B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung I A-1664/2014
Urteil vom 17. Februar 2015 Besetzung
Richter Jürg Steiger (Vorsitz), Richterin Kathrin Dietrich, Richter André Moser, Gerichtsschreiber Andreas Meier.
Parteien
gegen
Appenzeller Bahnen AG (AB), Beschwerdegegnerin,
und
Bundesamt für Verkehr BAV, Abteilung Infrastruktur, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Sanierung eines Bahnübergangs, Linie St. Gallen - Trogen.
A-1664/2014 Seite 2 Sachverhalt: A. Am 15. November 2012 reichte die Appenzeller Bahnen AG (nachfolgend: AB) dem Bundesamt für Verkehr (BAV) die Pläne betreffend die Sanierung von sieben Bahnübergängen auf dem Gebiet der Stadt St. Gallen (Strecke St. Gallen - Trogen) zur Genehmigung ein. Es handelte sich dabei um die Übergänge Nr. 05 ("Tivoliweg"), Nr. 06 ("Frischknecht"), Nr. 13 (namenlos), Nr. 14 ("Kurzegg 1"), Nr. 15 ("Kurzegg 2"), Nr. 19 ("Bären 1") und Nr. 21 ("Rank"). Das BAV leitete ein ordentliches eisenbahnrechtliches Plange- nehmigungsverfahren ein und liess die Pläne öffentlich auflegen. B. Am 8. Februar 2013 reichten A._______ und B._______ beim BAV eine Einsprache ein. Diese richtete sich gegen die geplante Sicherung des un- bewachten Bahnübergangs Nr. 13 mit einer Bedarfsschrankenanlage. A._______ und B._______ nutzen diesen Übergang für den Viehtrieb zwi- schen ihren südlich und nördlich des Bahntrassees liegenden Grundstü- cken. Sie führten in ihrer Einsprache aus, es sei unter dem Bahntrassee und der parallel dazu verlaufenden Kantonsstrasse ein Viehdurchlass (Un- terführung) zu erstellen. Eine nachhaltige Sanierung des Übergangs könne nur mit dieser Variante erreicht werden. Obwohl ihrerseits eine Kostenbe- teiligung für einen Viehdurchlass in Aussicht gestellt worden sei, hätten die AB dieses Projekt nicht weiterverfolgt. Eine Bedarfsschranke genüge den Sicherheitsanforderungen nur bedingt. Denn der Viehtrieb über Strasse und Bahnlinie sei nur unter Mitwirkung mehrerer Personen möglich und nehme viel Zeit in Anspruch. Schnellere Züge und ein verdichteter Fahr- plan würden in Zukunft aber dazu führen, dass die Zeitfenster für eine ge- fahrlose Überquerung sehr klein seien. Die Gefahr eines Unfalls bleibe mit einer Bedarfsschranke daher sehr gross. C. Die AB führten in ihrer Stellungnahme vom 23. Juli 2013 zuhanden des BAV aus, an sich stelle ein Viehdurchlass unter Bahntrassee und Kantons- strasse eine machbare, sichere und nachhaltige Lösung dar. Die entspre- chenden Kosten erreichten allerdings Fr. 450'000.– bis Fr. 500'000.–, was die Finanzierung fraglich mache. Die AB hätten das Kosten-Nutzen-Ver- hältnis auch im Interesse des Kantons St. Gallen und der Stadt St. Gallen, welche die Sanierung zu je einem Drittel mitfinanzieren würden, im Auge zu behalten. Angesichts des dichten Bahnfahrplans, der stark befahrenen Kantonsstrasse und des damit verbundenen Interesses an einer solchen
A-1664/2014 Seite 3 Lösung könne allenfalls ein Betrag in der Grössenordnung der Kosten für eine Blinklichtsignalanlage, also ca. Fr. 150'000.– bis Fr. 180'000.–, zulas- ten des Sanierungsprojekts gehen. Der Restbetrag müsse fremdfinanziert werden. Zwar seien A._______ und B._______ bereit, einen Kostenanteil zu übernehmen. Anlässlich einer Besprechung, die inzwischen stattgefun- den habe, hätten sie jedoch signalisiert, dass für sie die Finanzierung des gesamten Restbetrags nicht zur Diskussion stehe. D. Am 9. Oktober 2013 führte das BAV vor Ort einen "Augenschein mit Eini- gungsverhandlung" durch. A._______ und B._______ hielten an ihrer Ein- sprache fest. Die AB stellten in Aussicht, mit dem Kanton St. Gallen und der Stadt St. Gallen über einen Beitrag an einen allfälligen Viehdurchlass zu sprechen. E. In ihrem Schreiben vom 11. November 2013 an A._______ und B._______ führten die AB aus, der in der Stellungnahme vom 23. Juli 2013 erwähnte Betrag von Fr. 150'000.– bis 180'000.– zulasten des Sanierungsprojekts bedeute gegenüber den Kosten der vorgesehenen Bedarfsschranke (Fr. 50'000.–) einen Mehraufwand von maximal Fr. 130'000.–. Für die AB, den Kanton St. Gallen und die Stadt St. Gallen resultierten (gegenüber dem jeweiligen Kostenanteil von Fr. 17'000.– für eine Bedarfsschranke) somit Zusatzkosten von je maximal Fr. 43'000.–. Neben den AB könne auch der Kanton diesem zusätzlichen Betrag zustimmen, hingegen habe die Stadt eine Erhöhung ihres Beitrags abgelehnt. Für die AB sei damit klar, dass sie am Auflageprojekt festhielten. F. Mit Verfügung vom 27. Februar 2014 wies das BAV die Einsprache von A._______ und B._______ ab und erteilte die Plangenehmigung für die Anpassung bzw. Aufhebung der Bahnübergänge Nr. 05, Nr. 06, Nr. 13, Nr. 19 und Nr. 21 mit verschiedenen Auflagen. Die Sanierung der Über- gänge Nr. 14 und Nr. 15 bildete nicht Gegenstand dieser Verfügung. Das BAV hielt fest, aufgrund der nicht zustande gekommenen Finanzierung könne dem Ersuchen von A._______ und B._______ um Erstellung eines Viehdurchlasses nicht entsprochen werden. Im Weiteren lägen für die von den AB vorgesehene Bedarfsschranke mit SA-Kriterien noch keine geneh- migungsfähigen Unterlagen vor. Das BAV könne aber für die Sicherung des
A-1664/2014 Seite 4 Bahnübergangs mittels einer Bedarfsschranke die dafür notwendigen Ein- richtungen unter Berücksichtigung der angeordneten Auflagen bewilligen. Für eine allfällige Automatisierung der Bedarfsschranke hätten die AB ein Detailprojekt einzureichen. G. Am 28. März 2014 erheben A._______ und B._______ (nachfolgend: Be- schwerdeführende) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen die Plangenehmigungsverfügung vom 27. Februar 2014. Sie beantragen sinngemäss, die Verfügung sei aufzuheben, was die geplante Sicherung des Bahnübergangs Nr. 13 mit einer Bedarfsschrankenanlage betreffe, und die AB seien zu verpflichten, den Bahnübergang Nr. 13 durch einen Vieh- durchlass zu ersetzen. Wie aus den Ausführungen der Beschwerdeführenden hervorgeht, haben diese im Zusammenhang mit dem geforderten Viehdurchlass auch in ei- nem laufenden kantonalen Verfahren, das eine Korrektion der Kantons- strasse zum Gegenstand hat, eine Einsprache erhoben. Die Beschwerde- führenden stellen in Aussicht, diese Einsprache im Fall einer Gutheissung der vorliegenden Beschwerde zurückzuziehen. H. Mit Eingabe vom 23. April 2014 stellt die Appenzeller Bahnen AG (nachfol- gend: Beschwerdegegnerin) das Gesuch, es sei die Sanierung der nicht von der Beschwerde betroffenen Bahnübergänge Nr. 5, Nr. 6, Nr. 19 und Nr. 21 freizugeben. I. Das BAV (nachfolgend: Vorinstanz) hält in seiner Vernehmlassung vom 2. Mai 2014 an seiner Verfügung vollumfänglich fest. J. Die Beschwerdegegnerin beantragt in ihrer Beschwerdeantwort vom 8. Mai 2014 die Abweisung der Beschwerde. K. Mit Eingabe vom 12. Mai 2014 äussern sich die Beschwerdeführenden zum Gesuch der Beschwerdegegnerin vom 23. April 2014. L. Mit Zwischenverfügung vom 22. Mai 2014 heisst der Instruktionsrichter das Gesuch der Beschwerdegegnerin vom 23. April 2014 gut und entzieht der
A-1664/2014 Seite 5 Beschwerde, was die Anpassung bzw. Aufhebung der Bahnübergänge Nr. 5, Nr. 6, Nr. 19 und Nr. 21 betrifft, die aufschiebende Wirkung. M. Die Beschwerdeführenden reichen keine Stellungnahme zur Vernehmlas- sung und zur Beschwerdeantwort ein. N. Am 16. Juli 2014 ersucht der Instruktionsrichter die Beschwerdegegnerin, das Gericht über den aktuellen Stand des kantonalen Verfahrens betref- fend Korrektion der Kantonsstrasse in Kenntnis zu setzen und Ausführun- gen zu einer allfälligen Restfinanzierung eines Viehdurchlasses im Rah- men des Strassen-Korrektionsprojekts zu machen. Die Beschwerdegegne- rin beantragt in ihrer Eingabe vom 12. August 2014, die gewünschten In- formationen seien direkt beim Tiefbauamt des Kantons St. Gallen einzuho- len. Am 2. September 2014 ersucht der Instruktionsrichter dieses Amt um die entsprechenden Auskünfte. Der Kantonsingenieur reicht darauf am 24. September 2014 eine Stellungnahme ein. O. Ebenfalls am 16. Juli 2014 ersucht der Instruktionsrichter die Vorinstanz, Ausführungen dazu zu machen, in welchem Rahmen sich die Offenhalte- zeit der geplanten Bedarfsschranke bewegen würde. Die Vorinstanz reicht am 22. August 2014 eine entsprechende Stellungnahme ein. P. Die Verfahrensbeteiligten reichen keine weiteren Stellungnahmen ein. Q. Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird, soweit relevant, in den nachfolgen- den Erwägungen eingegangen.
A-1664/2014 Seite 6 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal- tungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügun- gen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021). Die Anpassung von Bahnübergängen wird im eisenbahnrechtlichen Plan- genehmigungsverfahren (vgl. Art. 18 ff. des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 [EBG, SR 742.101]) angeordnet. Eine solche Plange- nehmigung stellt eine Verfügung im Sinn von Art. 5 VwVG dar. Das BAV gehört zu den Behörden nach Art. 33 Bst. d VGG und ist somit eine Vo- rinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme, was das Sach- gebiet angeht, ist nicht gegeben (vgl. Art. 32 VGG). Das Bundesverwal- tungsgericht ist demnach für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil- nahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdeführenden haben als Einsprecher am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen. Als einzige Nutzer des Bahnübergangs Nr. 13 sind sie durch die angefochtene Verfügung besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung. Sie sind daher zur Beschwerde berechtigt. 1.3 Näher einzugehen ist an dieser Stelle auf die Vollmachtsverhältnisse: Die Beschwerdeführenden haben am 28. März 2014 "ihre Rechtsschutz- versicherung AGRI-protect (...)" schriftlich bevollmächtigt, in ihrem Namen beim Bundesverwaltungsgericht gegen die Verfügung der Vorinstanz Be- schwerde zu erheben (vgl. Beschwerdebeilage 3). Bei "Agriprotect" han- delt es sich, wie aus dem für die Eingaben verwendeten Briefpapier her- vorgeht, um "ein Produkt der E._______ Rechtsschutz-Versicherung AG (...) – vermittelt durch die F._______ Versicherungen AG (...)". Eine Voll- macht kann jedoch nur natürlichen oder juristischen Personen ausgestellt werden, nicht aber einem Versicherungsprodukt (vgl. dazu VERA MARAN- TELLI-SONANINI / SAID HUBER, in: Praxiskommentar VwVG, 2009, Art. 11 Rz. 13).
A-1664/2014 Seite 7 Allerdings haben die Beschwerdeführenden gleichentags auch die Be- schwerdeschrift persönlich mitunterzeichnet. Sie haben damit zum Aus- druck gebracht, dass die als Vertreter unterzeichnenden C._______ und D._______ von der Vollmacht erfasst werden sollen. Entsprechend sind diese berechtigt, die Beschwerdeführenden im Verfahren vor Bundesver- waltungsgericht zu vertreten. Das Rubrum ist aber dahingehend zu präzi- sieren, dass C._______ und D._______ als Vertreter aufzuführen sind, die Bezeichnung "Agriprotect" hingegen nur als Adresselement. Offen gelas- sen werden kann, ob die Vertreter unter den gegebenen Umständen auch ermächtigt gewesen wären, einen Vergleich abzuschliessen oder die Be- schwerde zurückzuziehen. 1.4 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist somit einzutreten. 2. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest- stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus- übung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (vgl. Art. 49 VwVG). 3. Die Grundsätze der Planung, des Baus und des Betriebes von Eisenbah- nen sind in den Art. 17 ff. EBG verankert. Gemäss Art. 17 Abs. 4 EBG sind die Bahnunternehmen für den sicheren Betrieb der Bahnanlagen und Fahr- zeuge verantwortlich. Sie sind nach Art. 19 Abs. 1 EBG verpflichtet, die Vorkehren zu treffen, die gemäss den Vorschriften des Bundesrates und den mit den genehmigten Plänen verbundenen Auflagen zur Sicherheit des Baues und Betriebes der Bahn sowie zur Vermeidung der Gefahr für Per- sonen und Sachen notwendig sind. Die ausführlichen Sicherheitsvorschriften finden sich in der gestützt auf Art. 17 Abs. 2 EBG erlassenen Eisenbahnverordnung vom 23. November 1983 (EBV, SR 742.141.1); die Sicherung und Signalisation von Bahnüber- gängen ist in den Art. 37 ff. EBV geregelt. Nach Art. 37b Abs. 1 EBV sind Bahnübergänge entsprechend der Verkehrsbelastung und der Gefahrensi- tuation entweder aufzuheben oder so mit Signalen oder Anlagen auszurüs- ten, dass sie sicher befahren und betreten werden können. Die Modalitäten der Signalisation von Bahnübergängen sowie die gesetzlich vorgesehenen
A-1664/2014 Seite 8 Sicherungsmassnahmen (Schranken- oder Halbschrankenanlagen, Blink- lichtsignalanlagen, Bedarfsschrankenanlagen, Lichtsignalanlagen, Andre- askreuze) sind in Art. 37c EBV aufgeführt. Zudem hat das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) gestützt auf Art. 81 EBV Ausführungsbestimmungen zur Eisenbahnverord- nung erlassen (AB-EBV, SR 742.141.11, nicht amtlich publiziert, abrufbar unter: <www.bav.admin.ch> > Grundlagen > Vorschriften > Ausführungs- bestimmungen zur EBV [AB-EBV] > AB-EBV [gültig ab 01.07.2014], be- sucht am 14. Januar 2015). Gemäss Art. 83f Abs. 1 bis 3 EBV sind Bahnübergänge, die den Art. 37 ff. EBV nicht entsprechen, innert bestimmter Fristen aufzuheben oder anzu- passen (sog. "Sanierung"). Diese Bestimmungen traten am 1. November 2014 in Kraft. Zuvor hatte alt Art. 37f Abs. 1 EBV (Fassung vom 12. No- vember 2003, AS 2003 4289) eine Sanierungsfrist bis 31. Dezember 2014 vorgesehen. 4. Die Verordnungsbestimmungen von Art. 37b und Art. 37c EBV räumen der Vorinstanz als Genehmigungsbehörde einen weiten Entscheidungsspiel- raum in der Rechtsanwendung ein, sowohl was die Beurteilung der unbe- stimmten Rechtsbegriffe "Verkehrsbelastung" und "Gefahrensituation" (sog. Tatbestandsermessen) anbelangt als auch hinsichtlich der Wahl zwi- schen verschiedenen Sicherungsmassnahmen, d.h. den verschiedenen Signalisierungen und der Aufhebung des Bahnübergangs (sog. Auswahl- ermessen; vgl. dazu ULRICH HÄFELIN / GEORG MÜLLER / FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage 2010, Rz. 434 ff.). Des Weiteren verfügt das Bundesverwaltungsgericht zwar über volle Kognition (vgl. E. 2 hiervor), auferlegt sich aber eine gewisse Zurückhaltung, soweit sich Fra- gen der Zweckmässigkeit einer Anordnung stellen. Dies gilt namentlich dann, wenn technische Fragen zur Diskussion stehen. In solchen Fällen ist der Vorinstanz als Fachbehörde auch unter diesem Blickwinkel ein gewis- ser Handlungsspielraum zu belassen. Das Bundesverwaltungsgericht hat folglich in erster Linie zu klären, ob alle berührten Interessen ermittelt und beurteilt sowie die möglichen Auswirkungen des Projekts bei der Ent- scheidfindung berücksichtigt worden sind. Trifft dies zu und hat sich die Vorinstanz bei ihrer Entscheidung von sachgerechten Überlegungen leiten lassen, so weicht das Bundesverwaltungsgericht nicht von deren Auffas- sung ab (vgl. zum Ganzen: Urteile des BVGer A-545/2013 vom 24. Juni 2014 E. 5.2, A-3341/2013 vom 17. März 2014 E. 4 und A-1844/2009 vom 17. Dezember 2009 E. 5 je mit weiteren Hinweisen).
A-1664/2014 Seite 9 5. 5.1 Der Bahnübergang Nr. 13 ist zur Zeit einzig mit einem Andreaskreuz signalisiert (unbewachter Bahnübergang). Die Strecke ist an dieser Stelle einspurig. Der Gleiskörper weist keine besonderen Installationen auf, wes- halb der Übergang nicht befahrbar ist. Mensch und Vieh gehen über den Schotter. Zwischen der Kantonsstrasse und dem Bahntrassee ist kein War- teraum vorhanden (vgl. Beschreibung BUe Nr. 13 [Ordner Auflageprojekt, Dokument 07-02; nachfolgend: Beschreibung], S. 3). Die Beschwerdegegnerin beabsichtigt, den Bahnübergang Nr. 13 mit einer Bedarfsschranke zu sichern. Unter diesen Begriff fallen verschiedene Arten von Absperranlagen, denen gemeinsam ist, dass sie in der Grundstellung geschlossen sind und bei Bedarf durch den Strassenbenützer geöffnet werden (vgl. dazu AB-EBV, Blätter Nr. 8 und 9 zu Art. 37c, sowie Regelwerk Technik Eisenbahn "Bahnübergang Basisdokumentation" des Verbands öf- fentlicher Verkehr [VÖV] vom 5. Oktober 2012 [R RTE 25931], Ziff. 1.5.3, 6.1.4 und 6.1.5 [zu dessen Beachtlichkeit als Ausdruck des Wissens und der Erfahrung bewährter Fachstellen vgl. Art. 2 Abs. 2 EBV i.V.m. AB-EBV, Blatt Nr. 1 zu Art. 2, sowie Urteil des BVGer A-7569/ 2007 vom 19. November 2008 E. 6.6.4]). Vorliegend ist gemäss den von der Vorinstanz genehmigten Plänen eine "Bedarfsschranke mit SA-Kriterium" vorgesehen (vgl. Beschreibung, S. 4). Bei einer solchen Anlage dürfen die hierzu berechtigten Personen die Be- darfsschranke öffnen und den Übergang benutzen, nachdem sie sich auf Grund einer sicheren Anzeige vergewissert haben, dass sich kein Zug dem Übergang nähert. Konkret wird eine Einrichtung angebracht, welche an- hand eines geeigneten Kriteriums prüft, ob die Bedingungen für das Öffnen der Bedarfsschranke erfüllt sind, und dem Benutzer eine entsprechende Rückmeldung gibt. Beispielsweise kann die Anlage auf das stellwerkseitige Einstellen einer Zugfahrstrasse reagieren (vgl. R RTE 25931, Ziff. 6.1.5.4). Wie dem technischen Bericht zu entnehmen ist, arbeitete die Beschwerde- gegnerin bei Einreichung der Pläne noch "an einer generischen Lösung für die Bedarfsschrankenanlagen mit SA-Kriterium". Der Funktionsablauf sei noch nicht definiert (vgl. technischer Bericht [Ordner Auflageprojekt, Doku- ment 06; nachfolgend: technischer Bericht], S. 8 und 10). Immerhin ist den Unterlagen zu entnehmen, dass beidseitig – jeweils in einem Tastenkasten – ein LED-Signal angebracht werden soll, das in der Grundstellung leuchtet und im Fall einer Zugsannäherung oder einer Störung erlischt. Als Absper- rung soll sodann eine abschliessbare Kette dienen. Im Übrigen wäre das
A-1664/2014 Seite 10 Andreaskreuz zu entfernen und eine Verbotstafel "Zutritt nur mit Berechti- gung" anzubringen (vgl. technischer Bericht, S. 10, und Beschreibung, S. 4 ff. samt Plan). Die Vorinstanz hielt in der Plangenehmigungsverfügung vom 27. Februar 2014 (E. B, Ziff. 2.2.2) fest, es lägen zur Zeit noch keine genehmigungs- fähigen Unterlagen für eine Bedarfsschranke mit SA-Kriterien vor. Die Si- cherung des Bahnübergangs Nr. 13 mit einer Bedarfsschranke, die durch berechtigte und instruierte Personen bedient werde, könne aber bewilligt werden. Somit wird es der Beschwerdegegnerin grundsätzlich freigestellt, anstelle einer Bedarfsschranke mit SA-Kriterium eine andere der in R RTE 25931, Ziff. 6.1.5, aufgeführten Varianten zu realisieren (jedenfalls die Va- rianten "Benutzung nach Rücksprache mit dem Fahrdienstleiter" [Ziff. 6.1.5.3] und "Benutzung mit Gleissperrung" [Ziff. 6.1.5.5], die schon nach der damaligen Fassung der AB-EBV [Ausgabe 1. Juli 2012] ohne Ausnahmebewilligung realisierbar waren). Wie die Vorinstanz sodann wei- ter ausführte, habe die Beschwerdegegnerin für eine "allfällige Automati- sierung dieser Bedarfsschranke" (Benutzung aufgrund SA-Kriterium) ein Detailprojekt zur Prüfung einzureichen. Dieses habe unter anderem ein technisches Pflichtenheft sowie eine Beschreibung der Betriebsprozesse für den Normalbetrieb und den Störungsfall zu beinhalten. Die Vorinstanz sprach eine entsprechende Auflage aus (vgl. Ziff. 2.1.2 des Dispositivs). 5.2 Zusammenfassend lagen der Vorinstanz für die Bewilligung einer Be- darfsschranke mit SA-Kriterien keine genehmigungsfähigen Unterlagen vor. Sie bewilligte deshalb allgemein die notwendigen baulichen Einrich- tungen für die Sicherung des Bahnübergangs mittels einer Bedarfs- schranke, die durch berechtigte und instruierte Personen bedient werden muss. Bleibt die Beschwerdegegnerin indes bei der Variante "Benutzung aufgrund SA-Kriterium", welche die Installation von elektrischen Einrichtun- gen bedingt (die Vorinstanz spricht daher bereits von einer "Automatisie- rung"), so ist betreffend die technischen und betrieblichen Prozesse ein Detailprojekt einzureichen. 6. 6.1 Die Beschwerdeführenden halten in ihrer Beschwerde fest, von den ak- tuell rund 18 ha landwirtschaftlicher Nutzfläche, die sie von ihrem Hof aus bewirtschaften würden, lägen rund 7 ha auf der anderen Seite des Bahntrassees. Während es bei der heutigen Fahrplandichte (30-Minuten-
A-1664/2014 Seite 11 Takt ausserhalb der Stosszeiten) noch möglich sei, das Trassee bei mäs- sigem Restrisiko mit dem Rindvieh zu überqueren, werde dies nach Ein- führung des ganztägigen 15-Minuten-Takts nicht mehr möglich sein, ohne eine massive Gefahr für Mensch und Tier auszulösen. Denn es gelte zu berücksichtigen, dass der Bahnübergang dannzumal, da er sich in der Mitte zwischen zwei Kreuzungsstationen befinde, alle sieben bis acht Mi- nuten befahren werde. Es werde den Beschwerdeführenden daher nicht mehr möglich sein, die betreffenden Weideflächen mit ihrem Rindviehbe- stand zu bestossen. Diese Weideflächen seien für den Betrieb aber wichtig und würden zur längerfristigen Sicherung seiner Existenz beitragen. Die Vorinstanz habe die privaten Interessen der Beschwerdeführerenden dem- nach zu wenig stark gewichtet bzw. die erforderliche Interessenabwägung nicht vorgenommen. Um den geforderten Viehdurchlass zu veranschaulichen, legen die Be- schwerdeführenden Unterlagen zu einem bestehenden Viehdurchlass an einem Autobahnzubringer in Berikon AG ins Recht. Sie führen aus, solle ein solcher Viehdurchlass als überdimensioniert beurteilt werden, habe die Beschwerdegegnerin einen redimensionierten Durchlass zu planen. In pro- zessualer Hinsicht beantragen die Beschwerdeführenden, die Beschwer- degegnerin sei zu verpflichten, zusammen mit dem Tiefbauamt des Kan- tons St. Gallen ein Projekt für einen Viehdurchlass inklusive eines dreiteili- gen Kostenvoranschlags auszuarbeiten, aus welchem hervorgehe, welche Kosten der südliche Zugang, der Tunnel unter Bahn- und Strassentrassee sowie der nördliche Zugang verursachen würden. Dieser Kostenvoran- schlag sei den Beschwerdeführenden zur Stellungnahme zuzustellen. Die Beschwerdegegnerin sei weiter aufzufordern, Angaben dazu zu machen, wie die entsprechenden Kosten zu finanzieren seien. 6.2 Vorab ist auf die Frage einzugehen, ob der Bahnübergang im heutigen Zustand den Mindestanforderungen von Art. 37c EBV genügt: Die Bedin- gungen, unter denen an Bahnübergängen Andreaskreuze als einziges Sig- nal angebracht werden können, sind in Art. 37c Abs. 3 Bst. c EBV festge- legt. Erste Voraussetzung für eine solche Signalisation sind gemäss dieser Bestimmung genügende Sichtverhältnisse. Gemeint ist damit, dass den Benutzern genügend Zeit verbleiben muss, den Übergang zu räumen, wenn ein Zug in Sichtweite erkannt wird. Wie den Projektunterlagen zu ent- nehmen ist, gilt der Bahnübergang Nr. 13 als sanierungsbedürftig (vgl. technischer Bericht, S. 4) und soll "infolge der örtlichen Sichtverhältnisse und der landwirtschaftlichen Nutzung" besser gesichert werden (vgl. Be-
A-1664/2014 Seite 12 schreibung, S. 4). Es besteht kein Grund, von dieser Einschätzung abzu- weichen, zumal es angesichts der Umstände des vorliegenden Falls (Vieh- trieb) nicht sachgerecht wäre, die in den AB-EBV (Blatt Nr. 6 zu Art. 37c, Ziff. 4.2) aufgeführten Werte zur Berechnung der erforderlichen Sichtweite zu übernehmen. Vielmehr ist, wie noch aufzuzeigen sein wird, eine ausrei- chende "Vorwarnzeit" notwendig. Die Verfahrensbeteiligten sind sich denn auch einig, dass der Bahnübergang in der bestehenden Form nicht weiter- betrieben werden kann. 6.3 Geht es darum, unter mehreren möglichen Varianten für die Sicherung eines Bahnübergangs die geeignetste zu wählen, ist eine umfassende In- teressenabwägung vorzunehmen. Dabei sind die im konkreten Fall rele- vanten Interessen zu ermitteln, zu bewerten und gegeneinander abzuwä- gen. Nachfolgend ist demnach mit der nötigen Zurückhaltung (vgl. vorne E. 4) zu prüfen, ob die Vorinstanz diese Interessenabwägung korrekt vor- genommen hat (vgl. Urteile des BVGer A-3341/2013 vom 17. März 2014 E. 7 [vor E. 7.1] und A-1844/2009 vom 17. Dezember 2009 E. 7; vgl. auch Urteil des BVGer A-545/2013 vom 24. Juni 2014 E. 7.4.3). 6.4 Die Öffentlichkeit und die Eisenbahnunternehmen haben ein erhebli- ches Interesse an der Vermeidung von Unfällen bzw. der Verminderung des Unfallrisikos auf Bahnübergängen. Es ist diesem eine zentrale Bedeu- tung zuzumessen (vgl. Urteil des BVGer A-5941/2011 vom 21. Juni 2012 E. 6.4 mit Hinweisen; vgl. auch Urteile des BVGer A-373/2014 vom 31. Juli 2014 E. 9.4 und A-3341/2013 vom 17. März 2014 E. 7.3.1). Vorliegend ma- chen zudem auch die Beschwerdeführenden geltend, sie hätten ein erheb- liches Interesse, dass das Unfallrisiko auf dem fraglichen Bahnübergang vermindert werde. Indes haben die Eisenbahnunternehmen und die öffentliche Hand auch ein berechtigtes Interesse an finanziell tragbaren Sanierungslösungen. Auf- grund der grossen Zahl von sanierungsbedürftigen Bahnübergängen, die auf dem Netz der Beschwerdegegnerin bestanden bzw. noch bestehen, kann sich diese nicht bei jedem Übergang eine "Luxusvariante" leisten (vgl. in Bezug auf die AB: Urteil des BGer 1A.117/2003 vom 31. Oktober 2003 E. 5.4; vgl. auch Urteil des BVGer A-5941/2011 vom 21. Juni 2012 E. 7.2.4). 6.5 Die Beschwerdegegnerin bezeichnet einen Viehdurchlass selber als eine machbare, sichere und nachhaltige Lösung. Dass diese Variante dem Interesse aller Beteiligten an der Vermeidung von Unfällen mit Schienen- fahrzeugen am besten Rechnung tragen würde, ist offensichtlich. Kommt
A-1664/2014 Seite 13 hinzu, dass das Vieh bei dieser Variante auch nicht mehr über die Kantons- strasse getrieben werden müsste, die Gefahr einer Kollision mit Strassen- fahrzeugen also ebenfalls beseitigt würde. Überdies wäre ein Viehdurch- lass sowohl für die Beschwerdegegnerin als auch für die Beschwerdefüh- renden die betrieblich optimale Variante. Gemäss der Kostenschätzung "Stand April 2014", welche die Beschwer- degegnerin dem Bundesverwaltungsgericht mit ihrer Beschwerdeantwort vom 8. Mai 2014 eingereicht hat, würden sich die Kosten für einen Vieh- durchlass allerdings auf Fr. 343'000.– (+/- 20%) belaufen. Es handelt sich dabei um eine detaillierte Kostenschätzung, die von jenem Ingenieurbüro erstellt wurde, das auch am Bahnübergang-Sanierungsprojekt beteiligt ist. Für das Bundesverwaltungsgericht besteht kein Anlass, an der Verlässlich- keit dieser Schätzung zu zweifeln. Auch ist nicht ersichtlich, wie das Pro- jekt, das im Sinne des Vorschlags der Beschwerdeführenden ein Wellstahl- rohr vorsieht, noch wesentlich vereinfacht werden könnte. Weiter ist darauf hinzuweisen, dass die Kostenschätzung die von den Beschwerdeführen- den geforderte "Dreiteiligkeit" aufweist und sich diese ohne Weiteres dazu hätten vernehmen lassen können. Soweit die Beschwerdeführenden in ih- rer Beschwerde beantragen, es sei ein (verbindlicher) Kostenvoranschlag einzuholen, ist dieser Antrag daher abzuweisen. Die Beschwerdegegnerin hat im vorinstanzlichen Verfahren zu Recht da- rauf hingewiesen, sie habe das Kosten-Nutzen-Verhältnis im Auge zu be- halten. Denn zu beachten ist, dass bereits Art. 37c EBV, welcher die Min- destanforderungen an die Sicherung von Bahnübergängen festlegt, auf die Belastung der Bahnübergänge durch den Strassenverkehr (Fahrzeug- und Fussgängerverkehr) abstellt. Gemäss dieser Bestimmung sind an Bahn- übergängen zumindest einseitig Schranken- oder Halbschrankenanlagen anzubringen (vgl. Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 3 Bst. a). Abweichungen von die- ser Regel sind aber in solchen Fällen möglich, in denen der Strassenver- kehr schwach ist (vgl. Abs. 3 Bst. b, b bis und c). Auf das Anbringen von (teuren) Schranken- oder Halbschrankenanlagen soll also dort verzichtet werden können, wo das Risiko eines Unfalls aufgrund schwachen Stras- senverkehrs bereits reduziert ist und die für eine solche Anlage aufzuwen- denden finanziellen Mittel daher zu einem verhältnismässig geringen Si- cherheitsgewinn führen würden (vgl. in diesem Zusammenhang auch Urteil des BVGer A-140/2013 vom 15. August 2013 E. 3.3).
A-1664/2014 Seite 14 Die aus der Schätzung resultierenden Kosten für einen Viehdurchlass von Fr. 343'000.– liegen zwar tiefer als ursprünglich angenommen. In ihrer Stel- lungnahme vom 23. Juli 2013 zuhanden der Vorinstanz ist die Beschwer- degegnerin noch von Fr. 450'000.– bis Fr. 500'000.– ausgegangen (vgl. Sachverhalt C). Von der Grössenordnung her liegen sie aber nach wie vor im Bereich der Kosten für eine Halbschrankenanlage mit autonomer Steu- erung. Die Erstellungskosten für eine solche Anlage betragen ca. Fr. 350'000.–; hinzu kommen die Unterhalts- und Erneuerungskosten (vgl. dazu Urteil des BVGer A-3341/2013 vom 17. März 2014 E. 7.4.2; vgl. auch die Beschreibung BUe Nr. 19 "Bären 1" [Ordner Auflageprojekt, Dokument 07-05], wo die Kosten für eine solche Anlage inklusive einer Anpassung der Strassenführung auf Fr. 450'000.– veranschlagt werden). Angesichts dessen, dass der Bahnübergang Nr. 13 allein von den Beschwerdeführen- den – und zwar einzig für den Viehtrieb – genutzt wird, kann ein Viehdurch- lass als zwar optimale, aber mit hohen Kosten verbundene Lösung nicht im Vordergrund stehen. Sofern ein akzeptables Sicherheitsniveau auch mit einer anderen, mit wesentlich tieferen Kosten verbundenen Variante er- reicht werden kann, ist die Beschwerdegegnerin daher nicht zur Erstellung eines Viehdurchlasses verpflichtet. 6.6 Wie bereits dargelegt (vgl. vorne E. 5.1), beabsichtigt die Beschwerde- gegnerin, den Bahnübergang mit einer Bedarfsschranke mit SA-Kriterium zu sichern. Bei dieser Lösung dürfen die Beschwerdeführenden das Bahntrassee betreten, wenn die beidseitig in einem Tastenkasten ange- brachten LED-Signale leuchten und sich demnach kein Zug nähert. Die Kosten dieser Variante werden auf ca. Fr. 50'000.– beziffert (vgl. techni- scher Bericht, S. 12, und Beschreibung, S. 5). Sie belaufen sich damit auf einen Bruchteil der Kosten für einen Viehdurchlass. Ob mit einer Bedarfsschranke mit SA-Kriterium im vorliegenden Fall ein akzeptables Sicherheitsniveau erreicht wird, ist jedoch unklar: Zu beden- ken ist, dass das LED-Signal jederzeit erlöschen kann, also auch dann, wenn sich die Beschwerdeführenden mit ihrem Vieh gerade in Bewegung gesetzt haben, um Strasse und Bahntrassee zu überqueren. Es stellt sich daher die Frage nach der Zeitspanne zwischen dem Erlöschen des LED- Signals und dem frühestmöglichen Eintreffen eines Zuges am Bahnüber- gang. Im Idealfall bestünde noch genügend Zeit, Strasse und Bahntrassee mit dem Vieh zu überqueren. Zumindest aber müsste bei einem plötzlichen Erlöschen des Signals genügend Zeit verbleiben, um den Bahnübergang "notfallmässig" zu räumen. In R RTE 25931, Ziff. 6.1.5.4, wird denn auch festgehalten, dass eine Bedarfsschranke mit SA-Kriterium nur gestattet ist,
A-1664/2014 Seite 15 wenn "die ordnungsgemässe Benutzung des Bahnübergangs (...) gewähr- leistet werden (kann), bevor der nächstmögliche Zug oder Rangierbewe- gung den Bahnübergang erreicht". Wie sich aus der Stellungnahme der Vorinstanz vom 22. August 2014 ergibt, würde das LED-Signal voraussichtlich erlöschen, sobald stellwerk- seitig eine Zugfahrstrasse eingestellt ist, d.h. eines der massgeblichen Hauptsignale einem Zug "Fahrt" signalisiert. Das nähergelegene dieser Signale ist das Ausfahrtssignal "Schwarzer Bären". Auf Basis der Distanz zu diesem Signal und der zulässigen Geschwindigkeit geht die Vorinstanz von einer "Vorwarnzeit" von mindestens 35 Sekunden aus. Sie merkt an, bei der Querung mit einer grösseren Herde werde möglicherweise deren Aufteilung nötig sein. Im Übrigen aber finden sich in den gesamten Unter- lagen keine Überlegungen dazu, wie sich der Viehtrieb gestalten müsste (Grösse der Herde, Anzahl Hilfspersonen) und wie viel Zeit für die Über- querung von Bahntrassee und Strasse bzw. für die sofortige Räumung des Bahnübergangs zu veranschlagen wäre. Die Beschwerdegegnerin führt in ihrer Beschwerdeantwort vom 8. Mai 2014 einzig aus, selbst bei einer Ein- führung des Viertelstundentaktes würden fahrplanmässige Zugspausen von zwölf Minuten verbleiben, wobei die Installation einer Bedarfsschranke mit SA-Kriterium "zusätzliche Sicherheit" bei Zugsverspätungen oder ein- geschobenen Extrazügen gebe. Doch stellt die Benutzung eines Bahn- übergangs "nach Fahrplan" unter keinen Umständen eine Massnahme dar, die eine ausreichende technische Sicherung zu ersetzen vermag. Es ist somit festzuhalten, dass zur Zeit nicht feststeht, ob der Bahnüber- gang mit einer Bedarfsschranke mit SA-Kriterium ausreichend gesichert werden kann. 6.7 Indessen verweist die Vorinstanz in ihrer Stellungnahme vom 22. Au- gust 2014 sinngemäss auf die anderen genehmigten Varianten (vgl. vorne E. 5) und führt aus, bei diesen könne die erwähnte Zeitspanne den jeweili- gen Bedürfnissen angepasst werden. Tatsächlich ist bei der Variante "Benutzung nach Rücksprache mit dem Fahrdienstleiter" (vgl. R RTE 25931, Ziff. 6.1.5.3) allenfalls ein längeres Zeitfenster für die Überquerung von Bahntrassee und Strasse möglich. Denn anstelle einer automatischen Rückmeldeeinrichtung prüft bei dieser Variante der Fahrdienstleiter, ob sich ein Zug dem Übergang nähert. Die stellwerkseitigen Kriterien, aufgrund derer die Prüfung erfolgt, können da- her flexibler gewählt werden. Wird dennoch keine genügende Zeitspanne
A-1664/2014 Seite 16 zwischen der Erlaubnis des Fahrdienstleiters und dem frühestmöglichen Eintreffen eines Zuges erreicht, kann zudem eine "Benutzung mit Gleis- sperrung" (vgl. R RTE 25931, Ziff. 6.1.5.5) festgelegt werden. Bei dieser Variante darf der Bahnübergang erst betreten werden, wenn der Fahr- dienstleiter die Strecke für Zugfahrten gesperrt und dies dem Benutzer pro- tokollpflichtig bestätigt hat. Der Fahrdienstleiter darf die Sperrung erst auf- heben, wenn ihm die Strecke vom Benutzer wieder fahrbar gemeldet wor- den ist. Diese beiden Varianten dürften gegenüber einer Bedarfsschranke mit SA- Kriterium nochmals deutlich kostengünstiger ausfallen, da die Rückmelde- einrichtung entfällt. Auch wird der Bahnübergang, zumindest mit der Vari- ante "Benutzung mit Gleissperrung", ausreichend gesichert werden kön- nen. Allerdings sind die erwähnten Benutzungsarten, insbesondere jene mit Gleissperrung, für die Beschwerdegegnerin betrieblich wesentlich auf- wändiger. Das Gleiche gilt auch für die Beschwerdeführenden. Diese hät- ten den Zusatzaufwand unter den gegebenen Umständen nötigenfalls aber zu akzeptieren. Gestützt auf die aktuelle Fassung der AB-EBV, die am 1. Juli 2014 in Kraft getreten ist, kann im Übrigen auch eine Bedarfsschranke mit "Benutzung nach Zugsdurchfahrt" (vgl. R RTE 25931, Ziff. 6.1.5.2) ohne Ausnahmebe- willigung realisiert werden. Bei dieser Variante darf der Berechtigte den Bahnübergang unmittelbar nach Durchfahrt eines Zuges benutzen. Auch sie erlaubt ein (leicht) längeres Zeitfenster für die Überquerung von Bahntrassee und Strasse als eine Bedarfsschranke mit SA-Kriterium. Zu- dem entfallen sowohl die Rückmeldeeinrichtung als auch die Verbindungs- aufnahme mit dem Fahrdienstleiter. 6.8 Es ergibt sich somit, dass sich mit den in R RTE 25931, Ziff. 6.1.5, aufgeführten Bedarfsschranken ein akzeptables Sicherheitsniveau errei- chen lässt. Dies wird zumindest bei der Variante "Benutzung mit Gleissper- rung" der Fall sein, wobei die anderen, betrieblich günstigeren Varianten (darunter eine Bedarfsschranke mit SA-Kriterium) aber noch zu prüfen sein werden. Zur Erstellung eines Viehdurchlasses, die mit wesentlich höheren Kosten verbunden wäre, ist die Beschwerdegegnerin demnach nicht verpflichtet. Aus eisenbahnrechtlicher Sicht sind die Beschwerdegegnerin, der Kanton St. Gallen und die Stadt St. Gallen in ihrem Entscheid entsprechend frei, ob sie für einen Viehdurchlass einen Betrag in Aussicht stellen wollen, der
A-1664/2014 Seite 17 ihren jeweiligen vereinbarten Kostenanteil von einem Drittel (Fr. 17'000.–) für eine Bedarfsschranke mit SA-Kriterium übersteigt. Dagegen, dass die Beschwerdegegnerin und der Kanton lediglich einen zusätzlichen Betrag von Fr. 43'000.– zu übernehmen bereit sind und die Stadt eine Übernahme zusätzlicher Kosten ablehnt, ist somit grundsätzlich nichts einzuwenden (vgl. dazu die Beschwerdeantwort vom 8. Mai 2014 und Stellungnahme des Kantonsingenieurs vom 24. September 2014, wonach es bei den in Sachverhalt E erwähnten Beträgen bleibt). Soweit die Beschwerdeführen- den im vorliegenden Verfahren einen Ersatz des Bahnübergangs Nr. 13 durch einen Viehdurchlass fordern, ist ihnen daher nicht zu folgen. 6.9 Demgegenüber steht nach dem Gesagten noch nicht fest, welche der in R RTE 25931, Ziff. 6.1.5, aufgeführten Bedarfsschranken zu realisieren ist. Die Beschwerdegegnerin bzw. die Vorinstanz werden insbesondere da- zulegen haben, dass mit der schliesslich gewählten Variante eine ausrei- chende "Vorwarnzeit" erreicht wird. In der aktuellen Fassung der AB-EBV, die am 1. Juli 2014 in Kraft getreten ist, wird denn auch ausdrücklich fest- gehalten, dass bei manuellen Bedarfsschranken mit strassenseitig einge- schränktem Benutzerkreis nachgewiesen werden muss, "dass genügend Zeit für die Querung des Übergangs vor der nächsten möglichen Fahrt zur Verfügung steht" (vgl. AB-EBV, Blatt Nr. 9 zu Art. 37c, Ziff. 2.6.1). Es stellt sich damit in formeller Hinsicht die Frage, ob die angefochtene Verfügung betreffend den Bahnübergang Nr. 13 aufzuheben ist, oder ob es ausreicht, sie um eine Auflage zu ergänzen oder eine bestehende Auflage anzupas- sen. Darauf ist nachfolgend einzugehen. 6.9.1 Eine Auflage ist die mit einer Verfügung verbundene zusätzliche Ver- pflichtung zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen. Die Rechtswirksamkeit der Verfügung hängt nicht davon ab, ob die Auflage erfüllt wird oder nicht. Die Auflage ist aber selbständig erzwingbar (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHL- MANN, a.a.O., Rz. 913 ff.). 6.9.2 Wie erwähnt (vgl. vorne E. 5), hat die Beschwerdegegnerin der Vor- instanz einzig Unterlagen zu einer Bedarfsschranke mit SA-Kriterium ein- gereicht. Diese hat es der Beschwerdegegnerin in der angefochtenen Ver- fügung dann aber freigestellt, eine andere Variante zu realisieren. Nur wenn es bei der Variante "Benutzung aufgrund SA-Kriterium" bleibt, hat die Beschwerdegegnerin betreffend die technischen und betrieblichen Pro- zesse ein Detailprojekt einzureichen. Eine entsprechende Auflage wurde in Ziff. 2.1.2 des Dispositivs ausgesprochen.
A-1664/2014 Seite 18 6.9.3 Wie schon aus der Bezeichnung "Plangenehmigung" hervorgeht, hat sich die Vorinstanz im Plangenehmigungsverfahren nach Art. 18 ff. EBG auf die Frage zu beschränken, ob die eingereichten Pläne (allenfalls unter Auflagen) genehmigt werden können. Gemäss Art. 6 Abs. 2 EBV stellt die Vorinstanz mit der Plangenehmigung denn auch fest, "dass die genehmig- ten Unterlagen die Erstellung einer vorschriftskonformen Baute oder An- lage erlauben". Ergeben sich während des Verfahrens wesentliche Ände- rungen gegenüber dem ursprünglichen Projekt, so ist das geänderte Pro- jekt nach Art. 5 Abs. 1 der Verordnung vom 2. Februar 2000 über das Plan- genehmigungsverfahren für Eisenbahnanlagen (VPVE, SR 742.142.1) den Betroffenen erneut zur Stellungnahme zu unterbreiten oder gegebenenfalls öffentlich aufzulegen. Nachdem die Beschwerdegegnerin der Vorinstanz allein Pläne betreffend eine Bedarfsschranke mit SA-Kriterium eingereicht hat und einzig diese Pläne öffentlich aufgelegt wurden, hätte die Vorinstanz andere Varianten von Bedarfsschranken somit noch nicht definitiv bewilligen und die ange- fochtene Plangenehmigung bezüglich des Bahnübergangs Nr. 13 somit auch noch nicht erteilen dürfen. Damit dies zulässig gewesen wäre, hätte sie die Änderungen zumindest den Betroffenen, also den Beschwerdefüh- renden, formell zur Stellungnahme unterbreiten müssen. 6.9.4 Zu beachten ist aber immerhin Folgendes: Wie das Bundesverwal- tungsgericht in seinem Urteil vom 17. Dezember 2009 festgehalten hat, kann über die genaue Ausgestaltung der Sicherungsanlage eines Bahn- übergangs bzw. über die Frage, welche Sicherungsmöglichkeiten im Ein- zelnen in Betracht kommen, in einem nachträglichen Detailprojektverfah- ren entschieden werden. Voraussetzung für ein solches Vorgehen ist, dass die Kernpunkte und der Rahmen des Projekts in der vorangehenden Plan- genehmigungsverfügung selber enthalten sind; denn diese kann im nach- folgenden Verfahren nicht mehr in Frage gestellt werden. In das Detailpro- jektverfahren können somit grundsätzlich nur Fragen verwiesen werden, denen bei gesamthafter Beurteilung lediglich untergeordnete Bedeutung zukommt (vgl. Urteil des BVGer A-1844/2009 vom 17. Dezember 2009 E. 12; vgl. auch BGE 121 II 378 E. 6c und Urteil des BVGer A-2575/2013 vom 17. September 2014 E. 5.7). Wie aus Art. 18i Abs. 2 EBG hervorgeht, sind die Detailpläne im vereinfachten Verfahren zu genehmigen. Dies be- deutet, dass das Detailprojekt nicht publiziert und nicht öffentlich aufgelegt, den Betroffenen aber persönlich unterbreitet wird; diese können wiederum Einsprache dagegen erheben (vgl. Art. 18i Abs. 3 EBG). Ein allfälliges Ein-
A-1664/2014 Seite 19 spracheverfahren ist nach der Bestimmung von Art. 18f EBG durchzufüh- ren (vgl. Art. 18i Abs. 4 EBG). Die Genehmigungsverfügung unterliegt so- dann wiederum der Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht (vgl. dazu BGE 131 II 581 E. 2). Vorliegend erweist es sich als sachgerecht, eine Sicherung des Bahnüber- gangs Nr. 13 mit einer der Bedarfsschranken gemäss R RTE 25931, Ziff. 6.1.5, im Grundsatz zu genehmigen und die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, hinsichtlich der gewählten Variante ein Detailprojekt einzu- reichen. Dies, weil bereits feststeht, dass der Übergang zumindest mit ei- ner der zur Verfügung stehenden Varianten einer Bedarfsschranke ausrei- chend gesichert werden kann und die für den fraglichen Bahnübergang er- forderliche Sicherungsmassnahme damit feststeht. In baulicher Hinsicht unterschieden sich die vorne beschriebenen Varianten von Bedarfsschran- ken zudem kaum; einzig auf die Rückmeldeeinrichtung kann allenfalls ver- zichtet werden. Im Wesentlichen geht es also nur noch um die "Benut- zungsmodalitäten" (Benutzung nach Zugsdurchfahrt, nach Rücksprache mit dem Fahrdienstleiter, aufgrund SA-Kriterium oder mit Gleissperrung). Interessen Dritter, die von der entsprechenden Festlegung betroffen sein könnten, sind nicht ersichtlich. Den Beschwerdeführenden entstehen bei diesem Vorgehen sodann keine Nachteile; denn wie dargelegt, wird ihnen das Detailprojekt zu unterbreiten sein, verbunden mit der Möglichkeit, da- gegen Einsprache zu erheben. Sie werden damit gleich gestellt, wie wenn ihnen bereits während des ordentlichen Verfahrens eine entsprechende Planänderung unterbreitet worden wäre. 6.9.5 Es ergibt sich somit, dass die angefochtene Verfügung grundsätzlich zu schützen, Auflage 2.1.2 aber insofern anzupassen ist, als die Beschwer- degegnerin der Vorinstanz hinsichtlich der Bedarfsschranke beim Bahn- übergang Nr. 13 in jedem Fall, d.h. unabhängig von der gewählten Vari- ante, ein Detailprojekt zur Prüfung einzureichen hat. Ausdrücklich hinzu- weisen ist dabei auf den erforderlichen Nachweis, dass genügend Zeit für die Querung des Übergangs mit Vieh vor der nächsten möglichen Zugs- durchfahrt zur Verfügung steht. Die Auflage 2.1.2 des Dispositivs, welche die Vorinstanz für den Fall der Erstellung einer Bedarfsschranke mit SA- Kriterium ausgesprochen hat, wird davon insofern nicht berührt, als bei die- ser Variante das Detailprojekt die verlangten Angaben betreffend techni- sche und betriebliche Prozesse (vgl. E. B, Ziff. 2.2.2 der angefochtenen Plangenehmigungsverfügung) zu enthalten hat.
A-1664/2014 Seite 20 6.10 Die Beschwerde ist demnach teilweise gutzuheissen und die Auflage 2.1.2 der angefochtenen Verfügung ist im soeben erwähnten Sinn anzu- passen. Im Übrigen, d.h. soweit die Beschwerdeführenden einen Ersatz des Bahnübergangs Nr. 13 durch einen Viehdurchlass fordern, ist die Be- schwerde abzuweisen. 7. 7.1 Die Verfahrenskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt; unterliegt diese nur teilweise, so werden die Verfahrenskosten ermässigt (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Vorinstanzen werden keine Verfah- renskosten auferlegt (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG). Nicht befreit von der Kos- tenpflicht ist demgegenüber die Beschwerdegegnerin als Bahnunterneh- men (vgl. dazu Urteil des BVGer A-3505/2012 vom 24. Juni 2014 E. 13.1.2). Vorliegend dringen die Beschwerdeführenden mit ihrer Beschwerde nicht durch, was den geforderten Viehdurchlass betrifft. Jedoch wird die ange- fochtene Verfügung um eine Auflage ergänzt, die ihren Bedenken zumin- dest teilweise Rechnung trägt. Unter diesen Umständen sind die Be- schwerdeführenden und die Beschwerdegegnerin je zur Hälfte als obsie- gend und zur Hälfte als unterliegend zu betrachten. Die Verfahrenskosten sind angesichts des Aufwands für das vorliegende Verfahren auf Fr. 2'500.– festzusetzen. Nach dem Gesagten haben die Be- schwerdeführenden davon die Hälfte, ausmachend Fr. 1'250.–, zu tragen. Dieser Betrag ist dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– zu ent- nehmen. Der Restbetrag von Fr. 250.– ist nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten. Der Beschwerdegegnerin sind die Verfahrenskosten ebenfalls im Umfang von Fr. 1'250.– aufzuerlegen. 7.2 Der obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder auf Begehren eine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG). Obsiegt die Partei nur teilweise, so ist die Parteientschädigung entsprechend zu kürzen (Art. 7 Abs. 2 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Vorliegend haben sowohl die Beschwerdeführenden als auch die Beschwerdegegnerin, da sie beide auch kostenpflichtig sind, im Rahmen ihres Obsiegens grundsätzlich Anspruch auf Parteientschädigung (vgl. dazu Urteil des BVGer A-3505/2012 vom 24. Juni 2014 E. 13.2.1).
A-1664/2014 Seite 21 Die Parteientschädigung umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere Auslagen der Partei (Art. 8 Abs. 1 VGKE). Als Vertretung gilt dabei ein Anwalt oder anderer berufsmässiger Vertreter, der nicht in einem Ar- beitsverhältnis zur Partei steht (vgl. Art. 9 VGKE). Auf Seiten der Beschwer- deführenden sind aufgrund der Vertretung durch Mitarbeiter ihrer Rechts- schutzversicherung ersatzfähige Kosten angefallen (vgl. dazu BGE 135 V 473 E. 3). Da die Beschwerdeführenden keine Kostennote eingereicht ha- ben, ist die entsprechende Entschädigung aufgrund der Akten festzusetzen (vgl. Art. 14 Abs. 2 VGKE). Die volle Parteientschädigung wird, nachdem die Vertreter neben der Beschwerde einzig noch eine kurze Eingabe ein- gereicht haben, auf Fr. 1'500.– veranschlagt. Angesichts dessen, dass die Beschwerdeführenden lediglich zur Hälfte obsiegen, ist ihnen somit eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 750.– (inkl. Auslagen und Mehr- wertsteuer) zuzusprechen. Diese ist der Beschwerdegegnerin als in glei- chem Mass unterliegender Gegenpartei aufzuerlegen (vgl. Art. 64 Abs. 2 und 3 VwVG). Der Beschwerdegegnerin ihrerseits sind keine Kosten für eine Vertretung entstanden, weshalb ihr keine Parteientschädigung zu- steht. Die Beschwerdegegnerin ist demnach zu verpflichten, den Beschwerde- führenden eine Parteientschädigung von Fr. 750.– auszurichten.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Auflage 2.1.2 des Dispositivs der Plangenehmigungsverfügung vom 27. Februar 2014 wird wie folgt an- gepasst: Die Appenzeller Bahnen AG hat dem BAV hinsichtlich der Bedarfsschranke beim Bahnübergang Nr. 13 ein Detailprojekt zur Prüfung einzureichen. Sie hat dabei den Nachweis zu erbringen, dass genügend Zeit für die Querung des Übergangs mit Vieh vor der nächsten möglichen Zugsdurchfahrt zur Verfü- gung steht. Für eine allfällige Automatisierung der Bedarfsschranke hat die Appenzeller Bahnen AG bei der Ausarbeitung des Detailprojekts die entspre- chenden Erwägungen des BAV zu berücksichtigen. 2. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
A-1664/2014 Seite 22 3. Den Beschwerdeführenden werden Verfahrenskosten von Fr. 1'250.– auf- erlegt. Dieser Betrag wird dem Kostenvorschuss entnommen. Der Restbe- trag von Fr. 250.– wird nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Ur- teils zurückerstattet. Hierzu haben die Beschwerdeführenden dem Bun- desverwaltungsgericht einen Einzahlungsschein zuzustellen oder ihre Kontonummer bekannt zu geben. 4. Der Beschwerdegegnerin werden Verfahrenskosten von Fr. 1'250.– aufer- legt. Dieser Betrag ist innert 30 Tagen nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zugunsten der Gerichtskasse zu überweisen. Die Zu- stellung des Einzahlungsscheins erfolgt mit separater Post. 5. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden eine Parteientschädigung von Fr. 750.– auszurichten. 6. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführenden (Gerichtsurkunde) – die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Einschreiben) – das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Jürg Steiger Andreas Meier
A-1664/2014 Seite 23 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts- schrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Be- weismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizule- gen (Art. 42 BGG).
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