B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung I A-173/2015
Urteil vom 8. Juni 2015 Besetzung
Richter André Moser (Vorsitz), Richterin Kathrin Dietrich, Richter Maurizio Greppi, Gerichtsschreiber Oliver Herrmann.
Parteien
Die Schweizerische Post AG, Rechts- und Stabsdienst, Viktoriastrasse 21, 3030 Bern, Beschwerdeführerin,
gegen
Eidgenössische Postkommission PostCom, Monbijoustrasse 51A, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Hausservice in der Gemeinde Kerns.
A-173/2015 Seite 2 Sachverhalt: A. Die Schweizerische Post AG (nachfolgend: Post) überprüfte die Aufrecht- erhaltung der Poststelle 6067 Melchtal in der Gemeinde Kerns (nachfol- gend: Gemeinde) und führte zu diesem Zweck am 1. Februar 2012 ein ers- tes Gespräch mit Vertretern der Gemeinde. Die Post stellte als denkbare Alternativen eine Weiterführung der Poststelle mit reduzierten Öffnungszei- ten, eine Postagentur nach dem Prinzip "Post im Dorfladen" und die er- satzweise Einführung des Hausservices ("Postschalter an der Haustür") zur Diskussion. Der Einwohnergemeinderat der Gemeinde (nachfolgend: Gemeinderat) als deren Vertreter beriet die Angelegenheit am 6. Februar 2012. In seiner schriftlichen Stellungnahme zuhanden der Post vom 13. Februar 2012 er- klärte er, noch keine der drei möglichen Ersatzlösungen zu favorisieren. Am 2. April 2012 fand in Melchtal eine auf Wunsch der Gemeinde durch die Post organisierte Informationsveranstaltung für die Bevölkerung statt. B. Mit Schreiben vom 5. Juni 2012 (Versanddatum), in welchem das Protokoll der Gemeinderatssitzung vom 21. Mai 2012 auszugsweise wiedergegeben war, teilte die Gemeinde der Post mit, dass es in der Bevölkerung keine klare Mehrheit für eine der drei von der Post vorgeschlagenen Alternativen gebe. Am meisten Sympathien seien für das Modell Postagentur ausge- macht worden. Zufolge Pensionierung der Inhaberin schliesse indes der dafür in Frage kommende Dorfladen im Verlauf des Jahres 2013. Bis am 31. Oktober 2012 solle die Möglichkeit bestehen, dass sich eine Initiativ- gruppe für ein Projekt Dorfladen/Postagentur bilde. Die Post schloss sich diesem Vorgehen in einem an die Kunden der Post- stelle Melchtal gerichteten Flyer vom 27. Juni 2012 an. C. Am 12. November 2012 fand eine zweite Besprechung zwischen Vertretern von Gemeinde und Post statt. Es wurde festgestellt, dass keine Initiative für eine Postagentur ergriffen worden war. Die Post gab bekannt, dass sie die Einführung des Hausservices als beste Lösung erachte. Man werde sich in einem Schreiben an die Gemeinde wenden, mit dessen Unterzeich- nung diese ihr Einverständnis mit dem Vorschlag kundtun könne.
A-173/2015 Seite 3 Mit Schreiben vom 4. Dezember 2012 teilte die Gemeinde der Post mit, dass sie den Beschluss, ob die Poststelle weitergeführt oder durch einen Hausservice ersetzt werde, der Post überlasse, sich jedoch das Recht vor- behalte, den Entscheid durch die Eidgenössische Postkommission Post- Com beurteilen zu lassen. D. Nachdem sie ihr vorab mit E-Mail vom 4. März 2013 Gelegenheit zur Stel- lungnahme gegeben hatte, eröffnete die Post der Gemeinde am 14. März 2013 schriftlich, sie beabsichtige die Poststelle Melchtal zu schliessen und durch einen Hausservice zu ersetzen. Sodann wies die Post die Gemeinde auf das mögliche Schlichtungsverfahren bei Schliessung einer Poststelle vor der PostCom hin. E. Ende Dezember 2013 schloss die Post die Poststelle Melchtal und führte für alle 146 Haushalte in deren Einzugsgebiet Anfang Januar 2014 den Hausservice ein. Ausgenommen blieben lediglich die beiden Haushalte im Teufibach, bei welchen bereits vor der Schliessung der Poststelle Melchtal keine Hauszustellung erfolgte. F. Nach dem Entscheid über die Schliessung der Poststelle Melchtal und die ersatzweise Einführung des Hausservices beschloss die Post im Rahmen einer Überprüfung der Hauszustellung in der Gemeinde Kerns – welcher Prozess unabhängig vom Verfahren betreffend die Aufhebung der Post- stelle Melchtal geführt wurde –, die Hauszustellung und damit verbunden den Hausservice für sieben Haushalte im Buechischwand und im Tumli- bach einzuschränken. In Letzterem sollten drei Haushalte noch dreimal wö- chentlich von Hauszustellung und Hausservice profitieren können. Vier Haushalte im Buechischwand sollten einstweilen noch zweimal wöchent- lich bedient werden, bis Hauszustellung und Hausservice nach dem Weg- zug einer Person mit Jahrgang 1928 eingestellt werden sollten. G. Mit Schreiben vom 26. Februar 2014 gelangte die Gemeinde an die Post- Com und teilte mit, man habe erfahren, dass die Post im Buechischwand und im Dummlibach [Tumlibach] die Postzustellung einschränken wolle und ein entsprechendes Verfahren eingeleitet habe. Darüber sei die Ge- meinde von der Post nie in Kenntnis gesetzt worden. Dieser Schritt komme
A-173/2015 Seite 4 einem Vertrauensbruch gleich, die "Spielregeln" seien im Nachhinein ge- ändert worden. Der Gemeinderat erachte dieses Vorgehen als "unfair" und "appelliere" an die PostCom bzw. die Post, den Entscheid nochmals zu überdenken. H. Die PostCom lud die Post am 7. April 2014 zur Stellungnahme zum Schrei- ben der Gemeinde ein, welches man als aufsichtsrechtliche Anzeige be- trachte. Zudem informierte die PostCom die Post über ein hängiges Ver- waltungsverfahren betreffend Hauszustellung im Melchtal, welches sechs im Buechischwand und im Tumlibach wohnhafte Parteien angestrengt hät- ten. Dieses Verfahren sei allerdings klar von einem allfälligen Verfahren betreffend die Nicht-Einführung bzw. Einschränkung des Hausservices für die genannten Haushalte zu trennen. I. Nach Eingang der Stellungnahme der Post eröffnete die PostCom am 26. Mai 2014 ein formelles Aufsichtsverfahren gegen die Post in Sachen Verfahren nach Art. 34 der Postverordnung vom 29. August 2012 (VPG, SR 783.01) (Einführung Hausservice bzw. Rückkommen auf die Einfüh- rung des Hausservices) und konkretes Verfahren nach Art. 34 VPG in der Gemeinde Kerns (Schliessung Poststelle Melchtal und Rückkommen auf die Einführung des Hausservices) und gewährte ihr das rechtliche Gehör. Am 6. November 2014 erliess die PostCom gegen die Post eine Verfügung mit folgendem Dispositiv: "1. Es wird angeordnet, dass die Schweizerische Post AG zur Wiederher- stellung des rechtmässigen Zustandes in den sieben Haushalten in Bue- chischwand (Buechischwandstrasse 1–4) und im Tumlibach den Hausservice bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Rechtskraft der vorlie- genden Verfügung uneingeschränkt wie in den anderen Haushalten des Melchtals erbringt. 2. Es wird angeordnet, dass die Schweizerische Post AG folgende Mass- nahmen trifft, damit sich die Verletzung des Grundversorgungsauftrages nicht wiederholt: a. Die Post informiert die Gemeinden im Rahmen des Dialogs nach Art. 34 Abs. 1 VPG von sich aus über die Auswirkungen der Einstel- lung oder Einschränkung der Hauszustellung auf den Hausservice, wenn im konkreten Fall die Einführung eines Hausservices in Betracht gezogen wird.
A-173/2015 Seite 5 b. Die Post bezeichnet in der einvernehmlichen Lösung bzw. im eröffne- ten Entscheid diejenigen Liegenschaften, bei denen ein Hausservice eingeführt wird und gibt zusätzlich an, bei welchen Liegenschaften / Haushalten kein oder nur ein eingeschränkter Hausservice eingeführt wird (bspw. weil dort kein Anspruch auf Hauszustellung besteht). c. Die Post nimmt während fünf Jahren nach Einführung des Hausser- vices keine Einschränkungen oder Aufhebungen daran vor. d. Bei einer Aufhebung oder Einschränkung des Hausservices nach Ab- lauf dieser fünf Jahre sind mit der Gemeinde neue Verhandlungen aufzunehmen, wenn in den kommenden fünf Jahren insgesamt mehr als 10% der Haushaltungen im entsprechenden Gebiet von Änderun- gen oder Aufhebungen des Hausservices betroffen sind. 3. Der Schweizerischen Post AG werden die Kosten des Verfahrens in der Höhe von Fr. 3'500.– auferlegt. 4. Die vorliegende Verfügung wird eröffnet der Schweizerischen Post AG, Viktoriastrasse 21, 3030 Bern. 5. Die vorliegende Verfügung wird auf der Website der PostCom publiziert." J. Mit Eingabe vom 9. Januar 2015 erhebt die Post (nachfolgend: Beschwer- deführerin) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen die Verfü- gung der PostCom (nachfolgend: Vorinstanz) vom 6. November 2014. Sie beantragt die Feststellung der Nichtigkeit der Verfügung, eventualiter seien deren Dispositiv-Ziff. 1–3 aufzuheben. K. Die Vorinstanz ersucht mit Vernehmlassung vom 20. Februar 2015 um Ab- weisung der Beschwerde. L. Weitere Eingaben der Parteien, mit welchen sie an ihren Anträgen festhal- ten, datieren vom 27. März 2015 (Replik der Beschwerdeführerin) und vom 20. April 2015 (Stellungnahme der Vorinstanz). M. Auf die Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindlichen Dokumente wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgenden Erwä- gungen eingegangen.
A-173/2015 Seite 6 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021), so- fern eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG entschieden hat und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist. Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG, die von einer eidgenössischen Kommission im Sinne von Art. 33 Bst. f VGG (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4175/2013 vom 13. Dezember 2013 E. 1.1) erlassen wurde. Eine Aus- nahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist daher für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG). 1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil- nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). Die Beschwerdeführerin hat sich am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt und ist als Adressatin des angefochtenen Entscheides, mit welchem ihr verschiedene Anordnungen erteilt wurden, sowohl formell als auch materi- ell beschwert, weshalb sie zur Beschwerde legitimiert ist. 1.3 Die Beschwerdeführerin bringt vor, die angefochtene Verfügung sei zu- folge sachlicher Unzuständigkeit der Vorinstanz nichtig, da die Frage der Schliessung von Poststellen nicht justiziabel sei. 1.3.1 Die Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes ist jederzeit und von sämtli- chen rechtsanwendenden Behörden von Amtes wegen zu beachten. Nich- tige Verfügungen entfalten keinerlei Rechtswirkungen; sie können nicht An- fechtungsobjekt einer Beschwerde sein. Auf eine Beschwerde gegen eine nichtige Verfügung ist daher nicht einzutreten, die Nichtigkeit der Verfü- gung aber im Dispositiv festzustellen (BGE 136 II 415 E. 1.2; Urteil des
A-173/2015 Seite 7 Bundesverwaltungsgerichts A-916/2014 vom 4. Dezember 2014 E. 1.4.3 f. m.w.H.). Fehlerhafte Entscheide sind nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung nichtig, wenn der ihnen anhaftende Mangel besonders schwer ist, wenn er offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und wenn zudem die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefähr- det wird. Die sachliche oder funktionelle Unzuständigkeit einer Behörde stellt regelmässig einen Nichtigkeitsgrund dar (Urteil des Bundesgerichts 1C_573/2014 vom 29. April 2015 E. 2.1; Urteil des Bundesverwaltungsge- richts A-916/2014 vom 4. Dezember 2014 E. 1.4.3; je m.w.H.). 1.3.2 Die Vorinstanz trifft gemäss Art. 22 Abs. 1 des Postgesetzes vom 17. Dezember 2010 (PG, SR 783.0) die Entscheide und erlässt die Verfü- gungen, die nach diesem Gesetz und den Ausführungsbestimmungen in ihrer Kompetenz liegen. Sie wacht im Rahmen ihrer Aufgaben darüber, dass die rechtlichen Grundlagen der Postgesetzgebung eingehalten wer- den (Art. 24 Abs. 1 PG). Stellt sie eine Rechtsverletzung fest, kann sie Massnahmen nach Art. 24 Abs. 2 PG treffen (vgl. zum Ganzen Urteil des Bundesgerichts 2C_118/2014 vom 22. März 2015 E. 3.1). Zu den Aufgaben der Vorinstanz gehört die Beaufsichtigung der Einhaltung des gesetzlichen Auftrages zur Grundversorgung (Art. 22 Abs. 2 Bst. e PG). Die Grundver- sorgung mit Postdiensten nach den Art. 14–17 PG ist durch die Beschwer- deführerin zu gewährleisten (Art. 13 Abs. 1 PG). Daraus folgt, dass die Vorinstanz die Einhaltung der Bestimmungen zum von der Beschwerdeführerin zu erfüllenden Grundversorgungsauftrag si- cherzustellen hat und zum Erlass von Verfügungen sowie zur Anordnung der im Gesetz vorgesehenen Massnahmen grundsätzlich sachlich zustän- dig ist, sofern die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt sind. 1.3.3 Im Zentrum des vorinstanzlichen Verfahrens stand weder eine nicht justiziable Frage der Schliessung von Poststellen noch eine allenfalls durch Zivilgerichte zu beurteilende Verletzung einer zwischen der Beschwerde- führerin und der Gemeinde geschlossenen Vereinbarung. Die Vorinstanz erliess die angefochtene Verfügung vorab mit der Begründung, die Be- schwerdeführerin habe im Rahmen des Grundversorgungsauftrages ge- gen übergeordnete Rechtsprinzipien verstossen und damit eine Rechtsver- letzung begangen (vgl. nachfolgend E. 4.1). Sie stützte sich für die Eröff- nung eines Aufsichtsverfahrens gegen die Beschwerdeführerin auf Art. 22 Abs. 2 Bst. e PG und bezüglich der verfügten Anweisungen auf Art. 24 PG.
A-173/2015 Seite 8 1.3.4 Der Vorinstanz ist zuzustimmen, dass sie nicht nur zur Überprüfung der Einhaltung des Grundversorgungsauftrages – vorliegend namentlich der Anforderungen von Art. 34 VPG – berechtigt ist, wenn sie im Einzelfall angerufen wird. Besteht ein Verdacht auf eine Verletzung des Grundver- sorgungsauftrages, kann sie gestützt auf Art. 22 Abs. 2 Bst. e PG jederzeit von Amtes wegen eine Untersuchung einleiten und, wenn jener sich bestä- tigt, die gesetzlich vorgesehenen aufsichtsrechtlichen Massnahmen ergrei- fen (vgl. Botschaft des Bundesrates zum Postgesetz vom 20. Mai 2009 [Botschaft PG], BBl 2009 5228). Eine Nichtigkeit der angefochtenen Verfü- gung ist deshalb zu verneinen. Die Vorinstanz war grundsätzlich zur Ein- leitung einer Untersuchung wegen Verletzung des Grundversorgungsauf- trages befugt und zum Erlass der angefochtenen Verfügung sachlich zu- ständig. Nachfolgend ist allerdings zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin den Grundversorgungsauftrag tatsächlich verletzte und die Verfügung vom 6. November 2014 bzw. die damit verbundenen Anordnungen zu Recht ergingen. 1.4 Die Beschwerde ist demnach im Hauptbegehren abzuweisen und es ist – nachdem sie im Übrigen frist- und formgerecht eingereicht wurde (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) – auf sie einzutreten. 2. 2.1 Das Bundesverwaltungsgericht stellt den rechtserheblichen Sachver- halt, unter Vorbehalt der Mitwirkungspflicht der Parteien (Art. 13 VwVG), von Amtes wegen fest (Art. 12 VwVG) und wendet das Recht grundsätzlich frei an, ohne an die Anträge oder die rechtlichen Begründungen der Par- teien gebunden zu sein (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Von den Verfahrensbetei- ligten nicht aufgeworfene Rechtsfragen werden indes nur geprüft, wenn hierzu aufgrund der Parteivorbringen oder anderer sich aus den Akten er- gebender Anhaltspunkte hinreichender Anlass besteht (vgl. zum Ganzen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-670/2015 vom 22. Mai 2015 E. 2.1 m.w.H.). 2.2 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge- schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest- stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Er- messensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
A-173/2015 Seite 9 Bei der Angemessenheitsprüfung auferlegt sich das Bundesverwaltungs- gericht allerdings eine gewisse Zurückhaltung und greift nicht in den Beur- teilungsspielraum der rechtsanwendenden Behörde ein, wenn diese – wie vorliegend die Vorinstanz – den örtlichen, technischen und persönlichen Verhältnissen näher steht als die Beschwerdeinstanz. Es hat eine unange- messene Entscheidung zu korrigieren, muss aber der Vorinstanz die Wahl zwischen mehreren sachgerechten Lösungen überlassen. Wenn es um die Beurteilung ausgesprochener Spezialfragen geht, in denen die Vorinstanz über besonderes Fachwissen verfügt, weicht das Bundesverwaltungsge- richt nicht ohne Not von der Auffassung der Vorinstanz ab. Dies gilt jeden- falls für den Fall, dass Letztere die für den Entscheid wesentlichen Ge- sichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen getroffen hat (Ur- teile des Bundesverwaltungsgerichts A-670/2015 vom 22. Mai 2015 E. 2.2 und A-5801/2014 vom 25. März 2015 E. 2, je m.w.H.). 3. Die VPG unterscheidet zwischen Hauszustellung und Hausservice. Erstere bezeichnet die Zustellung von Postsendungen in die Briefkästen der ein- zelnen Liegenschaften bzw. Haushalte und ist namentlich in Art. 31 VPG geregelt. Letzterer dagegen wird in Art. 33 Abs. 5 VPG definiert als An- nahme von einzelnen Postsendungen beim Absender. In der Praxis er- bringt die Beschwerdeführerin im Rahmen des Hausservices weitere Dienstleistungen, etwa solche des Zahlungsverkehrs oder den Verkauf von Postmarken. Der Hausservice ersetzt damit zumindest teilweise das Ange- bot einer Poststelle, weshalb Art. 33 Abs. 4 VPG bei Bestehen des Hausservices Erleichterungen für die Gewährleistung der Erreichbarkeit ei- ner Poststelle oder Postagentur vorsieht. Betreffend Hauszustellung sieht die Postgesetzgebung im Rahmen des Grundversorgungsauftrages gewisse Mindestanforderungen vor (vgl. Art. 31 VPG i.V.m. Art. 14 Abs. 3 PG). Zur Erbringung eines Hausservices ist die Beschwerdeführerin dagegen nicht verpflichtet. Unmittelbarer Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist einzig der Hausservice. Die Hauszustellung in die Haushalte im Buechischwand und im Tumlibach bildet Gegenstand eines separaten, bei der Vorinstanz hän- gigen Verfahrens. Faktisch besteht zwischen Hausservice und Hauszustel- lung insofern ein Zusammenhang, als Ersterer praxisgemäss lediglich an- geboten wird, wenn auch Letztere erfolgt.
A-173/2015 Seite 10 4. 4.1 Die Vorinstanz führt an, die in Art. 34 VPG statuierte Pflicht der Be- schwerdeführerin, vor der Schliessung einer Poststelle mit der betroffenen Gemeinde Verhandlungen zu führen, gehöre formell zum Infrastrukturauf- trag, welcher [neben dem Dienstleistungsangebot und dem Beförderungs- auftrag; vgl. zur Abgrenzung Botschaft BPG, BBl 2009 5202 f.] Teil des Grundversorgungsauftrages sei und dessen Umfang durch PG und VPG bestimmt werde. In diesem Bereich sei die unternehmerische Freiheit der Beschwerdeführerin von Gesetzes wegen eingeschränkt; ob sie sich auf die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 der Bundesverfassung [BV, SR 101]) beru- fen könne, sei fraglich. Nach Ansicht der Vorinstanz ist die zeitliche Nähe zwischen den Verhand- lungen der Beschwerdeführerin mit der Gemeinde über die Aufhebung der Poststelle Melchtal und die Einführung des Hausservices einerseits sowie die Überprüfung der Hauszustellung andererseits problematisch. Die Be- schwerdeführerin habe der Gemeinde in Aussicht gestellt, den Hausser- vice in allen Haushalten des Einzugsgebiets der ehemaligen Poststelle Melchtal uneingeschränkt einzuführen. An diesen Entscheid sei sie zumin- dest während einer gewissen Dauer gebunden. Dies ergebe sich aus dem Grundsatz pacta sunt servanda sowie dem Grundsatz von Treu und Glau- ben bzw. dem Vertrauensprinzip, welche Rechtsgrundsätze sowohl im Pri- vat- als auch im öffentlichen Recht gälten. Dadurch, dass sie kurz nach dem unbenutzten Ablauf der Frist für eine Eingabe an die Vorinstanz eine einseitige Änderung – Einschränkung des Hausservices für sieben Haus- halte; baldige Aufhebung desselben für vier der sieben Haushalte – an der angekündigten Lösung vorgenommen bzw. vorzunehmen beabsichtigt habe, habe die Beschwerdeführerin den Grundsatz von Treu und Glauben verletzt. Gleichzeitig habe sie gegen die Vorgaben von Art. 34 Abs. 1 VPG verstossen. Die Beschwerdeführerin sei daher zu verpflichten, den Hausservice während fünf Jahren uneingeschränkt allen Haushalten des Melchtals anzubieten. Es sei zudem angebracht, allgemeine Massnahmen anzuordnen, um ähn- liche Fälle in Zukunft zu vermeiden. Über die von der Beschwerdeführerin selbst angekündigten Vorkehrungen hinaus sei von dieser zu verlangen,
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A-173/2015 Seite 12 Verpflichtung zur Hauszustellung bestehe. Eine solche sei nicht gegeben, da jene ausserhalb des Siedlungsgebiets lägen. Die Vorinstanz habe ferner die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin verletzt; die Voraussetzungen für deren Einschränkung hätten nicht vorge- legen. Schliesslich verstosse die Verfügung, mit der abstrakte Massnahmen an- geordnet würden, gegen Art. 164 BV. Es bestehe keine gesetzliche Grund- lage, welche die Vorinstanz dazu ermächtige, bezüglich der Ausgestaltung des Grundversorgungsauftrages generell-abstrakte Regeln mit rechtset- zendem Charakter aufzustellen. 5. 5.1 Die Vorinstanz leitete vorliegend von Amtes wegen und gestützt auf Art. 22 Abs. 2 Bst. e PG ein Aufsichtsverfahren ein und erliess in Anwen- dung von Art. 22 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 24 PG die angefochtene Verfügung. Der Umstand, dass sie dies auf ein Schreiben der Gemeinde hin tat, ändert daran nichts. Die Vorinstanz nahm dieses insbesondere nicht als eigentliche Aufsichtsbeschwerde im Sinne von Art. 71 VwVG ent- gegen. Ferner handelt es sich unbestrittenermassen nicht um ein Verfah- ren nach Art. 34 Abs. 3 VPG in Verbindung mit Art. 14 Abs. 6 PG, war doch die 30-tägige, ab Bekanntgabe des Entscheides durch die Beschwerdefüh- rerin laufende Frist längst verstrichen. Das Schreiben der Gemeinde vom 26. Februar 2014 hat die Vorinstanz zu Recht als aufsichtsrechtliche An- zeige (vgl. dazu Botschaft PG, BBl 2009 5230) betrachtet, in deren Folge sie sich zur Eröffnung eines Aufsichtsverfahrens wegen einer mutmassli- chen Verletzung des Grundversorgungsauftrages durch die Beschwerde- führerin veranlasst sah. Dabei handelt es sich um ein öffentlich-rechtliches Verfahren, da die Streitigkeit nicht ein zivilrechtliches Vertragsverhältnis zum Gegenstand hat, sondern den öffentlich-rechtlichen Grundversor- gungsauftrag (vgl. Erläuterungsbericht des Generalsekretariats des Eidge- nössischen Departementes für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunika- tion UVEK zur VPG, Art. 31 S. 18, sowie Botschaft PG, BBl 2009 5218, wonach mit der Übertragung der Grundversorgung mit Postdiensten auf die Beschwerdeführerin die Erfüllung einer öffentlich-rechtlichen Bundes- aufgabe ausgelagert wurde). Auf die Rechtsnatur und die Zulässigkeitsvoraussetzungen der Aufsichts- beschwerde nach Art. 71 VwVG und das entsprechende Verfahren ist nicht
A-173/2015 Seite 13 näher einzugehen. Gleiches gilt für die Möglichkeit einer betroffenen Ge- meinde, im Sinne von Art. 34 Abs. 3 VPG in Verbindung mit Art. 14 Abs. 6 PG die Vorinstanz "anzurufen". 5.2 In den Rechtsschriften der Parteien wird teilweise eine zwischen der Beschwerdeführerin und der Gemeinde geschlossene Vereinbarung über die Schliessung der Poststelle Melchtal und die Einführung des Hausser- vices erwähnt. Ein solcher zweiseitiger Vertrag ist jedoch nie zustande ge- kommen. Anlässlich der gemeinsamen Besprechung vom 12. November 2012 kam man überein, dass die Gemeindebehörden von der Beschwerdeführerin zusammen mit der Aktennotiz vom 26. November 2012, welche die Be- sprechung zusammenfasst, ein Schreiben erhalten würden und mit dessen Unterzeichnung ihr Einverständnis mit der von der Beschwerdeführerin vorgeschlagenen Lösung kundtun könnten. Dass die Beschwerdeführerin die Einführung des Hausservices als beste Lösung erachtete, teilte sie be- reits anlässlich der Besprechung mit. Sollte das Schreiben nicht innert Frist unterschrieben werden, würde die Beschwerdeführerin eine schriftliche Er- öffnung ihres Entscheides gegenüber der Gemeinde prüfen, worauf diese den Entscheid innert 30 Tagen von der Vorinstanz beurteilen lassen könne. Ob die Gemeinde ein solches separates Schreiben zusammen mit der Ak- tennotiz, welche am 4. Dezember 2012 von ihren Vertretern unterzeichnet wurde, erhielt, geht aus den Akten nicht hervor. Jedenfalls teilte die Ge- meinde der Beschwerdeführerin aber gleichentags schriftlich mit, dass der Entscheid, wie mit der Poststelle Melchtal verfahren werde, bei der Be- schwerdeführerin liege. Der Gemeinderat behalte sich indessen das Recht vor, diesen Entscheid durch die Vorinstanz beurteilen zu lassen. Damit brachte die Gemeinde sinngemäss zum Ausdruck, dass sie nicht an einer einvernehmlichen Lösung im Sinne einer zweiseitigen Vereinbarung inte- ressiert war, sondern einen einseitigen Entscheid durch die Beschwerde- führerin bevorzugte, welchen sie gegebenenfalls der Vorinstanz würde vor- legen können. Mit Schreiben vom 14. März 2013 teilte die Beschwerdeführerin der Ge- meinde mit, dass sie sich dafür ausspreche, die Poststelle Melchtal durch einen Hausservice zu ersetzen. Diesen einseitigen Entscheid der Be- schwerdeführerin akzeptierte die Gemeinde zwar, indem sie sich in den folgenden Monaten nicht dagegen zur Wehr setzte, insbesondere auf die Anrufung der Vorinstanz verzichtete. Eine zweiseitige Vereinbarung wurde
A-173/2015 Seite 14 damit aber nicht – auch nicht konkludent oder stillschweigend – geschlos- sen. Es kann daher offen bleiben, ob ein solcher Vertrag zivil- oder öffent- lich-rechtlicher Natur wäre und ob anstelle der Vorinstanz Zivilgerichte für die Beurteilung einer geltend gemachten Vertragsverletzung zuständig wä- ren sowie über ein allfälliges Rechtsmittel zu entscheiden hätten. Ebenso fällt – mangels Vorliegens eines Vertrages (pactum) – eine Verletzung des Prinzips pacta sunt servanda ausser Betracht. 6. 6.1 6.1.1 Die Vorinstanz ist eine zur dezentralen Bundesverwaltung gehörende (vgl. Art. 7a Abs. 1 Bst. a der Regierungs- und Verwaltungsorganisations- verordnung vom 25. November 1998 [RVOV, SR 172.010.1]) ausserparla- mentarische Kommission im Sinne von Art. 57a des Regierungs- und Ver- waltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010) (vgl. Anhang 2 Ziff. 2 RVOV). Ihre Mitglieder werden vom Bundesrat ge- wählt; die Kommission ist jedoch unabhängig und nicht weisungsgebunden (vgl. Art. 20 Abs. 1 und 2 PG, ferner zum Ganzen Urteil des Bundesverwal- tungsgerichts A-4175/2013 vom 13. Dezember 2013 E. 4.1). 6.1.2 Die Aufgaben der Vorinstanz sind abschliessend (vgl. Botschaft PG, BBl 2009 5207 [Ziff. 5.4] und 5228) im Katalog von Art. 22 Abs. 2 PG auf- geführt. Dazu gehört gemäss Bst. e die Beaufsichtigung der Einhaltung des gesetzlichen Grundversorgungsauftrages, welcher in Art. 13–17 PG gere- gelt ist. Der Umfang der Aufsicht ergibt sich aus dem PG und der VPG (Botschaft PG, BBl 2009 5230). Im Falle einer geplanten Schliessung einer Poststelle kann die Vorinstanz eine Empfehlung zuhanden der Beschwer- deführerin abgeben (Bst. f). Im Rahmen ihrer Aufgaben wacht sie darüber, dass die rechtlichen Grundlagen der Postgesetzgebung eingehalten wer- den (Art. 24 Abs. 1 PG). Sie trifft die Entscheide und erlässt die Verfügun- gen, die nach dem PG und der VPG in ihrer Kompetenz liegen (Art. 22 Abs. 1 PG). Sie kann jederzeit von Amtes wegen oder aufgrund einer ent- sprechenden Anzeige untersuchen, ob der gesetzliche Grundversorgungs- auftrag verletzt wird, und bei Feststellung einer Verletzung zu dessen Si- cherstellung aufsichtsrechtliche Massnahmen nach Art. 24 f. PG einleiten (vgl. Botschaft PG, BBl 2009 5207 f. und 5228, sowie zum Ganzen bereits vorstehend E. 1.3.2).
A-173/2015 Seite 15 Stellt die Vorinstanz eine Rechtsverletzung fest, kann sie von der verant- wortlichen Postdienstanbieterin verlangen, den Mangel zu beheben oder Massnahmen zu treffen, damit sich jene nicht wiederholt (Art. 24 Abs. 2 Bst. a PG). Im Falle einer Verletzung des gesetzlichen Grundversorgungs- auftrages kann sie in einer Verfügung die notwendigen Massnahmen an- ordnen und damit dessen Erfüllung erzwingen (Art. 24 Abs. 2 Bst. c PG; Botschaft PG, BBl 2009 5230). Die Entscheidbefugnis der Vorinstanz ermächtigt sie allerdings nicht, ganz allgemein Verfügungen in ihrem Aufgabenbereich zu erlassen. Vielmehr ist sie dazu nur insoweit berechtigt, als sich eine solche Kompetenz aus der Postgesetzgebung ergibt (Art. 22 Abs. 1 PG; Urteil des Bundesverwal- tungsgerichts A-4175/2013 vom 13. Dezember 2013 E. 4.3). 6.2 6.2.1 Die Beschwerdeführerin ist seit dem 26. Juni 2013 (vgl. Bundesrats- beschluss vom 7. Juni 2013, BBl 2013 4645) eine spezialgesetzliche Akti- engesellschaft, welche im Bundesgesetz vom 17. Dezember 2010 über die Organisation der Schweizerischen Post (Postorganisationsgesetz, POG, SR 783.1) geregelt ist (Art. 2 und Art. 13 Abs. 1 und 2 POG). Das gewerbsmässige Erbringen von Postdiensten im Sinne von Art. 1 Abs. 1 Bst. a und Art. 2 Bst. a PG steht grundsätzlich allen Anbieterinnen offen. Die Beschwerdeführerin hat daneben die Grundversorgung, deren Umfang sich aus Art. 14–17 PG ergibt, zu gewährleisten (Art. 13 Abs. 1 PG). Ihr wurde damit eine Bundesaufgabe übertragen, deren Erfüllung der Staat mit der aufgabenseitigen Aufsicht durch die Vorinstanz und die Mehr- heitsbeteiligung an der Beschwerdeführerin (vgl. Art. 6 POG) sicherstellt (Botschaft BPG, BBl 2009 5218). Der Bundesrat hat gestützt auf Art. 14 Abs. 3 und 8 PG in Art. 29–35 VPG die durch die Beschwerdeführerin zu erbringende Grundversorgung mit Postdiensten näher geregelt. Deren Umfang wird in PG und VPG abschliessend festgelegt (Botschaft BPG, BBl 2009 5202). 6.2.2 Art. 14 Abs. 5 PG verpflichtet die Beschwerdeführerin, schweizweit ein flächendeckendes Netz von Zugangspunkten – Poststellen und Posta- genturen sowie öffentliche Briefeinwürfe – sicherzustellen. Konkretisiert wird diese Bestimmung durch Art. 33 VPG, welcher namentlich im Falle eines Hausservices Erleichterungen vorsieht (Art. 33 Abs. 4 VPG). Beab- sichtigt die Beschwerdeführerin eine Poststelle zu schliessen, gelangt das
A-173/2015 Seite 16 Verfahren nach Art. 34 VPG in Verbindung mit Art. 14 Abs. 6 PG zur An- wendung. Die Beschwerdeführerin hat die betroffene Gemeinde vor dem Entscheid anzuhören und eine einvernehmliche Lösung anzustreben. Kommt eine solche nicht zustande, können die Gemeindebehörden inner- halb von 30 Tagen seit Bekanntgabe des Entscheides die Vorinstanz anru- fen. Diese kann die betroffenen Stellen zu einer Verhandlung einladen und prüft, ob die Beschwerdeführerin die betroffene Gemeinde angehört und eine einvernehmliche Lösung angestrebt hat, ob die Vorgaben zur Erreich- barkeit nach Art. 33 VPG eingehalten bleiben und ob der Entscheid der Beschwerdeführerin die regionalen Gegebenheiten berücksichtigt. Darauf- hin gibt sie eine Empfehlung ab, die von der Beschwerdeführerin bei der Entscheidfindung zu berücksichtigen, jedoch nicht bindend ist. Der ab- schliessende Entscheid über die Aufhebung der Poststelle liegt damit letzt- lich bei der Beschwerdeführerin und ist endgültig. Allerdings ist es der Vo- rinstanz unbenommen, bei einer Verletzung des Infrastrukturauftrages im Rahmen der ordentlichen Aufsicht zu intervenieren (Botschaft PG, BBl 2009 5220). Es ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin vor der Schliessung der Poststelle Melchtal das in Art. 34 VPG vorgesehene Verfahren korrekt durchgeführt hat und die Anforderungen von Art. 33 VPG hinsichtlich der Erreichbarkeit einer Poststelle oder Postagentur in der Gemeinde auch nach Einführung des Hausservices weiterhin erfüllt sein werden. 6.2.3 Die Mindestvorschriften betreffend die Zustellung von Postsendun- gen sind in Art. 14 Abs. 3 und 4 PG sowie Art. 31 VPG geregelt. Insbeson- dere sind für Haushalte, die nur mit unverhältnismässigen Schwierigkeiten erreichbar sind, Ausnahmen von der allgemeinen Pflicht zur Hauszustel- lung vorgesehen, wobei die Beschwerdeführerin den betroffenen Empfän- gern eine Ersatzlösung – namentlich eine reduzierte Zustellfrequenz oder einen anderen Zustellpunkt – anzubieten hat (Art. 31 Abs. 3 VPG). Die Beschwerdeführerin beabsichtigt, die Hauszustellung für sieben von insgesamt 146 Haushalten im Einzugsgebiet der Poststelle Melchtal einzu- schränken. Diese Massnahme ist nicht Gegenstand des vorliegenden, son- dern eines separaten, bei der Vorinstanz hängigen Verfahrens. Es wird – zumindest im Rahmen der vorliegenden Streitigkeit – nicht behauptet, die Mindestvorschriften von PG und VPG stünden der angestrebten Reduzie- rung der Hauszustellung entgegen.
A-173/2015 Seite 17 6.2.4 Die Vorinstanz bringt demnach nicht vor, die Beschwerdeführerin er- fülle eine oder mehrere Bestimmungen der Postgesetzgebung zum Grund- versorgungsauftrag nicht (mehr). Sie begründet ihre Verfügung vielmehr mit einer Verletzung des Vertrauensprinzips durch die Beschwerdeführerin, indem diese kurz nach der Aufhebung der Poststelle Melchtal und der Ein- führung des Hausservices Letzteren bei sieben Haushalten bereits wieder einzuschränken beabsichtigt habe bzw. beabsichtige. Diese beiden Mass- nahmen – Schliessung der Poststelle und Einführung des Hausservices einerseits, Einschränkung der Hauszustellung andererseits – je für sich al- lein scheint auch die Vorinstanz als rechtlich zulässig zu erachten. Letzte- res wird jedenfalls im anderen, bei der Vorinstanz hängigen Verfahren zu klären sein. In ihrer Kombination sieht die Vorinstanz aufgrund der zeitli- chen Nähe der Massnahmen jedoch den Grundsatz von Treu und Glauben verletzt, da die Beschwerdeführerin bereits nach wenigen Monaten auf den Entscheid, den Hausservice für alle von der Schliessung der Poststelle Melchtal betroffenen Haushalte uneingeschränkt einzuführen, zurückge- kommen sei, sich mithin widersprüchlich verhalten habe. 7. 7.1 Der Grundsatz von Treu und Glauben zählt zu den fundamentalen Rechtsprinzipien. Er ist im Sinne einer grundlegenden Handlungsmaxime in Art. 5 Abs. 3 BV verankert und verleiht den Privaten in Art. 9 BV einen grundrechtlichen Anspruch auf Schutz ihres berechtigten Vertrauens in das bestimmte Erwartungen begründende Verhalten der Behörden. Im Verwal- tungsrecht wirkt sich der Grundsatz von Treu und Glauben nicht nur in Form des Vertrauensschutzes aus; als Verbot widersprüchlichen Verhal- tens verbietet er den Behörden zudem, sich zu früherem Verhalten, das schutzwürdiges Vertrauen begründet hat, in Widerspruch zu setzen. Dabei geht es – anders als beim Vertrauensschutz nach Art. 9 BV – nicht in erster Linie um die Frage, wie weit sich der Private auf eine im Widerspruch zum geltenden Recht stehende behördliche Auskunft verlassen kann. Vielmehr sollen die Behörden nicht ohne sachlichen Grund einen einmal in einer Sa- che eingenommenen Standpunkt wechseln (BGE 138 I 49 E. 8.3.1; Urteil des Bundesgerichts 1C_153/2015 vom 23. April 2015 E. 4; Urteile des Bun- desverwaltungsgerichts C-6969/2013 vom 1. Mai 2015 E. 5.3, A-2221/2014 vom 27. Januar 2015 E. 1.7 und A-4990/2013 vom 20. März 2014 E. 3.1). Der Grundsatz von Treu und Glauben gilt nicht nur zwischen Privaten und Behörden, sondern auch zwischen zwei Behörden (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-3109/2011 vom 20. September 2012 E. 5.3 und A-6403/2010 vom 7. April 2011 E. 5.1, je m.w.H.).
A-173/2015 Seite 18 Eine Berufung auf den Grundsatz von Treu und Glauben bedingt, dass ge- wisse Voraussetzungen erfüllt sind. Zunächst bedarf es einer Vertrauens- grundlage, das heisst eines Rechtsaktes oder einer Handlung eines staat- lichen Organs, welche(r) beim Betroffenen bestimmte Erwartungen weckt. Weiter wird verlangt, dass dieser berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte und gestützt darauf Dispositionen getroffen oder unterlas- sen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht oder nachgeholt wer- den können. Schliesslich dürfen der Berufung auf Treu und Glauben keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegenstehen. Diese Vorausset- zungen gelten grundsätzlich sowohl für den grundrechtlichen Vertrauens- schutz nach Art. 9 BV als auch im Rahmen des Verbots widersprüchlichen Verhaltens (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts C-6969/2013 vom
A-173/2015 Seite 19 kündigung der Beschwerdeführerin zu verstehen – eine genügende Grund- lage für das Vertrauen in die Einführung des Hausservices erblickte, zu- mindest nachdem die Poststelle Melchtal tatsächlich aufgehoben wurde, könnte nicht gesagt werden, dass die Beschwerdeführerin vorliegend das berechtigte Vertrauen der Gemeinde verletzt habe. Diese mag zwar durch- aus in guten Treuen davon ausgegangen sein, dass der Hausservice grundsätzlich, das heisst ohne wesentliche Abstriche eingeführt wird. Sie durfte unter den gegebenen Umständen aber nicht einfach darauf ver- trauen, dass dies ohne jede Einschränkung geschehen und es auch in Ein- zelfällen keine Ausnahmen geben würde. Die Beschwerdeführerin beabsichtigte den Hausservice lediglich bei sie- ben von 146 Haushalten nur in reduziertem Umfang einzuführen bzw. auf- rechtzuerhalten. Selbst wenn – anders als die Beschwerdeführerin vor- bringt – nicht bloss 1.35% (diese beziehen sich offenbar auf die beiden Haushalte im Teufibach [vgl. an die Vorinstanz gerichtete Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 28. April 2014], welche vorliegend kein Thema sind), sondern 4.8% der Haushalte betroffen sind, ist noch nicht von einer erheblichen Einschränkung zu sprechen, zumal der Hausservice die- sen Haushalten – zumindest einstweilen – noch an zwei bis drei Tagen angeboten werden wird. Der Hausservice wurde im Allgemeinen einge- führt. Ein gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstossendes wi- dersprüchliches Verhalten der Beschwerdeführerin ist nicht auszumachen; eine Verletzung von berechtigtem Vertrauen der Gemeinde ist zu vernei- nen. Mit den einzelnen Beschränkungen, wie sie die Beschwerdeführerin im Melchtal einzuführen beabsichtigt, musste die Gemeinde nach Treu und Glauben rechnen. Jedenfalls durfte sie nach dem Entscheid der Beschwer- deführerin, die Poststelle Melchtal zu schliessen, nicht ohne Weiteres von einem unbeschränkten Hausservice ausgehen, nachdem sich die Be- schwerdeführerin zu dessen Ausgestaltung in keiner Weise geäussert hatte. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, welche Dispositionen die Gemeinde im Ver- trauen auf eine umfassende Einführung des Hausservices getroffen oder zu treffen unterlassen hat, die sich nun angesichts der teilweisen Ein- schränkung des Hausservices nachteilig auswirken und sich nicht mehr ohne Schaden rückgängig machen lassen. 7.4 Auch ein Treu und Glauben widersprechendes täuschendes Verhalten kann der Beschwerdeführerin nicht vorgeworfen werden. Dass sie von An- fang an, bereits im Zeitpunkt der Mitteilung der geplanten Schliessung der
A-173/2015 Seite 20 Poststelle Melchtal und der Einführung des Hausservices am 14. März 2013, beabsichtigte, den Hausservice bei sieben Haushalten nicht oder nur reduziert einzuführen bzw. aufrechtzuerhalten, dies aber vorsätzlich und mit Täuschungsabsicht verschwieg, behauptet auch die Vorinstanz nicht. Dieser Entscheid stand vielmehr im Zusammenhang mit der grundsätzlich unabhängig vom Prozess um die Aufhebung der Poststelle Melchtal durch- geführten Überprüfung der Hauszustellung und beruhte insofern auf einem sachlichen Grund. Ein Treu und Glauben verletzendes Verhalten der Be- schwerdeführerin ist daher zu verneinen, umso mehr als sie nie in Aussicht gestellt, geschweige denn zugesichert hat, den Hausservice in allen be- troffenen Haushalten uneingeschränkt einzuführen und beizubehalten. Die Vorinstanz anerkennt ebenfalls, dass das Hausservice-Angebot nur sinnvoll erbracht werden kann und zweckmässig ist, wenn gleichzeitig eine Hauszustellung erfolgt. Die Einschränkung und die für die Zukunft zumin- dest teilweise vorgesehene Einstellung der Hauszustellung bilden aber ge- rade nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Für den Fall, dass sich das Vorhaben der Beschwerdeführerin als nicht den gesetzlichen Min- destvorgaben zum Grundversorgungsauftrag entsprechend erweisen sollte und die Hauszustellung im bisherigen Umfang aufrechtzuerhalten wäre, ist ohne Weiteres zu erwarten, dass die Beschwerdeführerin den be- troffenen Haushalten auch den Hausservice weiterhin im gleichen Umfang anbieten würde. 7.5 Dass die zeitliche Nähe zwischen der Einführung des Hausservices und dem Entscheid über die Einschränkung der Hauszustellung, welche auch eine solche des Hausservices nach sich zieht, zumindest "nicht ideal" ist, räumt auch die Beschwerdeführerin ein. Dementsprechend hat sie be- reits interne Massnahmen ergriffen, um die beiden Prozesse Schliessung Poststelle/Einführung Hausservice sowie Überprüfung/Einschränkung der Hauszustellung aufeinander abzustimmen. Selbst wenn das im vorliegen- den Fall noch unkoordinierte Vorgehen der Beschwerdeführerin als "prob- lematisch" (so die Vorinstanz) bezeichnet werden müsste, ergibt sich dar- aus noch keine Rechtsverletzung in Form eines Verstosses gegen Treu und Glauben. 7.6 Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass die Beschwerdeführerin mit ihrem Vorgehen in Sachen Hausservice in der Gemeinde Kerns den Grundsatz von Treu und Glauben nicht verletzt hat.
A-173/2015 Seite 21 Bei diesem Ergebnis kann offen bleiben, ob die Vorinstanz überhaupt be- fugt war, als Aufsichtsbehörde die Handlungen der Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit der Erfüllung des Grundversorgungsauftrages allge- mein auf eine Verletzung des Gebots von Treu und Glauben zu überprüfen, selbst wenn die Vorgaben nach Art. 13–17 PG – deren Einhaltung die Vo- rinstanz gemäss Art. 22 Abs. 2 Bst. e PG zu beaufsichtigen hat – an sich, das heisst je im Einzelnen, nicht verletzt wurden. Ebenfalls nicht erörtert werden muss, welche Sanktionen ein Verstoss gegen den Grundsatz von Treu und Glauben durch die Beschwerdeführerin allenfalls nach sich zöge, mithin ob die Vorinstanz in einem solchen Fall berechtigt wäre, Massnah- men nach Art. 24 PG zu ergreifen. Das Gleiche gilt für die Frage, ob die am 6. November 2014 konkret von der Vorinstanz verfügten Anordnungen zur Sanktionierung der Beschwerdeführerin wegen einer Verletzung von Treu und Glauben überhaupt zulässig gewesen wären. 8. 8.1 Die Vorinstanz erblickt im Vorgehen der Beschwerdeführerin eine Ver- letzung von Art. 34 Abs. 1 VPG (i.V.m. Art. 14 Abs. 6 PG). Dies offenbar wegen des Umstandes, dass die Beschwerdeführerin den Hausservice für sieben Haushalte zu reduzieren gedachte, ohne zuvor die Gemeindebe- hörden anzuhören und eine einvernehmliche Lösung anzustreben. Dass die Beschwerdeführerin die Vorschriften von Art. 34 VPG im Vorfeld der Schliessung der Poststelle Melchtal und der Einführung des Hausservices dagegen eingehalten hatte, ist unbestritten. Art. 34 VPG und Art. 14 Abs. 6 PG, auf welchen sich Ersterer stützt, betref- fen nach dem klaren Wortlaut einzig das Verfahren bei einer Schliessung oder Verlegung einer Poststelle oder Postagentur. Selbst die Vorinstanz anerkennt in ihrer Vernehmlassung vom 20. Februar 2015: "Die von der Gemeinde Kerns vorgebrachte Rüge, dass der Hausservice nicht wie ver- sprochen uneingeschränkt in allen Haushaltungen des Einzugsgebiets der Poststelle Melchtal eingeführt wird, kann nicht Gegenstand eines Verfah- rens nach Art. 34 VPG sein". Für den Fall, dass die Beschwerdeführerin einen bestehenden Hausservice zu modifizieren beabsichtigt, stellen we- der das PG noch das VPG Vorschriften auf. Der Entscheid, wie und in wel- chem Verfahren das Hausservice-Angebot angepasst wird, steht daher grundsätzlich im pflichtgemässen Ermessen der Beschwerdeführerin, so- fern die zwingenden rechtlichen Vorschriften – und allfällige verbindliche zweiseitige Vereinbarungen – eingehalten werden, insbesondere der Grundversorgungsauftrag weiterhin erfüllt wird.
A-173/2015 Seite 22 8.2 Die Einschränkung des Hausservices steht vorliegend überdies im Zu- sammenhang mit einer Reduktion der Hauszustellung, in welchem Fall die Empfänger vorgängig anzuhören sind (Art. 31 Abs. 3 letzter Satz VPG). Insofern wird das rechtliche Gehör der betroffenen Haushalte gewahrt, wel- che sich in diesem Rahmen auch zur Beschränkung des Hausservices äussern können, die mit der Reduktion der Hauszustellung einhergeht. Ob die Beschwerdeführerin dieser Anhörungspflicht der sieben Haushalte im Buechischwand und im Tumlibach nachkam, ist im betreffenden, vor der Vorinstanz hängigen separaten Verfahren betreffend die Hauszustellung zu prüfen. Ein Anhörungsrecht der Gemeinde zur geplanten Einschränkung der Haus- zustellung ergibt sich aus Art. 31 VPG nicht; dessen Abs. 3 spricht explizit nur dem Empfänger ein solches Recht zu. Da der Gemeinde im entspre- chenden Verfahren keine Parteistellung zukommt, lässt es sich ebenso we- nig aus Art. 29 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 35 Abs. 2 BV ableiten (vgl. BGE 130 II 521 E. 2.8; Urteil des Bundesgerichts 1C_550/2011 vom 22. März 2012 E. 5). Mangels unmittelbarer Betroffenheit in ihren Grund- rechten ist die Gemeinde insbesondere auch nicht als materielle Partei zu betrachten (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_387/2013 vom 17. Januar 2014 E. 4.2.1). 9. Die Vorinstanz ist gemäss Art. 24 Abs. 2 Bst. a und c PG befugt, von der für eine Rechtsverletzung verantwortlichen Postdienstanbieterin die Behe- bung des Mangels zu verlangen oder Massnahmen zu treffen, damit sich dieser nicht wiederholt, sowie die notwendigen Schritte für die Erfüllung des gesetzlichen Grundversorgungsauftrages einzuleiten. Die mit Verfü- gung vom 6. November 2014 erlassenen Anweisungen an die Beschwer- deführerin sind daher nicht von vornherein per se unzulässigerweise er- folgt. Vorausgesetzt wird indes ein Verstoss gegen die internationale oder nationale Postgesetzgebung (Art. 24 Abs. 2 Ingress i.V.m. Abs. 1 PG), etwa eine Verletzung des Grundversorgungsauftrages. Eine solche beging die Beschwerdeführerin, wie sich aus den vorstehenden Erwägungen ergibt, im vorliegend zu beurteilenden Fall jedoch nicht. Es gibt daher keine ge- setzliche Grundlage, gestützt auf welche die Vorinstanz berechtigt gewe- sen wäre, die angefochtene Verfügung bzw. die darin vorgesehenen An- ordnungen zu erlassen. Das gilt sowohl bezüglich der Anweisung im Ein- zelfall "zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes" (Dispositiv- Ziff. 1) als auch hinsichtlich der generell zu treffenden Massnahmen, "damit
A-173/2015 Seite 23 sich die Verletzung des Grundversorgungsauftrages nicht wiederholt" (Dis- positiv-Ziff. 2). Diese sind allenfalls als Empfehlungen zu betrachten (vgl. Art. 34 Abs. 5 VPG i.V.m. Art. 22 Abs. 2 Bst. f PG analog). Die Beschwerde ist demnach im Eventualantrag gutzuheissen und die Dispositiv-Ziff. 1–3 der Verfügung vom 6. November 2014 sind aufzuheben. Nicht geprüft werden muss unter diesen Umständen insbesondere, ob es sich bei Dispositiv-Ziff. 2 um eine individuell- oder sogar generell-abstrakte Anordnung mit allenfalls rechtsetzendem Charakter handelt und ob die Vo- rinstanz im Zusammenhang mit dem Grundversorgungsauftrag als rechts- anwendende Behörde eine solche überhaupt rechtmässig verfügen kann. Ebenfalls offen gelassen werden kann, ob sich die Beschwerdeführerin im Bereich des Grundversorgungsauftrages auf die Wirtschaftsfreiheit beru- fen kann und ob diese vorliegend allenfalls in unzulässigem Ausmass ein- geschränkt wurde (vgl. Art. 36 BV), ferner ob die angefochtene Verfügung das stets zu beachtende Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) verletzt. 10. 10.1 Die Verfahrenskosten sind grundsätzlich der unterliegenden Partei aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Beschwerde ist im Hauptbegehren abzuweisen, im Eventualbegehren jedoch vollumfänglich gutzuheissen. Da auch dies zu einer umfassenden Aufhebung der angefochtenen Verfügung führt, rechtfertigt es sich, der Be- schwerdeführerin keine Verfahrenskosten aufzuerlegen. Die Vorinstanz hat von vornherein keine Kosten zu tragen (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG). 10.2 Da die obsiegende Beschwerdeführerin durch ihren eigenen Rechts- dienst vertreten ist, hat sie keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. Art. 7 ff., insb. Art. 9 Abs. 2 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird entsprechend dem Eventualbegehren gutgeheissen
A-173/2015 Seite 24 und die Dispositiv-Ziff. 1–3 der Verfügung der Vorinstanz vom 6. November 2014 werden aufgehoben. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der von der Beschwerdefüh- rerin in der Höhe von Fr. 3'000.– einbezahlte Kostenvorschuss wird ihr nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. Sie hat dem Bundesverwaltungsgericht hierzu einen Einzahlungsschein zuzu- stellen oder eine Kontoverbindung mitzuteilen. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
A-173/2015 Seite 25 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. 412-00002; Gerichtsurkunde) – das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
André Moser Oliver Herrmann Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichts- gesetzes [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be- schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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