhalt zugrunde zu le- gen sei, umfassend Rechnung getragen. Die Vorinstanz verkenne offen- sichtlich, dass sich nicht die Kostenstudien, sondern erst die gestützt da- rauf mit einem Zwischenentscheid hoheitlich festzulegenden voraussichtli- chen Kosten auf eine bestimmte Veranlagungsperiode beziehen würden und für diese Veranlagungsperiode massgebend seien. Die auf die Veran- lagungsperioden fokussierte Argumentation der Vorinstanz sei umso un- verständlicher, als zu hohe oder zu tiefe Fondsbeiträge im besonderen vor- liegenden Fall in der nachfolgenden Veranlagungsperiode nicht ausgegli- chen würden. 4.2 4.2.1 Im Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht dürfen im Rahmen des Streitgegenstands neue Tatsachen, neue Beweismittel so- wie eine neue rechtliche Begründung vorgebracht werden. Dabei spielt es keine Rolle, zu welchem Zeitpunkt sich die Tatsachen verwirklicht haben; folglich sind sowohl echte Noven (Sachverhaltsumstände, die sich im Laufe des Rechtsmittelverfahrens zugetragen haben) als auch unechte Noven (Sachverhaltsumstände, die sich zeitlich vor dem Rechtsmittelverfahren zugetragen haben) zulässig (Art. 12 und Art. 32 Abs. 2 VwVG; vgl. statt vie- ler Urteile des BVGer A-5315/2018 vom 8. Oktober 2019 E. 4.2 und A-688/2018 vom 1. Oktober 2018 E. 3.1). 4.2.2 Nach dem soeben Gesagten können tatsächliche (echte) Noven im Lauf des Beschwerdeverfahrens beigebracht werden. Dies gilt auch für die KS 21. Dieser Umstand ändert jedoch nichts daran, dass es eine materiell- rechtliche Frage ist, ob auf die Angaben der KS 21 abgestellt werden kann (vgl. E. 1.4.5 hiervor). Darauf ist im Folgenden anhand der Systematik des KEG sowie der SEFV näher einzugehen.

A-1972/2021 Seite 14 4.2.3 Gemäss Art. 4 Abs. 1 SEFV wird von den Eigentümern der Kernan- lagen alle fünf Jahre jeweils eine Studie zur voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten erstellt (sog. Kostenstudie). Die Still- legungs- und Entsorgungskosten sind schon vor Ablauf der fünfjährigen Veranlagungsperiode nach Art. 4 Abs. 1 SEFV neu zu berechnen, wenn infolge unvorhergesehener Umstände eine wesentliche Änderung der Kos- ten zu erwarten ist (Art. 4a Abs. 1 SEFV). Die VK kann eine Verschiebung der Neuberechnung auf die nächste ordentliche Kostenstudie genehmigen, falls diese Studie in absehbarer Zeit ohnehin ansteht (Art. 4a Abs. 2 SEFV). Die KS wird in Bezug auf die für die Sicherheit relevanten Aspekte vom ENSI und in Bezug auf die Kostenberechnung von unabhängigen Fachleu- ten überprüft. Diese prüfen insbesondere, ob die Kosten und die Zuschläge realistisch eingeschätzt werden (Art. 4 Abs. 4 SEFV). 4.2.4 Für den Entscheid über die Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungs- kosten ist nach dem Urteil des Bundesgerichts BGer 2C_440/2019 vom 6. Februar 2020 die Vorinstanz zuständig (E. 3.5; Art. 81 Abs. 2 Satz 2 KEG; vgl. unter dem neuen Recht seit dem 1. Januar 2022 auch Art. 4 Abs. 5 SEFV). Sie legt zu Beginn einer fünfjährigen Veranlagungsperiode gestützt auf die berechneten Stilllegungs- bzw. Entsorgungskosten die Jahresbeiträge fest (Art. 9 Abs. 1 SEFV); es sei denn es liege ein Grund für eine Zwischenveranlagung vor (vgl. Art. 9 Abs. 2 SEFV). Die Beiträge werden jährlich erhoben (Art. 9 Abs. 4 Satz 1 SEFV). Die Beschwerdefüh- rerin unterliegt in Bezug auf das Kernkraftwerk Mühleberg aufgrund der rechnerisch auf 50 Jahre veranschlagten Betriebsdauer bis und mit 2022 der Pflicht zur Leistung von ordentlichen Fondsbeiträgen (Art. 8 Abs. 1 i.V.m. Art. 8 Abs. 3 und Art. 9c Abs. 1 SEFV). Vorbehalten bleibt, dass die Beitragspflicht bis zum Abschluss der Stilllegung der jeweiligen Kernanlage besteht (Art. 7 Abs. 2 SEFV i.V.m. Art. 8 Abs. 1 Satz 2). Demgegenüber er- folgt seit der Revision der SEFV vom 6. November 2019 eine Rückerstat- tung von Überdeckungen in den Fonds an die Beitragspflichtigen aufgrund von Art. 13a SEFV i.V.m. Art. 78 Abs. 2 KEG (in Kraft seit 1. Januar 2020, AS 2019 4213) erst (innerhalb eines Jahres) nach der Schlussabrechnung. Die Entsorgungspflicht in Bezug auf die aus dem Betrieb und der Stillle- gung der Kernanlagen stammenden radioaktiven Abfälle ist gemäss Art. 31 Abs. 1 und 2 KEG erst dann erfüllt, wenn die Abfälle in ein geologisches Tiefenlager verbracht worden und die finanziellen Mittel für die Beobach- tungsphase und den allfälligen Verschluss sichergestellt sind. Eine vorzei- tige Rückerstattung wird somit künftig gänzlich ausgeschlossen. Allerdings werden Überdeckungen nach wie vor im Rahmen der Beitragsveranlagun- gen berücksichtigt (vgl. Erläuterungsbericht vom 6. November 2019 zur

A-1972/2021 Seite 15 Revision der Stilllegungs- und Entsorgungsfondsverordnung [SEFV], S. 10 f., Ziff. 1.3.4). 4.2.5 Unstrittig ist, dass die KS 21 noch nicht geprüft wurde. Bereits aus diesem Grund kann nicht auf diese abgestellt werden (vgl. Art. 4 Abs. 4 SEFV). Anzumerken bleibt, dass ein Sistierungsantrag bis zur Prüfung der KS 21 mit instruktionsrichterlicher Verfügung vom 27. Dezember 2021 ab- gewiesen wurde. Entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin gilt auch kein gewohnheitsrechtlicher Grundsatz, wonach auf die neuste KS abzustellen wäre. Was als wesentlicher Sachverhalt gelten soll, hängt viel- mehr von der anzuwendenden Norm ab, worin die Abhängigkeit des zu ermittelnden Sachverhalts von der jeweils anvisierten Norm zum Ausdruck kommt (CHRISTOPH AUER/ANJA MARTINA BINDER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2019, Art. 12 Rz. 3). Daraus folgt, dass die Systematik der SEFV massge- blich ist. Aus der Systematik der fünfjährigen Veranlagungsperioden geht hervor, dass die Veranlagungsperioden jeweils in sich geschlossen sind. Dazu passt, dass nur bei bestimmten Gründen eine Zwischenveranlagung erfolgt (vgl. Art. 9 Abs. 2 Bst. a – c SEFV). Deshalb ist auf die jeweils für diese Veranlagungsperiode erstellte Kostenstudie abzustellen. Dies zeigt sich auch dadurch, dass Unterdeckungen sowie Überdeckungen in der nächsten Veranlagungsperiode ausgeglichen werden, sofern keine Zwi- schenveranlagung erfolgt (vgl. Art. 9 SEFV; vgl. ferner Erläuterungsbericht vom 6. November 2019 zur Revision der Stilllegungs- und Entsorgungs- fondsverordnung [SEFV], S. 10 f., Ziff. 1.3.4). Somit bildet die KS 16 Grundlage für die Jahresbeiträge 2017 – 2021. Andernfalls wäre die Auf- teilung in fünfjährige Veranlagungsperioden überflüssig. Eine Vorschrift hat aber nach den allgemein anerkannten Auslegungsgrundsätzen in systema- tischer Hinsicht in der Regel so ausgelegt zu werden, dass andere nicht obsolet werden (vgl. ERNST KRAMER, Juristische Methodenlehre, 6. Aufl. 2019, S. 123 m.H.). Zudem könnte das System bei einer gegenteiligen Auslegung mit Sistierungsgesuchen und damit einhergehend mit langwie- rigen Beschwerdeverfahren womöglich ad absurdum geführt werden. Wä- ren in einem solchen Fall doch tatsächliche Noven jederzeit im Beschwer- deverfahren vor Bundesverwaltungsgericht zulässig, womit bei langer Ver- fahrensdauer stets neue Beweismittel eingereicht werden könnten. Ein möglicher Rechtsmissbrauch kann nicht der Zweck des SEFV sein und ist nicht geschützt (vgl. Art. 2 ZGB). Auch dieser Umstand spricht gegen eine Berücksichtigung der KS 21 für die vorangehende Veranlagungsperiode 2016 – 2021. Daran vermag auch nichts zu ändern, dass die Beschwerde- führerin im Jahr 2022 unbestrittenermassen zum letzten Mal ordentliche

A-1972/2021 Seite 16 Beiträge an die Fonds zu leisten hat (vgl. Art. 8 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 und Art. 9c Abs. 1 SEFV) und allenfalls überschüssiges Fondskapital erst nach der Schlussabrechnung zurückerstattet würde (vgl. Art. 13a SEFV und Art. 78 Abs. 2 KEG; vgl. ferner Erläuterungsbericht vom 6. November 2019 zur Revision der Stilllegungs- und Entsorgungsfondsverordnung [SEFV], S. 17). Schliesslich ist darin auch kein Verstoss gegen das Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) zu er- blicken, da eine Unterscheidung anhand eines sachlichen Kriteriums, d.h. unter Annahme einer Betriebsdauer von 50 Jahren gemäss Art. 8 Abs. 3 SEFV vorliegt. 4.2.6 Zusammenfassend ist aufgrund der periodischen Veranlagung der Jahresbeiträge sowie aufgrund der fehlenden Prüfung durch das ENSI und durch unabhängige Fachleute nicht statthaft, für die Veranlagungsperiode 2017 – 2021 auf die KS 21 abzustellen. 5. In einem nächsten Schritt ist auf die allgemeinen Vorbringen der Beschwer- deführerin zur Funktionsweise der Fonds einzugehen. 5.1 Sie macht im Wesentlichen geltend, dass die in die Fonds einbezahlten Beiträge den Betreibern für unternehmerische Zwecke nicht zur Verfügung stünden. Die gesetzliche Pflicht zur Leistung von Fondsbeiträgen zur Si- cherstellung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten greife deshalb mas- siv in die Eigentumsrechte der Betreiber ein, welche gerechtfertigt sein müsse. Dies treffe sie aktuell besonders unverhältnismässig, weil nach dem Abschluss der Pflicht zur Leistung von ordentlichen Fondsbeiträgen per Ende 2022 ihre überschüssigen Fondsguthaben während mindestens 100 Jahren zu Unrecht in den Fonds gebunden bleiben würden. Bei der Höhe der voraussichtlichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten sei in den letzten Jahren eine Steigerung festzustellen, welche vor dem Hintergrund der tiefen jährlichen Teuerungsraten sachlich nicht nachvollziehbar sei. Diese Entwicklung und die damit bewirkten Überschüsse in den Fonds seien im Lichte des Verhältnismässigkeitsprinzips umso problematischer, als mit der Revision der SEFV per 1. Januar 2020 die Möglichkeit der Rück- erstattung von überschüssigen Fondsguthaben während der Beitrags- pflicht ersatzlos gestrichen worden sei. Zudem hätten überhöhte Beiträge an die Fonds zur Folge, dass die von der Beschwerdeführerin auf dem

A-1972/2021 Seite 17 Markt angebotenen Stromprodukte aufgrund der überhöhten Fondsbei- träge gegenüber den Angeboten der Mitbewerber, welche keine solchen rechtswidrigen Verpflichtungen zu tragen hätten, einen Wettbewerbsnach- teil aufweisen würden, was ihre Stellung auf dem Markt schwäche. Eine allfällige spätere Deckungslücke sei durch die Erhebung von Fondsbeiträ- gen nach der endgültigen Ausserbetriebnahme der Kernanlage und nicht durch die vorsorgliche Bildung einer Oberdeckung in der Veranlagungspe- riode 2017 – 2021 zu schliessen. Weiter rügt sie, dass die Methode für die Erstellung der KS 16 das für die KS 11 gültige Prinzip der Kostenberechnung im Sinne von "best estimates"-Kosten ersetze. Mit der neuen Methode sei das geforderte Kon- fidenzniveau, d.h. die Wahrscheinlichkeit, dass die tatsächlichen Kosten dereinst unter den Kostenschätzungen der KS 16 liegen werden, von 50% in der KS11 auf neu 80% in der KS 16 angehoben worden. Dies bedeute, dass damit das Risiko von Kostenüberschreitungen auf 20% reduziert wor- den sei und die prognostizierten Kosten mit 80% Wahrscheinlichkeit nicht überschritten würden. 5.2 Die Vorinstanz führt aus, dass keinesfalls gesichert sei, ob die Beitrags- pflichtigen in der Lage sein würden, allenfalls entstehende Mehrkosten zu einem späteren Zeitpunkt nachzuschiessen, zumal solche Kosten noch bzw. erst in Jahrzehnten anfallen könnten. lm Sinne der Vorsorge seien nach Art. 4 Abs. 3 Bst. a KEG alle Vorkehrungen zu treffen, die nach der Erfahrung und dem Stand von Wissenschaft und Technik notwendig seien. Nach dem Vorsorgeprinzip sei eine Massnahme auch dann zu treffen, wenn sie nur nach dem einen der angeführten Kriterien (Erfahrung bzw. Stand von Wissenschaft und Technik) notwendig sei. Gemäss Art. 77 Abs. 1 und 2 KEG sei sie der gesetzlichen Aufgabe verpflichtet, die Finan- zierung der Stilllegung und Entsorgung sicherzustellen. Diese Sicherstel- lung beruhe auf Prognosen und eröffne damit Spielräume, welche durch pflichtgemässes Ermessen zu füllen seien. Die Beschwerdeführerin habe nach Gesetz so oder anders für die Stilllegungs- und Entsorgungskosten aufzukommen. Sie bleibe an den von ihr geleisteten Beiträgen wirtschaft- lich berechtigt; es handle sich um zweckgebundene Rückstellungen. Es sei nicht ersichtlich, inwiefern damit in unzulässiger Weise in die Eigentums- rechte der Betreiberinnen eingegriffen werde. Soweit die Beschwerdefüh- rerin ausführe, dass in der KS 11 das Konfidenzniveau 50% betragen habe, handle es sich um eine nicht belegte Behauptung. Im Rahmen der seiner-

A-1972/2021 Seite 18 zeitigen Überprüfung der KS 11 habe unter allen Beteiligten Einigkeit ge- herrscht, dass das tatsächliche Konfidenzniveau in der KS 11 aufgrund des verwendeten "best estimates" Ansatz nicht bestimmt werden könne. 5.3 In ihren Schlussbemerkungen entgegnet die Beschwerdeführerin, dass das von der Vorinstanz zur Rechtfertigung überhöhter Fondsbeiträge an- gerufene Vorsorgeprinzip gemäss klarem Gesetzeswortlaut als Grundsatz ausschliesslich für die (technische) Nutzung der Kernenergie gelte. Sofern in diesem rechtlich massgebenden Rahmen tatsächlich ein Ermessens- spielraum bestehe, sei gegen die Beachtung des Vorsichtsprinzips (und nicht des Vorsorgeprinzips) nichts einzuwenden. Es gehe nicht an, dass die Vorinstanz sachlich nicht gerechtfertigte Sicherheitsmargen einbaue, wie sie dies bei der Festlegung der Berücksichtigung der Chance Kombi- lager exemplarisch und willkürlich getan habe. Bei richtiger, gesamtheitli- cher und unparteiischer Betrachtungsweise würde die Vorinstanz vielmehr feststellen, dass die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Kernkraftwerks- betreiber über den Zeithorizont von 100 und mehr Jahren bis zum Ab- schluss der nuklearen Entsorgung die beste Garantie für die vollumfängli- che Bezahlung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten durch diese dar- stelle. Die Beachtung dieses Aspekts wäre umso mehr angezeigt, als in der Lehre die Auffassung vertreten werde, dass intergeneratives Geldspa- ren volkswirtschaftlich gar nicht möglich und damit ungeeignet sei, weshalb es gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip verstosse. Im Übrigen sei es irrelevant, wie hoch das Konfidenzniveau gemäss KS 11 tatsächlich gewe- sen sei. Massgebend sei allein, dass das Konfidenzniveau gemäss KS 16 80% betrage, was mit anderen Worten bedeute, dass die tatsächlichen Kosten dereinst mit einer Wahrscheinlichkeit von 80% unter den Kosten- schätzungen liegen würden. Dies belege, dass im Bereich der Kernenergie und insbesondere der nuklearen Entsorgung heute aus politischen Grün- den völlig andere Massstäbe angesetzt würden, als in allen anderen Wirt- schaftszweigen, was dem Gleichbehandlungsgebot widerspreche. 5.4 Die Vorinstanz stellt sich mit Eingabe vom 7. Oktober 2021 auf den Standpunkt, der Stilllegungs- und Entsorgungsfonds bezwecke die Sicher- stellung der Kosten für die Stilllegung der Kernanlagen sowie die Sicher- stellung der nach der Ausserbetriebnahme anfallenden Kosten für die Ent- sorgung der radioaktiven Abfälle. Das öffentliche Interesse gehe dahin, dass diese Sicherstellung auf der Grundlage wissenschaftlicher Erkennt- nisse so erfolge, dass die Eigentümer von Kernanlagen ihrer gesetzlichen Verpflichtung zur Finanzierung der Stilllegung und der Entsorgung nach- kommen könnten und sich eine Bundesintervention im Sinn von Art. 80

A-1972/2021 Seite 19 Abs. 4 KEG wenn immer möglich erübrige. Soweit die Beschwerdeführerin Einwände gegen das System des Stilllegungs- und Entsorgungsfonds als solches erhebe bzw. geltend mache, dass im Bereich Kernenergie andere Massstäbe als anderswo in der Bundesverwaltung angesetzt würden, sei einerseits darauf hinzuweisen, dass das System durch den Bundesgesetz- geber (und nicht durch die Vorinstanz) konzipiert worden sei, und anderer- seits dieses System (auch im Lichte von Art. 190 BV) nicht Gegenstand des Beschwerdeverfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht bilde. Die diesbezüglichen Ausführungen der Beschwerdeführerin seien unbeacht- lich. 5.5 Die Berechnung der mutmasslichen Stilllegungs- und Entsorgungskos- ten ist naturgemäss mit vielen Unsicherheiten behaftet, weshalb bereits von Gesetzes wegen alle fünf Jahre eine Neuberechnung für die jeweils fünfjährige Veranlagungsperiode erfolgt (vgl. Art. 9 Abs. 1 SEFV). Eine auch nur schon einigermassen zuverlässige Prognose ist deshalb schwie- rig, weil mit Bezug auf die Kernenergie laufend mit neuen technisch-wis- senschaftlichen Erkenntnissen sowie veränderten politischen Vorgaben bzw. gesetzlichen Rahmenbedingungen zu rechnen ist und die Kosten teil- weise erst in ferner Zukunft bzw. noch während Jahrzehnten anfallen. Je weiter im Voraus zukünftige Kosten vorauszusagen sind, umso schwieriger und weniger präzis gestaltet sich eine Prognose. Bei der Stilllegung von Kernanlagen und insbesondere der endgültigen Entsorgung von stark ra- dioaktivem Material und abgebrannten Brennelementen aus Kernkraftwer- ken handelt es sich überdies um Aufgaben, für die es bis anhin kaum bzw. – was die Stilllegung und Entsorgung in der Schweiz betrifft – keine ver- lässlichen Erfahrungswerte gibt (Urteil des BVGer A-5647/2016 vom 6. September 2018 E. 4.3.3 und E. 5.5). Da mit den STENFO-Beiträgen – abgesehen von den vernachlässigbaren administrativen Kosten – keine Aufwendungen des Gemeinwesens abgegolten werden und dem Bund auch keine darüberhinausgehenden Kosten erwachsen, unterliegen sie dem Kostendeckungsprinzip grundsätzlich nicht. Aus Art. 78 Abs. 2 KEG lässt sich ableiten, dass der Gesetzgeber vielmehr in Kauf nahm, dass die geleisteten Beiträge die tatsächlichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten überschreiten. Dies liegt in der Natur der Sache, lassen sich Letztere doch nicht zum Voraus beziffern und ist auch die regelmässig vorgenommene Schätzung mit grossen Unsicherheiten verbunden (Urteil des BVGer A-5647/2016 vom 6. September 2018 E. 4.3.3). 5.6 Vorab ist anzumerken, dass nicht näher auf die Vorbringen der Be- schwerdeführerin einzugehen ist, welche gegen das System der Fonds an

A-1972/2021 Seite 20 sich gerichtet sind. Diese sind gesetzlich verankert (vgl. Art. 77 ff. und Art. 82 KEG) und damit für das Bundesverwaltungsgericht verbindlich (vgl. Art. 190 BV). Dazu gehört auch der Umstand, dass eine Rückerstattung eines allfälligen überschüssigen Fondskapitals spätestens innerhalb eines Jahres nach der Schlussabrechnung stattfindet (Art. 78 Abs. 2 KEG). Nicht zu beantworten ist, ob das Vorsorgeprinzip gemäss dem Wortlaut und der Systematik einzig auf die technische Nutzung der Kernenergie Anwendung findet (vgl. Art. 4 Abs. 3 Bst. a KEG). Ob es Anwendung findet oder nicht, vermag im Ergebnis nichts zu ändern, da die Berechnungen mit grossen Unsicherheiten behaftet sind und damit ein grosser Ermessensspielraum der Vorinstanz besteht (vgl. E. 5.5 hiervor). Als nächstes ist auf den gelten- den gemachten Eingriff in die verfassungsmässigen Rechte (sinngemäss wohl in die Wirtschaftsfreiheit sowie die Eigentumsfreiheit) einzugehen. Ob überhaupt ein Eingriff vorliegt, kann aufgrund der nachfolgenden Ausfüh- rungen letztlich offen bleiben. 5.7 Art. 36 BV zählt die Voraussetzungen auf, die kumulativ erfüllt sein müssen, damit ein Grundrecht eingeschränkt werden darf: Gesetzliche Grundlage, öffentliches Interesse, Verhältnismässigkeit und Respektierung des Kerngehalts (vgl. Art. 36 BV; ULRICH HÄFELIN ET AL., Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, Rz. 302). Schwerwiegende Einschrän- kungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein (vgl. Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV). Bei leichten Eingriffen reicht eine Regelung auf Verord- nungsstufe aus. Eine solche Regelung muss jedoch ihrerseits, um den Er- fordernis der Gesetzesstufe zu genügen, auf einer zulässigen und hinrei- chenden Delegation durch ein formelles Gesetz beruhen. Dabei kann die Delegation im formellen Gesetz relativ offen formuliert sein, diese Offenheit muss aber durch eine hinreichend klare Regelung in der Verordnung selber kompensiert werden (ULRICH HÄFELIN ET AL., a.a.O., Rz. 311 m.w.H.). 5.8 Der Entzug der unmittelbaren Verfügungsgewalt über die Fondsvermö- gen (Art. 78 Abs. 1 KEG) sowie die delegierte Befugnis zur Festsetzung der Bemessungsgrundlagen für die Erhebung der Beiträge sind in einem Bundesgesetz statuiert (Art. 81 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 KEG). Die ge- stützt darauf erlassene Regelung in Art. 4 SEFV stellt daher eine genü- gende gesetzliche Grundlage dar, welche die Sicherstellung einer verursa- chergerechten Sicherstellung für die Stilllegungs- und Entsorgungskosten verfolgt. Sodann liegt es im öffentlichen Interesse, dass die Stilllegungs- und Entsorgungskosten für die Kernanlagen einst vollständig verursacher- gerecht durch den betreffenden Anspruchsberechtigten und nicht durch die anderen Beitragspflichtigen oder den Staat getragen werden müssen (vgl.

A-1972/2021 Seite 21 Art. 80 Abs. 2 und Abs. 4 KEG). Eine sorgfältige Festlegung der Höhe der Fondsbeiträge ist geeignet, diesen Zielen nachzukommen. Sie ist erforder- lich, da eine grosse Unsicherheit über die anfallenden Kosten herrscht. Die Schwierigkeit, die privaten und öffentlichen Interessen bei einem derart lan- gen zeitlichen Horizont abzuwägen, liegt in der Natur der Sache, erweist sich aber vor dem Hintergrund der grossen Ungewissheit als verhältnis- mässig. Selbst wenn die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie der Beschwerdeführerin tangiert wären, würde die verfügte Beitragshöhe be- züglich der Entsorgungskosten den Vorgaben von Art. 36 BV standhalten, zumal auch der Kerngehalt dieser Grundrechte nicht angetastet wäre, da eine allfällige Rückerstattung eines überschüssigen Fondskapitals zwin- gend vorgesehen ist (vgl. Art. 13a SEFV und Art. 78 Abs. 2 KEG). Im Er- gebnis ist auch dieser Rüge nicht zu folgen. 5.9 Hinsichtlich der Kostenstudien ist festzuhalten, dass diese vom ENSI und von unabhängigen Fachleuten sowie von der Eidgenössischen Fi- nanzkontrolle überprüft wurden und aufgrund dieser Einschätzungen lau- fend verbessert werden (vgl. Art. 4 Abs. 4 SEFV; Bericht der Eidg. Finanz- kontrolle vom 18. April 2018 über die Prüfung der Erstellung der Kosten- studie KS 16). Die pauschale Kritik an den Kostenstudien und der Verweis auf das Konfidenzniveau verfängt somit nicht. Weiter verletzt die differen- zierte Regelung auch nicht das Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 BV. Auch der Verweis der Beschwerdeführerin auf die juristische Lehre vermag nicht zu überzeugen. Zwar führt HANSJÖRG SEILER aus, dass volkswirt- schaftlich ein Geldsparen auf lange Sicht unmöglich sei, weil die Bestän- digkeit der Werte, in denen die eingesammelten Kapitalien angelegt wer- den, von der jeweiligen allgemeinen Wirtschaftsentwicklung abhängen. HANSJÖRG SEILER führt an derselben Stelle aber auch zutreffend aus, dass das Verursacherprinzip nicht rein eingehalten werden könne, bei einem Entsorgungskonzept, bei dem die Entstehung und die Beseitigung der Ab- fälle erheblich differieren könnten. Immerhin könnten Fondslösungen unter der Voraussetzung einer stabil bleibenden Wirtschaftslage jedenfalls die Problematik mindern. Nicht zuletzt trügen sie auch dazu bei, dass der in der Gegenwart errechnete Gestehungspreis der Kernenergie reell werde und damit Wettbewerbsverzerrungen zum Nachteil von Produktionsmetho- den ohne künftig anfallenden Kosten vermieden würden (HANSJÖRG SEI- LER, Das Recht der nuklearen Entsorgung in der Schweiz, 1986, S. 154). Grundsätzliche Probleme ergäben sich aus der Schwierigkeit einer realis- tischen Kostenschätzung und aus der Unmöglichkeit eines intergenerati- ven Sparens. Auch die Lehre erachtet demnach die Fondslösungen als

A-1972/2021 Seite 22 Möglichkeit dem Verursacherprinzip gerecht zu werden, wobei die Schwie- rigkeit einer realistischen Kostenschätzung unterstrichen wird (vgl. HANSJÖRG SEILER, a.a.O., S. 396). 5.10 Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass sich die pauschale Kritik der Beschwerdeführerin am System des Stilllegungs- und Entsorgungs- fonds als unbegründet erweist. 6. Nachfolgend ist der Hauptantrag bezüglich der Rechtsnatur des Beschlus- ses vom 7. Dezember 2017 der VK der Vorinstanz zu prüfen. 6.1 6.1.1 In ihrem "Hauptantrag" (Rügen 1 – 4) macht die Beschwerdeführerin geltend, dass die VK der Vorinstanz mit Beschluss vom 7. Dezember 2017 die voraussichtlichen Kosten für die Periode 2017 – 2021 verbindlich fest- gelegt habe. Als Begründung führt sie an, dass als Folge des Bundesge- richtsurteils die Verfügung des UVEK vom 12. April 2018 als nichtig zu be- trachten sei. Wenn der gesetzeswidrige Art. 29a Abs. 2 Bst. c SEFV in die- sem Zeitpunkt nicht in der SEFV enthalten gewesen wäre, hätte die VK der Vorinstanz an ihrer Sitzung vom 7. Dezember 2021 die voraussichtlichen Kosten für die Veranlagungsperiode 2017 – 2021 definitiv festgelegt. Es handle sich beim Beschluss vom 7. Dezember 2017 um eine selbständigen Zwischenverfügung. Der Umstand, dass die Vorinstanz die Festlegung der voraussichtlichen Kosten in ihrem Beschluss vom 7. Dezember 2017 nicht explizit als solche bezeichnet habe, ändere nichts an der Tatsache, dass dieser Beschluss einen selbständigen Zwischenentscheid darstelle. Mit ih- rem Beschluss habe die VK der Vorinstanz wörtlich beschlossen, dass sich die Gesamtkosten für die Stilllegung auf 3'733 Mio. Fr. belaufen würden. Diesen Beschluss habe sie gemäss klarem Wortlaut ohne jeglichen Vorbe- halt (in Bezug auf die Zuständigkeit des UVEK) gefasst. Die Abweichungen von der 2017 erfolgten verbindlichen Festlegung der Kosten würden gegen Art. 4a Abs. 1 SEFV, Art. 5, Art. 9 sowie gegen Art. 29 Abs. 1 BV verstos- sen. 6.1.2 Die Vorinstanz erwidert, dass die VK nicht mehr antragsstellende, sondern verfügende Behörde und das UVEK nicht mehr verfügende Be- hörde, sondern Aufsichtsbehörde sei. Es sei schon deshalb verfehlt, den damaligen Antrag der VK an das UVEK (einschliesslich der internen Be- schlussfassung vom 7. Dezember 2017) heute als Verfügung umdeuten zu

A-1972/2021 Seite 23 wollen. Hinzu komme, dass der Antrag der VK vom 20. Dezember 2017 infolge des Bundesgerichtsurteils und der Einleitung eines neuen Verfah- rens ohnehin mitaufgehoben worden sei. Selbstverständlich nicht aufgeho- ben seien alle ausserhalb des Verwaltungsverfahrens auf Festlegung der voraussichtlichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten liegenden Verfah- rensschritte und Sachverhaltsfeststellungen wie namentlich die KS 16, welche durch die Betreiberinnen (und nicht durch die Behörde) vorgelegt worden sei. Eine die VK oder gar Dritte bindende Festlegung der voraus- sichtlichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten aufgrund des Beschlus- ses vom 7. Dezember 2017, der einen Antrag an das UVEK zum Gegen- stand gehabt habe, bestehe mangels Rechtswirkung und damit fehlendem Verfügungscharakter nicht. Sie dürfe jederzeit auf ihre Beschlüsse zurück- kommen, zumal wenn seit dem letzten Beschluss über drei Jahre vergan- gen seien und sich der rechtserhebliche Sachverhalt verändert habe. Dies gelte umso mehr, als sich aufgrund des Bundesgerichtsurteils vom 6. Feb- ruar 2020 auch der Charakter des VK-Beschlusses vom 7. Dezember 2017 vollständig geändert habe. Damals habe er auf einen Antrag an das UVEK abgezielt, heute sei die VK die entscheidende Behörde. Es sei keineswegs auszuschliessen, dass einzelne Mitglieder der VK in den damals hart um- strittenen Themen anders abgestimmt hätten, wenn sie davon ausgegan- gen wären, dass ihr Beschluss abschliessend sei und nicht als Antrag durch das UVEK beurteilt werde. Beim Beschluss der VK vom 7. Dezember 2017 handle es sich nicht um einen rechtsanwendenden Akt im Einzelfall; dadurch seien weder verbindliche und durchsetzbare Rechtsbeziehungen gestaltet noch festgestellt worden. Er regle kein nach aussen gerichtetes Verhältnis und diene auch nicht als Vollstreckungstitel. Es handle sich viel- mehr um einen internen Beschluss der VK ohne Aussenwirkung und damit ohne Bindungswirkung für die Betreiberinnen. Adressaten seien nicht die Betreiberinnen, sondern sei das UVEK gewesen. 6.1.3 In ihren Schlussbemerkungen beruft sich die Beschwerdeführerin insbesondere auf Ziff. 4.1.1 sowie 4.1.3 des Protokolls der Sitzung der VK der Vorinstanz vom 7. Dezember 2017. Diesen Beschluss habe die VK der Vorinstanz ohne jeglichen Vorbehalt gefasst. Die Antragsstellung werde in diesem Teil des Beschlusses auf Festlegung der voraussichtlichen Kosten auch sonst mit keinem Wort erwähnt. Es fehle in Ziff. 4.1.1 eine in ver- gleichbaren Fällen übliche Formulierung ("[...] zuhanden des UVEK geneh- migt" oder "[...] unter Vorbehalt der Festlegung der Kosten durch das UVEK genehmigt" oder "[...] unter Vorbehalt der Zuständigkeit des UVEK genehmigt"). Das Fehlen einer solch üblichen Formulierung eines in der Sache nicht abschliessend zuständigen Gremiums belege, dass die VK der

A-1972/2021 Seite 24 Vorinstanz mit Ziff. 4.1.1 ihres Beschlusses nicht einfach nur die voraus- sichtlichen Kosten für den Antrag an das UVEK habe beziffern wollen, son- dern den klaren Willen gehabt habe, die voraussichtlichen Kosten für die Veranlagungsperiode 2017 – 2021 für ihren Zuständigkeitsbereich festzu- legen. Die voraussichtlichen Kosten seien denn in Ziff. 4.1.3 des Protokolls auch nicht zuhanden des UVEK verabschiedet worden, sondern der Ge- schäftsleitung sei der Auftrag erteilt worden, einen entsprechenden Antrag an das UVEK vorzubereiten. Dieser Beschluss sei erst mit dem Zirkularbe- schluss vom 15. Dezember 2017 erfolgt. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz spiele es dabei keine Rolle, ob der Beschluss den Betreibern korrekt eröffnet worden sei. Gemäss Lehre und Rechtsprechung sei ent- scheidend, dass dieser alle geforderten Strukturmerkmale aufweise. Das Rückkommen der VK der Vorinstanz auf Ziff. 4.1.1 ihres Zwischenent- scheids vom Dezember 2017, ohne dass sich aus neuen Erkenntnissen wichtige Gründe ergeben hätten, und ohne dass eine umfassende und se- riöse Interessenabwägung vorgenommen worden sei, verstosse daher ge- gen Art. 4a Abs. 1 SEFV sowie das verfassungsmässige Verbot wider- sprüchlichen Verhaltens gemäss Art. 9 BV. Weiter widerspricht die Beschwerdeführerin der Vorinstanz dahingehend, dass dem Bundesgericht aufgrund der Aktenlage nicht bekannt gewesen sei, dass diese die voraussichtlichen Kosten für ihren rechtmässigen Zu- ständigkeitsbereich bereits mit ihrer selbständigen Zwischenverfügung vom 7. Dezember 2017 rechtswirksam festgelegt habe. Bei der fraglichen Bemerkung des Bundesgerichts (Verfahren 2C_440/2019) handle es sich daher um ein klassisches obiter dictum, das keinerlei Urteilswirkung habe und dementsprechend im vorliegenden Verfahren unbeachtlich sei. Die Vorinstanz habe entgegen ihrer faktenwidrigen Darstellung auch gar nie ein neues Verwaltungsverfahren auf Festlegung der Fondsbeiträge für die Veranlagungsperiode 2017 – 2021 eingeleitet. Diese könne dementspre- chend auch kein Protokoll vorlegen. Die Einleitung eines neuen Verwal- tungsverfahrens auf Festlegung der Fondsbeiträge hätte gemäss den ver- bindlichen Vorgaben der SEFV mit einer Neuberechnung der Kosten im Rahmen einer neuen Kostenstudie eingeleitet werden müssen, was die Vorinstanz unbestrittenermassen nicht getan habe. Die Vorinstanz mache geltend, sie habe dem UVEK einen Antrag unterbreitet, der möglicherweise nicht ihrer tatsächlichen Beurteilung der Sach- und Rechtslage am 7. De- zember 2017 entspreche. Es handle sich bei diesem Vorbringen um reine Spekulation.

A-1972/2021 Seite 25 6.1.4 Mit Eingabe vom 7. Oktober 2021 entgegnet die Vorinstanz im We- sentlichen, dass die Behauptung, wonach die gefassten Beschlüsse ohne jeglichen Vorbehalt, insbesondere ohne Vorbehalt in Bezug auf die Zustän- digkeit des UVEK gefasst worden seien, nicht zutreffe. Das Traktandum 4.1 des Protokolls vom 7. Dezember 2021 habe nichts anderes als die Antrags- stellung an das UVEK zum Gegenstand gehabt. Die Entgegennahme des Kostenüberprüfungsberichts des Kostenausschusses (Ziff. 4.1.1) sowie des Berichts der Eidgenössischen Finanzkontrolle (Ziff. 4.1.2) hätten ledig- lich als Grundlage für den Antrag an das UVEK gedient (Ziff. 4.1.3 und Ziff. 4.1.4). 6.2 Einig sind sich die Verfahrensbeteiligten dahingehend, dass der Antrag der VK an das UVEK vom 20. Dezember 2017 nicht als Verfügung aufge- fasst werden kann. Strittig und zu prüfen ist vorab dagegen, ob der Be- schluss der VK vom 7. Dezember 2017 eine (Zwischen-)Verfügung dar- stellt. 6.2.1 Für das Vorliegen einer Verfügung ist nicht massgebend, ob sie als solche gekennzeichnet ist oder den gesetzlichen Formvorschriften für eine Verfügung entspricht. Massgebend ist vielmehr, ob die Strukturmerkmale einer Verfügung vorhanden sind (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsver- fahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Ba- sel/Genf 2013, Rz. 888). Lehre und Praxis nähern sich dem Verfügungs- begriff typischerweise in der Form einer Auflistung der einzelnen materiel- len Elemente des Verfügungsbegriffs. Diese Elemente sind als kumulative Erfordernisse des Verfügungsbegriffs zu verstehen; fehlt es an einem Ele- ment, liegt keine Verfügung vor. Dabei gilt in einem Satz Folgendes: Als Verfügungen gelten autoritative, einseitige, individuell-konkrete Anordnun- gen der Behörde, die in Anwendung von Verwaltungsrecht ergangen, auf Rechtswirkungen ausgerichtet sowie verbindlich und erzwingbar sind (vgl. Art. 5 Abs. 1 VwVG; BGE 141 II 233 E. 3.1 m.H.; vgl. FELIX UHLMANN, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Rz. 17 und 20 zu Art. 5). Damit eine Verfügung vorliegt, ist somit u.a. not- wendig, dass das Handlungsziel der Behörden die Regelung, d.h. die be- wusste, ausdrückliche und verbindliche Gestaltung der Rechtsstellung des Betroffenen ist. Dies bedeutet freilich nicht, dass eine staatliche Handlung allein schon deshalb zum Rechtsakt wird, weil eine Behörde mit ihr "Rechtswirkungen" erzeugen will. Entscheidend ist dabei, dass es zur Er- reichung des gesetzlich geregelten Handlungszieles tatsächlich eines Rechtsaktes bedarf (Urteil des BVGer A-3146/2018 vom 24. Januar 2019

A-1972/2021 Seite 26 E. 2.1.3. m.H.). Die Rechtswirkungen sind das zentrale Element der Verfü- gung, ihre eigentliche "raison d'être". Dadurch grenzt sich die Verfügung vom tatsächlichen Verwaltungshandeln, von den Realakten, ab (Urteil des BVGer A-2323/2018 vom 13. August 2018 E. 3.3 m.H.). Abgrenzungskrite- rium bildet der Erfolg, den der Verwaltungsträger mit seiner Handlung un- mittelbar anstrebt. Danach heissen zur Bewirkung eines Rechtserfolgs be- stimmte Verwaltungshandlungen Rechtsakte, zur Bewirkung eines blossen Taterfolgs bestimmte Handlungen Realakte. Realakte zielen auf unmittel- bare Gestaltung der Faktenlage (BGE 144 II 233 E. 4.1). 6.2.2 Nach dem Gesagten setzt das Vorliegen einer (Zwischen-)Verfügung u.a. voraus, dass diese auf Rechtswirkungen ausgerichtet ist. Beim Be- schluss der VK vom 7. Dezember 2017 werden weder verbindliche Rechts- beziehungen gestaltet noch dient er als Vollstreckungstitel. Im Gegenteil handelt es sich um die interne Willensbildung der VK, welche keine Bin- dungswirkung gegenüber den Eigentümerinnen der Kernanlagen hat. Ent- gegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin kann der Beschluss vom 7. Dezember 2017 nicht nachträglich umgedeutet werden. Vielmehr ist auf die (objektive) Handlungsabsicht der VK abzustellen (vgl. E. 6.2.1 hiervor). Diese bezweckte, über die Entgegennahme des Kostenüberprüfungsbe- richts zu beschliessen und der Geschäftsleitung den Auftrag zu geben, ei- nen entsprechenden Antrag an das UVEK vorzubereiten (vgl. Ziff. 4.1.1 und 4.1.3 des Protokolls der Sitzung vom 7. Dezember 2017). Dasselbe ergibt sich auch aus der Überschrift von Ziff. 4.1.3 "Antrag an das UVEK zur Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten (Antrag VK an das UVEK)". Dagegen wurde mit dem Beschluss und namentlich mit Ziff. 4.1 nie beabsichtigt, verbindlich eine auf Rechtswirkungen ausgerichtete An- ordnung zu treffen bzw. bestehende Rechte oder Pflichten individuell-kon- kret festzulegen. Andernfalls hätte die VK der Vorinstanz nicht beschlos- sen, anschliessend Antrag an das UVEK zu stellen. Der Antrag an das UVEK wurde separat mit Zirkularbeschluss vom 15. Dezember 2017 ge- nehmigt. Das objektive Handlungsziel der Vorinstanz war somit die An- tragsstellung an das UVEK. Für die Antragsstellung bedurfte es keiner Ver- fügung. Daran vermag schliesslich auch der Verweis auf die Rechtsprechung nichts zu ändern, wonach es sich bei der Festsetzung der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten im Einzelfall um Zwischenverfü- gungen handelt, die grundsätzlich nicht selbständig, sondern erst mit dem Endentscheid (Festsetzung der Jahresbeiträge) anfechtbar sind (Urteil des BGer 2C_440/2019 vom 6. Februar 2020 E. 3.5; vgl. ferner Urteil des

A-1972/2021 Seite 27 BVGer A-1184/2015 vom 2. Mai 2016 E. 1.2). Die interne Willensbildung der VK ist damit nicht vergleichbar. Zudem führt die Vorinstanz zu Recht aus, dass nicht klar ist, ob die Mitglieder der VK beim Erlass einer Verfü- gung anders entschieden hätten. Auch aus diesem Grund verbietet es sich, den internen Beschluss vom 7. Dezember 2017 als Verfügung der VK zu qualifizieren. 6.2.3 Schliesslich spricht das Urteil 2C_440/2019 des Bundesgerichts vom 6. Februar 2020 gegen eine Qualifikation des Beschlusses vom 7. Dezem- ber 2017 als Zwischenverfügung. Das Bundesgericht hat in diesem Urteil in E. 3.5 erwogen, dass es der VK überlassen sei, ob sie die voraussichtli- chen Stilllegungs- und Entsorgungskosten in Form einer selbständigen Zwischenverfügung oder im Rahmen der Endverfügung (Festsetzung der Jahresbeiträge) festlege. Aus der (aufgehobenen) Verfügung des UVEK vom 12. April 2018 geht klar hervor, dass die Vorinstanz beim UVEK einen Antrag gestellt hat. Daraus lässt sich schliessen, dass vorgängig ein Be- schluss der VK erfolgt ist (vgl. Ziff. 2.2.3 des Antrags). Entgegen den Vor- bringen der Beschwerdeführerin ist deshalb nicht ersichtlich, dass das Bun- desgericht nur im Sinn eines obiter dictum entschieden hätte. Vielmehr handelt es sich um einen konkreten Hinweis für die Vorinstanz, dass auch der Erlass einer separaten Zwischenverfügung statthaft wäre. Darum kann die Beschwerdeführerin daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten. Im Übri- gen handelt es sich bei der angefochtenen Verfügung auch nicht um eine Missachtung des bundesgerichtlichen Entscheids (vgl. Rüge 3 der Be- schwerdeführerin), da das Bundesgericht einzig über die Zuständigkeit ent- schieden hat (vgl. Urteil des BGer 2C_440/2019 vom 6. Februar 2020 in E. 3.5). Soweit die Beschwerdeführerin im Sinne einer Eventualbegrün- dung die Erstellung einer neuen Kostenstudie verlangt, kann ihr nicht ge- folgt werden. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die Vorinstanz eine neue Kostenstudie zu erstellen hätte, da sie dazumal einzig intern über ihre Wil- lensbildung entschieden hatte, während die KS 16 durch die Eigentüme- rinnen erstellt und anschliessend durch das Eidgenössische Nuklearsi- cherheitsinspektorat ENSI und durch unabhängige Fachleute überprüft wurde (vgl. zur Massgeblichkeit der KS 16 E. 9 hiernach). Anzumerken bleibt, dass auch eine Berufung auf den Vertrauensschutz mangels Ver- trauensgrundlage ausgeschlossen ist (vgl. zum Ganzen Urteil des BVGer A-472/2021 vom 11. Januar 2022 E. 5.1). 6.2.4 Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass der Beschluss vom 7. Dezember 2017 keine Verfügung darstellt. Die Beschwerdeführerin stellt ihren Hauptantrag und damit die Rügen 1, 2, 3 und 4 unter der Prämisse,

A-1972/2021 Seite 28 dass es sich beim Beschluss der VK der Vorinstanz vom 7. Dezember 2017 um eine Zwischenverfügung handelt. Nachdem sich diese Prämisse nun als falsch erwiesen hat, erübrigt es sich grundsätzlich auf diese Rügen ein- zugehen. Allerdings hält die Beschwerdeführerin an ihren Rügen 3 und 4 im Sinne einer Eventualbegründung selbst dann fest, wenn es sich beim Beschluss vom 7. Dezember 2017 nicht um eine Zwischenverfügung han- delt. Auf diese ist nachfolgend einzugehen. 6.3 6.3.1 Mit ihren Rügen 3 und 4 macht die Beschwerdeführerin im Wesentli- chen geltend, dass die Vorinstanz gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV) und den verfassungsmässigen Anspruch auf ein rechtmässiges und faires Ver- fahren (Art. 29 Abs. 1 BV) verstossen habe, indem sie die aufgehobene Verfügung des UVEK vom 12. April 2018 zu einem bedeutenden Teil um- gesetzt habe. Damit erweise sich die angefochtene Verfügung als verfas- sungswidrig – auch für den Fall, dass das Gericht zum unzutreffenden Schluss kommen sollte, die Vorinstanz habe mit ihrem verbindlichen Zwi- schenentscheid vom 7. Dezember 2017 die voraussichtlichen Kosten für die Veranlagungsperiode 2017 – 2021 nicht abschliessend festgelegt. 6.3.2 Die Vorinstanz entgegnet, dass die angefochtene Verfügung auf sachlichen Gründen basiere. Sie befinde sich mit Aufhebung aller Urteile und Verfügungen am Anfang eines neuen Verwaltungsverfahrens, das mit einer Verfügung abzuschliessen sei. Die hier angefochtene Verfügung ver- letze damit keineswegs das Willkürverbot. Es sei sodann weder ersichtlich noch näher substantiiert, inwiefern sie die Verfahrensrechte der Beschwer- deführerin im Sinne von Art. 29 Abs. 1 BV verletzt habe. Die Beschwerde- führerin habe zudem Gelegenheit gehabt, sich im Rahmen des rechtlichen Gehörs zu der in Aussicht genommenen Verfügung zu äussern. Ein An- spruch auf gleiche Beurteilung wie die dem Antrag ans UVEK zugrundelie- genden Beschlüssen bestehe nicht. Die Vorinstanz sei eine – wenn auch mit erheblicher Autonomie ausgestattete – dezentrale Verwaltungseinheit des Bundes unter Aufsicht des Bundes und könne sich politischen Rah- menbedingungen und juristischen Erwägungen des UVEK nicht von vorn- herein entziehen. Sie dürfe bzw. sei geradezu aufgefordert, diese als Aus- fluss der zu verfolgenden öffentlichen Interessen bei ihren Entscheiden im Rahmen bestehender Beurteilungs- und Ermessensspielräume durchaus mitzuberücksichtigen und gegebenenfalls auch aus diesem Grund von An- trägen der Ausschüsse abzuweichen.

A-1972/2021 Seite 29 6.3.3 In ihren Schlussbemerkungen erwidert die Beschwerdeführerin, dass unter das Verbot der Rechtsverweigerung nicht nur die formelle, sondern auch die materielle Rechtsverweigerung falle. Eine materielle Rechtsver- weigerung liege gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung bei einem Fehlentscheid vor, d.h. namentlich wenn das Ergebnis eines Verfahrens willkürlich sei, weil der Entscheid im Ergebnis offensichtlich unhaltbar sei, in krasser Weise einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz verletze oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgefühl zuwiderlaufe. Die Vorinstanz auferlege ihr mit diesem Entscheid gestützt auf politische Opportunitäts- überlegungen bzw. auf die nichtige Verfügung des UVEK vom 12. April 2018 überhöhte Fondsbeiträge. 6.3.4 Nach der ständigen Praxis des Bundesgerichts liegt Willkür in der Rechtsanwendung vor, wenn ein Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (vgl. BGE 131 I 467 E. 3.1). 6.3.5 Der Anspruch auf ein faires Verfahren nach Art. 29 Abs. 1 BV erfasst u.a. das Verbot der Rechtsverweigerung und der Rechtsverzögerung (BIAGGINI GIOVANNI, BV Kommentar, 2. Aufl., 2017, zu Art. 29 Rz. 7). Eine formelle Rechtsverweigerung liegt vor, wenn eine Behörde es ausdrücklich ablehnt, eine Entscheidung zu treffen, obwohl sie dazu verpflichtet ist (BGE 135 I 6 E. 2.1); um eine materielle Rechtsverweigerung handelt es sich, wenn zwar ein Entscheid getroffen wurde, dieser aber ein offensichtliches Fehlurteil ist (Urteil des BGer 5A_426/2022 vom 3. August 2022 E. 4.2). 6.3.6 Die Argumentation der Beschwerdeführerin verfängt nicht. Richtig ist, dass die Verfügung des UVEK vom 12. April 2018 durch das Bundesgericht aufgehoben wurde. Dieser Umstand ändert jedoch nichts daran, dass die Vorinstanz einen von ihrem Beschluss vom 7. Dezember 2017 abweichen- den Entscheid fällen durfte. Die streitgegenständliche Verfügung der Vorinstanz stützt sich u.a. auf die Verfügung sowie den Bericht des Bun- desrats 21. November 2018 bezüglich des Entsorgungsprogramms 2016 (Technischer Bericht der NAGRA NTB 16-01 "Entsorgungsprogramm 2016 der Entsorgungspflichtigen" vom Dezember 2016; nachfolgend: EP unter Angabe des entsprechenden Jahres, z.B. EP 16) und ist sachlich begrün- det (vgl. E. 9.4 hiernach). Die Vorinstanz hat demnach einzig ihre Prüfungs- befugnis und ihr technisches Ermessen wahrgenommen (vgl. E. 2 hiervor),

A-1972/2021 Seite 30 was mit Blick auf den verfassungsmässigen Anspruch auf ein faires Ver- fahren und das Willkürverbot nicht zu beanstanden ist. Eine Rechtsverwei- gerung liegt nicht vor. 6.4 Im Ergebnis erweisen sich der kassatorische Hauptantrag (inkl. dem eventualiter reformatorisch formulierten Antrag) und die Rügen 1, 2, 3 und 4 (inkl. der vorgebrachten Eventualbegründungen) als unbegründet. 7. Nachdem sich der Hauptantrag als unbegründet erwiesen hat, ist auf den Eventualantrag im Punkt der Stilllegungskosten einzugehen. 7.1 7.1.1 Als Eventualantrag trägt die Beschwerdeführerin vor, dass Art und Umfang der Berücksichtigung des Parameters "grüne Wiese" (d.h. der voll- ständige Rückbau der Kernanlagen inkl. Entfernung sämtlicher Funda- mente) gegen Art. 77 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Bst. d und Art. 29 Abs. 1 KEG verstosse. Sie macht im Wesentlichen geltend, dass aufgrund dieser beiden Bestim- mungen das Stilllegungsziel "braune Wiese" (d.h. der Möglichkeit, nicht- kontaminierte Gebäude stehen zu lassen) als Basisszenario mit Kosten von 3'549 Mio. Fr. anstatt 3'779 Mio. Fr. bestimmt werden müsse. Gemäss klarem Wortlaut von Art. 29 Abs. 1 KEG sei das Ziel der Stilllegung erreicht, sobald die Stilllegungsarbeiten ordnungsgemäss abgeschlossen seien und das UVEK festgestellt habe, dass die Anlage keine radiologische Gefah- renquelle mehr darstelle und somit nicht mehr der Kernenergiegesetzge- bung unterstehe. Dieser gesetzliche Zustand entspreche nach der Termi- nologie der Vorinstanz dem Szenario "braune Wiese". Da die nach Ab- schluss der Stilllegung noch bestehenden Gebäude und Anlagen keine ra- diologische Gefahrenquelle mehr darstellen würden und daher gemäss Art. 29 Abs. 1 KEG nicht mehr der Kernenergiegesetzgebung unterstün- den, handle es sich dabei logischerweise auch nicht mehr um eine Kern- anlage im Sinne von Art. 3 Bst. d KEG. Wenn sich die Eigentümer auf frei- williger Basis dazu entscheiden würden, die noch bestehenden Gebäude und Anlagen nach Abschluss der Stilllegung abzubrechen, so handle es sich dabei um einen rein konventionellen Rückbau nach den Regeln des kantonalen Baurechts. Ein solcher Eingriff in die Eigentumsrechte lasse sich nur mit dem öffentlichen Interesse an der Beseitigung der radiologi- schen Gefahrenquellen einer Kernanlage rechtfertigen. In Bezug auf den

A-1972/2021 Seite 31 konventionellen Abbruch der nicht radioaktiven Bauten und Anlagen be- stehe demgegenüber kein öffentliches Interesse im Sinne von Art. 1 KEG. Die von der Vorinstanz ebenfalls angerufenen Art. 45 Bst. b und Art. 47 Bst. c KEV sowie Art. 2 Abs. 2 Bst. e SEFV würden sich damit als klar bun- desrechtswidrig und demzufolge als nicht anwendbar erweisen. Weil die Kosten für den konventionellen Rückbau der ehemaligen Kernanlage nach der Entlassung aus der Kernenergiegesetzgebung nicht zu den Stillle- gungskosten zählen würden, dürften auf den Basiskosten "braune Wiese" von 3'549 Mio. Fr. keine Zuschläge für die Gefahr "grüne Wiese" gemacht werden. Selbst wenn die Kosten des Rückbaus zur "grünen Wiese" zu den Stilllegungskosten zählen würden, müssten die bestehenden und vom Kostenausschuss anerkannten Chancen gemäss den von der Vorinstanz für die KS 16 vorgegebenen und in Art. 4 Abs. 2 bis SEFV verankerten Me- thode substanziell höher als 0% eingestuft und bei der Festlegung der vo- raussichtlichen Kosten entsprechend kostensenkend berücksichtigt wer- den. 7.1.2 Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, dass gemäss Art. 77 Abs. 1 KEG der Stilllegungsfonds die Finanzierung der Stilllegung und den Abbruch von ausgedienten Kernanlagen sowie die Entsorgung der dabei entstehenden Abfälle sicherzustellen habe. Nach Art. 45 Bst. b und Art. 47 Bst. c KEV bilde der Abbruch von Gebäuden und damit der konventionelle Rückbau Bestandteil der Stilllegungsarbeiten. Zu den Stilllegungskosten würden gemäss Art. 2 Abs. 2 Bst. e SEFV die Kosten für den Abbruch aller technischen Einrichtungen und der Gebäude und die Deponie der inaktiven Abfälle gehören. Eine Berücksichtigung der Chance "braune Wiese", d.h. der Möglichkeit, dass gewisse Anlageteile stehen gelassen werden könn- ten, sei damit nicht vorgesehen. Hinzu komme, dass gemäss den aktuellen Stilllegungsplanungen der Betreiberinnen ein vollständiger Rückbau vor- gesehen sei. Soweit die Beschwerdeführerin geltend mache, dass Art. 2 Abs. 2 Bst. e SEFV gesetzeswidrig sei, verkenne sie, dass Art. 77 Abs. 1 KEG vom "Abbruch ausgedienter Kernanlagen" und damit von einem voll- ständigen Rückbau ausgehe. Für das von der Beschwerdeführerin (aus wirtschaftlichen Gründen) priorisierte Szenario "braune Wiese" finde sich (auch) im KEG keine Grundlage. 7.1.3 In ihren Schlussbemerkungen erwidert die Beschwerdeführerin im Wesentlichen, es sei offenkundig und bedürfe keiner weiteren rechtlichen Ausführungen, dass eine freigemessene Kernanlage keine Kernanlage im Sinne des KEG mehr darstelle. Demzufolge sei der von der Vorinstanz an-

A-1972/2021 Seite 32 gerufene Art. 77 Abs. 1 KEG auf eine freigemessene Kernanlage nicht an- wendbar und die gestützt darauf gezogenen rechtlichen Schlussfolgerun- gen würden sich als falsch erweisen. Die Stilllegungspläne der Kernkraft- werksbetreiberinnen sähen die "grüne Wiese" einzig und allein aus dem Grund vor, weil das UVEK bzw. das BFE eine entsprechende rechtswidrige Vorgabe gemacht habe. Gegen diese Vorgabe hätten sich die Betreiberin- nen bisher nicht zur Wehr setzen können, weshalb ihnen dieser Umstand nicht entgegengehalten werden könne. Sobald rechtskräftig festgestellt sei, dass die Vorgabe "grüne Wiese" rechtswidrig sei, würden die Kern- kraftwerksbetreiber ihre Stilllegungspläne entsprechend anpassen. 7.1.4 Mit Eingabe vom 15. Juli 2022 hält die Beschwerdeführerin im We- sentlichen daran fest, dass der konventionelle Rückbau einer Kernanlage nicht zu den durch die Fonds sicherzustellenden Kosten zähle. 7.2 Strittig und zu prüfen ist, ob sich Art. 2 Abs. 2 Bst. e SEFV ("den Ab- bruch aller technischen Einrichtungen und der Gebäude [...]") als verfas- sungs- und gesetzeskonform erweist. 7.2.1 Nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit bedarf jedes staatliche Handeln einer gesetzlichen Grundlage (Art. 5 Abs. 1 BV). Inhaltlich gebie- tet das Legalitätsprinzip, dass staatliches Handeln insbesondere auf einem generell-abstrakten Rechtssatz von genügender Normstufe und genügen- der Bestimmtheit zu beruhen hat sowie alle wichtigen rechtsetzenden Best- immungen in einem Bundesgesetz enthalten sein müssen (statt vieler Ur- teil des BVGer A-1211/2018 vom 11. März 2019 E. 2.4.1 f. m.w.H.). 7.2.2 Werden gestützt auf Art. 164 Abs. 2 BV Rechtsetzungskompetenzen des Gesetzgebers auf den Verordnungsgeber übertragen, spricht man von Gesetzesdelegation. Der Gesetzgeber ermächtigt damit im (formellen) Ge- setz die Exekutive zum Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen. Die Gesetzesdelegation gilt als zulässig, wenn sie nicht durch die Verfas- sung ausgeschlossen ist, in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten ist, sich auf ein bestimmtes, genau umschriebenes Sachgebiet beschränkt und die Grundzüge der delegierten Materie, das heisst die wichtigen Regelun- gen, im delegierenden Gesetz selbst enthalten sind (Art. 164 Abs. 1 BV; statt vieler Urteil des BVGer A-2852/2018 vom 7. Februar 2019 E. 3.2 m.H.). 7.2.3 Die gerichtliche Kontrolle bezieht sich bei unselbständigen Verord- nungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, zunächst auf die

A-1972/2021 Seite 33 Gesetzmässigkeit. Erweist sich die Verordnung als gesetzmässig und er- mächtigt das Gesetz den Bundesrat nicht, von der Bundesverfassung ab- zuweichen, ist sodann die Verfassungsmässigkeit der Rechtsverordnung zu prüfen. Räumt die gesetzliche Delegationsnorm dem Bundesrat einen sehr weiten Spielraum für die inhaltliche Ausgestaltung der unselbständi- gen Verordnung ein, so ist dieser Gestaltungsbereich für die rechtsanwen- denden Behörden verbindlich (vgl. Art. 190 BV). Das Bundesverwaltungs- gericht hat bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermes- sen an die Stelle desjenigen des Bundesrates zu setzen, sondern sich auf die Prüfung zu beschränken, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetzes- oder verfassungswidrig ist. Die Zweck- mässigkeit der getroffenen Anordnung entzieht sich der gerichtlichen Kon- trolle. Es ist nicht Sache des Bundesverwaltungsgerichts, sich zur Sachge- rechtigkeit einer Verordnungsbestimmung etwa in politischer oder wirt- schaftlicher Hinsicht zu äussern (BGE 143 II 87 E. 4.4 m.w.H.; Urteil des BVGer A-6804/2017 vom 31. Januar 2019 E. 8.3 m.w.H.). 7.2.4 Der Bundesrat kann u.a. generell-abstrakte Regeln darüber erlassen, wie die Beiträge an den Fonds zu bemessen sind (Art. 81 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 KEG). Er bezeichnet die Behörde für den Rückstellungsplan (Art. 82 Abs. 2 KEG) und er erlässt die Ausführungsbestimmungen zum KEG (Art. 101 Abs. 1 KEG). Diese auf Gesetzesstufe verankerten Delega- tionen an den Bundesrat sind zulässig, da sie verfassungsrechtlich nicht ausgeschlossen sind. Die Verordnungskompetenz hat der Bundesrat im Allgemeinen mit der KEV sowie bezüglich der Fonds mit der SEFV wahr- genommen. In formeller Hinsicht ist die staatsrechtliche Zuständigkeitsord- nung beim Erlass der vorliegend massgebenden Verordnungen gewahrt. 7.2.5 In materieller Hinsicht beanstandet die Beschwerdeführerin eine Kompetenzüberschreitung des Bundesrats. Erstens macht sie geltend, dass dieser nach Art. 2 Abs. 2 Bst. e SEFV den Abbruch aller technischen Einrichtungen und Gebäude zu Unrecht zu den Stilllegungskosten zähle. Zweitens rügt sie, dass er gemäss Art. 45 Bst. b und Art. 47 Bst. c KEV den Abbruch von Gebäuden nach deren Dekontamination zur Stilllegung eines Kernkraftwerks zu Unrecht dazu zähle. Die Beschwerdeführerin stellt sich somit im Wesentlichen auf den Standpunkt, dass die Vorinstanz die Para- meter "grüne Wiese" fälschlicherweise berücksichtigt habe.

A-1972/2021 Seite 34 7.2.6 Gemäss Art. 2 Abs. 2 Bst. e SEFV gehören zu den Stilllegungskosten der Abbruch aller technischen Einrichtungen und der Gebäude und die De- ponie der inaktiven Abfälle. Laut Art. 45 Bst. b und Art. 47 Bst. c KEV zählt der Abbruch von Gebäuden bzw. der Abbruch von Gebäuden nach deren Dekontamination zur Stilllegung eines Kernkraftwerks. Die Sicherstellung der Finanzierung der Stilllegung und der Entsorgung ist im 7. Kapitel des Kernenergiegesetzes (Art. 77 – 82 KEG) geregelt. Art. 26 – 29 im 4. Ab- schnitt des 4. Kapitels des KEG äussern sich zur Stilllegung und enthalten die verschiedenen Phasen der Stilllegung. Zur Beantwortung der Frage der Gesetzmässigkeit von Art. 2 Abs. 2 Bst. e SEFV sind somit insbesondere Art. 77 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Bst. d KEG sowie Art. 26 Abs. 2 und Art. 29 Abs. 1 KEG auszulegen. Auf Art. 45 Bst. b und Art. 47 Bst. c KEV ist noch separat einzugehen (vgl. E. 7.5.3 hiernach). 7.2.7 Ziel der Auslegung ist die Ermittlung des wahren Sinngehalts einer Gesetzesbestimmung. Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut der Norm. Ist der Wortlaut nicht klar oder bestehen Zweifel, ob ein schein- bar eindeutiger Wortlaut den wahren Sinn der Norm wiedergibt, so ist auf die übrigen Auslegungselemente zurückzugreifen. Abzustellen ist auf die Entstehungsgeschichte einer Rechtsnorm (historische Auslegung), ihren Sinn und Zweck (teleologische Auslegung) sowie die Bedeutung, die ihr im Kontext mit anderen Normen zukommt (systematische Auslegung). Dabei befolgt die Rechtsprechung einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hie- rarchischen Ordnung zu unterstellen (sog. Methodenpluralismus). Eine Gesetzesinterpretation lege artis kann ergeben, dass ein (scheinbar) klarer Wortlaut zu weit gefasst und auf einen an sich davon erfassten Sachverhalt nicht anzuwenden ist (teleologische Reduktion, BGE 143 II 268 E. 4.3.1 m.H.). Die Gesetzesmaterialien sind nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Bei der Auslegung neu- erer Bestimmungen kommt den Materialien eine besondere Bedeutung zu, weil veränderte Umstände oder ein gewandeltes Rechtsverständnis eine andere Lösung weniger rasch nahelegen. Bleiben letztlich mehrere Ausle- gungen möglich, ist jene zu wählen, die der Verfassung am besten ent- spricht (sog. verfassungskonforme bzw. verfassungsbezogene Auslegung; vgl. zum Ganzen BGE 144 V 333 E. 10.1; BGE 135 I 161 E. 2.3; Urteil des BVGer A-322/2018 vom 28. Januar 2019 E. 3.5; ERNST KRAMER, a.a.O., S. 117 f.; je m.H.).

A-1972/2021 Seite 35 7.3 7.3.1 Aus Art. 77 Abs. 1 KEG geht hervor, dass der Stilllegungsfonds die Finanzierung der Stilllegung und des Abbruchs von ausgedienten Kernan- lagen sowie der Entsorgung der dabei entstehenden Abfälle (Stilllegungs- kosten) sicherstellt. Kernanlagen sind gemäss der Legaldefinition von Art. 3 Bst. d KEG Einrichtungen zur Nutzung von Kernenergie, zur Gewin- nung, Herstellung, Verwendung, Bearbeitung oder Lagerung von Kernma- terialien sowie zur Entsorgung von radioaktiven Abfällen. Der Eigentümer muss seine Anlage u.a. stilllegen, wenn er sie endgültig ausser Betrieb ge- nommen hat (Art. 26 Abs. 1 Bst. a KEG). Er muss dabei nach Art. 26 Abs. 2 KEG insbesondere die Anforderungen der nuklearen Sicherheit und Siche- rung erfüllen (Bst. a), die Kernmaterialien in eine andere Kernanlage ver- bringen (Bst. b), die radioaktiven Teile dekontaminieren oder als radioak- tive Abfälle behandeln (Bst. c), die radioaktiven Abfälle entsorgen (Bst. d) und die Anlage bewachen, bis alle nuklearen Gefahrenquellen daraus ent- fernt sind (Bst. e). Wenn die Stilllegungsarbeiten ordnungsgemäss abge- schlossen sind, stellt das Departement fest, dass die Anlage keine radiolo- gische Gefahrenquelle mehr darstellt und somit nicht mehr der Kernener- giegesetzgebung untersteht (Art. 29 Abs. 1 KEG). Die Stilllegung ist abge- schlossen, wenn die Anlage ohne Einschränkung und Aufsicht für andere als nukleare Zwecke verwendet werden kann (Botschaft des Bundesrates vom 28. Februar 2001 zu den Volksinitiativen "MoratoriumPlus – Für die Verlängerung des Atomkraftwerk-Baustopps und die Begrenzung des Atomrisikos [MoratoriumPlus]" und "Strom ohne Atom – Für eine Energie- wende und die schrittweise Stilllegung der Atomkraftwerke [Strom ohne Atom]" sowie zu einem Kernenergiegesetz, BBl 2001 2774). 7.3.2 Die Frage, ob das Stilllegungsziel den Rückbau bzw. den konventio- nellen Abriss von Gebäuden umfasst ("grüne Wiese" versus "braune Wiese"), ergibt sich weder aus dem Wortlaut von Art. 77 Abs. 1 KEG i.V.m. Art. 3 Bst. d KEG noch aus demjenigen von Art. 26 Abs. 2 oder 29 Abs. 1 KEG. So erfasst der Begriff der nuklearen Anlage gemäss Art. 77 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Bst. d KEG ausschliesslich (ausgediente) Einrichtungen zur Nutzung von Kernenergie, zur Gewinnung, Herstellung, Verwendung, Be- arbeitung oder Lagerung von Kernmaterialien sowie zur Entsorgung von radioaktiven Abfällen. Der Rückbau von Gebäuden wird bei der Stilllegung gemäss Art. 26 Abs. 2 KEG sodann vom Gesetzeswortlaut nicht ausdrück- lich verlangt. Kommt hinzu, dass Anlagen, die keine radiologische Gefah- renquelle mehr darstellen, nach Art. 29 Abs. 1 KEG nicht mehr der Kern-

A-1972/2021 Seite 36 energiegesetzgebung unterstehen. Zusammenfassend erscheint der Wort- laut der massgeblichen Bestimmungen nicht klar. Dass der Wortlaut der massgeblichen Bestimmungen nicht eindeutig ist, zeigen im Übrigen auch die detaillierten rechtlichen Ausführungen des Kostenausschusses des STENFO (KS 16, Überprüfungsbericht des Kostenausschusses vom 15. Dezember 2017, S. 33 f.). Dieser hat rechtliche Argumente für die Zu- lässigkeit beider Stilllegungsszenarien ("grüne Wiese" und "braune Wiese") aufgeführt. An dessen Auffassung ist das Bundesverwaltungsge- richt aber selbstredend nicht gebunden, sondern es wendet das Recht von Amtes wegen an (vgl. Art. 62 Abs. 4 VwVG). 7.4 7.4.1 Beim am 1. Februar 2005 in Kraft getretenen Kernenergiegesetz handelt es sich um ein relativ junges Gesetz, weshalb eine Abgrenzung von historischer und teleologischer Auslegung schwierig und daher nach- folgend auf eine Unterscheidung zu verzichten ist (vgl. Zwischenentscheid des BVGer A-6908/2017 vom 14. Mai 2018 E. 4.3.1 m.w.H.). 7.4.2 Die Botschaft zum Kernenergiegesetz äussert sich im Zusammen- hang mit den Stilllegungskosten bezüglich Art. 77 KEG (damals noch Art. 76 des Entwurfs) nicht zum Rückbau bzw. konventionellen Abriss von Gebäuden (BBl 2001 2793 f.). Allerdings lässt sich der Botschaft entneh- men, dass der Gesetzgeber dem Bundesrat überlassen wollte, was im Ein- zelnen zu den Stilllegungs- und Entsorgungskosten zu zählen sind (vgl. BBl 2001 2794). Die Materialien legen demnach nahe, dass der Gesetzge- ber dem Bundesrat hinsichtlich der Kostenfestlegung einen grossen Er- messensspielraum für das zu erlassende Verordnungsrecht einräumte (vgl. Urteil des BVGer A-5647/2016 vom 6. September 2018 E. 4.1.3 und 4.3.4). Deshalb ist die Einberechnung von Stilllegungskosten für ein Stillle- gungsziel "grüne Wiese" im Grundsatz nicht zu beanstanden. Dieses hat sich aber am Zweck des KEG zu orientieren. Nach dem KEG besteht der Zweck des Stilllegungs- und Entsorgungsfonds darin, die Finanzierung der Stilllegung und des Abbruchs von ausgedienten Kernanlagen sowie der Entsorgung der dabei entstehenden Abfälle (Stilllegungskosten) und die Finanzierung der Entsorgung der radioaktiven Betriebsabfälle und abge- brannten Brennelemente nach Ausserbetriebnahme der Kernanlagen (Ent- sorgungskosten) sicherzustellen (vgl. Art. 77 Abs. 1 und 2 KEG). Weiter ist festzuhalten, dass das Kostendeckungsprinzip bei STENFO-Beiträgen nur sinngemäss gilt. Dennoch wäre eine gezielte Überalimentierung der Fonds

A-1972/2021 Seite 37 bundesrechtswidrig (vgl. Art. 78 Abs. 2 KEG; Urteil des BVGer A-5647/2016 vom 6. September 2018 E. 4.3.3). 7.4.3 Dagegen macht die Botschaft Ausführungen zu den Stilllegungs- pflichten. Nach der Botschaft ist noch ungewiss, ob die bestehenden Kern- kraftwerke nach ihrer Betriebsdauer abgebrochen werden oder ob Teile da- von allenfalls für andere Zwecke weiterverwendet werden könnten (BBl 2001 2740). Weiter führt die Botschaft bezüglich der Stilllegungspflich- ten nach Art. 26 KEG aus, dass die Stilllegung alle Tätigkeiten umfasse, die erforderlich seien, damit die Anlage oder der Standort für andere Zwe- cke verwendet werden könne. Absatz 2 verdeutliche die sich aus der Still- legung ergebenden Verpflichtungen. Diejenigen Teile der Anlage müssten abgebrochen werden, die eine nukleare Gefährdung darstellen würden. Die radioaktiven Teile seien entweder zu dekontaminieren oder der Entsor- gung zuzuführen (Bst. c). Nachdem festgestellt worden sei, dass eine An- lage oder die verbleibenden Teile nicht mehr der Kernenergiegesetzge- bung unterstehe, sei das dekontaminierte Gebäude nicht anders zu behan- deln als nicht mehr genutzte Industriebauten. Massgebend sei ab diesem Zeitpunkt das kantonale Baurecht. Beispiel für einen solchen teilweisen Ab- bruch sei das ehemalige Versuchsatomkraftwerk Lucens. Sein Gelände mit den unter- und oberirdischen Anlagen unterstehe bis auf ein kleines Zwi- schenlager seit der Verfügung des Bundesrates vom 12. April 1995 nicht mehr der Atomgesetzgebung. Die Anlage diene dem Kanton Waadt zur Aufbewahrung von kulturellen und archäologischen Gütern. Die im Zwi- schenlager Lucens befindlichen Abfallcontainer sollten nach der Inbetrieb- nahme des Zwischenlagers Würenlingen umgehend dorthin verbracht wer- den. Anschliessend könne auch dieser Teil aus der atomrechtlichen Auf- sicht entlassen werden. An dieser Stelle der Botschaft findet sich zudem ein Verweis zur Finanzierung der Stilllegung gemäss Ziff. 7.3.5.3 (BBl 2001 2773). Aus diesem Verweis lässt sich schliessen, dass der Gesetzgeber beim Rückbau von Gebäuden die Stilllegungspflichten nicht abweichend von den Stilllegungskosten regeln wollte. Dies leuchtet auch ein, da diese auf denselben Stilllegungszielen aufbauen. 7.4.4 Zusammenfassend wird dem Bundesrat zwar ein grosser Ermes- sensspielraum eingeräumt. Gleichzeitig hält die Botschaft aber auch fest, dass ein Abbruch von Gebäuden nur insofern zwingend ist, als die entspre- chenden Teile eine nukleare Gefährdung darstellen. Aus den Materialien geht demnach ein klarer gesetzgeberischer Wille hervor, dass solche Ge- bäude im Rahmen der Stilllegung nicht in jedem Fall abgebrochen werden müssen. Der Verweis in der Botschaft im Kapitel der Stilllegungspflichten

A-1972/2021 Seite 38 zu den Stilllegungskosten verdeutlicht jedoch, dass der Gesetzgeber den Abbruch von Gebäuden in beiden Fällen gleich regeln wollte. Das histori- sche und teleologische Auslegungsergebnis spricht somit dafür, dass auch ein Stilllegungsziel "braune Wiese" bei den Stilllegungskosten zu berück- sichtigen ist. 7.5 7.5.1 In systematischer Hinsicht ist zu beachten, dass Gesetze nach Mög- lichkeit verfassungskonform auszulegen sind (vgl. E. 7.2.7 hiervor). Die historische Auslegung findet vorliegend ihre Bestätigung in der verfas- sungsrechtlichen Ordnung. Dem Bund kommt nach Art. 90 BV eine umfas- sende Kompetenz auf dem Gebiet der Kernenergie mit konkurrierender, nachträglich derogatorischer Wirkung zu (Botschaft über eine neue Bun- desverfassung vom 20. November 1996 und Verfassungsentwurf 1996, BBl 1997 I 1, S. 269; vgl. ferner Urteil des BVGer A-3505/2011 vom 26. März 2012 E. 5.4.4). Das gestützt auf diese Verfassungsbestimmung erlassene Kernenergiegesetz bestimmt, dass die Eigentümer der Kern- kraftwerke und anderer Kernanlagen verpflichtet sind, ihre Anlagen nach der endgültigen Ausserbetriebnahme auf eigene Kosten stillzulegen (vgl. Art. 26 KEG; vgl. Urteil des BGer 2C_388/2020 vom 20. Oktober 2020 E. 3). Mit der Stilllegungsverfügung werden sämtliche nach Bundesrecht notwendigen Bewilligungen erteilt (Art. 49 Abs. 2 i.V.m. Art. 62 KEG). Kan- tonale Bewilligungen sind bei der Stilllegung dagegen nicht erforderlich und kantonales Recht ist nur soweit verhältnismässig zu berücksichtigen (vgl. Art. 49 Abs. 3 i.V.m. Art. 62 KEG). Der Gesetzgeber räumt der nuklearen Sicherheit einen hohen Stellenwert ein. Er legt in Art. 4 Abs. 1 KEG fest, dass bei der Nutzung der Kernenergie Mensch und Umwelt vor einer Ge- fährdung durch ionisierende Strahlen zu schützen sind. Er statuiert insbe- sondere das Vorsorgeprinzip, indem er bestimmt, dass gegen eine unzu- lässige Freisetzung radioaktiver Stoffe sowie gegen eine unzulässige Be- strahlung von Personen, sowohl bei Normalbetrieb als auch bei Störfällen, Vorsorge getroffen werden muss. Demnach sind alle Vorkehren zu treffen, die nach der Erfahrung und dem Stand von Wissenschaft und Technik not- wendig sind (Art. 4 Abs. 3 Bst. a KEG) respektive zu einer weiteren Ver- minderung der Gefährdung beitragen, soweit sie angemessen sind (Art. 4 Abs. 3 Bst. b KEG). Das KEG bezweckt denn auch insbesondere den Schutz von Mensch und Umwelt vor ihren Gefahren (Art. 1 Satz 2 KEG). 7.5.2 Dagegen kommt dem Bund in Bezug auf die Raumplanung eine Grundsatzgesetzgebungskompetenz zu (Art. 75 Abs. 1 BV). Vor diesem

A-1972/2021 Seite 39 Hintergrund ist auch die Botschaft zu verstehen, wenn sie bekräftigt, dass dekontaminierte Gebäude nicht anders zu behandeln seien, als nicht mehr genutzte Industriebauten. Massgebend ist ab diesem Zeitpunkt das kanto- nale Baurecht (vgl. BBl 2001 2773). 7.5.3 Anzumerken bleibt, dass Art. 45 Bst. b und Art. 47 Bst. c KEV zur Stilllegung auf Verordnungsstufe für die Auslegung des KEG auf Gesetzes- stufe nicht einschlägig sind. Nach dem bereits Gesagten müssten diese Bestimmungen auf Verordnungsstufe ohnehin im Einklang mit dem gesetz- geberischen Willen ausgelegt werden. 7.5.4 Als Zwischenergebnis zeigt sich, dass der Gesetzgeber den Rückbau von Gebäuden bei der Stilllegung von Kernanlagen nicht zwingend vorge- sehen hat. Vielmehr besteht der klare gesetzgeberische Wille, diese nach Möglichkeit anderweitig zu nutzen (z.B. zur Aufbewahrung von kulturellen und archäologischen Gütern wie im Versuchskernkraftwerk Lucens; vgl. E. 7.4.2 hiervor). Somit ergibt sich, dass eine Berücksichtigung des Sze- narios "braune Wiese" bei den Stilllegungskosten dem Willen des Gesetz- gebers entspricht. Auch die systematische Auslegung steht dem nicht ent- gegen. Gleichzeitig lassen sich aber auch keine Hinweise dafür finden, dass die Berücksichtigung des Szenarios "grüne Wiese" bundesrechtswid- rig wäre. 7.5.5 Bei diesem Zwischenergebnis ist fraglich, unter welchen Vorausset- zungen der Fortbestand von Gebäuden bei den Stilllegungskosten und da- mit bei der vorliegend zu beurteilenden Veranlagungsperiode 2017-2021 zu berücksichtigen ist bzw. inwiefern Art. 2 Abs. 2 Bst. e SEFV ("den Ab- bruch aller technischen Einrichtungen und der Gebäude [...]") verfassungs- und gesetzeskonform ausgelegt werden kann. Nachfolgend ist hierfür auf die weiteren relevanten Parameter einzugehen, namentlich auf die Stillle- gungsplanungen gemäss Art. 4 Abs. 2 SEFV und die einschlägige KS 16. 7.6 7.6.1 Die Vorinstanz hielt in der angefochtenen Verfügung fest, dass die gesetzlichen Grundlagen einen vollständigen Rückbau mit Renaturierung des Betriebsareals verlangen würden. Dies decke sich denn auch mit den aktuellen Stilllegungsplanungen der Betreiberinnen, die als Stilllegungsziel die "grüne Wiese" vorsähen.

A-1972/2021 Seite 40 7.6.2 Die Beschwerdeführerin rügt u.a., es bestehe keine Rechtspflicht, die Finanzierung des Szenarios "grüne Wiese" durch den Stilllegungsfonds si- cherzustellen. Daran ändere nichts, dass gemäss Art. 4 Abs. 2 SEFV die voraussichtlichen Kosten gestützt auf die Stilllegungsplanungen der Stillle- gungspflichtigen zu ermitteln seien. Die aktuellen Stilllegungsplanungen seien entsprechend den rechtswidrigen Vorgaben des UVEK bzw. des BFE erstellt worden und sähen nur aus diesem Grund zurzeit das Stilllegungs- ziel "grüne Wiese" vor. Die Stilllegungsplanungen würden zudem durch die Beitragspflichtigen so erstellt, dass aus der Sicht der Unternehmen alle Eventualitäten, und somit auch der allfällige Rückbau zur "grünen Wiese", konservativ abgedeckt seien. 7.6.3 Die Vorinstanz bekräftigt in ihrer Vernehmlassung, dass gemäss den aktuellen Stilllegungsplanungen der Betreiberinnen ein vollständiger Rück- bau vorgesehen sei. Einer allfälligen Berücksichtigung der Chance "braune Wiese" müsste eine Anpassung und Genehmigung der Stilllegungsplanun- gen vorangehen. 7.6.4 Mit Stellungnahme vom 15. Juli 2022 äussert sich die Beschwerde- führerin dahingehend, dass die Stilllegungspläne 2011 und 2016 im vorlie- genden Verfahren für die Festlegung der Fondsbeiträge keine selbständige Bedeutung hätten und für die Beurteilung der angefochtenen Verfügung in keiner Weise relevant seien. Die Stilllegungsplanung zeige mit Blick auf die Finanzplanung sowie die aktienrechtliche Rückstellungspflicht der Eigen- tümer (Auftraggeber) alle Aufwendungen auf, die im Zusammenhang mit der Stilllegung und Entsorgung möglicherweise entstehen könnten (be- triebswirtschaftliche Sicht) und würden somit auch die Möglichkeit eines Rückbaus zur "grünen Wiese" im Sinne einer kaufmännisch vorsichtigen Einschätzung abbilden. Aus diesem Grund könne der Rückbau zur "grünen Wiese" nicht als aktuelle Planung der Eigentümer hinsichtlich des Stillle- gungsziels, sondern lediglich als Grundlage für unternehmerische Ent- scheide und Ausgangslage für die Erstellung der Kostenstudien interpre- tiert werden. Die Stilllegungsplanungen würden rechtlich und faktisch we- der für die Festlegung der voraussichtlichen Kosten noch für die Veranla- gung der Fondsbeiträge durch die VK eine Entscheidungsgrundlage bil- den. Massgebend für die Beurteilung des Hauptantrags sei einzig die KS 16, welche gemäss Vorgabe der VK die "grüne Wiese" als gleichwertige Variante zur "braunen Wiese" darstelle und daher ebenfalls nicht als Pla- nung der Eigentümer ausgelegt werden dürfe. Nach klarem Wortlaut von Art. 4 Abs. 5 SEFV spiele die Stilllegungsplanung bei der Festlegung der Kosten keine Rolle. Diese sei vielmehr in die Kostenstudie eingeflossen

A-1972/2021 Seite 41 und aufgrund aktueller technisch-wissenschaftlicher Erkenntnisse weiter- entwickelt worden. Das Stilllegungsprojekt habe folglich die früheren Still- legungsplanungen abgelöst. Es lasse das Stilllegungsziel ebenso offen wie die Stilllegungsverfügung des UVEK vom 20. Juni 2018. Bei Abweisung des Hauptantrags bezüglich des Stilllegungsziels sei ausschliesslich die gesetzliche Regelung des KEG relevant, welche den konventionellen Rückbau einer Kernanlage nicht zu den durch die Fonds sicherzustellen- den Kosten zähle. 7.6.5 Alle fünf Jahre wird von den beitragspflichtigen Eigentümern einer Kernanlage nach den Vorgaben der VK der Vorinstanz eine Kostenstudie erstellt (Art. 4 Abs. 1 i.V.m. Art. 23 Bst. a SEFV). Für die Kostenstudie wer- den gemäss Art. 4 Abs. 2 SEFV die Kosten gestützt auf die Stilllegungspla- nungen, das Entsorgungsprogramm und aktuelle technisch-wissenschaft- liche Erkenntnisse sowie auf die im Zeitpunkt der Berechnung gültigen Preise ermittelt. 7.6.6 Nach den Vorgaben zur KS 16 war bezüglich der Stilllegungsziele Folgendes kostenmässig abzubilden (Vorgaben für die Erarbeitung der KS16 vom 25. November 2014, S. 2-4, Ziff. 11): "(...) Parameter Bemer- kung Vorgabe (...) (...) (...) 11. Stilllegungsziel (...) Folgende Stilllegungsziele sind kostenmässig abzubilden: • vollständiger Rückbau inklusive Entfernung sämtlicher Fundamente ("Grüne Wiese"). Die Einsparungen, falls die Fundamente und Be- tonkonstruktion nur bis -2 Meter ab Oberkante Terrain zurückgebaut werden, sind als Chan- cen auszuweisen. • Entlassung aus der Kernenergiegesetzge- bung ("Braune Wiese"). (...)" 7.6.7 Die Lebensdauer eines Kernkraftwerks lässt sich in vier Phasen un- terteilen: Planung (Rahmenbewilligung), Bau (Baubewilligung), Betrieb (Betriebsbewilligung) und Stilllegung (vgl. Art. 12 ff., 15 ff., 19 ff. und 26 ff. KEG). Für die Rahmenbewilligung ist ein Stilllegungskonzept zu erarbeiten

A-1972/2021 Seite 42 (Art. 23 Bst. d KEV). Als Voraussetzung für die Erteilung der Baubewilli- gung muss namentlich ein Stilllegungsplan vorliegen (Art. 16 Abs. 1 Bst. e KEG). Dieser Plan ist zusammen mit dem Baugesuch einzureichen (Art. 24 Abs. 2 Bst. f KEV). Die Nachführung bzw. Aktualisierung dieses Plans zählt nach Art. 22 Abs. 2 Bst. k KEG zu den Pflichten aus der Betriebsbewilli- gung und muss alle 10 Jahre vorgenommen werden (Art. 42 Abs. 1 KEV; vgl. allerdings die Aktualisierungen gemäss den Vorgaben für die Erarbei- tung der KS 16 vom 25. November 2014, Ziff. 13). Im Rahmen der Stillle- gung folgt das Stilllegungsprojekt durch den Stilllegungspflichtigen (Art. 45 KEV). Die Stilllegungsverfügung regelt die Freigabepflicht u.a. für den Ab- bruch von Gebäuden nach deren Dekontamination und Freimessung (Art. 47 Bst. c KEV). 7.6.8 Die Vorgaben zur KS 16 wurden durch die Vorinstanz erstellt (Art. 23 Bst. a SEFV). Ob diese Vorgaben anfechtbar sind, wie die Beschwerdefüh- rerin behauptet, kann aufgrund der nachfolgenden Ausführungen offen bleiben. Einig sind sich die Verfahrensbeteiligten dahingehend, dass die Stilllegungspläne 2011 und 2016 als Stilllegungsziel das Szenario "grüne Wiese" vorsehen. Der Beschwerdeführerin ist jedoch beizupflichten, dass diese nicht als bindend oder abschliessend zu betrachten sind, sondern für die Erstellung der Kostenstudie herangezogen wurden (vgl. Art. 4 Abs. 2 SEFV). Die VK legt dagegen die Stilllegungskosten u.a. gestützt auf die Kostenstudie fest (Art. 4 Abs. 5 SEFV). Die Vorgaben des Kostenaus- schusses für die KS 16 sahen – entgegen den Stilllegungsplanungen – die Kostenschätzung sowohl für das Szenario "grüne Wiese" als auch für das Szenario "braune Wiese" vor (vgl. E. 7.6.6 hiervor). Das auf den Stillle- gungsplan folgende Stilllegungsprojekt enthält diesbezüglich keine Anga- ben. Am 20. Juni 2018 erging die Stilllegungsverfügung betreffend das Ge- such vom 18. Dezember 2015 auf Anordnung der Stilllegung für das Kern- kraftwerk Mühleberg. Auf Antrag der Gesuchstellerin, d.h. der Beschwer- deführerin, wurde der Umfang der anzuordnenden Arbeiten entsprechend dem Stilllegungsprojekt auf die Massnahmen des Rückbaus und der Ent- sorgung (Stilllegungsarbeiten) bis und mit der radiologischen Freimessung der Anlage und des zugehörigen Areals beschränkt (Stilllegungsverfügung des UVEK vom 20. Juni 2018, Ziff. 8.3, S. 21, unter https://www.bfe.admin.ch/bfe/de/home/versorgung/kernenergie/stilllegung .html, zuletzt abgerufen am 6. Januar 2023). In der Folge wurde sie ver- pflichtet, bis 2027 ein Stilllegungsprojekt betreffend den konventionellen Rückbau des Kernkraftwerks Mühleberg beim BFE einzureichen (Disposi- tiv-Ziff. 5 der Stilllegungsverfügung des UVEK vom 20. Juni 2018). Zum

A-1972/2021 Seite 43 jetzigen Zeitpunkt ist somit noch nicht geklärt, ob und inwiefern die Be- schwerdeführerin den konventionellen Rückbau der Gebäude tätigen muss, oder ob diese stehenbleiben und mit der Freimessung nicht mehr dem KEG unterstehen werden. Art. 26 ff. KEG auferlegt den Eigentümern von Kernanlagen die Stilllegungspflichten. Diese stellen dem UVEK ein Gesuch über den allfälligen Rückbau der Gebäude nach deren Dekonta- mination und Freimessung (vgl. Art. 28 KEG i.V.m. Art. 47 KEV Bst. c KEV). Das Ziel der Stilllegung und der Abschluss der Stilllegungsarbeiten sind erreicht, wenn die Anlage keine radiologische Gefahrenquelle mehr dar- stellt und somit nicht mehr der Kernenergiegesetzgebung untersteht (vgl. Art. 29 Abs. 1 KEG). Nach Einschätzung des ENSI könnten allfällige Kon- taminationen in Verbindung mit den statischen Gegebenheiten der Ge- bäude dazu führen, dass ein Gebäude nach erfolgter Dekontamination und Inaktiv-Freimessung statisch instabil ist oder der Nachweis der Kontamina- tionsfreiheit nur in Verbindung mit einem Abbruch derselben geführt wer- den kann (Gutachten des ENSI zum Stilllegungsprojekt des Kernkraftwerks Mühleberg vom 30. August 2017, S. 19). Auch nach der Auffassung des Kostenausschusses der Vorinstanz zur KS 16 könnte ein vollständiger Ab- bruch eines einzelnen Gebäudes notwendig werden, sollte das Gebäude nach Abtragung der kontaminierten Teile nicht mehr über die bautechnisch erforderliche Stabilität und statische Sicherheit verfügen (KS 16, Überprü- fungsbericht des Kostenausschusses vom 15. Dezember 2017, S. 33). Nach dem unter E. 7.5.4 Gesagten verfängt die vorinstanzliche Auffassung somit nicht, dass das Szenario "braune Wiese" dem Stilllegungsziel des KEG widerspricht. Daran vermögen nach dem Gesagten auch die Stillle- gungsplanungen nichts zu ändern. Damit steht es den Eigentümern offen, den Fortbestand von Gebäuden zu beantragen. Dies steht auch im Ein- klang mit den Vorgaben zur KS 16 (vgl. E. 7.6.6 hiervor). 7.6.9 Als Auslegungsergebnis steht fest, dass der Gesetzgeber eine aus- schliessliche Berücksichtigung des Szenarios "grüne Wiese" (d.h. der voll- ständige Rückbau der Kernanlagen inkl. Entfernung sämtlicher Funda- mente) bei den Stilllegungskosten nicht zwingend vorgesehen hat (vgl. E. 7.5.4 hiervor). Der Wortlaut von Art. 2 Abs. 2 Bst. e SEFV ist daher tele- ologisch auf diejenigen Gebäude zu reduzieren, die von den Eigentümern abgebrochen werden oder abgebrochen werden müssen (vgl. zur teleolo- gischen Reduktion E. 7.2.7 hiervor). Dazu zählen Gebäude, die aufgrund ihrer nuklearen Kontaminierung nicht weitergenutzt werden können oder aus diesem Grund nicht stabil sind. Da die Vorinstanz die Berücksichtigung des Szenarios "braune Wiese" (d.h. der Möglichkeit, nichtkontaminierte

A-1972/2021 Seite 44 Gebäude stehen zu lassen) vollumfänglich abgelehnt und damit nicht be- rücksichtigt hat, erweist sich die angefochtene Verfügung als bundes- rechtswidrig und der vorinstanzliche Entscheid ist somit aufzuheben. 7.7 Hebt das Bundesverwaltungsgericht eine rechtsfehlerhafte Verfügung auf, entscheidet es in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Als reformatorisches Rechtsmittel gestattet die Beschwerde der Rechtsmittelinstanz, über die Kassation hinaus in der Sache selbst ab- schliessend zu entscheiden, also das streitige Rechtsverhältnis zu regeln. Damit wird prozessökonomisch das Verfahren abgekürzt, indem sich nicht nochmals die Vorinstanz und allenfalls erneut die Rechtsmittelinstanz mit der Sache befassen müssen. Wenn es um Fragen geht, die besondere Sachkenntnis erfordern, oder wenn weitere Tatsachen festzustellen sind, ist es jedoch in der Regel nicht Sache des Bundesverwaltungsgerichts, als erste Instanz in einem Fachbereich zu entscheiden, in dem ein erheblicher Beurteilungsspielraum der fachkundigeren Vorinstanz zu respektieren ist (vgl. Urteil des BVGer A-1496/2019 vom 16. Juli 2021 E. 10.3 m.H.). 7.8 Nach dem Gesagten wäre ein Entscheid in der Sache am Platz, wenn die Sache nach Aufhebung der angefochtenen Verfügung als offenkundig spruchreif erschiene. Vorliegend ist für die Beurteilung der voraussichtli- chen Stilllegungskosten u.a. die konkrete Eintrittswahrscheinlichkeit des Szenarios "braune Wiese" im Vergleich zum Szenario "grüne Wiese" an- hand der geprüften KS 16 abzuklären (vgl. Art. 4 Abs. 5 SEFV; vgl. zur Massgeblichkeit der KS 16 ausführlich E. 3 hiervor). Dabei handelt es sich um technische Fragen. Die Vorinstanz verfügt in diesem Bereich über tech- nisches Ermessen (vgl. E. 2 hiervor), weshalb es sich rechtfertigt, kassa- torisch zu entscheiden. Dispositiv-Ziff. 1, 3 Bst. a und c (soweit Bst. a be- treffend) sowie Dispositiv-Ziff. 4 Bst. a und c (soweit Bst. a betreffend) der angefochtenen Verfügung vom 10. März 2021 sind aufzuheben. Entgegen dem Begehren der Beschwerdeführerin ist es aufgrund des technischen Ermessens der Vorinstanz nicht angezeigt, eine Maximalhöhe für die Ver- anlagung der Beiträge an die Stilllegungskosten festzulegen. Die Angele- genheit ist damit zur neuen Entscheidung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. 8. Weiter sind die Rügen im Eventualantrag bezüglich der Entsorgungskosten zu behandeln.

A-1972/2021 Seite 45 8.1 Weiter macht die Beschwerdeführerin eine rechtswidrige Berücksichti- gung des Parameters "Kombilager" geltend. Sie rügt diesbezüglich eine willkürliche Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie eine willkürliche Ermessensausübung und einen Verstoss gegen Art. 9 BV, Art. 4 Abs. 2 und Abs. 2 bis SEFV. 8.2 Wer eine Kernanlage betreibt oder stilllegt, ist verpflichtet, die aus der Anlage stammenden radioaktiven Abfälle auf eigene Kosten sicher zu ent- sorgen. Zur Entsorgungspflicht gehören auch die notwendigen Vorberei- tungsarbeiten wie Forschung und erdwissenschaftliche Untersuchungen sowie die rechtzeitige Bereitstellung eines geologischen Tiefenlagers (Art. 31 Abs. 1 KEG). Die Stilllegungs- und Entsorgungskosten werden ge- stützt auf die Stilllegungsplanungen, das Entsorgungsprogramm und aktu- elle technisch-wissenschaftliche Erkenntnisse sowie auf die im Zeitpunkt der Berechnung gültigen Preise ermittelt (Art. 4 Abs. 2 SEFV). Mit der Re- vision der SEFV per 1. Januar 2020 ist Art. 4 mit einem Absatz 2 bis ergänzt worden, wonach für die Ermittlung der Kosten eine Methode zu wählen ist, die dem Stand von Wissenschaft und Technik entspricht und die Zuschläge für Prognoseungenauigkeiten, Chancen und Gefahren sowie einen gene- rellen Sicherheitszuschlag berücksichtigt. 8.3 Unstrittig ist, dass schwach- und mittelaktive Abfälle (SMA) einerseits und hochaktive Abfälle (HAA) andererseits in zwei räumlich getrennten La- gerteilen entsorgt werden müssen. Diese beiden Lager können unbestrit- tenermassen an zwei verschiedenen Standorten oder aber bei einer ent- sprechenden geologischen Situation als sog. Kombilager am gleichen Standort erstellt werden. Beim Kombilager können gewisse Elemente der Oberflächeninfrastruktur und zumindest ein Teil der Zugangsbauwerke nach Untertag gemeinsam genutzt werden (vgl. Stellungnahme des ENSI zum EP 16 der Entsorgungspflichtigen, S. 18). Strittig ist, wie hoch die Chance auf die Realisierung eines Kombilagers ist. 8.4 Eingangs ist auf den Bericht und die Verfügung des Bundesrats bezüg- lich des EP 16 einzugehen (E. 9). Weiter sind die Rügen zur fehlerhaften Sachverhaltserstellung zu prüfen (E. 10). Abschliessend sind die Vorbrin- gen zu den groben Ermessensfehlern bzw. Willkür und die übrigen Vorbrin- gen zu beurteilen (E. 11). 9. Vorab ist zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht auf den Bericht und auf die Verfügung bezüglich des EP 16 abgestellt hat.

A-1972/2021 Seite 46 9.1 Diesbezüglich rügt die Beschwerdeführerin, dass weder der Bericht des Bundesrates bezüglich des EP 16 an die Eidgenössischen Räte noch die Verfügung betreffend die Genehmigung des EP 16 technisch-wissen- schaftliche Berichte seien. Die Vorinstanz stütze sich bei ihrem Entscheid in der angefochtenen Verfügung somit entgegen der klaren Vorschrift in Art. 4 Abs. 2 SEFV nicht auf aktuelle technisch-wissenschaftliche Erkennt- nisse. 9.2 Die Vorinstanz widerspricht den Vorbringen dahingehend, dass es sich entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin dabei nicht um einen politischen Bericht handle, sondern um eine in Art. 4 Abs. 2 SEFV aus- drücklich genannte Grundlage der Bestimmung der voraussichtlichen Still- legungs- und Entsorgungskosten, welche zwingend zu berücksichtigen sei. 9.3 Soweit die Beschwerdeführerin vorträgt, dass der Bericht und die Ver- fügung des Bundesrates vom 21. November 2018 politischer Natur seien und sich die Vorinstanz bei ihrem Entscheid in der angefochtenen Verfü- gung somit entgegen Art. 4 Abs. 2 SEFV nicht auf aktuelle technisch-wis- senschaftliche Erkenntnisse stütze, kann ihr nicht gefolgt werden. Die Still- legungs- und Entsorgungskosten werden gemäss Art. 4 Abs. 2 SEFV u.a. gestützt auf das EP sowie aktuelle technisch-wissenschaftliche Erkennt- nisse ermittelt. Nach Art. 32 Abs. 1 und 2 KEG i.V.m. Art. 52 Abs. 3 KEV erstellen die Entsorgungspflichtigen das EP, das ENSI sowie das BFE überprüfen es und das UVEK unterbreitet es dem Bundesrat zur Genehmi- gung. Daraus ergibt sich nach klarem Wortlaut, dass der Bundesrat für den Erlass der Verfügung über die Erstellung des EP durch die Entsorgungs- pflichtigen zuständig ist (Art. 32 Abs. 2 Satz 2 KEG), wovon er mit Verfü- gung vom 21. November 2018 Gebrauch gemacht hat. Der Bundesrat ist zudem verpflichtet, der Bundesversammlung regelmässig Bericht über das Programm zu erstatten (Art. 32 Abs. 5 KEG). Diese Aufgabe hat er mit dem Bericht vom 21. November 2018 wahrgenommen. Die Berücksichtigung des EP ist in Art. 4 Abs. 2 SEFV ausdrücklich vorgesehen. Dazu gehören der Systematik des KEG folgend auch das Abstellen auf den Bericht und die Verfügung des Bundesrates. Dies ist nicht zu beanstanden. 9.4 Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass die Vorinstanz zu Recht auf die Verfügung sowie den Bericht des Bundesrates vom 21. November 2018 bezüglich der EP 16 abgestellt hat.

A-1972/2021 Seite 47 10. Als nächstes ist auf verschiedene Rügen zur fehlerhaften Sachverhaltser- stellung einzugehen. 10.1 Im Verwaltungsverfahren gilt der Untersuchungsgrundsatz (Art. 12 VwVG) und der Grundsatz der freien Beweiswürdigung (Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 40 des Bundesgesetzes über den Bundeszivilprozess [BZP, SR 273]). Frei ist die Beweiswürdigung darin, dass sie nicht an bestimmte starre Beweisregeln gebunden ist, welche der Behörde genau vorschrei- ben, wie ein gültiger Beweis zustande kommt und welchen Beweiswert die einzelnen Beweismittel im Verhältnis zueinander haben. Der Grundsatz der freien Beweiswürdigung verlangt, dass sich die urteilende Instanz sorgfäl- tig, gewissenhaft und unvoreingenommen ihre Meinung darüber bildet, ob der zu beweisende Sachumstand als wahr zu gelten hat oder nicht. Die Beweiswürdigung ist pflichtgemäss, d.h. sachlich nachvollziehbar, auszu- üben (BGE 130 II 482 E. 3.2; BVGE 2012/33 E. 6.2.1). In beweisrechtlicher Hinsicht sind verwaltungsinterne Meinungsäusserungen den nach Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 49 BZP eingeholten Amtsberichten gleichzustellen. Ge- genüber einem gerichtlichen Gutachten kommt ihnen eine geringere Be- weiskraft zu und sie unterliegen grundsätzlich der freien Beweiswürdigung (vgl. BERNHARD WALDMANN, Praxiskommentar VwVG, Rz. 22 zu Art. 19). 10.2 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft, ob der vorinstanzliche Ent- scheid auf einer unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechts- erheblichen Sachverhalts beruht (vgl. E. 2 hiervor). Unrichtig ist die Sach- verhaltsfeststellung etwa dann, wenn der Verfügung ein aktenwidriger oder nicht weiter belegbarer Sachverhalt zugrunde gelegt wurde, wenn rechts- erhebliche Umstände nicht geprüft werden sowie wenn Beweise unzutref- fend gewürdigt wurden. Unvollständig ist die Sachverhaltsfeststellung, wenn die Behörde trotz Untersuchungsmaxime den Sachverhalt nicht von Amtes wegen abgeklärt oder nicht alle für den Entscheid wesentliche Sach- umstände berücksichtigt hat (Urteil des BVGer A-1088/2018 vom 16. Ok- tober 2019 E. 7.2 m.H.). Das Bundesverwaltungsgericht nimmt seine Prü- fungsdichte bei Sachverhaltsfragen zurück, wenn die verfügende Verwal- tungsbehörde fachtechnische Sachverhaltsabklärungen vorgenommen hat; in solchen Fällen beschränkt es sich auf den Nachvollzug der vor- instanzlichen Feststellungen (Urteil des BVGer A-887/2019 vom 9. März 2020 E. 4.2.2 m.H.).

A-1972/2021 Seite 48 10.3 Als erstes stellt die Beschwerdeführerin in sachverhaltlicher Hinsicht die Schlussfolgerungen aus dem Bericht und der Verfügung des Bundes- rates zum EP 16 in Frage. 10.3.1 Die Vorinstanz hielt in der angefochtenen Verfügung fest, dass der Bundesrat am 21. November 2018 und damit nach Erlass der Verfügung des UVEK vom 12. April 2018 das von der NAGRA Ende 2016 eingereichte EP 16 genehmigt habe. Dieses gehe von zwei Einzellagern für SMA- und HAA-Abfälle aus. Die Option Kombilager sei im EP 16 nur am Rande dar- gestellt, weshalb der Bundesrat im Hinblick auf das EP 21 vertieftere Ab- klärungen gefordert habe. Der Bericht des Bundesrates vom 21. November 2018 habe weder im Zeitpunkt des Antrags des STENFO ans UVEK (De- zember 2017) noch zum Zeitpunkt der Verfügung des UVEK (April 2018) vorgelegen. Es würden damit neue Erkenntnisse vorliegen, welche in die Beurteilung miteinzubeziehen seien. Der Kostenausschuss habe sich in seinem Antrag vom 23. Oktober 2020 an die VK mit diesen neuen Erkennt- nissen nicht auseinandergesetzt. Gemäss Vorgaben zur KS 16 seien zwei Einzellager zu berücksichtigen gewesen; die Variante Kombilager sei nicht verlangt worden. Die Option Kombilager sei im EP 16 nur rudimentär dar- gestellt. Indem der Bundesrat im Hinblick auf das EP 21 vertieftere Abklä- rungen betreffend Kombilager fordere, sei es angemessen, die Eintretens- wahrscheinlichkeit dieser Chance zurückhaltend mit 20% zu bewerten. 10.3.2 Die Beschwerdeführerin bringt vor, aus dem Bericht EP 16 könne nicht der Schluss gezogen werden, dass heute der Bau eines "Kombila- gers" noch unsicher sei. Der Bundesrat stelle die beiden Varianten "Lager an zwei verschiedenen Standorten" und "Kombilager" in seinem Bericht EP 16 klar als gleichwertig dar. Er mache dabei lediglich einen Vorbehalt in Bezug auf die geologische Situation, nicht jedoch in Bezug auf die si- cherheitstechnischen Anforderungen. Auch aus der Verfügung zum EP 16 gehe klar hervor, dass der Bundesrat die beiden Lösungsvarianten für ein Tiefenlager als gleichwertig betrachte. Bei den zusätzlichen Abklärungen bezüglich eines Kombilagers, welche die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung ins Feld führe, gehe es aufgrund des Wortlauts von Ziff. 5.3 der Verfügung EP 16 nicht mehr um die Frage, ob überhaupt eine Kombilager- Lösung möglich sei, sondern lediglich noch darum aufzuzeigen, welche der möglichen Varianten sicherheitstechnisch anzustreben sei. Die Vorinstanz gehe von zwei Einzellagern für SMA- und HAA-Abfälle aus, wobei die Op- tion Kombilager nur am Rande dargestellt werde. Auch diese Feststellung der Vorinstanz sei offensichtlich falsch. Im EP 16 würden die drei Lagerva-

A-1972/2021 Seite 49 rianten HAA-Lager, SMA-Lager und Kombilager im Kapitel 3 vielmehr aus- führlich und gleichwertig dargestellt. Weiter gelte es zu beachten, dass auch bei der Darstellung des Auslegungskonzepts des "Kombilagers" teil- weise auf die Ausführungen zu den Auslegungskonzepten des HAA- und SMA-Lagers verwiesen worden sei, was den Umfang der Darstellung des Auslegungskonzepts Kombilager im Vergleich zu den anderen Konzepten erheblich reduziert habe. Nach dem Gesagten könne – entgegen der Be- hauptung der Vorinstanz – keine Rede davon sein, dass das EP 16 das Auslegungskonzept Kombilager nur am Rand darstelle. Die Sachverhalts- feststellung der Vorinstanz sei daher auch in dieser Hinsicht willkürlich. 10.3.3 In ihrer Vernehmlassung präzisiert die Vorinstanz, dass gemäss der Verfügung des Bundesrates vom 21. November 2018, Ziff. 5.3 des Dispo- sitivs die NAGRA im Zusammenhang mit dem EP 21 die grundsätzlich be- stehenden Varianten bei einer Kombilager-Lösung aufzuzeigen habe, um mögliche sicherheitsrelevante Beeinträchtigungen der einzelnen Lagerteile zu vermeiden. Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin sei damit noch kein Entscheid für die Kombilager-Lösung getroffen worden. Vielmehr bestünden Bedenken in sicherheitsrelevanter Sicht, die zunächst noch aufgearbeitet werden müssten. Die NAGRA müsse aufgrund des Auf- lagenantrags 2 des ENSI die Konsequenzen, die sich aus möglichen Wechselwirkungen der einzelnen Lagerteile eines Kombilagers ergeben könnten, näher erforschen. Weiter führt die Vorinstanz aus, der Bundesrat gehe in seinem Bericht über das EP 16 der Entsorgungspflichtigen vom 21. November 2018 (Ziff. 2) da- von aus, dass ein Kombilager zwar nicht ausgeschlossen sei. Er betone aber gleichzeitig, dass das schweizerische Entsorgungskonzept von zwei verschiedenen geologischen Tiefenlagern ausgehe. In seinem Bericht for- muliere er eine Auflage an die NAGRA für das EP 21, wonach die Konse- quenzen eines Kombilagers vertieft abzuklären seien. Somit könne von ei- ner hohen Eintretenswahrscheinlichkeit (geschweige denn einer solchen von 100%) keine Rede sein. Sicherheitsrelevante Fragen im Zusammen- hang mit dem Kombilager seien noch abzuklären. 10.3.4 Zu Recht verweist die Vorinstanz auf Ziff. 5.3 der Verfügung des Bundesrates vom 21. November 2018. Aus dieser geht hervor, dass die NAGRA die grundsätzlich bestehenden Varianten bei einer Kombilager-Lö- sung aufzuzeigen hat, um mögliche sicherheitsrelevante Beeinträchtigun- gen der einzelnen Lagerteile zu vermeiden. Damit ist augenscheinlich,

A-1972/2021 Seite 50 dass sich der Bundesrat noch nicht festgelegt hat bzw. eine Aussage dar- über getroffen hat, ob die Varianten gleichwertig sind. Zudem wird im Be- richt des Bundesrats ebenfalls auf die weiteren Abklärungen der NAGRA hingewiesen. Ein Hinweis darauf, dass gemäss Bundesrat die Einzellager- lösungen und das Kombilager gleichwertig wären, findet sich dagegen nicht und geht insbesondere auch nicht aus Ziff. 5.3 der Verfügung des Bundesrates hervor. Richtig ist zwar der Hinweis der Beschwerdeführerin, dass im EP 16 die verschiedenen Lagervarianten beschrieben werden. Dazu gehört auch eine sehr kurze Beschreibung des Kombilagers auf drei Seiten mit Verweisen auf die anderen Lagervarianten auf Seiten 62 – 64. Davon bestehen eineinhalb Seiten aus Abbildungen. Dagegen besteht die Einleitung aus den Seiten 25 – 41, die anderen Lagervarianten umfassen die Seiten 42 – 61 (HAA-Lager: Seiten 42 – 52 und SMA-Lager: Seiten 53 – 61) und die Zusammenfassung befindet sich auf Seite 65. Damit ist es – trotz Verweisen auf die anderen Lagervarianten – nicht zu beanstanden bzw. willkürlich, wenn die Vorinstanz sich auf den Standpunkt stellt, dass die Beschreibung der Lagervariante Kombilager im EP 16 "nur am Rande dargestellt" wird. Damit erweist sich die Rüge der fehlerhaften bzw. willkür- lichen Sachverhaltserstellung in diesem Punkt als unbegründet. 10.4 Im Folgenden sind die Rügen zu den Stellungnahmen des ENSI und dem Arbeitsbericht der NAGRA zu behandeln. 10.4.1 Die Beschwerdeführerin macht u.a. geltend, dass die Stellung- nahme des ENSI zum EP 16 vom 24. April 2018 und der Arbeitsbericht der NAGRA 19-15 vom September 2020 im Zeitpunkt des Beschlusses vom 7. Dezember 2017 noch nicht vorgelegen hätten. Diese seien jedoch bei der Festlegung der voraussichtlichen Kosten mit der angefochtenen Verfü- gung zu berücksichtigen. Trotzdem würden diese Berichte von der Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung in unverständlicher und will- kürlicher Weise überhaupt nicht in Betracht gezogen. Gemäss Aussage des in nuklearen Sicherheitsfragen zuständigen ENSI in der Stellung- nahme zur KS 16 vom Juli 2017 und aufgrund dessen Stellungnahme zum EP 16 stehe fest, dass sich aus sicherheitstechnischer Sicht heute keine Differenzierung zwischen der Realisierung der Einzellager bzw. eines Kom- bilagers zum EP 16 vom 24. April 2018 abzeichne und der entsprechende Vorbehalt der NAGRA demnach obsolet sei. Somit sprächen die aktuellen technisch-wissenschaftlichen Erkenntnisse eindeutig für die Realisierung eines Kombilagers.

A-1972/2021 Seite 51 10.4.2 Die Vorinstanz hält demgegenüber in ihrer Vernehmlassung fest, dass die NAGRA mit ihren modellhaften Annahmen den Entscheiden nicht vorgreife, die in der laufenden Standortsuche erst noch getroffen werden müssten. Erst wenn vertiefte erdwissenschaftliche Untersuchungen in den verbleibenden geologischen Standortgebieten erfolgt seien, werde die NAGRA bekannt geben, ob zwei Einzellager oder ein Kombilager erstellt werden sollen (EP 16, Ziff. 5.6.1). Die NAGRA vergleiche zurzeit sicher- heitstechnisch nicht nur zwei, sondern drei Standortgebiete (Jura Ost, Nördlich Lägern und Zürich Nordost). Der Bundesrat und das ENSI hätten eine Zurückstellung des Standortgebiets Nördlich Lägern und damit die Be- grenzung auf zwei Standortgebiete für HAA- oder SMA-Lager abgelehnt. Richtig sei, dass das ENSI in seiner Stellungnahme zur KS 16 vom Juli 2017 festgehalten habe, dass sich aus sicherheitstechnischer Sicht heute keine Präferenz abzeichne. Im Rahmen der Überprüfung des EP habe es jedoch den Antrag gestellt, dass die NAGRA über die Konsequenzen, die sich aus möglichen Wechselwirkungen der einzelnen Lagerteile ergeben könnten, Aufschluss zu geben habe. Soweit sich die Beschwerdeführerin betreffend Kombilager auf aktuelle Berichte der NAGRA berufe, die mut- masslich ein Kombilager empfehlen würden, handle es sich um Berichte, die im Rahmen des EP 21 noch durch den Bundesrat überprüft werden müssten. Daraus lasse sich für den vorliegenden Streitgegenstand nichts ableiten. 10.4.3 Die Beschwerdeführerin führt in ihren Schlussbemerkungen vom 22. September 2021 aus, die Vorinstanz räume immerhin ein, dass gemäss Beurteilung des ENSI aus sicherheitstechnischer Sicht keine Präferenz für den Bau von zwei Lagern an zwei Standorten oder für den Bau eines Kom- bilagers, d.h. den Bau von zwei Lagern am selben Standort, bestehe. In Wahrscheinlichkeit ausgedrückt bedeute dies, dass nach aktueller Beurtei- lung des ENSI die Realisierungswahrscheinlichkeit des Baus von zwei La- gern an zwei Standorten oder des Baus eines Kombilagers 50%:50% be- trage, d.h. mit anderen Worten, dass die Wahrscheinlichkeit eines Kombi- lagers aufgrund der aktuellen technisch-wissenschaftlichen Erkenntnisse des ENSI nicht weniger als 50% betrage. 10.4.4 Vorab ist festzuhalten, dass der Arbeitsbericht der NAGRA NAB 19- 15 vom September 2020 als Hintergrundbericht für das EP 21 unbeachtlich ist. Erstens dient dieser für das EP 21, welches noch nicht genehmigt ist (vgl. Art. 32 Abs. 2 KEG), weshalb bereits aus diesem Grund nicht darauf abgestellt werden kann. Zweitens verbietet sich auch aus systematischen Gründen eine Berücksichtigung eines Berichts für das nächste EP 21, da

A-1972/2021 Seite 52 die fünfjährigen Veranlagungsperioden in sich geschlossen sind (vgl. Art. 4 Abs. 2 SEFV "das Entsorgungsprogramm" und Art. 52 Abs. 2 KEV; vgl. mu- tatis mutandis E. 4.2.5 hiervor). Der Bericht der NAGRA zum EP 16 ver- weist auf die noch zu erfolgenden erdwissenschaftlichen Untersuchungen sowie auf das Rahmenbewilligungsgesuch (EP 16, Ziff. 5.6.1). Gemäss der Stellungnahme des ENSI zur KS 16 vom Juli 2017 zeichnet sich keine Präferenz für die Realisierung der Einzellager bzw. eines Kombilagers ab (vgl. Ziff. 4.5.1 und Ziff. 6.2). Das ENSI führt jedoch darin ergänzend aus, dass der Entscheid über die Realisierung von zwei Einzellagern oder ei- nem Kombilager erst nach Vorliegen der Ergebnisse der weiteren Standort- untersuchungen (Bohrungen, Auswertung der 3D-Seismik etc.) getroffen werden könne. Daraus lässt sich – entgegen den Vorbringen der Be- schwerdeführerin – nicht auf eine Eintretenswahrscheinlichkeit von 50% schliessen. Ebenso wenig lässt sich aus der Stellungnahme des ENSI zur EP 16 vom 24. April 2018 etwas Anderes zur Eintretenswahrscheinlichkeit schliessen. Aus dem darin enthaltenen Auflagenantrag 2 des ENSI an den Bundesrat wird klar, dass aus Sicht des ENSI weitere Abklärungen der NAGRA (zu möglichen Wechselwirkungen der einzelnen Lagerteile eines Kombilagers) zu treffen sind (Stellungnahme des ENSI zum EP 16 vom 24. April 2018, S. 47). Aus Sicht des ENSI sind die drei geologischen Standortgebiete Zürich Nordost, Jura Ost und Nördlich Lägern jeweils für ein SMA-Lager und ein HAA-Lager in Etappe 3 des Sachplans geologische Tiefenlager vertieft weiter zu untersuchen (Stellungnahme des ENSI zum EP 16 vom 24. April 2018, S. 21). 10.4.5 Soweit die Beschwerdeführerin (u.a. mit Verweis auf das Gutachten des ENSI zum Einengungsvorschlag auf drei Standorte sowie auf das Sachplanverfahren) schliesslich vorbringt, dass nicht einzusehen sei, aus welchem Grund sich die sicherheitstechnische Lage an einem Standort verschlechtern sollte, wenn an dem in einem Tiefenlager hochaktive Abfälle und am gleichen Standort in einem separaten Tiefenlager auch noch weit- aus weniger gefährliche schwach- und mittelaktive Abfälle gelagert wür- den, vermag sie nicht durchzudringen. Das von der Beschwerdeführerin damit gemeinte ENSI-Gutachten vom 18. April 2017 macht keine entspre- chende Aussage (unter https://www.ensi.ch/de/dokumente/sicherheits- technisches-gutachten-des-ensi-zum-vorschlag-der-nagra-etappe-2-des- sgt/, zuletzt abgerufen am 9. Januar 2023). Zudem ändert diese Behaup- tung nichts an der Tatsache, dass der Bundesrat sich noch nicht für eine Variante festgelegt, sondern vertiefte Abklärungen genau in diesem Punkt angeordnet hat.

A-1972/2021 Seite 53 10.4.6 Anzumerken bleibt, dass die Beschwerdeführerin auch aus dem all- gemein bekannten Standortvorschlag der NAGRA vom 12. September 2022 für ein Kombilager nichts zu ihren Gunsten ableiten könnte, da dieser noch nicht geprüft ist und – soweit ersichtlich – noch kein entsprechendes Rahmenbewilligungsgesuch eingereicht wurde. Es braucht deshalb nicht von Amtes wegen vertieft zu werden, wie es sich damit verhält. 10.4.7 Nach dem Gesagten kann die Beschwerdeführerin in sachverhaltli- cher Hinsicht nichts zu ihren Gunsten aus den oben erwähnten Stellung- nahmen des ENSI bzw. dem Arbeitsbericht der NAGRA ableiten. Dasselbe würde auch für den Standortvorschlag der NAGRA vom 12. September 2022 gelten. Damit erweist sich diese Rüge als unbegründet. 11. Abschliessend ist insbesondere auf die Willkürrügen und auf die übrigen Rügen zum Kombilager einzugehen. 11.1 11.1.1 Die Beschwerdeführerin bringt als erstes vor, dass die Vorgabe der Vorinstanz vom 25. November 2014 für die KS 16, wonach für die Kosten- schätzung von getrennten Standorten je für ein Tiefenlager für schwach- und mittelaktive Abfälle (SMA-Lager) und ein solches für hochaktive Abfälle (HM-Lager) auszugehen sei, nichts ändere. Bei diesem Beschluss handle es sich um einen nicht selbständig anfechtbaren Zwischenentscheid, der im Rahmen der vorliegenden Beschwerde anfechtbar sei. 11.1.2 Die Vorinstanz führt aus, dass die Berechnung der mutmasslichen Gesamtkosten naturgemäss mit vielen Unsicherheiten behaftet sei. So- lange kein verbindlicher Entscheid über ein Kombilager erfolgt sei, sei des- halb vom Basisszenario von zwei Standorten auszugehen. 11.1.3 Nach dem bereits Gesagten ist für die Veranlagungsperiode 2017 – 2021 nicht auf die KS 21 abzustellen (vgl. E. 4 hiervor). Als erstes ist auf die Vorgaben zur KS 16 einzugehen, welche nach Auffassung der Beschwerdeführerin im Eventualantrag (vgl. Bst. H hiervor) anfechtbar sind. Gemäss den Vorgaben zur KS 16 sind für die Berechnung der Kosten des geologischen Tiefenlagers zwei getrennte Standorte, einer für schwach- und mittelaktive Abfälle (SMA) und einer für hochaktive Abfälle wie in der KS 11 (HAA) zu berücksichtigen (Vorgaben für die Erarbeitung der KS 16, Ziff. 13). In der Folge hat Swissnuclear in der KS 16 das Kombilager als Lagervariante mit einer Chance von 50% aufgenommen

A-1972/2021 Seite 54 (KS 16, S. 28). Der Kostenausschuss der Vorinstanz sowie die VK der Vorinstanz haben diese Ausführungen zur Lagervariante gewürdigt und mit einer Eintretenswahrscheinlichkeit von 40% im Antrag bzw. von 20% in der angefochtenen Verfügung berücksichtigt. Somit ergibt sich, dass die Beurteilung der Eintretenswahrscheinlichkeit eines Kombilagers mit den Vorgaben zur KS 16 noch nicht vorweggenommen wurde. Daher kann offen bleiben, welche Rechtsnatur den Vorgaben der VK der Vorinstanz für die Erarbeitung der KS 16 vom 25. November 2014 beizumessen ist, bzw. ob diese mit der vorliegenden Beschwerde anfechtbar sind. 11.1.4 Als Zwischenergebnis zeigt sich, dass nicht die Vorgaben zur KS 16, sondern die Würdigung der Vorinstanz zur Eintretenswahrschein- lichkeit der Lagervariante Kombilager vorliegend von Bedeutung ist. 11.2 11.2.1 Die Vorinstanz hielt in der angefochtenen Verfügung fest, sie er- achte eine Berücksichtigung einer 40%-Chance als deutlich zu hoch, da sich im heutigen Zeitpunkt noch keine verlässlichen Aussagen zu einem Kombilager anstelle von zwei Einzellagern machen lassen und sich auch das EP 16 nur am Rande mit einem Kombilager beschäftige. Sie komme deshalb in Würdigung ihrer übergeordneten Ziele und Aufgaben sowie der berechtigten Interessen der Betreiber und in Ausübung des ihr zustehen- den Ermessens zum Schluss, dass sich stattdessen eine Berücksichtigung von einer 20%-Chance vertreten lasse. Die Kosten für das geologische Tiefenlager seien entsprechend den Vorgaben zur KS 16 auf der Grund- lage von zwei Einzellagern festzulegen, wobei die Möglichkeit eines Kom- bilagers mit einer 20%-Chance zu berücksichtigen sei. 11.2.2 Die Beschwerdeführerin rügt u.a., es sei willkürlich bei der Festle- gung der voraussichtlichen Kosten die Variante "Kombilager" lediglich mit 20% zu berücksichtigen. Der Umfang der Berücksichtigung der Chance "Kombilager" in der angefochtenen Verfügung verstosse zudem gegen die verbindlichen Vorgaben für die Berücksichtigung von Chancen und Gefah- ren in der KS 16 sowie gegen Art. 4 Abs. 2 bis SEFV, der die Berücksichti- gung der vorhandenen Chancen und Gefahren vorschreibe. Aufgrund der Rechtslage sowie der aktuellen technisch-wissenschaftlichen Erkenntnisse sei die Wahrscheinlichkeit des Baus eines "Kombilagers" annähernd 100%, weshalb das Basisszenario bei der Festlegung der voraussichtli- chen Entsorgungskosten heute zwingend den Bau von zwei Tiefenlagern

A-1972/2021 Seite 55 an einem Standort vorsehen müsse. Bis die NAGRA ihren Variantenent- scheid betreffend das Tiefenlager bekanntgebe, könne der Gefahr "Zwei Lager an zwei Standorten" mit einer Wahrscheinlichkeit von maximal 30% Rechnung getragen werden. Betragsmässig zum gleichen Ergebnis komme man, wenn man der Festlegung der voraussichtlichen Kosten (zu Unrecht) weiterhin die Entsorgungsvariante "Zwei Lager an zwei Standor- ten" als Basisszenario zugrunde lege. In diesem Fall müsse die Variante Kombilager aufgrund der heutigen Faktenlage bei der Berechnung der Ent- sorgungskosten zwingend mindestens als 70%-Chance berücksichtigt werden. Auch wenn man am Basisszenario "Zwei Tiefenlager an zwei ver- schiedenen Standorten" festhalte wolle, erweise sich die Berücksichtigung der Chance Kombilager mit 20%-Eintretenswahrscheinlichkeit in der ange- fochtenen Verfügung als willkürlich und verfassungswidrig. 11.2.3 Die Vorinstanz führt im Wesentlichen aus, dass die Berechnung der mutmasslichen Gesamtkosten naturgemäss mit vielen Unsicherheiten be- haftet sei. Solange kein verbindlicher Entscheid über ein Kombilager erfolgt sei, sei deshalb vom Basisszenario von zwei Standorten auszugehen. Der Bundesrat gehe in seinem Bericht über das EP 16 der Entsorgungspflich- tigen vom 21. November 2018 (Ziff. 2) davon aus, dass ein Kombilager zwar nicht ausgeschlossen sei. Er betone aber gleichzeitig, dass das schweizerische Entsorgungskonzept von zwei verschiedenen geologi- schen Tiefenlagern ausgehe. In seinem Bericht formuliere er eine Auflage an die NAGRA für das EP 21, wonach die Konsequenzen eines Kombila- gers vertieft abzuklären seien. Somit könne von einer hohen Eintretens- wahrscheinlichkeit (geschweige denn einer solchen von 100%) keine Rede sein. Sicherheitsrelevante Fragen im Zusammenhang mit dem Kombilager seien noch abzuklären. Indem sie die Chance eines Kombilagers mit einer Eintretenswahrscheinlichkeit von 20% gewichtet habe, habe sie dem Um- stand der aktuellen Erkenntnisse Rechnung getragen. Allfällige neue gesi- cherte Erkenntnisse würden alsdann im Zusammenhang mit der Prüfung der KS 21 einfliessen. 11.2.4 In ihren Schlussbemerkungen vom 22. September 2021 bringt die Beschwerdeführerin vor, dass sich aufgrund der relevanten aktuellen tech- nisch-wissenschaftlichen Erkenntnisse objektiv und sachlich nachvollzieh- bar eine Wahrscheinlichkeit eines Kombilagers ergebe, die zwischen 50% (ENSI) und gegen 100% (NAGRA), in keinem Fall jedoch unter 50% liege. Der Schwerpunkt der Wahrscheinlichkeit Kombilager liege demzufolge ob- jektiv in der Mitte dieser beiden Einschätzungen, d.h. bei 75%. Diese aktu- elle technisch-wissenschaftliche Erkenntnis sei der rechtlich verbindliche

A-1972/2021 Seite 56 Rahmen, innerhalb dessen der Vorinstanz ein rechtmässiger Ermessens- spielraum zustehe. Angesichts der grossen, sachlich in keiner Weise be- gründeten Abweichung zum Schwerpunkt der aktuellen technisch-wissen- schaftlichen Einschätzung der Wahrscheinlichkeit eines Kombilagers durch das ENSI und die NAGRA, habe die Vorinstanz ihren rechtmässigen Ermessensspielraum überschritten und damit nicht nur rechtswidrig, son- dern sogar willkürlich gehandelt. 11.2.5 Zu beurteilen ist, ob die Vorinstanz mit ihrem Entscheid über die Eintretenswahrscheinlichkeit eines Kombilagers die einschlägigen rechtli- chen Bestimmungen verletzte, ihr fachtechnisches Ermessen miss- brauchte bzw. in Willkür verfallen ist. 11.2.6 Willkür liegt nicht schon dann vor, wenn eine andere Lösung eben- falls in Betracht zu ziehen oder gar vorzuziehen wäre, sondern nur, wenn der angefochtene Entscheid im Ergebnis offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 144 II 281 E. 3.6.2 m.H.). 11.2.7 Der Begriff der Angemessenheit bezeichnet den Handlungs- und Kontrollmassstab innerhalb des Ermessens der Verwaltung. Ein Entscheid ist unangemessen, wenn er zwar innerhalb des Ermessensspielraums liegt und die Verfassungsprinzipien sowie Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung beachtet, das Ermessen aber unzweckmässig gehandhabt und keine den Umständen des Einzelfalls angepasste Lösung getroffen wurde. Das Bundesverwaltungsgericht greift nicht leichthin in Ermessensent- scheide der Vorinstanz ein, wenn sich diese durch besonderen Sachver- stand auszeichnet und wenn sie über einen gewissen Handlungsspielraum verfügen muss (Urteil des BVGer A-887/2019 vom 9. März 2020 E. 7.3). 11.2.8 Hat die Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts oder ein beson- deres unabhängiges Fachgremium eine besondere Fachkompetenz, die dem Gericht selber abgeht, so kann und soll das Gericht dieses technische Ermessen respektieren, jedenfalls soweit die Fachinstanz die für den Ent- scheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklä- rungen sorgfältig und umfassend durchgeführt hat (vgl. E. 2 hiervor; vgl. ferner Urteil des BGer 2C_388/2020 vom 20. Oktober 2020 E. 5.4.5). Das Gericht soll nicht aus eigenem Gutdünken, sondern nur aus triftigen Grün- den von der Beurteilung durch die zuständige Fachbehörde abweichen.

A-1972/2021 Seite 57 Insbesondere ist es nicht Sache der Gerichte, Energiepolitik zu betreiben oder die Rolle von Aufsichtsbehörden zu übernehmen (BGE 142 II 451 E. 4.5.1 und 139 II 185 E. 9.3; Urteil des BGer 2C_1065/2015 vom 15. Sep- tember 2016 E. 4). 11.2.9 Der Kostenausschuss und daraufhin die Vorinstanz kamen im Rah- men der Überprüfung der KS 16 bzw. in der Antragsstellung an das UVEK zum Schluss, dass eine 40%-Chance für ein Kombilager im Umfang von 588 Mio. Fr. für alle Werke berücksichtigt werden könne (KS 16, Überprü- fungsbericht des Kostenausschusses vom 15. Dezember 2017, Ziff. 6.3.4; Antrag der VK der Vorinstanz vom 20. Dezember 2017, S. 3). Mit Verfü- gung vom 12. April 2018 erwog das UVEK, dass es nicht angebracht sei, das Kombilager in der KS 16 als Chance zu berücksichtigen. Würde dies getan, könnten die notwendigen Mittel bei einem Entscheid für zwei ge- trennte Lager fehlen. Nach Rückweisung durch das Bundesgericht bean- tragte der Kostenausschuss am 23. Oktober 2020, auf diese Korrektur zu verzichten und eine Eintretenswahrscheinlichkeit von 40% zu berücksich- tigen. Mit Verfügung vom 10. März 2021 legte die Vorinstanz die Eintre- tenswahrscheinlichkeit mit 20% fest. 11.2.10 Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts han- delt es sich bei den Ausschüssen der Vorinstanz nicht um vollkommen un- parteiliche Gremien, zumal sich diese auch aus Vertretern der Kernkraft- betreiber zusammensetzen. Deren Vorschläge bzw. Anträge zuhanden der VK der Vorinstanz sind demzufolge nicht mit einem Gutachten eines unab- hängigen Sachverständigen i.S.v. Art. 12 Bst. e VwVG oder einem Amts- bericht vergleichbar (Urteil des BVGer A-887/2019 vom 9. März 2020 E. 3.4.2; vgl. E. 10.1 hiervor). Daraus folgt, dass dem Antrag des Kosten- ausschusses – im Gegensatz etwa zu den Amtsberichten des ENSI (vgl. Urteil des BGer 2C_347/2012 vom 28. März 2013 E. 9.2 f.) – kein erhöhter Beweiswert zukommt, weshalb nicht nur aus triftigen Gründen von diesem abgewichen werden kann. Art. 81 Abs. 2 KEG stellt zudem klar, dass die Festlegung über die Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten in der Zuständigkeit der VK der Vorinstanz liegt. Damit ist diese nicht an den An- trag des Kostenausschusses der Vorinstanz gebunden (vgl. Art. 4 Abs. 5 SEFV). Die Tatsache, dass Vorgaben für die Erstellung der Kostenstudie gemäss Art. 4 Abs. 2 bis und Art. 4 Abs. 4 SEFV bestehen, begründen ebenso keine Bindung der Vorinstanz als Fachbehörde an die Anträge des Kostenausschusses, zumal sie sich auch auf neue Erkenntnisse stützte. Als solche kommt ihr vielmehr technisches Ermessen zu, von dem das Bundesverwaltungsgericht nicht ohne triftige Gründe abweicht (vgl.

A-1972/2021 Seite 58 E. 11.2.7 f. hiervor). Die Vorinstanz hat ihre Auffassung in der angefochte- nen Verfügung hinreichend begründet und eine eigenständige Würdigung vorgenommen, was nach dem Gesagten nicht zu beanstanden ist. Bezüglich der Eintretenswahrscheinlichkeit gilt Folgendes: Nachdem sich vorliegend als richtig erwiesen hat (vgl. E. 10.3.4 hiervor), dass der Bun- desrat mit Verfügung vom 21. November 2018 keinen verbindlichen Ent- scheid gefällt hat, sondern von der NAGRA vertiefte geologische Abklärun- gen zum Kombilager fordert, ist die Berechnung der Entsorgungskosten nach wie vor mit hohen Unsicherheiten verbunden. Auch die verschiede- nen Stellungnahmen und Berichte des ENSI und der NAGRA zeigen – ent- gegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin – kein eindeutiges Bild. Vielmehr stehen sie unter dem Vorbehalt von vertieften geologischen Ab- klärungen (vgl. E. 10.4.4 hiervor). Dass die Chancen und Gefahren bis zum definitiven Entscheid über den oder die Standorte schwierig einzuschätzen sind, liegt in der Natur der Sache (vgl. E. 5.5 hiervor). Die Einschätzung der Vorinstanz basiert auf dem Bericht und der Verfügung des Bundesrats vom 21. November 2018 zum EP 16. Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, dass sie abweichend von der Einschätzung des Kosten- ausschusses eine zurückhaltende Beurteilung der Realisierungschance ei- nes Kombilagers in der Höhe von 20% getroffen hat. 11.3 11.3.1 Weiter trägt die Beschwerdeführerin zur Eintretenswahrscheinlich- keit vor, dass die Gesuche um Erteilung der Rahmenbewilligung sowie der nuklearen Bau- und Betriebsbewilligung demnach dereinst durch die Ent- sorgungspflichtigen gestellt würden. Im Rahmen der gesetzlichen und si- cherheitstechnischen Rahmenbedingungen stehe es ihnen frei, ob sie zwei Lager an verschiedenen Standorten oder an einem Standort beantragen wollten. Wenn keine zwingenden sicherheitstechnischen Gründe dagegen- sprächen, könnten die Entsorgungspflichtigen somit ohne weiteres den Bau der beiden Lager am gleichen Standort beantragen. Gemäss heuti- gem Wissensstand sei in allen verbleibenden Standortregionen das Platz- angebot für ein Kombilager genügend gross. Da sich diese Faktenlage schon länger abgezeichnet habe, sehe der Sachplan Tiefenlager heute ex- plizit die Möglichkeit eines "Kombilagers" vor. Mit Blick auf die im Arbeits- bericht NAB 19-15 der NAGRA vom September 2020 aufgezeigten gesell- schaftlichen, ökologischen und logistischen Vorteile sowie die erheblichen Kosteneinsparungen von 1'600 Mio. Fr. stehe mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit fest, dass die NAGRA bzw. die Beitragspflichtigen den

A-1972/2021 Seite 59 Bau der beiden Tiefenlager für HAA und SMA am gleichen Standort bean- tragen würden. Da es gegen einen solchen Antrag heute keine sicherheits- technischen Einwände gebe, wäre es unverhältnismässig und daher rechtswidrig, von den Betreibern trotzdem den Bau von zwei Tiefenlagern an unterschiedlichen Standorten zu verlangen. Der Bund könne die Ent- sorgungspflichtigen daher rechtlich nicht zum Bau der beiden Tiefenlager an zwei Standorten zwingen. Somit könne heute ausgeschlossen werden, dass zwei Tiefenlager an unterschiedlichen Standorten und nicht zwei Tie- fenlager an einem Standort (ein Kombilager) gebaut würden. Schliesslich sei auch die reale politische Lage in Betracht zu ziehen. Angesichts der bestehenden massiven Widerstände der möglichen Standortgemeinden gegen jede Art von Tiefenlager könne ausgeschlossen werden, dass ein zweiter Standort für SMA-Abfälle realisiert werden könnte, wenn einmal der am besten geeignete Standort für HAA-Abfälle gefunden und von den Standortgemeinden akzeptiert worden sei. 11.3.2 Demgegenüber stellt sich die Vorinstanz auf den Standpunkt, dass voraussichtlich im Jahr 2022 die NAGRA basierend auf den vertieften Un- tersuchungen den oder die sichersten Standorte bestimmen und bekannt- geben werde. Erst dann werde bekannt sein, für welchen Standort oder welche Standorte sie die Rahmenbewilligungsgesuche ausarbeiten wolle. 11.3.3 Unbestritten ist, dass die Gesuche um Erteilung der Rahmenbewil- ligung sowie der nuklearen Bau- und Betriebsbewilligung für das geologi- sche Tiefenlager demnach dereinst durch die Entsorgungspflichtigen ge- stellt werden (vgl. Art. 12 ff. KEG sowie Art. 15 ff. und 19 ff. i.V.m. Art. 37 KEG). Danach steht es ihnen zwar frei, ob sie zwei Lager an verschiedenen Standorten oder zwei Lager an einem Standort beantragen. Nichtdesto- trotz steht zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht fest, ob ein Kombilager gebaut werden kann, da die entsprechenden geologischen Abklärungen noch nicht erfolgt sind. Das Rahmenbewilligungsgesuch wird nach den Angaben der KS 16 wohl erst 2029 durch den Bundesrat beurteilt und muss von der Bundesversammlung genehmigt werden (KS 16, S. 14; vgl. Art. 48 Abs. 1 und 2 KEG). Der Beschluss der Bundesversammlung über die Genehmi- gung einer Rahmenbewilligung untersteht dem fakultativen Referendum (Art. 48 Abs. 4 KEG). Nach dem Gesagten lässt sich aus dem Umstand, dass das Rahmenbewilligungsgesuch dereinst durch die Entsorgungs- pflichtigen gestellt wird, nichts zu Gunsten der Beschwerdeführerin ablei- ten. Dasselbe gilt auch, soweit die Beschwerdeführerin auf die realpoliti- sche Lage und den Widerstand der möglichen Standortgemeinden gegen zwei Standorte statt nur einen Standort verweist.

A-1972/2021 Seite 60 11.3.4 Als Zwischenergebnis ergibt sich demzufolge, dass die Einschät- zung der Vorinstanz zur Eintretenswahrscheinlichkeit eines Kombilagers unter Berücksichtigung der gebotenen Zurückhaltung des Bundesverwal- tungsgerichts (vgl. E. 11.2.8 hiervor) als bundesrechtskonform zu erachten ist. Ein Verstoss gegen Art. 4 Abs. 2 bis und Art. 4 Abs. 4 SEFV liegt nicht vor. Nachfolgend ist auf die übrige Willkürrüge einzugehen. 11.4 11.4.1 Schliesslich erblickt die Beschwerdeführerin im Entscheidungspro- zess, der zur Festlegung der Chance Kombilager mit einer nur 20%-Ein- tretenswahrscheinlichkeit geführt hat, einen Verstoss gegen das Willkür- verbot. Swissnuclear habe die Wahrscheinlichkeit eines "Kombilagers" in der KS 16 aufgrund der Faktenlage konservativ auf 50% geschätzt, was von den Experten im Rahmen der Überprüfung als korrekt beurteilt worden sei. Der Kostenausschuss der Vorinstanz habe diese Chance bei der Über- prüfung der KS 16 trotzdem auf 40% reduziert, was die Vorinstanz mit ih- rem verbindlichen Beschluss vom 7. Dezember 2017 als angemessen be- urteilt habe. Mit diesem Vorgehen habe die Vorinstanz auch die Beurteilung der im Rahmen der Überprüfung der KS 16 beigezogenen Experten vom Tisch "gewischt", welche die 50%-Chance sogar aufgrund des (inzwischen zugunsten eines Kombilagers überholten) Sachverhalts von 2016 als an- gemessen beurteilt hätten, und dies, obwohl die Experten gemäss Art. 4 Abs. 4 SEFV insbesondere auch zu prüfen hätten, ob die Kosten und die Zuschläge realistisch eingeschätzt werden. Da die Überprüfung der Ange- messenheit der Kosten und Zuschläge durch Experten von Art. 4 Abs. 4 SEFV explizit vorgeschrieben werde, könne sich die Vorinstanz nicht ein- fach über deren Beurteilung hinwegsetzen. Vielmehr brauche es dazu triftige und gestützt auf aktuelle technisch-wissenschaftliche Erkenntnisse nachvollziehbare sachliche Gründe. Solche Gründe würden in der ange- fochtenen Verfügung nicht vorgebracht, und solche Gründe bestünden auf- grund der dargelegten Faktenlage auch nicht. Aufgrund der heutigen Fak- tenlage sei für eine Gefahr "Zwei Lager an zwei Standorten" ein Abzug von maximal 30% zulässig. 11.4.2 Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, dass sie den Parame- ter "Kombilager" nicht in willkürlicher Weise berücksichtigt habe. 11.4.3 Soweit die Beschwerdeführerin einen willkürlichen Entscheidpro- zess rügt, kann ihr ebenfalls nicht gefolgt werden. Aus dem Urteil des BGer

A-1972/2021 Seite 61 2C_440/2019 vom 6. Februar 2020 ergibt sich, dass das UVEK für die Ver- fügung über die Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten im Einzel- fall nicht zuständig war (E. 3.5). Damit wurden die vorinstanzlichen Ent- scheide (mit-)aufgehoben (vgl. Bst. E, E. 4.2.4 und E. 6.2.3 hiervor). Der Kostenausschuss (und damit auch die beigezogenen Experten) haben sich mit dem Bericht und der Verfügung des Bundesrates vom 21. November 2018 nicht auseinandergesetzt. Namentlich aus diesem Grund durfte die Vorinstanz von der empfohlenen Eintretenswahrscheinlichkeit abweichen (vgl. ferner E. 11.2.10 hiervor), ohne dabei in Willkür zu verfallen bzw. einen willkürlichen Entscheidprozess durchgeführt zu haben (vgl. zum Begriff der Willkür E. 11.2.6 hiervor). Damit erweist sich auch diese Rüge als unbe- gründet. 11.5 Im Ergebnis gibt es für das Bundesverwaltungsgericht auch aufgrund der übrigen Rügen keinen Anlass, die von der Vorinstanz festgestellte Ein- tretenswahrscheinlichkeit eines Kombilagers in Zweifel zu ziehen. Damit erweist sich die Verfügung in diesem Punkt als bundesrechtskonform. 12. Zusammengefasst erweist sich die Beschwerde gegen die angefochtene Verfügung vom 10. März 2021 mehrheitlich als unbegründet (Abstellen auf die KS 21, Vorbemerkungen sowie die Rügen 1 – 4 und 6). In diesem Um- fang ist die Beschwerde abzuweisen. Soweit die Beschwerdeführerin einen Verstoss gegen Art. 77 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Bst. d und Art. 29 Abs. 1 KEG geltend macht (Rüge 5), erweist sich die Beschwerde dagegen als begrün- det. In diesem Punkt ist die Beschwerde gutzuheissen, Dispositiv-Ziff. 1, 3 Bst. a und c (soweit Bst. a betreffend) und Dispositiv-Ziff. 4 Bst. a und c (soweit Bst. a betreffend) der Verfügung vom 10. März 2021 sind aufzuhe- ben und die Angelegenheit ist zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägun- gen an die Vorinstanz zurückzuweisen. 13. Es bleibt über die Kosten- und Entschädigungsfolgen zu befinden. 13.1 Die Verfahrenskosten hat in der Regel die unterliegende Partei zu tra- gen; unterliegt sie nur teilweise, so werden sie ermässigt. Ausnahmsweise können sie erlassen werden (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Vorinstanzen werden unabhängig vom Verfahrensausgang keine Verfahrenskosten auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG).

A-1972/2021 Seite 62 Vorliegend obsiegt die Beschwerdeführerin – gemessen an den Jahresbei- trägen für die Stilllegungskosten bezüglich der Periode 2017 – 2021 im Umfang von 47.1 Mio. Fr. im Verhältnis zu den zu den Stilllegungs- und Entsorgungskosten für dieselbe Periode von insgesamt 164,6 Mio. Fr. – ungefähr zu einem Viertel. Entsprechend hat sie die auf Fr. 50'000.– fest- zusetzenden Verfahrenskosten (vgl. Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes- verwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) im Umfang von Fr. 37'500.– zu tragen. Dieser Betrag ist dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 50'000.– zu entnehmen. Der Restbetrag von Fr. 12'500.– ist der Be- schwerdeführerin nach Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuer- statten. Die Vorinstanz hat keine Verfahrenskosten zu tragen. 13.2 13.2.1 Der obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen Kosten zuzu- sprechen (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 VGKE). Sie wird der Körperschaft oder autonomen Anstalt auferlegt, in deren Namen die Vorinstanz verfügt hat, soweit sie nicht einer unterliegenden Gegenpartei auferlegt werden kann (vgl. Art. 64 Abs. 2 VwVG). Obsiegt die Partei nur teilweise, ist die Parteientschädigung entsprechend zu kürzen (vgl. Art. 7 Abs. 2 VGKE). Bundesbehörden haben keinen Anspruch auf eine Partei- entschädigung (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE). Die Entschädigung umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere Auslagen der Partei (Art. 8 ff. VGKE). Sie wird vom Gericht aufgrund der Akten festgesetzt, wenn keine Kostennote eingereicht wird (Art. 14 Abs. 2 VGKE). 13.2.2 Nach Auffassung der Beschwerdeführerin ist die Parteientschädi- gung dem UVEK aufzuerlegen, da die Fonds wirtschaftlich nicht über eige- nes Vermögen verfügten. Die gesamten Mittel der Fonds stünden wirt- schaftlich im Eigentum der Beitragspflichtigen. Von den entsprechenden Guthaben werde der Aufwand der Fonds abgezogen (Art. 78 Abs. 1 KEG). Dies bedeute, dass die Beschwerdeführerin und die übrigen Beitragspflich- tigen auch im Fall des Obsiegens die Verfahrenskosten sowie die Partei- entschädigung bezahlen müssten, wenn die Verfahrenskosten und die Par- teientschädigung den Fonds auferlegt würden. Diese Konsequenz würde gegen Art. 63 Abs. 1 VwVG und Art. 64 Abs. 1 VwVG verstossen und wäre daher bundesrechtswidrig. Die Fonds seien Teil der dezentralen Bundes- verwaltung und die Mitglieder der VK der Vorinstanz würden durch den

A-1972/2021 Seite 63 Bundesrat gewählt. Bei der Vorinstanz handle es sich demnach um ein Or- gan des Bundes. Bei Gutheissung der vorliegenden Beschwerde stehe fest, dass die Vorinstanz mit dem Erlass der angefochtenen Verfügung in Ausübung ihrer gesetzlichen Aufgaben rechtswidrig gehandelt habe. Dem- zufolge hafte gemäss Art. 146 BV der Bund für den Schaden, der der Be- schwerdeführerin aus dem vorliegenden Beschwerdeverfahren entstehe. 13.2.3 Die Vorinstanz lässt sich hierzu nicht vernehmen. 13.2.4 Nach Art. 64 Abs. 2 VwVG ist die Parteientschädigung der Vorinstanz aufzuerlegen, da sie über eine eigene Rechtspersönlichkeit ver- fügt (vgl. Art. 81 Abs. 1 KEG). Eine Auferlegung an das UVEK kommt nach Art. 64 Abs. 2 VwVG von vornherein nicht in Frage, da sie nicht Verfahrens- partei ist. An diesem Ergebnis vermag auch der Einwand nichts zu ändern, dass die Beschwerdeführerin an den Mitteln des Fonds wirtschaftlich be- rechtigt ist. Richtig ist zwar, dass der Aufwand der Beschwerdeführerin zur Entrichtung der Parteientschädigung ihr aus diesem Grund teilweise selbst zur Last fällt, obgleich sie wie erwähnt als teilweise obsiegend zu betrach- ten ist (vgl. nicht publizierter Abschreibungsentscheid des BVGer A-2743/2018 vom 23. Juni 2020 E. 3.3). Allerdings besteht nach Art. 64 Abs. 2 VwVG kein Ermessen für eine andere Verlegung der Parteientschä- digung. 13.2.5 Soweit die Beschwerdeführerin schliesslich die Staatshaftung er- wähnt, lassen sich aus Art. 146 BV keine verfassungsunmittelbaren An- sprüche ableiten (BIAGGINI GIOVANNI, a.a.O., Rz. 3 zu Art. 146). Es steht ihr jedoch selbstredend offen, einen allfälligen Staatshaftungsanspruch gel- tend zu machen. 13.2.6 Nach dem Gesagten ist die Parteientschädigung ausschliesslich der Vorinstanz aufzuerlegen. Die Vorinstanz als Bundesbehörde hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE). 13.3 Abschliessend ist über die Höhe der Parteientschädigung zu befin- den. Die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin hat im Umfang ihres Obsiegens von einem Viertel Anspruch auf eine reduzierte Parteientschä- digung. Es wurde keine Kostennote eingereicht, weshalb die Höhe der Ent- schädigung aufgrund der Akten festzusetzen ist. Unter Berücksichtigung der Schwierigkeit des Falles, des notwendigen Zeitaufwandes und eines durchschnittlichen Stundenansatzes erachtet das Bundesverwaltungsge- richt eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 8'000.– als angemessen.

A-1972/2021 Seite 64 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, Dispositiv-Ziff. 1, 3 Bst. a und c (soweit Bst. a betreffend) sowie Dispositiv-Ziff. 4 Bst. a und c (soweit Bst. a betreffend) der angefochtenen Verfügung vom 10. März 2021 werden aufgehoben und die Angelegenheit wird zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. 2. Der Beschwerdeführerin werden Verfahrenskosten von Fr. 37'500.– aufer- legt. Dieser Betrag wird dem Kostenvorschuss von Fr. 50'000.– entnom- men. Der Restbetrag in der Höhe von Fr. 12'500.– wird der Beschwerde- führerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstat- tet. 3. Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin eine reduzierte Parteientschä- digung in der Höhe von Fr. 8'000.– nach Eintritt der Rechtskraft des vorlie- genden Urteils zu bezahlen. 4. Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz, an das UVEK, an das BFE und an das ENSI.

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

Maurizio Greppi Joel Günthardt

A-1972/2021 Seite 65 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

Versand:

A-1972/2021 Seite 66 Zustellung erfolgt an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Einschreiben) – UVEK (Gerichtsurkunde) – BFE (zur Kenntnis) – ENSI (zur Kenntnis)