B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung I A-1618/2017
U r t e i l v o m 3 1 . A u g u s t 2 0 1 7 Besetzung
Richter Maurizio Greppi (Vorsitz), Richter Christoph Bandli, Richter Jürg Steiger, Gerichtsschreiberin Rahel Gresch.
Parteien
A._______ AG, vertreten durch Dr. Jürg Sigrist, Gfeller Budliger Kunz Rechtsanwälte, Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Strassen ASTRA, René Sutter, MLaw Jurist Fachbereich allgemeiner Rechtsdienst 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Lärmrechtliche Erschliessung (Parzellen S._______ und T._______, [...]).
A-1618/2017 Seite 2 Sachverhalt: A. Die A._______ AG plant auf dem Gemeindegebiet (...) das Projekt (...), welches aus den vier Teilarealen, S., T., U._______ und V._______ besteht, die gesamthaft eine Fläche von 40‘721 m 2 aufweisen. Im neuen Quartier sollen mehrere Gebäude mit rund 120 Mietwohnungen für ca. 300 Einwohnerinnen und Einwohner sowie Raum für Gewerbe, Bü- ros, soziale Einrichtungen und Kulturangebote entstehen. Auf der Parzelle S._______ (Kat.-Nr. [...]) sollen fünf Wohnhäuser mit je zehn Wohnungen gebaut werden, auf der Parzelle T._______ (Kat.-Nr. [...]) sollen sechs um einen ovalen Platz gruppierte Häuser samt Hofladen errichtet werden. B. Die südwestseitigen Grenzen der Parzellen S._______ und T._______ be- finden sich rund 70 m bzw. 90 m von der Nationalstrasse N3 entfernt und sind deshalb deren Lärmemissionen ausgesetzt. Aufgrund der angenom- menen Überschreitung der relevanten lärmrechtlichen Grenzwerte an den geplanten Gebäuden durch die Emissionen der Nationalstrasse stellte die Bauherrschaft am 1. Dezember 2016, nach mehrmaliger Korrespondenz mit dem Bundesamt für Strassen ASTRA (nachfolgend: ASTRA), das Be- gehren, den fraglichen Autobahnabschnitt zu sanieren, sodass die Immis- sionsgrenzwerte auf den Grundstücken eingehalten seien. Für den Fall, dass dieses Begehren abgelehnt werde, ersuchte sie um Erlass eines be- schwerdefähigen Entscheids. C. Am 14. Februar 2017 verfügte das ASTRA gestützt auf Art. 25 des Bundes- gesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), dass die Parzelle S._______ (Kat.-Nr. [...]) und die Parzelle T._______ (Kat.-Nr.[...]) in [...] lärmrechtlich nicht als erschlossen gelten (Ziffer 1) und bei einer allfälligen Überschreitung der Immissionsgrenz- werte für die geplanten Projekte auf den Parzellen S._______ und T._______ das ASTRA nicht verpflichtet ist, Lärmschutzmassnahmen auf eigene Kosten zu realisieren (Ziffer 2). Zur Begründung führte das ASTRA aus, dass es für den Bau und Unterhalt der Nationalstrassen grundsätzlich die Immissionsgrenzwerte bei beste- henden Liegenschaften einzuhalten habe und gesetzlich verpflichtet sei, die Nationalstrasse soweit zu sanieren, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar sei und die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten würden. Bei den beiden Parzellen handle es sich um
A-1618/2017 Seite 3 eingezonte, aber noch nicht überbaute Areale. Die Erschliessung der Par- zellen S._______ (Kat.-Nr. [...]) und T._______ (Kat.-Nr. [...]) sei zwar mit dem Erschliessungsplan der Gemeinde (...) am 28. März 1985 beschlos- sen und am 20. November 1985 durch den Regierungsrat des Kantons Zü- rich genehmigt worden, doch dieser zeige auf, dass die Areale zum dama- ligen Zeitpunkt lediglich als groberschlossen eingestuft worden seien. Mas- sgebend für die lärmrechtliche Beurteilung sei die Feinerschliessung einer Parzelle. Ausgehend von der Grösse des ganzen Areals könne die Bauzone noch nicht vollständig erschlossen sein. Zudem sei für die Beur- teilung der Erschliessungsverhältnisse der 1. Januar 1985, also das Datum des Inkrafttretens des Umweltschutzgesetzes massgebend. Der Erschlies- sungsplan sei somit nach diesem Stichtag datiert. Die Bedingungen, wo- nach die Parzellen als lärmrechtlich erschlossen eingestuft werden kön- nen, seien daher weder in materieller noch in zeitlicher Hinsicht erfüllt. Im Weiteren legt das ASTRA dar, dass gemäss Art. 30 der Lärmschutz- Verordnung (LSV, SR 814.41) Bauzonen für Gebäude mit lärmempfindli- chen Räumen, die per 1. Januar 1985 noch nicht erschlossen waren, nur so weit erschlossen werden können, als die Planungswerte eingehalten würden oder durch entsprechende Massnahmen eingehalten werden könnten. Dies treffe auch auf die Parzellen S._______ und T._______ zu, welche noch nicht erschlossen seien. Um die Planungswerte einzuhalten, seien allenfalls planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen oder eine Umzonung in eine Zone mit weniger lärmempfindlicher Nutzung vorzunehmen. Ebenso könne eine Vollzugsbehörde im Rahmen des Bau- bewilligungsverfahrens für kleine Teile von Bauzonen mit einer Überschrei- tung des Planungswerts Ausnahmen gestatten. Schliesslich lasse die Rechtsgrundlage und die Gleichbehandlung aller Lärmbetroffenen keine Kostenbeteiligung des ASTRA an eine private Lärmschutzmassnahme zu. D. Mit Eingabe vom 16. März 2016 (recte: 2017) gelangt die A._______ AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin) an das Bundesverwaltungsgericht und erhebt Beschwerde gegen die Feststellungsverfügung des ASTRA (nach- folgend: Vorinstanz) vom 14. Februar 2017. Sie verlangt im Wesentlichen, die Vorinstanz sei zur lärmrechtlichen Sanierung des Autobahnabschnitts in (...) zu verpflichten, so dass auf den Parzellen Kat.-Nr. (...) und Kat.-Nr. (...) die Immissionsgrenzwerte eingehalten werden. Dabei müsse die Frage geklärt werden, ob die beiden Grundstücke am massgeblichen Stichtag als erschlossen im Sinne von Art. 13 Abs. 4 Bst. a LSV zu betrach- ten seien. Die Überbauung der Parzellen werde im derzeitigen Zustand
A-1618/2017 Seite 4 aufgrund der Überschreitung der Immissionsgrenzwerte verunmöglicht; namentlich auch seit dem Vorliegen der Urteile des Bundesgerichts 1C_139/2015, 1C_140/2015 und 1C_141/2015 vom 16. März 2016. Sie betrachte die beiden Parzellen im Sinne von Art. 13 LSV als erschlossen, da lediglich noch (grundstücksinterne) Hausanschlüsse zu erstellen seien. E. Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 15. Mai 2017 die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge der Beschwerdeführerin und hält an ihrer Verfügung vom 14. Februar 2017 vollumfänglich fest. F. In ihren Schlussbemerkungen vom 12. Juni 2016 (recte: 2017) hält die Be- schwerdeführerin ebenfalls an ihrem Antrag und ihrer Begründung fest. G. Auf die weiteren Vorbringen und die sich bei den Akten befindlichen Schrift- stücke wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachfolgenden Er- wägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal- tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, soweit diese von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG erlassen worden sind und kein Ausnahmegrund gemäss Art. 32 VGG vorliegt. Die angefochtene Feststellungsverfügung vom 14. Februar 2017 ist eine Verfügung im genannten Sinn. Sie stammt von einer Behörde gemäss Art. 33 Bst. d VGG und eine Ausnahme bezüg- lich Sachgebiet liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist demnach zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde sachlich wie funktional zu- ständig. 1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat (Bst. a), durch die angefoch- tene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schützenswertes In-
A-1618/2017 Seite 5 teresse an der Aufhebung oder Abänderung hat (Bst. c), wobei dieses In- teresse rechtlicher oder auch bloss tatsächlicher Natur sein kann (VERA MARANTELLI/SAID HUBER, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxis- kommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2016, Art. 48 Rz. 10 [nachfolgend: Praxiskommentar VwVG]). Die Beschwerdeführerin ist als Verfahrensbeteiligte formelle Adressatin der angefochtenen Verfügung und durch diese auch materiell beschwert. Sie hat ein schutzwürdiges Interesse an der Änderung der angefochtenen Verfügung und ist demnach zur Erhe- bung der vorliegenden Beschwerde legitimiert. 1.3 Die vorliegende Verfügung wurde von der Vorinstanz als “Feststel- lungsverfügung“ bezeichnet. Es ist deshalb zu klären, ob sie berechtigt war, eine solche zu erlassen bzw. ob es sich tatsächlich um eine Feststellungs- verfügung handelt. Der Erlass einer Feststellungsverfügung ist gemäss Praxis subsidiärer Na- tur, sofern dass schutzwürdiges Interesse ebenso gut mit einer Leistungs- oder Gestaltungsverfügung gewahrt werden kann (BGE 137 II 199 E. 6.5, BGE 132 V 166 E. 7) und der gesuchstellenden Person daraus nicht unzu- mutbare Nachteile entstehen (Urteil des BGer 9C_152/2007 vom 19. Ok- tober 2007 E. 3.2 und 1C_6/2007 vom 22. August 2007 E. 3.3; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Ver- waltungsrechtspflege, 3. Aufl. 2013, Rz. 351). Die Vorinstanz spricht zwar davon, dass sie “feststellt und verfügt“, nämlich dass die strittigen Parzellen lärmrechtlich nicht erschlossen seien (Ziffer 1) und die Vorinstanz bei einer allfälligen Überschreitung der Immissionsgrenzwerte für die geplanten Pro- jekte nicht verpflichtet sei, Lärmschutzmassnahmen auf eigene Kosten zu realisieren (Ziffer 2). Dispositiv-Ziffer 2 hat den Charakter einer ablehnen- den Leistungsverfügung, nämlich dass die Vorinstanz den betroffenen Au- tobahnabschnitt nicht auf eigene Kosten zu sanieren habe. Die Beschwer- deführerin stellte denn auch ein Leistungsbegehren und nicht ein Feststel- lungsbegehren. Entgegen der Bezeichnung der Vorinstanz ist die Verfü- gung deshalb als negative Leistungsverfügung zu behandeln, zumal bei diesem Ausgang des vorinstanzlichen Verfahrens kein Raum mehr für wei- tergehende Verfügungen bleibt. Die Frage der Subsidiarität erübrigt sich demzufolge. Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist somit einzutreten.
A-1618/2017 Seite 6 2. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen – einschliesslich der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ermessensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). Die Kognition des Bundesverwaltungsgerichts ergibt sich aus den Beschwer- degründen, welche das Gesetz zulässt. Es stellt dabei den rechtserhebli- chen Sachverhalt unter Vorbehalt der Mitwirkungspflicht der Parteien von Amtes wegen fest (Art. 12 und Art. 13 VwVG) und wendet das Recht grund- sätzlich frei an, ohne an die Anträge oder die rechtlichen Begründungen der Parteien gebunden zu sein (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Der Untersuchungs- grundsatz ändert nichts an der Verteilung der materiellen Beweislast, d.h. an der Regelung der Folgen der Beweislosigkeit. Diesbezüglich gilt auch im öffentlichen Recht der allgemeine Rechtsgrundsatz, wonach jene Partei das Vorhandensein einer behaupteten Tatsache zu beweisen hat, die aus ihr Rechte ableitet. Bleibt ein Sachverhalt unbewiesen, fällt der Entscheid somit zu Ungunsten jener Partei aus, die daraus Rechte abzuleiten sucht (vgl. KRAUSKOPF/EMMENEGGER/BABEY, Praxiskommentar VwVG, Art. 12 Rz. 207 ff. mit Hinweisen). 3. Die Beschwerdeführerin macht geltend, die auf ihren beiden Parzellen durch die Autobahn N3 verursachten Lärmemissionen würden wegen der Überschreitung der Immissionsgrenzwerte (IGW) eine zonengemässe Überbauung verunmöglichen. Die Vorinstanz sei deshalb zu verpflichten, den Autobahnabschnitt in (...) lärmrechtlich soweit zu sanieren, dass auf den Parzellen Kat.-Nr. (...) und Kat.-Nr. (...) die Immissionsgrenzwerte ein- gehalten werden. Dieser Anspruch gehe aus Art. 13 LSV hervor. 3.1 Gemäss Art. 11 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01) ist Lärm durch Massnahmen bei der Quelle zu begren- zen (Emissionsbegrenzungen). Unabhängig von der bestehenden Umwelt- belastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Die Emissionsbegrenzungen werden verschärft, wenn feststeht oder zu erwar- ten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden. Für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen legt der Bundesrat durch Verord- nung Immissionsgrenzwerte fest (Art. 13 Abs. 1 USG).
A-1618/2017 Seite 7 3.2 Das USG sieht die Sanierung von Anlagen vor, die den Vorschriften des USG oder anderer Bundesgesetze nicht genügen (Art. 16 Abs. 1 USG). Gemäss Art. 13 Abs. 1 LSV sind bestehende ortsfeste Anlagen wie Strassen, die wesentlich zur Überschreitung der Immissionsgrenzwerte beitragen, zu sanieren. Die Sanierung erfolgt soweit, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist und die Immissions- grenzwerte nicht überschritten werden (Art. 13 Abs. 2 LSV). Dabei wird – sofern keine überwiegenden Interessen entgegenstehen – den Massnah- men, welche die Lärmerzeugung verhindern oder verringern, der Vorzug gegeben gegenüber Massnahmen, die lediglich die Lärmausbreitung ver- hindern oder verringern (Art. 13 Abs. 3 LSV). Ziel der Sanierung ist, zumin- dest eine Überschreitung der Immissionsgrenzwerte zu vermeiden. Sanie- rungen müssen hingegen ausnahmsweise nicht getroffen werden, wenn die Immissionsgrenzwerte nur in noch nicht erschlossenen Bauzonen überschritten sind (Art. 13 Abs. 4 Bst. a LSV; Urteil des BVGer A-1017/2015 vom 9. Mai 2016 E. 4.2; ADRIAN GOSSWEILER, Entschädigun- gen für Lärm von öffentlichen Verkehrsanlagen, 2014, Rz. 208; REGULA HUNGER, Die Sanierungspflicht im Umweltschutz- und im Gewässerschutz- gesetz, 2010, S. 63; BEATRICE WAGNER PFEIFER, Umweltrecht I, 3. Aufl. 2009, Rz. 519, ROBERT WOLF, in: Helen Keller [Hrsg.], Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl. 2004, Art. 24 Rz. 9). 3.3 Es gilt deshalb vorab zu klären, was unter dem Begriff der Erschlies- sung zu verstehen ist (E. 3.3.1), um anschliessend prüfen zu können, ob die Parzellen S._______ und T._______ als erschlossen qualifiziert wer- den können (E. 3.3.3). 3.3.1 Bei der Erschliessung handelt es sich um einen bundesrechtlichen Begriff. Im Interesse der Einheitlichkeit des Bundesrechts hat das Bundes- gericht entschieden, dass der Begriff der Erschliessung nach dem Raum- planungsgesetz vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700), dem USG und dem Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz vom 6. Oktober 1974 (WEG, SR 843) identisch ist (BGE 123 II 337 E. 8b f., BGE 117 Ib 308 E. 4a; WALD- MANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 19 N 4). Art. 19 Abs. 1 RPG enthält eine Legaldefinition der Erschliessung und besagt, dass Land er- schlossen ist, wenn die für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht und die erforderlichen Wasser-, Energie- sowie Abwasserleitungen so nahe heranführen, dass ein Anschluss ohne erheblichen Aufwand mög- lich ist. Als Erschliessung wird somit die Gesamtheit aller Einrichtungen bezeichnet, die notwendig sind, damit ein Grundstück zonen- und bauord- nungsgerecht genutzt werden kann (PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und
A-1618/2017 Seite 8 besonderes Umweltschutzrecht, 6. Aufl. 2016, S. 273). Gemeint ist damit die Feinerschliessung, d.h. die vollständige, der jeweiligen Nutzungszone angepasste Erschliessung, bei der im Wesentlichen nur noch die Hausan- schlüsse zu erstellen sind (BGE 123 II 337 E. 8c; ALAIN GRIFFEL, Umwelt- recht in a nutshell, 2015, S. 117). Dabei konkretisieren hauptsächlich kan- tonales Recht oder die kantonale Gerichts- und Verwaltungspraxis im Rah- men der Rechtsprechung des Bundesgerichts und der Spezialgesetzge- bung des Bundes die einzelnen Erschliessungsanforderungen (BGE 131 II 77 E. 3.4; BGE 117 Ib 308 E. 4a; Urteil des BVGer A-2463/2015 vom 25. April 2016 E. 5.4.1; HÄNNI, a.a.O., S. 277, WALD- MANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 19 N 4, WALTER HALLER/PETER KARLEN, Raum- planungs-, Bau- und Umweltrecht, Band I, 3. Aufl. 1999, S. 159 Rz. 564). 3.3.1.1 Das WEG präzisiert in Art. 4 den Begriff der Erschliessung und un- terscheidet zwischen Grob- und Feinerschliessung. Lehre und Rechtspre- chung gehen davon aus, dass diese Unterscheidung im Interesse der Ein- heitlichkeit der Rechtsordnung auf das gesamte Bundesrecht – und damit auch auf das RPG – anzuwenden ist (BGE 117 Ib 314 E. 4a; ALEXANDRE BONNARD, L’équipment, in: François Zürcher [Hrsg.], L’aménagement du territoire en droit fédéral et cantonal, 1990, S. 96, HÄNNI, a.a.O., S. 280). Als Groberschliessung gilt gemäss Art. 4 Abs. 1 WEG die Versorgung ei- nes zu überbauenden Gebiets mit den Hauptsträngen der Erschliessungs- anlagen, namentlich Wasser-, Energieversorgung- und Abwasserleitungen sowie Strassen und Wege, die unmittelbar dem zu erschliessenden Gebiet dienen. Es handelt sich um weiträumigere, grössere Flächen von Bauland erfassende Vorkehren „nach Massgabe der Raumplanung“ (Art. 3 WEG), d.h. im Rahmen der örtlichen Nutzungsplanung. Dass Leitungen vorhan- den sind, an welche in technischer Hinsicht allfällige Bauten angeschlos- sen werden könnten, reicht aber noch nicht ohne weiteres aus (BGE 105 Ia 233 E. 3c). Die Feinerschliessung umfasst den Anschluss der einzelnen Grundstücke an die Hauptstränge der Erschliessungsanlagen mit Einschluss von öffent- lich zugänglichen Quartierstrassen und öffentlichen Leitungen (Art. 4 Abs. 2 WEG), nicht aber die Zu- und Wegfahrten sowie die Zu- und Weg- leitungen vom und zum einzelnen Grundstück (sog. Hausanschlüsse). Erst die Feinerschliessung schafft den Zustand erschlossenen Baulandes (HÄNNI, a.a.O., S. 282).
A-1618/2017 Seite 9 3.3.1.2 Gemäss dem Planungs- und Baugesetz des Kantons Zürich vom 7. September 1975 (PBG/ZH, LS 700.1) ist ein Grundstück erschlossen, wenn es für die darauf vorgesehenen Bauten und Anlagen genügend zu- gänglich ist, wenn diese ausreichend mit Wasser und Energie versorgt wer- den können und wenn die einwandfreie Behandlung von Abwässern, Ab- fallstoffen und Altlasten gewährleistet ist (Art. 236 Abs. 1 PBG/ZH). Ein Hinweis auf den Inhalt des Begriffs der Feinerschliessung im zürcherischen Raumplanungs- und Baurecht ergibt sich beispielsweise aus dem Quartier- planrecht. Damit aus Rohbauland baureifes Land entsteht, ist neben der Groberschliessungsplanung (Verkehrsplan, Erschliessungsplan) für die grosse Mehrzahl der Parzellen noch die Planung der Feinerschliessung mit Hilfe eines Quartierplanverfahrens erforderlich. Zweck eines Quartierpla- nes ist unter anderem die Planung der Feinerschliessung, das heisst der Quartierstrassen, der Anschlüsse an die Hauptsammelkanäle und -leitun- gen sowie der Bau der geplanten Feinerschliessungsanlagen (Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich (VB.2011.00346) vom 7. Mai 2015 E. 5.3.1; CHRISTOPH FRITZSCHE/PETER BÖSCH/THOMAS WIPF, Zürcher Planungs- und Baurecht, Band 1, 5. Aufl. 2011, S. 172). 3.3.2 Als massgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Erschliessungs- verhältnisse gilt das Inkrafttreten des USG, also der 1. Januar 1985 (Art. 30 LSV, vgl. zur vergleichbaren Anwendung von Art. 25 USG: BGE 123 II 325 E. 4c/cc; WOLF, a.a.O., Art. 24 Rz. 34; ADRIAN WALPEN, Bau und Betrieb von zivilen Flughäfen, 2005, S. 291). 3.3.3 Es gilt nun zu prüfen, ob die Parzellen S._______ und T._______ im damaligen Zeitpunkt als erschlossen im Sinne des USG und RPG angese- hen werden können. 3.3.3.1 Die Vorinstanz führt in ihrer Verfügung vom 14. Februar 2017 aus, der Erschliessungsplan der Gemeinde (...), der von der Gemeindever- sammlung am 28. März 1985 beschlossen und am 20. November 1985 durch den Regierungsrat des Kantons Zürich genehmigt worden sei, zeige auf, dass die Areale S._______ und T._______ zu diesem Zeitpunkt bereits als groberschlossen eingestuft worden seien. Für die lärmrechtliche Er- schliessung sei jedoch nicht die Groberschliessung massgebend, sondern die Feinerschliessung. Auch in materiellrechtlicher Hinsicht könne die Bauzone angesichts der zusammenhängenden Grösse des Areals noch nicht vollständig erschlossen sein. Zur Realisierung der Bauprojekte wäre im Zusammenhang mit der Erschliessung noch wesentlich mehr zu erstel- len als nur die Hausanschlüsse. Zudem sei es fraglich, ob die vor über 30
A-1618/2017 Seite 10 Jahren erstellte Groberschliessung für die geplante Nutzung genügend leistungsfähig sei, sodass davon auszugehen sei, dass die damals dimen- sionierte Versorgungsinfrastruktur für die Realisierung der Bauprojekte ausgebaut werden müsse. Schliesslich sei der massgebende Zeitpunkt für die Beurteilung der Erschliessung der 1. Januar 1985. Der Erschliessungs- plan der Gemeinde (...) sei nach diesem Stichtag datiert, weshalb die Be- dingungen der lärmrechtlichen Erschliessung der beiden Parzellen weder in materieller noch in zeitlicher Hinsicht erfüllt seien. 3.3.3.2 Die Beschwerdeführerin macht hingegen geltend, dass beide Par- zellen bereits erschlossen seien und nur noch die (grundstücksinternen) Hausanschlüsse zu erstellen seien. Die Grundstücke könnten seit anfangs der 1980er Jahre an die Leitungsmedienanlagen (Wasser, Kanalisation) in der X.-, Y.- oder Z._______strasse angeschlossen wer- den. Es sei nicht ersichtlich, welche zusätzlichen Massnahmen, neben den Hausanschlüssen, nötig seien. Die Grundstücke seien deshalb im Sinne von Art. 13 LSV als erschlossen zu betrachten. Richtig sei, dass der Er- schliessungsplan der Gemeinde (...), nach dem das betroffene Gebiet un- bestrittenermassen “groberschlossen“ sei, vom 28. März 1985 datiere. Da- raus zu folgern, dass das Gebiet am Stichtag, dem 1. Januar 1985 noch nicht erschlossen gewesen sein sollte, wäre nur dann statthaft, wenn dar- getan werden könne, dass im ersten Quartal 1985 noch Anlagen der Gro- berschliessung erstellt worden wären. Dies sei klarerweise nicht der Fall. 3.3.3.3 Wie die Vorinstanz richtig feststellt, ist für die Beurteilung der Er- schliessung der 1. Januar 1985 massgebend (vgl. oben E. 3.3.2). Ein Er- schliessungsplan beinhaltet tatsächlich nur die Groberschliessung eines Gemeindegebiets und geht grundsätzlich einher mit der Nutzungsplanung (HALLER/KARLEN, a.a.O., S. 163; vgl. auch Bericht zum Erschliessungsplan der Gemeinde [...], S. 3). Für die lärmrechtliche Erschliessung ist, wie be- reits oben (E. 3.3.1) dargelegt, die Feinerschliessung notwendig. Der Er- schliessungsplan kann nicht als taugliche Referenz hinzugezogen werden, um die Frage zu beantworten, ob die zwei strittigen Parzellen vor dem Stichtag bereits feinerschlossen waren. Der Erschliessungsplan vom 16. Januar 1985 zeigt hingegen, dass das Gebiet der betroffenen Grund- stücke als „groberschlossen“ markiert ist. Im Weiteren dokumentiert der Erschliessungsplan, welche Gebiete in einer 1. Etappe (Gebiet [...]) oder 2. Etappe groberschlossen werden müssen. Der Erschliessungsplan nennt für die Groberschliessung Strassen (Sammel-/Hauptverkehrsstrassen, Ab- wasserbeseitigung (Abwasserkanal), Wasserversorgung (Wasserleitung)
A-1618/2017 Seite 11 sowie Elektrizitätsversorgung (16 kV-Kabel und Trafostation). Aus dem Be- richt zum Erschliessungsplan ist ersichtlich, dass die Gemeinde (...) die im Zonenplan bezeichneten Bauzonen bis auf zwei Bereiche als grober- schlossen beurteilt (Ziff. 2, S. 4 des Berichts). Es wird hingegen sogleich dargetan, dass hinsichtlich des Kanalnetzes einige Sanierungen erforder- lich seien, um eine den damaligen Vorstellungen entsprechende Erschlies- sung zu gewährleisten. Ob das Gebiet auch feinerschlossen war, ist aus den eingereichten Unterlagen der Beschwerdeführerin hingegen nicht er- sichtlich. Im technischen Bericht zum “Generellen Kanalisationsprojekt Neubearbei- tung 1987“ geht es ausschliesslich um die Kanalisationsanlagen und deren Anschluss an die Kläranlage (...). Der Bericht hält auch fest, dass ein sys- tematisch konzipiertes Netz von Hauptsammelkanälen noch fehle. Die Fei- nerschliessung erfordert hingegen den Anschluss der einzelnen Grundstü- cke an die Hauptstränge der Erschliessungsanlagen, einschliesslich der öffentlich zugänglichen Quartierstrassen und öffentlichen Leitungen (Art. 4 Abs. 2 WEG). Angesichts der damaligen erforderlichen Sanierungen im Kanalnetz ist es fraglich, ob das Gebiet überhaupt als groberschlossen be- trachtet werden kann. Dies kann vorliegend offen bleiben, sind doch die Kriterien der Feinerschliessung ohnehin nicht erfüllt. Ein detaillierter Werk- leitungsplan aus dem Jahr 1985, in dem üblicherweise jedes Grundstück mit den einzelnen Anschlüssen an die öffentlichen Leitungen dargestellt wird, konnte die Beschwerdeführerin ebenfalls nicht ins Recht legen. Dies ist insofern auch nicht aussergewöhnlich, wird doch die Feinerschliessung eines Grundstücks regelmässig erst im Hinblick auf ein bestimmtes Bau- vorhaben geplant und verwirklicht (vgl. BGE 113 II 484, E. 6d). Schliesslich ist anzufügen, dass die Beurteilung für eine genügende Erschliessung sich nicht an einer einzelnen Parzelle orientiert, sondern hierzu bedarf es der Betrachtung eines grösseren Gebiets in seinem Zusammenhang (BGE 123 II 337 E. 8b; WALPEN, a.a.O., S. 291). Hinsichtlich der Dimension der ge- planten Überbauung, bei der knapp 20‘000 m 2 Land überbaut werden und dabei ein völlig neues Quartier entsteht, kann es nicht möglich sein, dass dieses Gebiet am 1. Januar 1985 bereits mittels den nötigen Quartierstras- sen feinerschlossen war und alle nötigen Werkleitungen bereits bestanden. Die Beschwerdeführerin kann jedenfalls nicht nachweisen, dass die Par- zellen S._______ und T._______ zu diesem Zeitpunkt feinerschlossen wa- ren. Gemäss den Beweisregeln trägt sie die Beweislast zum Vorhanden- sein einer behaupteten Tatsache (vgl. vorne E. 2). Dies gelingt ihr im vor- liegenden Fall nicht.
A-1618/2017 Seite 12 4. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Parzellen S._______ und T._______ nicht als lärmrechtlich erschlossen im Sinne von Art. 13 Abs. 4 Bst. a LSV i.V.m. Art. 19 Abs. 1 RPG qualifiziert werden kön- nen und die Vorinstanz nicht sanierungspflichtig ist. Daraus folgt, dass die Verfügung der Vorinstanz vom 14. Februar 2017 bestätigt wird. Die Be- schwerde ist demnach unbegründet und somit abzuweisen. 5. Es bleibt über die Kosten und Entschädigungen des Beschwerdeverfah- rens vor dem Bundesverwaltungsgericht zu befinden. 5.1 Die Verfahrenskosten sind in der Regel der unterliegenden Partei auf- zuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Beim vorliegenden Verfahrensausgang ist die Beschwerdeführerin als vollständig unterliegend zu betrachten, ist ihre Beschwerde doch vollumfänglich abzuweisen. Die auf Fr. 1‘500.– fest- zusetzenden Verfahrenskosten (vgl. Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes- verwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2] sind demnach der Beschwerde- führerin aufzuerlegen. Dieser Betrag wird mit dem von ihr geleisteten Kos- tenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet. 5.2 Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei ist vom Amtes wegen oder auf ihr Begehren hin eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. VGKE). Diese umfassen die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere Auslagen der Partei (Art. 8 Abs. 1 VGKE). Die Beschwer- deführerin unterliegt im vorliegenden Fall vollumfänglich, weshalb ihr von vornherein keine Parteientschädigung zusteht (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 VGKE e contrario). Die Vorinstanz hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
A-1618/2017 Seite 13 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 1‘500.– werden der Beschwerdeführerin auf- erlegt. Der von der Beschwerdeführerin in der Höhe von Fr. 1‘500.– geleis- tete Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwen- det. 3. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Einschreiben) – Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Maurizio Greppi Rahel Gresch
A-1618/2017 Seite 14 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts- schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthal- ten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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