B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung I A-1372/2012
U r t e i l v o m 2 7 . F e b r u a r 2 0 1 3 Besetzung
Richter Christoph Bandli (Vorsitz), Richter André Moser, Richter Markus Metz, Gerichtsschreiber Lars Birgelen.
Parteien
A._______, Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Widerruf der Anerkennung des Level 6 des Language Profi- ciency Checks und entsprechende Abänderung der Lizenz.
A-1372/2012 Seite 2 Sachverhalt: A. A., geb. (...), fliegt international als Linienpilot für eine Schweizer Fluggesellschaft und ist als Fluglehrer in Kaderkursen für angehende Fluglehrer tätig. Am 9. Oktober 2010 legte er bei der vom deutschen Luft- fahrt-Bundesamt (LBA) anerkannten Prüfstelle D-LTO-X in B. (Deutschland) seinen Language Proficiency Check in Englisch ab. Dabei bescheinigte ihm der verantwortliche Sprachprüfer C._______ den höchstmöglichen Level 6. Nachdem A._______ dem Bundesamt für Zivil- luftfahrt (BAZL) mit Schreiben vom 9. Oktober 2010 die entsprechende Prüfungsbestätigung und das Prüfungsprotokoll eingereicht hatte, trug dieses am 18. Oktober 2010 in seiner Schweizer Pilotenlizenz Nr. (...)/JAR neu den Level 6 ein. B. Mit Schreiben vom 2. November 2011 teilte das BAZL A._______ mit, das LBA habe ihm im März 2011 auf entsprechende Anfrage hin bestätigt, dass im deutschen Prüfungszentrum D-LTO-X Unregelmässigkeiten fest- gestellt worden seien. So sei mehreren Piloten im Jahre 2010 vom jeweils gleichen Experten (C.) im Language Proficiency Check ein Le- vel 6-Zertifikat ausgestellt worden, obwohl sie die Bedingungen gemäss der ICAO Rating Scale und Holistic Descriptors für den Level 6 nicht er- füllten. Es sei ein Verfahren gegen C. eingeleitet worden und dieser dürfe keine Prüfungen mehr abnehmen. Da sich A._______ unter den im besagten Prüfungszentrum geprüften Piloten befunden habe, be- absichtige es, ihm den Level 6 abzuerkennen und auf den Level 4 herab- zusetzen. C. Am 15. November 2011 nahm A._______ im Rahmen des ihm gewährten rechtlichen Gehörs zum angedrohten Widerruf des Level 6 des Language Proficiency Checks Stellung. D. Mit Verfügung vom 8. Februar 2012 widerrief das BAZL (nachfolgend: Vorinstanz) gegenüber A._______ die Anerkennung des eingereichten Nachweises des Level 6 des Language Proficiency Checks aus Deutsch- land (Ziff. 1 des Dispositivs) sowie den entsprechenden Lizenzeintrag und ordnete neu die Eintragung eines Level 4 an (Ziff. 2). Weiter hielt sie fest, dass der Language Proficiency Check aus Deutschland ab dem 9. Oktober 2010 innerhalb der ordentlichen Frist von drei Jahren für Inha-
A-1372/2012 Seite 3 ber einer ATPL-Lizenz mit Level 4 gültig sei (Ziff. 4) und die Prüfung für eine höhere Stufe als Level 4 bis Ende Februar 2013 auf ihre Kosten in einem der schweizerischen Prüfungszentren abgelegt werden könne (Ziff. 5). Für den Erlass ihrer Verfügung auferlegte sie A._______ eine Gebühr von Fr. 200.- (Ziff. 6). Zur Begründung führt sie im Wesentlichen an, sie habe aufgrund der mangelhaften Durchführung der Prüfungen im Prüfungszentrum D-LTO-X und der Tatsache, dass A._______ anlässlich von zwei Assessments zur Vorabklärung der Englischkenntnisse für die Zulassung zum Language Assessoren-Kurs im September 2009 mit einem Level 4 bzw. anfangs Oktober 2010 mit einem Level 5 bewertet worden sei, begründete Zwei- fel, ob er in der am 9. Oktober 2010 abgelegten Prüfung das Sprachni- veau eines Level 6 erreicht habe. Da die Prüfung in Deutschland nach Auskunft des LBA nicht aufgezeichnet worden sei und demnach nicht mehr nachvollzogen werden könne, sehe sie sich gezwungen, die ur- sprüngliche Anerkennung von Level 6 zu widerrufen. Zur Vermeidung von Vorfällen und Unfällen im internationalen Flugverkehr aufgrund von Ver- ständnisschwierigkeiten bestehe ein grosses öffentliches Interesse daran, dass die Sprachfähigkeit der Piloten überprüft werde und hinreichend nachgewiesen sei. Da bei Erlangung des Level 6 (im Gegensatz zu tiefe- ren Levels) keine weiteren Kontrollprüfungen mehr abgelegt werden müssten, sei das öffentliche Interesse, dass deren Inhaber die dafür nöti- gen, besonders guten Sprachkenntnisse auch tatsächlich besässen, noch höher zu gewichten. Demgegenüber habe es auf die fliegerischen Be- rechtigungen keinen Einfluss, ob ein Pilot über einen Level 4, 5 oder 6 verfüge, berechtige doch bereits der Level 4 im internationalen Luftver- kehr zur Ausübung aller fliegerischen Tätigkeiten im Rahmen der Lizenz. Die Schweiz sei nicht verpflichtet, die Language Proficiency-Prüfungen und deren Resultate aus anderen, ebenfalls den JAR (Joint Aviation Re- quirements) unterstellten Staaten unbesehen zu akzeptieren. Aber auch bei automatischer gegenseitiger Anerkennung stehe es ihr (der Vorin- stanz) offen, die Fähigkeiten und Kenntnisse eines Piloten (erneut) zu überprüfen, wenn es Zweifel an der Richtigkeit der vorgelegten Beschei- nigungen gebe. Unter den vorerwähnten Umständen überwiege das Inte- resse an der richtigen Rechtsanwendung gegenüber den Interessen des Verfügungsadressaten am Schutz seines Vertrauens in die Beständigkeit der bereits ausgestellten Lizenz mit einem eingetragenen Level 6. Aus Gründen der Verhältnismässigkeit verzichte sie jedoch darauf, A._______ für eine sofortige Nachprüfung aufzubieten.
A-1372/2012 Seite 4 E. Auf ein von A._______ eingereichtes Gesuch um Wiedererwägung der Verfügung vom 8. Februar 2012 trat die Vorinstanz mit Schreiben vom 5. März 2012 nicht ein. F. Mit Eingabe vom 9. März 2012 führt A._______ (nachfolgend: Beschwer- deführer) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde und beantragt die gerichtliche Feststellung der unrichtigen Ermittlung des rechtserheblichen Sachverhaltes sowie der Unangemessenheit beim Widerruf der Anerken- nung des Level 6 des Language Proficiency Checks durch die Vorinstanz, die erneute Anerkennung des Level 6 und den vollumfänglichen Erlass der ihm auferlegten Gebühr. Eventualiter sei die Verfügung der Vorinstanz vom 8. Februar 2012 aufzuheben. In prozessualer Hinsicht ersucht er um gerichtliche Bestätigung der aufschiebenden Wirkung seiner Beschwerde. Zur Begründung macht er geltend, die Vorinstanz stütze ihre Zweifel an der rechtmässigen Erlangung seiner Level 6-Befähigung bloss auf sehr vage Mutmassungen und Fehleinschätzungen und vermöge keine Fakten zu nennen, welche gegen eine Leistungssteigerung im Umfang von zwei Levelstufen innerhalb von etwas mehr als einem Jahr sprächen. Vielmehr habe er hinreichend dargetan, dass er die beim ersten Assessment fest- gestellten Schwachpunkte analysiert und an diesen im Hinblick auf die Level 6-Prüfung in Deutschland gezielt gearbeitet habe. Mehrere Absol- venten von Assessments bei C., welche zusätzlich in einem Language Assessorenkurs der Vorinstanz geprüft worden seien, seien von Letzteren jeweils gleich eingestuft worden. Darüber hinaus habe das LBA weder Sanktionen gegen deutsche Lizenzinhaber, welche ihre Level 6-Prüfung im Prüfungszentrum D-LTO-X bzw. bei C. abgelegt hätten, ergriffen noch beabsichtige es, solche zu ergreifen. Sogar das eidgenössische Büro für Flugunfalluntersuchung (BFU) stelle die Sicher- heitsrelevanz der Language Proficiency Checks in Frage. Er sei durch den Widerruf der Anerkennung des Level 6 des Language Proficiency Checks in seinem beruflichen Fortkommen unvermittelt ausgebremst worden: Er erwäge – wie andere Berufskollegen auch –, eine Stelle als Pilot bei einer Fluggesellschaft aus dem Fernen Osten anzunehmen und habe auch bereits bei der D._______ Airlines seine Bewerbungsunterla- gen eingereicht. Diese Airlines machten jedoch in der Regel eine Anstel- lung von einer Level 6-Befähigung abhängig. Die Gleichbehandlung von Schweizer Piloten gegenüber ihren deutschen Berufskollegen sei in Fra- ge gestellt und es finde faktisch eine Wettbewerbsverzerrung statt. In
A-1372/2012 Seite 5 Kenntnis der Anstellungsbedingungen für Piloten und aufgrund der dürfti- gen Sachverhaltsermittlungen der Vorinstanz sei die Aberkennung des Level 6 daher auch als unangemessen zu betrachten. Das Angebot der Vorinstanz, die Level 5/6-Prüfung erneut in einem ihrer Prüfungszentren abzulegen, sei ein unzweckmässiger Vorschlag, sei doch jede Prüfungs- vorbereitung für einen Kandidaten mit erheblichem Zeitaufwand verbun- den. Die JAR seien ins Leben gerufen worden, um unter anderem inter- national die gleichen Prüfungsstandards zu garantieren. Es sei ihm nicht zumutbar, eine Gebühr für die fehlerhafte Verfügung der Vorinstanz zu bezahlen. Seiner Eingabe legt er unter anderem diverse Stellenausschreibungen ausländischer Fluggesellschaften bei. G. Mit Verfügung vom 22. März 2012 verweist das Bundesverwaltungsge- richt betreffend die aufschiebende Wirkung der Beschwerde auf die ge- setzliche Regelung in Art. 55 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). H. In ihrer Vernehmlassung vom 23. April 2012 schliesst die Vorinstanz auf Abweisung der Beschwerde. Die in der angefochtenen Verfügung ange- ordnete Überprüfung der Sprachkenntnisse des Beschwerdeführers sei sowohl verhältnismässig als auch angemessen, zumal der Sprachtest für den Level 4 in der Praxis jeweils mit anderen Checks verbunden werde und keinen nennenswerten Zusatzaufwand darstelle. Es sei unbehelflich, wenn der Beschwerdeführer ausführe, er werde durch den Widerruf der Anerkennung des Level 6 des Language Proficiency Checks in seinem (rein hypothetischen) beruflichen Fortkommen behindert. Denn es stehe ihm jederzeit frei, erneut eine Prüfung für die Erlangung des Level 6 ab- zulegen. Wenn er die Sprache so gut beherrsche wie er selber ausführe, entstehe ihm daraus kein nennenswerter Aufwand, müsse er doch jeder- zeit in der Lage sein, ein Level 6-Ergebnis zu erzielen. Eine unzulässige Einschränkung der verfassungsrechtlich garantierten Wirtschaftsfreiheit könne in den angeordneten Massnahmen nicht erblickt werden. I. In seinen Schlussbemerkungen vom 25. Mai 2012 ersucht der Beschwer- deführer um Gutheissung seiner Beschwerde und Aufhebung der ange- fochtenen Verfügung. Die Vorinstanz habe Berufskollegen von ihm den
A-1372/2012 Seite 6 ebenfalls bei der Prüfstelle D-LTO-X und teilweise bei den gleichen Sprachprüfern erworbenen Level 6 des Language Proficiency Checks ohne weitere Überprüfung bestätigt und bisher keine Veranlassung gese- hen, diesen in Frage zu stellen. Diese gängige Praxis der Vorinstanz könne eine Grundlage des Vertrauensschutzes bilden. Bei einer Gegen- überstellung des bei ihm angelegten Beurteilungsmassstabes und des (bescheidenen) praktischen Stellenwertes des Language Proficiency Checks werde deutlich, dass die Vorinstanz ihm gegenüber übertrieben streng gewaltet und eine Rechtsverweigerung begangen habe. Einem Berufskollegen von ihm, welcher aus beruflichen Gründen seinen Wohn- sitz nach Österreich verlegt habe und ebenfalls von der Aberkennung seines bei C._______ erlangten Level 6 des Language Proficiency Checks durch die Vorinstanz betroffen gewesen sei, habe das österrei- chische Luftfahrtsamt umgehend wieder eine (österreichische) Lizenz mit einem Level 6-Eintrag ausgestellt. Es werde von ihm bestritten, dass die Prüfung in Deutschland nicht aufgezeichnet worden sei und die Sprach- prüfung zur Erlangung des Level 4 in der Praxis mit einem regulären (Si- mulator-) Check verbunden werde. Eine Rückstufung auf Level 4 habe für ihn einen Mehraufwand und beachtliche wiederkehrende (Prüfungs-) Kos- ten und Lizenzgebühren zur Folge. Er und seine Familie zögen seit län- gerer Zeit ernsthaft in Betracht, einige Jahre im Fernen Osten zu verbrin- gen, und er führe hierfür seit einiger Zeit Bewerbungsgespräche. Nach Auskunft von D._______ Airlines werde seine Bewerbung ohne einen English Proficiency Level 6 jedoch nicht berücksichtigt. Auch der Versuch, über eine Luftfahrtfirma eine Anstellung in Asien zu finden, sei ohne Level 6 ohne Aussicht auf Erfolg. Seiner Eingabe legt er unter anderem ein Bestätigungsschreiben einer Luftfahrtfirma vom 12. März 2012 sowie eine schriftliche Erklärung von C._______ vom 11. Mai 2012 bei. J. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be- findlichen Schriftstücke wird, soweit entscheidrelevant, in den nachfol- genden Erwägungen eingegangen.
A-1372/2012 Seite 7 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Das BAZL gehört zu den Behör- den nach Art. 33 Bst. d VGG und ist daher eine Vorinstanz des Bundes- verwaltungsgerichtes. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das Bundesverwaltungsgericht ist demnach für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. 1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil- nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung beson- ders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Auf- hebung oder Änderung hat (Bst. c). Der Beschwerdeführer ist als formel- ler Adressat der angefochtenen Verfügung durch diese auch materiell be- schwert und zur Beschwerdeführung ohne weiteres legitimiert. 1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist einzutreten. 2. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die bei ihm angefochtenen Ent- scheide grundsätzlich mit uneingeschränkter Kognition. Gerügt werden kann nicht nur die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Über- schreitung oder Missbrauch des Ermessens (Art. 49 Bst. a VwVG) oder die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes (Art. 49 Bst. b VwVG), sondern auch die Unangemessen- heit des angefochtenen Entscheides (Art. 49 Bst. c VwVG). Bei der Prü- fung der Angemessenheit auferlegt es sich allerdings eine gewisse Zu- rückhaltung, wenn es um die Beurteilung technischer Spezialfragen geht, in denen die Vorinstanz über besonderes Fachwissen verfügt. Es entfernt sich in solchen Fällen im Zweifel nicht von deren Auffassung und setzt sein eigenes Ermessen nicht an deren Stelle (vgl. BGE 133 II 35 E. 3 und BGE 130 II 449 E. 4.1; BVGE 2010/19 E. 4.2; nicht publizierte E. 2 des BVGE 2011/13 [Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes A-300/2010 vom 8. April 2011]). Das Bundesverwaltungsgericht ist an die rechtliche Be- gründung der Begehren nicht gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG).
A-1372/2012 Seite 8 3. Nach Art. 60 Abs. 1 Bst. a des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 (LFG, SR 748.0) bedürfen die Führer von Luftfahrzeugen zur Ausübung ihrer Tätigkeit einer Erlaubnis des BAZL. Der Bundesrat erlässt die Vor- schriften über die Erteilung, die Erneuerung und den Entzug der Erlaub- nis (Art. 60 Abs. 3 LFG). Über die Anerkennung ausländischer Ausweise entscheidet das BAZL, sofern nicht zwischenstaatliche Vereinbarungen massgebend sind; es ist berechtigt, den von einem ausländischen Staat einem schweizerischen Staatsangehörigen ausgestellten Ausweis für den Verkehr im schweizerischen Luftraum nicht anzuerkennen (Art. 62 LFG). Art. 92 Bst. a LFG sieht weiter vor, dass das BAZL bei der Verletzung von Bestimmungen des LFG oder der gestützt darauf erlassenen Verordnun- gen und weiteren Vorschriften oder der Bestimmungen einer zwischen- staatlichen Vereinbarung über die Luftfahrt insbesondere den zeitweiligen oder dauernden Entzug oder eine Einschränkung des Geltungsbereiches von erteilten Bewilligungen, Erlaubnissen und Ausweisen verfügen kann. Gemäss Art. 24 Abs. 1 der bundesrätlichen Luftfahrtverordnung vom 14. November 1973 (LFV, SR 748.01) bestimmt das Eidgenössische De- partement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), welche Kategorien des Luftfahrtpersonals zur Ausübung ihrer Tätigkeit ei- nes Ausweises des BAZL bedürfen. Es erlässt Vorschriften über die Aus- weise für das Luftfahrtpersonal, die insbesondere die Voraussetzungen für die Erteilung, die Verweigerung, die Erneuerung und den Entzug der Ausweise und die Anerkennung ausländischer Ausweise, Fähigkeitsprü- fungen und fliegerärztlicher Untersuchungen regeln (Art. 25 Abs. 1 Bst. b und Bst. f LFV). Das UVEK hat gestützt auf die bundesrätliche Ermächti- gung am 25. März 1975 das Reglement über die Ausweise für Flugperso- nal (RFP, SR 748.222.1; seit 15. Mai 2012: Verordnung vom 25. März 1975 über die nicht europaweit geregelten oder vereinheitlichten Auswei- se des Flugpersonals) und am 14. April 1999 die Verordnung über die JAR-FCL-Lizenzen zum Führen von Flugzeugen und Hubschraubern (VJAR-FCL, SR 748.222.2) erlassen. Nach Art. 2 Abs. 1 VJAR-FCL regelt das von der Organisation der gemeinsamen Luftfahrtbehörden (JAA: Joint Aviation Authorities) herausgegebene Reglement JAR-FCL 1 (abruf- bar unter: http://www.bazl.admin.ch > Ausbildung und Lizenzen > Lizen- zen > Piloten > Rechtliche Grundlagen und Richtlinien, letztmals besucht am 5. Februar 2013) die Erteilung der Lizenzen, Berechtigungen, Aner- kennungen und Bewilligungen zum Führen von Flugzeugen und legt die Voraussetzungen für die Durchführung einer anerkannten Ausbildung und von Fähigkeitsüberprüfungen fest (zum Vorrang der VJAR-FCL gegen-
A-1372/2012 Seite 9 über dem RFP vgl. aArt. 2 Abs. 3 VJAR-FCL [AS 1999 1449] bzw. Art. 1 Abs. 3 VJAR-FCL sowie aArt. 1 Abs. 1 RFP [AS 1999 1453] bzw. Art. 1 Bst. a RFP; zur Zulässigkeit einer Verweisung des Departementes als Verordnungsgeberin auf ein Reglement der JAA vgl. Urteil des Bundesge- richtes 2A.557/2000 vom 4. Mai 2001 E. 4). Unbesehen vorerwähnter Bestimmungen ist das schweizerische Luftrecht über das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luft- verkehr (Luftverkehrsabkommen [LVA], SR 0.748.127.192.68) in das eu- ropäische Regelungssystem eingebunden. Im Rahmen des Gegenstan- des des Abkommens und der im Anhang genannten Verordnungen und Richtlinien gelten somit die europäischen Regeln auch in der Schweiz (Art. 1 Abs. 2 und Art. 32 LVA). Die in Ziff. 3 des Anhanges zum LVA auf- geführte Verordnung (EG) Nr. 216/2008 vom 20. Februar 2008 zur Fest- legung gemeinsamer Vorschriften für die Zivilluftfahrt und zur Errichtung einer Europäischen Agentur für Flugsicherheit, zur Aufhebung der Richtli- nie 91/670/EWG des Rates, der Verordnung (EG) Nr. 1592/2002 und der Richtlinie 2004/36/EG (nachfolgend: Verordnung [EG] Nr. 216/2008, ABl. L 79 vom 19. März 2008, von der Schweiz am 26. November 2010 [mit-] angenommen und auf den 20. Januar 2011 in Kraft getreten [AS 2011 205]) ist demnach – angesichts ihrer hinreichenden Bestimmtheit – in der Schweiz auch ohne entsprechende Umsetzung in einem Erlass des in- nerstaatlichen Rechtes direkt anwendbar (vgl. eingehend: Urteil des Bun- desgerichtes 2C_842/2010 vom 13. Januar 2012 E. 2.1 und E. 3.1 mit weiteren Hinweisen). 4. Ausgehend von der angefochtenen Verfügung, mit welcher die Vorinstanz die Anerkennung des vom Beschwerdeführer eingereichten Nachweises des Level 6 des Language Proficiency Checks aus Deutschland sowie den entsprechenden Eintrag in dessen Pilotenlizenz widerrufen und statt- dessen den Eintrag eines Level 4 angeordnet hat, ist vorab zu prüfen, ob die mit Lizenzdruck vom 18. Oktober 2010 zunächst erfolgte Anerken- nung dem damals geltenden objektiven Recht widersprochen hat, mithin (ursprünglich) fehlerhaft gewesen ist. Ursprüngliche Fehlerhaftigkeit liegt dann vor, wenn der Verfügung von Anfang an ein Rechtsfehler anhaftete; sie resultiert gewöhnlich aus Verfahrensfehlern, falscher Erhebung oder Beurteilung des Sachverhaltes, unrichtiger Anwendung oder falscher In- terpretation einer Norm bzw. rechtsfehlerhafter Ausübung des Ermessens
A-1372/2012 Seite 10 (PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Ver- waltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 31 Rz. 11). 4.1 Die Vorinstanz macht geltend, dem Beschwerdeführer den Lizenz- druck vom 18. Oktober 2010 in Unkenntnis der (erst nachträglich festge- stellten) Unregelmässigkeiten im deutschen Prüfungszentrum D-LTO-X ausgestellt zu haben. In einem ersten Schritt ist daher zu prüfen, ob sie in Anwendung des damals gültigen Rechts überhaupt berechtigt gewesen wäre, die Anerkennung des ausländischen Prüfungsergebnisses zu ver- weigern. Denn hätte sie dieses ohnehin unbesehen und ohne Überprü- fung seiner Rechtmässigkeit in die Schweizer Lizenz übernehmen müs- sen, so war der (ursprünglich) erfolgte Lizenzeintrag von Level 6 des Language Proficiency Checks bereits aus diesem Grund gar nie rechts- fehlerhaft. 4.1.1 Die vorliegend massgebende Regelung in JAR-FCL 1.015 Bst. a Ziff. 1 (für die zitierten JAR-FCL-Bestimmungen und ihre entsprechenden Appendixe siehe jeweils unter Section 1 der JAR-FCL 1 in der seit dem
A-1372/2012 Seite 11 Mitgliedstaat aus Sicherheitsgründen anordnen kann, dass der Inhaber einer von einem anderen JAA-Mitgliedstaat erteilten Lizenz, welcher die Anforderungen der JAR-FCL oder anderer nationalen Vorschriften nicht oder nicht mehr erfüllt, weder bei sich eingetragene Flugzeuge führt noch innerhalb seines Luftraumes als Pilot tätig wird). Es muss der Vorinstanz als Aufsichtsbehörde daher gestattet sein, der vom Beschwerdeführer in Deutschland abgelegten und bescheinigten Sprachprüfung die Anerken- nung zu verwehren, wenn dieser die entsprechenden Anforderungen möglicherweise nicht erfüllt. 4.1.2 Zu keinem anderen Ergebnis käme man im Übrigen bei der Anwen- dung von EU-Recht: Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1592/2002 vom 15. Juli 2002 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Zivil- luftfahrt und zur Errichtung einer Europäischen Agentur für Flugsicherheit (nachfolgend: Verordnung [EG] Nr. 1592/2002, ABl. L 240 vom 7. September 2002) bzw. Art. 11 Abs. 1 der (kurz nach der Ausstellung des Lizenzdruckes vom 18. Oktober 2010 für die Schweiz in Kraft getre- tenen) Verordnung (EG) Nr. 216/2008 sehen vor, dass die Mitgliedstaaten ohne weitere technische Anforderungen oder Bewertungen Zulassungen bzw. Zeugnisse (englisch: "certificates") anerkennen, die gestützt darauf erteilt wurden. Diese Bestimmungen zielen darauf ab, dass ausländische Zertifikate – angesichts der Vereinheitlichung der grundlegend zu erfül- lenden Anforderungen auf europäischer Ebene – gleich wie inländische Zeugnisse behandelt und nicht etwa aus formellen Gründen nicht akzep- tiert werden (in dieser Hinsicht noch weniger streng: Art. 3 i.V.m. Art. 4 der Richtlinie Nr. 91/670/EWG vom 16. Dezember 1991 zur gegenseitigen Anerkennung von Erlaubnissen für Luftfahrtpersonal zur Ausübung von Tätigkeiten in der Zivilluftfahrt [ABl. L 373/21 vom 31. Dezember 1991]). Art. 2 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1592/2002 bzw. Art. 2 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 216/2008 bezeichnen jedoch als ihr eigentliches Hauptziel die Schaffung und die Aufrechterhaltung eines einheitlichen, hohen Niveaus der zivilen Flugsicherheit in Europa. Müsste nun eine Luft- fahrtbehörde eine im Ausland ausgestellte Prüfungsbestätigung selbst dann unbesehen übernehmen, wenn sie (berechtigte) Zweifel an der tat- sächlichen Befähigung des Antragstellers bzw. an der korrekten Durch- führung der von ihm abgelegten Prüfung hätte, könnte dem über allem stehenden Sicherheitsgedanken nicht mehr gebührend Rechnung getra- gen werden. 4.2 War die Vorinstanz demnach berechtigt, die vom Beschwerdeführer in Deutschland abgelegte Sprachprüfung auf ihre Rechtmässigkeit hin zu
A-1372/2012 Seite 12 überprüfen, ist in einem nächsten Schritt zu untersuchen, ob sie (damals) den Sachverhalt falsch ermittelt hat. Mit der vom staatlich anerkannten Sprachprüfer C._______ ausgestellten Prüfungsbestätigung vom 9. Oktober 2010 hat der Beschwerdeführer grundsätzlich den Nachweis erbracht, dass er die für eine Erlangung des Level 6 des Language Profi- ciency Checks erforderliche Sprachbefähigung aufweist (betreffend die allgemeinen Anforderungen vgl. JAR-FCL 1.010 Bst. a Ziff. 4 i.V.m. Ap- pendix 1 to JAR-FCL 1.010 sowie AMC [Acceptable Means of Complian- ce (Section 2 der JAR-FCL 1 in der Fassung vom 1. Dezember 2006)] No. 1 to JAR-FCL 1.010; vgl. auch Art. 7 Abs. 2 Unterabsatz 2 der Ver- ordnung [EG] Nr. 216/2008 i.V.m. deren Anhang III Ziff. 1.f. bzw. neu An- hang I [Teil-FCL], Abschnitt A, FCL.055, i.V.m. dessen Anlage 2 zur Ver- ordnung [EU] Nr. 1178/2011 vom 3. November 2011 zur Festlegung tech- nischer Vorschriften und von Verwaltungsverfahren in Bezug auf das flie- gende Personal in der Zivilluftfahrt gemäss der Verordnung [EG] Nr. 216/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates [nachfolgend: Verordnung (EU) Nr. 1178/2011, ABl. L 311 vom 25. November 2011]). Ei- ne unrichtige Beurteilung des rechtserheblichen Sachverhaltes liegt somit einzig dann vor, wenn gewichtige (der Vorinstanz im Zeitpunkt der Li- zenzausstellung noch nicht bekannte) Indizien dafür sprechen, dass die- se Bescheinigung möglicherweise seine tatsächlichen Sprachkenntnisse nicht korrekt wiedergibt. 4.2.1 Den Vorakten lässt sich entnehmen, dass die Vorinstanz erstmals mit E-Mail vom 7. März 2011 in der Causa "Prüfstelle D-LTO-X" an das deutsche LBA gelangte. Auslöser war die durch C._______ im Dezember 2010 erfolgte Ausstellung einer Bestätigung für das erfolgreiche Bestehen des Level 6 des Language Proficiency Checks in Englisch an einen Pilo- ten mit Schweizer Lizenz, welcher acht Tage zuvor in der Schweiz bei der Level 5/6-Prüfung in "Listening Comprehension" mit einem Level 3 und in "Speaking Ability" in allen Teilen mit (einem teilweise marginalen) Level 4 abgeschnitten und drei Tage zuvor anlässlich der Wiederholungsprüfung für den Wiedererwerb von Level 4 diesen in allen Bereichen nur knapp er- reicht hatte (vgl. auch E-Mails der Vorinstanz an das LBA vom 14. März 2011 und vom 17. Mai 2011 sowie "Curriculum" Language Proficiency Checks vom 14. März 2011). In der Folge stellte die Vorinstanz eine Häu- fung der bei ihr zur Anerkennung eingereichten und vom selben Sprach- prüfer ausgestellten Level 6-Zertifikate fest (vgl. E-Mail der Vorinstanz an das LBA vom 11. März 2011). Zusätzliche Recherchen ergaben, dass sieben weiteren Schweizer Piloten – darunter dem Beschwerdeführer – von C._______ im Oktober 2010 ein Level 6 attestiert worden war. Einer
A-1372/2012 Seite 13 dieser Prüflinge hatte noch im August 2009 in der Schweiz einen Langu- age Assessoren-Kurs besucht und insgesamt bloss einen Level 4 erzielt (vgl. E-Mail der Vorinstanz an das LBA vom 24. Mai 2011). Der Be- schwerdeführer selbst wurde im September 2009 an einem (informellen und in der Schweiz durchgeführten) Pre-Screening zwecks Evaluation der sprachlichen Eignung für die Teilnahme an einem Language Assessoren- Kurs insgesamt mit einem (guten) Level 4 und im Folgejahr – gemäss Beschwerdeführer anfangs Februar 2010, gemäss Vorinstanz anfangs Oktober 2010 – an einem erneuten Pre-Screening mit einem Level 5 be- wertet. 4.2.2 Mit E-Mail vom 29. März 2011 bestätigte das LBA der Vorinstanz, dass es C._______ bis auf weiteres untersagt habe, Sprachprüfungen abzunehmen oder solchen beizusitzen. Es habe ihn aufgefordert, zur von der Vorinstanz geschilderten Prüfung Stellung zu nehmen, bisher jedoch noch keine verwertbare Äusserung von ihm erhalten. Am 6. Juli 2011 teil- te das LBA der Vorinstanz auf entsprechende Anfrage hin mit, dass zwi- schenzeitlich eine wenig aussagekräftige Stellungnahme von C._______ bei ihm eingegangen sei. Es habe sich daraufhin entschlossen, dessen Tätigkeit als Sprachprüfer in der Prüfstelle D-LTO-Y zu unterbinden; die befristete Anerkennung von dessen eigener Prüfstelle D-LTO-X sei inzwi- schen abgelaufen und C._______ habe wohlweislich eine erneute Ver- längerung gar nicht erst beantragt. Anders als die Vorinstanz sähe es das LBA nicht als seine Aufgabe an, alle von C._______ ausgestellten Zertifi- kate für ungültig zu erklären. C._______ sei von ihm ermächtigt worden, deutschen Piloten Sprachprüfungen abzunehmen. In Ausübung dieser Berechtigung habe es ihm bisher keine "bewusste" Fehlbeurteilung nachweisen können. Selbst wenn dies möglich wäre, hätte es wahr- scheinlich nur das Recht, in diesen konkret zu belegenden Fällen eine Nachprüfung anzuordnen; für eine generelle Ungültigkeitserklärung aller von C._______ ausgestellten Zertifikate sei dies jedoch wohl nicht aus- reichend. Das LBA würde es indes bereits als Erfolg ansehen, wenn es ihm gelänge, aufgrund der bei der Prüfung der Piloten mit Schweizer Li- zenz festgestellten Mängel C._______ (dauerhaft) aus seinem Prüfsys- tem fernzuhalten. 4.2.3 In einem auf Ersuchen des Beschwerdeführers ausgestellten Unter- stützungsschreiben vom 11. Mai 2012 streicht C._______ mit Verweis auf Ausbildung und beruflichen Werdegang die Befähigung von ihm und sei- nem (anlässlich der Prüfung des Beschwerdeführers anwesenden) Bei- sitzer zur Abnahme von Language Proficiency Checks in Englisch hervor.
A-1372/2012 Seite 14 Er habe in der Prüfstelle D-LTO-X insgesamt 772 Sprachprüfungen abge- nommen und der Anteil an bestandenen Level 6-Prüfungen sei bei ihm ähnlich hoch ausgefallen wie bei einem anderen leitenden Sprachprüfer. Er habe zwei Kandidaten für einen Level 6 auf einen Level 4 zurückge- stuft und es seien weitere Prüflinge, welche bei der Level 6-Prüfung durchgefallen seien, auf einen Level 5 herabgesetzt worden. Er habe aus zwei Gründen keine Erneuerung seiner Lizenz beantragt: Einerseits sei die Nachfrage nach Sprachprüfungen dramatisch zurückgegangen und eine Weiterführung der Prüfungstätigkeit habe sich angesichts der anfal- lenden Gebühren finanziell nicht mehr gelohnt. Andererseits habe er mit dem LBA nicht (länger) zusammenarbeiten wollen, da sich dieses als un- zuverlässig erwiesen, häufig die Richtlinien geändert und den LTOs das Leben schwer gemacht habe. Die Situation habe sich mit der neuen Re- ferentin beim LBA noch verschlimmert. Diese habe ihm mitgeteilt, er sei unzuverlässig und könne für keine andere LTO mehr Prüfungen abneh- men und sie werde jede zukünftige Bewerbung von ihm als Prüfungsex- perte ablehnen. 4.2.4 Der Beschwerdeführer bringt vor, er sei seit fünfzehn Jahren Linien- pilot bei einer Schweizer Fluggesellschaft, käme weltweit zum Einsatz und sei zudem Fluglehrer in Kaderkursen für Fluglehreranwärter, ohne jemals einen auf Sprachschwierigkeiten zurückzuführenden Vorfall verur- sacht zu haben oder in einen solchen verwickelt worden zu sein. Vielmehr bringe er aus objektiver Sicht alle Voraussetzungen mit, um bei einer Sprachprüfung in Englisch den höchstmöglichen Level zu erzielen. Er ha- be sich – im Gegensatz zum ersten Pre-Screening, welches eigentlich nur informellen Charakter gehabt habe – bewusst auf den Level 6- Language Proficiency Check in Deutschland vorbereitet und an den wäh- rend dem ersten Pre-Screening ermittelten Schwachpunkten gezielt (un- ter anderem durch Aufenthalte in anglophonen Gebieten) gearbeitet. Das Bundesverwaltungsgericht stellt nicht in Abrede, dass der Beschwerde- führer der englischen Sprache durchaus mächtig ist und seine Kenntnisse seit der ersten Beurteilung im September 2009 weiter verbessert hat (was ihm von der Vorinstanz anlässlich des zweiten Pre-Screenings im Jahre 2010 ja auch bestätigt worden ist). AMC No. 1 to JAR-FCL 1.010 ("Lan- guage Proficiency Rating Scale") bezeichnet jedoch den (höchstmögli- chen) Level 6 als "Expert"-Level und stellt generell hohe Anforderungen an Aussprache, Satzstruktur, Vokabular, Redefluss, Verständnis und In- teraktion des Kandidaten (siehe neu auch Anlage 2 zu Anhang I [Teil- FCL] zur Verordnung [EU] Nr. 1178/2011). Da dieser Level – im Gegen- satz zu den Level 4 und 5 (vgl. Appendix 1 to JAR-FCL 1.010, Ziff. 3,
A-1372/2012 Seite 15 i.V.m. AMC No. 2 to JAR-FCL 1.010, Ziff. 5) – unbeschränkt gültig ist und von weiteren (Kontroll-) Prüfungen befreit (vgl. Appendix 1 to JAR-FCL 1.010, Ziff. 3, i.V.m. AMC No. 2 to JAR-FCL 1.010, Ziff. 6; siehe neu auch Anhang I [Teil-FCL], Abschnitt A, FCL.055, Bst. c, zur Verordnung [EU] Nr. 1178/2011), muss – ungeachtet der vom Beschwerdeführer (zu Un- recht) ausgeübten Kritik am praktischen Stellenwert des von den (europä- ischen) Regulierungsbehörden eingeführten und von der Vorinstanz um- gesetzten Kontrollsystems – zur (präventiven) Vermeidung von Unfällen und Vorfällen im internationalen Flugverkehr aufgrund von Schwierigkei- ten bei der Verständigung und zur Gewährleistung der grösstmöglichen Sicherheit zweifelsfrei erstellt sein, dass dessen Inhaber den (hohen) An- forderungen an seine Sprachkenntnisse auch tatsächlich genügt. Genau an dieser Gewissheit fehlt es vorliegend: Wohl lässt sich dem Mailverkehr zwischen dem LBA und dem BAZL die von der Vorinstanz in der ange- fochtenen Verfügung wiedergegebene Aussage des LBA, mehreren Pilo- ten sei im Jahre 2010 von C._______ ein Level 6-Zertifikat ausgestellt worden, obwohl sie die Bedingungen gemäss der ICAO Rating Scale und Holistic Descriptors für den Level 6 nicht erfüllten, in dieser Deutlichkeit nicht entnehmen und sie ist von ihr im Rahmen ihrer Vernehmlassung auch relativiert worden. Trotzdem scheint auch das LBA mit Recht auf- grund der von der Vorinstanz dokumentierten Fälle mit Schweizer Piloten die Zweifel am korrekten Ablauf der Sprachprüfungen in der Prüfstelle D- LTO-X zu teilen, hätte es doch ansonsten eine weitere Zusammenarbeit mit C._______ nicht kategorisch ausgeschlossen. Hinzu kommt, dass – wie C._______ selber bestätigt – die Prüfung des Beschwerdeführers nicht aufgezeichnet worden ist bzw. nur noch eine wenig aussagekräftige Kopie des Prüfungsprotokolls besteht (zur Aufbewahrungs- und Doku- mentationspflicht vgl. auch AMC No. 2 to JAR-FCL 1.010, Ziff. 18 und Ziff. 19), diese mithin ohne Verschulden der Vorinstanz nicht mehr rekon- struiert und die Beurteilung der Sprachbefähigung des Beschwerdefüh- rers durch C._______ (Level 6) weder nachvollzogen noch – da dem Be- schwerdeführer bisher durch die Vorinstanz nur ein Level 4 bzw. ein Level 5 bescheinigt worden ist – auf andere Weise verifiziert werden kann. Un- ter diesen Umständen lässt sich aber – ohne in behördliche bzw. richterli- che Willkür zu verfallen – die bestehende Unsicherheit, ob C._______ als verantwortlicher Sprachprüfer und sein jeweiliger Beisitzer die Level 6- Zertifikate allgemein zu grosszügig verteilt haben, auch bezogen auf die Prüfung des Beschwerdeführers nicht aus dem Weg räumen. Desglei- chen vermag C._______ mit seinen im Rahmen seiner persönlichen Er- klärung vom 11. Mai 2012 aufgestellten (Schutz-) Behauptungen die be- gründeten Zweifel nicht zu entkräften, zumal seine (bereits durch seine
A-1372/2012 Seite 16 Anerkennung als Sprachprüfer durch das LBA ausgewiesenen) fachlichen Fähigkeiten nicht bestritten werden und er sogar selber bestätigt, dass nicht nur er, sondern auch das LBA die Zusammenarbeit nicht mehr fort- führen wollte. Schliesslich ist nicht ersichtlich, was der Beschwerdeführer aus der von ihm unter Anrufung eines Zeugen aufgestellten Behauptung, mehrere Absolventen einer von C._______ abgenommenen Sprachprü- fung, welche zusätzlich in einem Language Assessoren-Kurs der Vorin- stanz geprüft worden seien, seien von Letzterer jeweils gleich eingestuft worden, zu seinen Gunsten ableiten will, kann doch auch im vorliegenden Fall nicht ausgeschlossen werden, dass die Vorinstanz dem Beschwerde- führer im Rahmen einer (aufgrund der bestehenden Unsicherheit erfor- derlichen) Nachprüfung (vgl. sogleich E. 5 ff.) einen Level 6 attestieren wird. 4.3 Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz daher – entgegen der Auffas- sung des Beschwerdeführers – zu Recht (nachträglich) Zweifel an der korrekten Durchführung der Level 6-Prüfung des Beschwerdeführers und – als Folge davon – an seinen Sprachfähigkeiten angebracht. Hätte sie im Zeitpunkt der Ausfertigung des Lizenzdruckes vom 18. Oktober 2010 bereits Kenntnis von den Unregelmässigkeiten in der Prüfstelle D-LTO-X gehabt, hätte sie dem Beschwerdeführer den Eintrag des Level 6 des Language Proficiency Checks in seine Lizenz verweigert bzw. – mangels Überprüfbarkeit seines Prüfungsergebnisses – zwingend verweigern müssen. Der Lizenzdruck vom 18. Oktober 2010 erweist sich somit auf- grund einer unrichtigen Beurteilung des rechtserheblichen Sachverhaltes als ursprünglich fehlerhaft. 5. In einem weiteren Schritt ist sodann zu prüfen, ob die Vorinstanz, nach- dem sie nachträglich feststellen musste, dass sie den Sachverhalt unrich- tig ermittelt hatte, den ursprünglich zu Unrecht anerkannten Level 6 des Language Proficiency Checks widerrufen durfte. Ursprünglich fehlerhafte Verfügungen stehen einerseits im Konflikt mit dem zwingenden Charakter des öffentlichen Rechtes und der Natur der öffentlichen Interessen, dass ein Verwaltungsakt, der mit dem Gesetz – wie im vorliegenden Fall – nicht vereinbar ist, nicht unabänderlich sein soll. Andererseits ist im Falle einer nachträglichen Anpassung das Gebot der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes berührt, wonach eine Verfügung, die eine Rechtslage begründet hat, nicht nachträglich wieder in Frage gestellt werden soll. Nach ständiger Rechtsprechung des Bun-
A-1372/2012 Seite 17 desgerichtes ist jeweils abzuwägen, ob dem Postulat der richtigen Durch- führung des objektiven Rechtes oder dem Interesse an der Wahrung der Rechtssicherheit, d.h. dem Interesse des Adressaten am Fortbestand der Verfügung, der Vorrang zu geben ist (vgl. statt vieler: BGE 135 V 201 E. 6.2 mit weiteren Hinweisen; Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes A-2029/2010 vom 2. September 2010 E. 4.1 mit weiteren Hinweisen; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 31 Rz. 49). Soweit jedoch ein Spezialgesetz die Änderungsgründe nennt, gehen diese den vom Bun- desgericht entwickelten Grundsätzen vor (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/ MÜLLER, a.a.O., § 31 Rz. 35). 5.1 JAR-FCL 1.010 Bst. c Ziff. 1 enthält folgende Vorschrift: "A JAA Member State may at any time in accordance with its national procedures act on appeals, limit privileges, or suspend or revoke any licence, rating, authorisation, approval or certificate it has issued in accordance with the requirements of JAR-FCL if it is estab- lished that an applicant or a licence holder has not met, or no longer meets, the require- ments of JAR-FCL or relevant national law of the State of licence issue." Gestützt auf diese (Spezial-) Bestimmung kann somit ein JAA- Mitgliedstaat jederzeit die Rechte einer von ihm erteilten Lizenz ein- schränken, widerrufen oder deren Ausübung zeitweilig untersagen, wenn festgestellt wird, dass der Bewerber oder Lizenzinhaber die Anforderun- gen der JAR-FCL oder der einschlägigen nationalen Vorschriften nicht er- füllt hat oder nicht mehr erfüllt (im Wortlaut ähnlich: Art. 11 Abs. 1 Bst. a VJAR-FCL ["... wenn die Person, die sich für eine Lizenz oder Ermächti- gung bewirbt oder eine solche besitzt, die Anforderungen der JAR-FCL- Reglemente oder des nationalen Rechts nicht oder nicht mehr erfüllt"]). Das BAZL hat demnach als Aufsichtsbehörde dem Beschwerdeführer für den Entzug des Level 6 des Language Proficiency Checks die fehlende Sprachbefähigung nachzuweisen. Wegen der nicht erfolgten Aufzeich- nung seiner Prüfung bzw. mangels eines verwertbaren Protokolls oder anderweitiger Verifizierungsmöglichkeiten (vgl. E. 4.2.4) kann es jedoch vorliegend – ohne eigenes Verschulden – diesen Nachweis nur erbringen, indem es den Beschwerdeführer zu einer Nachprüfung für den Level 6 aufbietet. Mit anderen Worten: Das vom Beschwerdeführer (zumindest indirekt) beanstandete Vorgehen der Vorinstanz (Widerruf von Level 6 und Neueintragung eines für drei Jahre gültigen Level 4 sowie Berechti- gung, die Prüfung für einen höheren Level kostenlos abzulegen) dient ge- rade der Beseitigung des vermeintlichen "Beweisnotstandes". Dürfte die Vorinstanz bei wie vorliegend nachgewiesenen (vgl. E. 4.2 ff.) und infol-
A-1372/2012 Seite 18 gedessen begründeten Zweifeln an den Sprachfähigkeiten des Lizenzin- habers nicht einschreiten, könnte sie der über allem stehenden Sicherheit im internationalen Flugverkehr (vgl. E. 4.1.1 f. sowie E. 4.2.4) nicht mehr gerecht werden (vgl. auch Art. 11 Abs. 1 Bst. c VJAR-FCL, welcher eben- falls die blosse Befürchtung der Gefährdung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder militärischer Interessen bei der Ausübung der Flugtätig- keit als Widerrufsgrund genügen lässt, sowie Art. 20 Abs. 3 RFP, welcher der Vorinstanz "bei begründeten Zweifeln" das Recht einräumt, jederzeit eine Nachprüfung der vorgeschriebenen Kenntnisse anzuordnen). Die (womöglich nur vorübergehende) Rückstufung auf Level 4 ist dabei nur Mittel zum Zweck, um den Beschwerdeführer überhaupt zu einer Nach- prüfung (für Level 5 oder 6) ein- bzw. (für Level 4) vorladen zu können (zur Unmöglichkeit einer solchen [Kontroll-] Prüfung bei einem Level 6 vgl. bereits E. 4.2.4). 5.2 Auch die Anwendung von EU-Recht führt zu keinem anderen Ergeb- nis: 5.2.1 Die Verordnung (EG) Nr. 216/2008 enthält keine inhaltlichen Be- stimmungen zum Widerruf, so dass in ihrem Gültigkeitsbereich eine Ab- wägung der sich gegenüberstehenden Interessen im Sinne der bundes- gerichtlichen Rechtsprechung (vgl. E. 5) zu erfolgen hat. 5.2.1.1 Das Postulat der Rechtssicherheit geht in der Regel vor, wenn durch die frühere Verwaltungsverfügung ein subjektives Recht begründet worden ist, oder die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in dem die sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und gegen- einander abzuwägen waren, oder wenn der Private von einer ihm durch die Verfügung eingeräumten Befugnis in gutem Glauben bereits Gebrauch gemacht und dabei Dispositionen getroffen hat, die sich nicht ohne Nachteil rückgängig machen lassen (Urteil des Bundesverwaltungs- gerichtes A-2029/2010 vom 2. September 2010 E. 4.2 mit weiteren Hin- weisen; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 31 Rz. 50 ff.). Das Inte- resse an einer Wiederherstellung der Gesetzmässigkeit kann vor allem dann überwiegen, wenn besonders gewichtige öffentliche Interessen vor- liegen oder wenn der rechtswidrige Zustand lange fortdauern würde (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 31 Rz. 56 ff.). 5.2.1.2 Der Beschwerdeführer macht nicht geltend und es ist auch nicht ersichtlich, dass ihm mit der (anfänglichen) Anerkennung des höchstmög- lichen und unbeschränkt gültigen Level 6 des Language Proficiency
A-1372/2012 Seite 19 Checks ein subjektives Recht eingeräumt worden wäre (vgl. auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes A-2029/2010 vom 2. September 2010 E. 4.2.1 sowie TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 31 Rz. 53, wonach Polizeierlaubnisse, zu welchen die Pilotenlizenzen gehören, kein solches Recht zu begründen vermögen). Der Eintrag des Level 6 in die Lizenz des Beschwerdeführers beruht weiter auf einer unrichtigen Sachverhalts- ermittlung, so dass die vorliegend in Frage stehenden Interessen bisher von der Vorinstanz noch nicht umfassend gegeneinander abgewogen werden konnten. Darüber hinaus kann sich der Beschwerdeführer nicht auf den Schutz allfälliger von ihm gestützt auf den fehlerhaften Lizenzein- trag in gutem Glauben vorgenommene Dispositionen berufen: Denn ei- nerseits wird diesem Kriterium bei Dauerverfügungen geringeres Gewicht beigemessen als bei urteilsähnlichen Verfügungen (vgl. Urteil des Bun- desverwaltungsgerichtes A-2029/2010 vom 2. September 2010 E. 4.2 mit weiteren Hinweisen sowie TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 31 Rz. 55). Andererseits hat der Beschwerdeführer – zumindest macht er dies nicht geltend – seine momentane Arbeitsstelle nicht im Vertrauen auf die Rechtsbeständigkeit des ihm erteilten Level 6 zugunsten einer neuen Stelle bei einer diesen zwingend voraussetzenden Fluggesellschaft aus dem Fernen Osten aufgegeben, d.h. noch keine Vorkehrungen getroffen, welche nicht ohne Nachteil wieder rückgängig zu machen wären. Kommt hinzu, dass es – so die Vorinstanz – auf seine fliegerischen Berechtigun- gen ohnehin keinen Einfluss hat, ob er über einen Level 4, 5 oder 6 ver- fügt (zum Mindesterfordernis eines Level 4 vgl. neu ausdrücklich Anhang I [Teil-FCL], Abschnitt A, FCL.055, Bst. a und Bst. b, i.V.m. dessen Anlage 2 zur Verordnung [EU] Nr. 1178/2011). 5.2.1.3 Demgegenüber ist die Vorinstanz in ihrer Funktion als Aufsichts- behörde über die Zivilluftfahrt gehalten, die Sicherheit im nationalen und internationalen Flugverkehr nach Massgabe der geltenden rechtlichen Anforderungen zu wahren und drohenden Risiken entgegenzutreten. Die- se Pflicht gilt auch gegenüber einer früheren eigenen Fehlleistung (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes A-2029/2010 vom 2. September 2010 E. 4.2.4). So stellt die Anerkennung eines Level 6 des Language Proficiency Checks ohne die Gewissheit zu haben, dass diese Einstufung den tatsächlichen Englischkenntnissen des Beschwerdeführers ent- spricht, ein erhebliches Sicherheitsrisiko dar. Dies gilt umso mehr, als der Level 6 unbeschränkt gültig und einer zukünftigen Nachkontrolle entzo- gen ist, mithin ohne entsprechende Korrektur durch die Vorinstanz mögli- cherweise ein dauerhafter rechtswidriger Zustand geschaffen würde.
A-1372/2012 Seite 20 5.2.1.4 Da die ausgewiesenen Gesetzmässigkeits- und Sicherheitsintere- sen somit gegenüber dem Interessen des Beschwerdeführers am Fortbe- stand des Level 6-Eintrages vorgehen, war dessen Widerruf auch in An- wendung der Verordnung (EG) Nr. 216/2008 zulässig. 5.2.2 Anzufügen bleibt, dass auf den 15. Mai 2012 die Verordnung des UVEK vom 27. April 2012 über die Ausweise des Flugpersonals nach der Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 in Kraft getreten ist (SR 748.222.0; zum Vorrang der Verordnung [EU] Nr. 1178/2011 gegenüber der VJAR-FCL bzw. dem RFP vgl. Art. 1 Abs. 2 VJAR-FCL sowie Art. 1 Bst. b RFP). An- hang I (Teil-FCL), Abschnitt A, FCL.070, Bst. a, zur Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 sieht vor, dass Lizenzen, Berechtigungen und Zeugnisse, die gemäss diesem Teil erteilt werden, von der zuständigen Behörde ge- mäss den in Teil-ARA festgelegten Bedingungen und Verfahren be- schränkt, ausgesetzt oder widerrufen werden können, wenn der Pilot die Anforderungen dieses Teils, des Teils-Medical oder die einschlägigen Einsatzanforderungen nicht erfüllt. Anhang VI (Teil-ARA), Teilabschnitt FCL, ARA.FCL.250, Bst. a, der von der Schweiz am 30. November 2012 (mit-) angenommenen und auf den 1. Februar 2013 in Kraft getretenen (AS 2013 345) Verordnung (EU) Nr. 290/2012 vom 30. März 2012 zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 zur Festlegung technischer Vorschriften und von Verwaltungsverfahren in Bezug auf das fliegende Personal in der Zivilluftfahrt gemäß der Verordnung (EG) Nr. 216/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. L 100 vom 5. April 2012) führt ergänzend einen (nicht abschliessenden) Katalog von Wider- rufsgründen auf und bezeichnet als solchen unter anderem die nicht län- gere Erfüllung der einschlägigen Anforderungen von Teil-FCL (Ziff. 3). Da diese Bestimmungen jedoch erst während hängigem Beschwerdeverfah- ren in der Schweiz in Kraft getreten sind und von ihrem Wortlaut her – zumindest soweit hier interessierend – von JAR-FCL 1.010 Bst. c Ziff. 1 bzw. Art. 11 Abs. 1 Bst. a VJAR-FCL nicht entscheidend abweichen, sind sie nicht weiter zu berücksichtigen (zur Anwendung neuen Rechts in hän- gigen Verfahren vgl. auch TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 24 Rz. 18 ff.). 6. Soweit der Beschwerdeführer (allerdings ohne konkreten Nachweis) be- anstandet, die Vorinstanz habe einigen Schweizer Berufskollegen von ihm den im gleichen Zeitraum wie er bei der Prüfstelle D-LTO-X und teil- weise denselben Prüfern erworbenen Level 6 des Language Proficiency Checks ohne weitere Prüfung bestätigt und bis heute nicht in Frage ge-
A-1372/2012 Seite 21 stellt, ist ihm entgegenzuhalten, dass es durchaus Fälle geben kann, in welchen eine Verifizierung des deutschen Prüfungsergebnisses auch oh- ne Nachprüfung möglich ist (etwa wenn die Vorinstanz dem Betroffenen kurz zuvor in einem eigenen Pre-Screening ebenfalls einen Level 6 be- scheinigt hat). Dessen ungeachtet handelt es sich bei dem gegenüber dem Beschwerdeführer und weiteren Schweizer Piloten angeordneten Widerruf des Level 6 des Language Proficiency Checks – wenn denn die Vorinstanz in ähnlich gelagerten Fällen tatsächlich auf eine Aberkennung verzichtet haben sollte – um eine uneinheitliche Behördenpraxis, welche (entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers) nicht den Vertrauens- schutz, sondern das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 der Bundes- verfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) berührt. Ein Recht auf Gleichbehandlung im Unrecht wird jedoch nur dann ausnahmsweise anerkannt, wenn die Behörde in ständi- ger Praxis vom Gesetz abweicht sowie zu erkennen gibt, dass sie auch in Zukunft nicht gesetzeskonform entscheiden wird, und wenn der geset- zeswidrigen Begünstigung im Einzelfall keine gewichtigen öffentlichen In- teressen entgegenstehen (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 23 Rz. 18 ff.). Wie ausgeführt (vgl. E. 5.2.1.3), stehen der Anerkennung ei- nes Level 6 des Language Proficiency Checks ohne die Gewissheit zu haben, dass dieser den tatsächlichen Sprachkenntnissen des Antragstel- lers entspricht, bereits erhebliche Sicherheitsbedenken entgegen. Immer- hin ist die Vorinstanz aber gehalten – falls nicht bereits geschehen – auch gegenüber anderen Schweizer Piloten, welche bei C._______ einen Le- vel 6 erworben haben und sich in einer vergleichbaren Situation wie der Beschwerdeführer befinden, tätig zu werden. Zu guter Letzt steht der Umstand, dass das LBA darauf verzichtet hat, die von deutschen Lizenz- inhabern bei C._______ erworbenen Level 6 zu widerrufen, und die öster- reichische Luftfahrtbehörde offenbar einem vom Beschwerdeführer na- mentlich aufgeführten Schweizer Piloten umgehend nach Überweisung des in der Schweiz angehobenen Aberkennungsverfahrens wieder eine Pilotenlizenz mit einem eingetragenen Level 6 ausgestellt hat, einem Wi- derruf gegenüber dem Beschwerdeführer nicht entgegen, ist doch das Gebot der rechtsgleichen Rechtsanwendung dann nicht verletzt, wenn die ungleiche Behandlung gleichartiger Verhältnisse von unterschiedlichen Behörden ausgeht (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 23 Rz. 12). 7. Zu prüfen ist sodann, ob die Anordnungen in der angefochtenen Verfü- gung verhältnismässig sind. Das Gebot der Verhältnismässigkeit (Art. 5
A-1372/2012 Seite 22 Abs. 2 BV) verlangt von einer Verwaltungsmassnahme, dass sie geeig- net, erforderlich und bezüglich Eingriffszweck und Eingriffswirkung aus- gewogen, mithin dem Betroffenen zumutbar ist (vgl. TSCHAN- NEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 21 Rz. 2). 7.1 Die Aberkennung des Level 6 des Language Proficiency Checks und die Rückstufung des Beschwerdeführers auf (einen beschränkt gültigen) Level 4 ist ohne weiteres geeignet, um eine nachträgliche Überprüfung von dessen Sprachbefähigung zu ermöglichen (vgl. bereits E. 5.1 in fine) und um mit dieser die momentan fehlende Gewissheit zu erlangen, dass er (auch später noch) über ausreichende Englischkenntnisse verfügt und im internationalen Flugverkehr kein Sicherheitsrisiko darstellt. Ein solches Vorgehen ist erforderlich und – entgegen der Auffassung des Beschwer- deführers – nicht übertrieben streng, da wegen fehlender Nachvollzieh- barkeit der in Deutschland abgelegten Prüfung kein anderes und insbe- sondere kein milderes Mittel besteht, um seine tatsächlichen Sprachfä- higkeiten zu überprüfen. Auch die Zumutbarkeit der angeordneten Mass- nahmen ist angesichts der auf dem Spiele stehenden öffentlichen (Si- cherheits-) Interessen zu bejahen: Denn zum einen ist die Absolvierung einer (Nach-) Prüfung mit keinem erheblichen Zeitaufwand und mit keinen beträchtlichen (unter Umständen wiederkehrenden) Prüfungs- und Li- zenzgebühren sowie anderweitigen Kosten verbunden, welche für den Beschwerdeführer nicht mehr tragbar wären, und verlangt von ihm (zu- mindest wenn man der Selbsteinschätzung seiner Sprachkompetenz folgt) keine nennenswerten Prüfungsvorbereitungen. Zum andern werden ihm die Prüfungskosten für die Erlangung eines höheren Level als Level 4 für einen beschränkten Zeitraum sogar erlassen und er wird nicht sofort zu einer Nachkontrolle seiner Level 4-Befähigung aufgeboten. Schliess- lich ist auch bei einem blossen Level 4-Eintrag die berufliche Existenz nicht ernsthaft gefährdet und wird die Wirtschaftsfreiheit des Lizenzinha- bers (Art. 27 BV) nicht verletzt, berechtigt doch auch dieser international zur Ausübung aller fliegerischen Tätigkeiten und führt (abgesehen vom Erfordernis eines periodischen Nachweises) zu keinerlei Einschränkun- gen der mit der Lizenz erteilten Berechtigungen als Pilot (zum Mindester- fordernis eines Level 4 vgl. JAR-FCL 1.010 Bst. a Ziff. 4, Appendix 2 to JAR-FCL 1.010 ["Note"], AMC No. 1 to JAR-FCL 1.010 ["Note"] sowie neu Anhang I [Teil-FCL], Abschnitt A, FCL.055, Bst. a und Bst. b, i.V.m. des- sen Anlage 2 zur Verordnung [EU] Nr. 1178/2011). Daran ändert auch nichts, dass Airlines aus dem Fernen Osten, bei welchen der Beschwer- deführer eine Anstellung in Betracht zieht, offenbar in der Regel einen English Language Proficiency Level 6 voraussetzen, steht es ihm doch
A-1372/2012 Seite 23 jederzeit frei, erneut eine Level 6-Prüfung abzulegen, und führt ein sol- cher Level noch nicht ohne weiteres zu einer Jobzusage. 8. Erweist sich eine Verfügung als verhältnismässig, ist eine Überprüfung der Angemessenheit an sich zwingend, doch wird sie eingeschränkt, in- dem die Beschwerdeinstanz ihr eigenes Ermessen nicht "ohne Not" an die Stelle jenes der Vorinstanz setzt (OLIVER ZIBUNG/ELIAS HOFSTETTER, in: Praxiskommentar VwVG, Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Zürich 2009, Art. 49 N 43; vgl. auch bereits E. 2). Das Bundesverwaltungsgericht sieht angesichts des Spezialwissens der Vorinstanz keinerlei Veranlas- sung, in die angefochtene Verfügung korrigierend einzugreifen (vgl. aller- dings sogleich E. 9), zumal nach dem zuvor Gesagten die vorgenomme- ne sicherheitsrelevante Einschätzung und die gestützt darauf getroffene Lösung auch als zweckmässig einzustufen ist. Die Rüge der Unange- messenheit des Beschwerdeführers ist daher ebenfalls nicht zu hören. 9. Abschliessend bleibt noch die Rechtmässigkeit der dem Beschwerdefüh- rer von der Vorinstanz auferlegten und angesichts der Umstände bereits reduzierten Gebühr von Fr. 200.- für den Erlass der angefochtenen Ver- fügung zu beurteilen. 9.1 Die Vorinstanz erhob die vom Beschwerdeführer beanstandete Ge- bühr gestützt auf die Verordnung vom 28. September 2007 über die Ge- bühren des Bundesamtes für Zivilluftfahrt (GebV-BAZL, SR 748.112.11), welche ihre formell-gesetzliche Grundlage ihrerseits in Art. 3 Abs. 3 LFG findet (zur hinreichenden Bestimmtheit von Abgabeobjekt und Kreis der Abgabepflichtigen in besagter Bestimmung vgl. Urteile des Bundesver- waltungsgerichtes A-1849/2009 vom 31. August 2009 E. 5.2 und A-4773/2008 vom 20. Januar 2009 E. 7.1 f.). Der Bundesrat hat den ihm eingeräumten erheblichen Ermessensspielraum (vgl. Urteil des Bundes- verwaltungsgerichtes A-1150/2008 vom 18. September 2008 E. 6.2) aus- gefüllt, indem er in Art. 3 GebV-BAZL (einschränkend) festgehalten hat, dass eine Gebühr zu bezahlen hat, wer eine Verfügung der Vorinstanz veranlasst oder eine Dienstleistung von ihr beansprucht. Sofern nicht eine Pauschale festgelegt ist, richtet sich die Bemessung der Gebühr nach Zeitaufwand, gegebenenfalls innerhalb des festgelegten Gebührenrah- mens (Art. 5 Abs. 1 GebV-BAZL); im Einzelfall kann unter Berücksichti- gung des Interesses und des Nutzens der gebührenpflichtigen Person
A-1372/2012 Seite 24 sowie des öffentlichen Interesses eine Gebühr ermässigt oder erlassen werden (Art. 5 Abs. 3 GebV-BAZL). 9.2 Nach der Lehre liegt die Gebührenpflicht dann auf der Hand, wenn die Amtshandlung auf Antrag des Einzelnen ausgelöst wird. Sie entsteht aber auch, wenn die Verwaltung von Amtes wegen einschreitet, weil der Einzelne durch sein Verhalten Anlass für die Verrichtung gegeben hat oder die Verrichtung wenigstens teilweise in seinem Interessen liegt. Die Gebührenpflicht entfällt hingegen, wenn das Gemeinwesen ausschliess- lich im öffentlichen Interesse tätig wird (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 57 Rz. 22). Vorliegend hat die Vorinstanz als Aufsichtsbehörde – im Gegensatz zum auf Gesuch des Beschwerdeführers hin am 18. Oktober 2010 erfolgten Eintrag von Level 6 des Language Proficiency Checks in seine Pilotenlizenz (für die entsprechende Bearbeitungsgebühr vgl. auch Art. 30 Abs. 1 Bst. b GebV-BAZL) – das Widerrufsverfahren von Amtes wegen aufgrund festgestellter Unregelmässigkeiten im deutschen Prüfungszentrum D-LTO-X und zwecks Wahrung öffentlicher (Sicherheits- ) Interessen angehoben. Weder kann dem Beschwerdeführer eine Täu- schungsabsicht oder ein widerrechtliches Verhalten vorgeworfen werden, noch hat er – genau so wenig wie die Vorinstanz – die fehlende Nachvoll- ziehbarkeit der von ihm in Deutschland abgelegten Prüfung zu verantwor- ten. Unter diesen Vorzeichen kann er aber nicht als "Veranlasser" im Sin- ne von Art. 3 GebV-BAZL angesehen werden. Erfüllt er mithin die vom Bundesrat konkretisierten Voraussetzungen für die Begründung einer Gebührenpflicht nicht, sind ihm zu Unrecht Kosten auferlegt worden. 10. Als Ergebnis kann demnach festgehalten werden, dass die Vorinstanz mit Recht die Anerkennung des vom Beschwerdeführer in Deutschland er- worbenen Level 6 des Language Proficiency Checks widerrufen und die Eintragung eines (bis 9. Oktober 2013 gültigen) Level 4 in seine Pilotenli- zenz angeordnet hat. Die von ihr bis Ende Februar 2013 angesetzte Frist, um auf ihre Kosten in einem Schweizer Prüfungszentrum eine Prüfung für einen höheren Level als Level 4 abzulegen, ist angesichts des vor Bun- desverwaltungsgericht durchgeführten Beschwerdeverfahrens bis 31. August 2013 zu verlängern. Gutzuheissen ist die Beschwerde einzig bezüglich der dem Beschwerdeführer von der Vorinstanz auferlegten Ge- bühr und die betreffende Dispositivziffer 6 der angefochtenen Verfügung ist ersatzlos aufzuheben.
A-1372/2012 Seite 25 11. 11.1 Bei diesem Verfahrensausgang sind dem mehrheitlich unterliegen- den Beschwerdeführer die auf Fr. 1'000.- festzusetzenden Verfahrenskos- ten im Umfang von Fr. 800.- aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG und Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent- schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der Vorinstanz können keine Verfahrenskosten auferlegt werden (Art. 63 Abs. 2 VwVG). 11.2 Dem Beschwerdeführer als mehrheitlich unterliegender und nicht anwaltlich vertretenen Partei steht keine Parteientschädigung zu, zumal ihm lediglich verhältnismässig geringe Kosten entstanden sind (Art. 64 Abs. 1 VwVG sowie Art. 7 Abs. 4 VGKE). Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird insoweit gutgeheissen, als Dispositivziffer 6 der an- gefochtenen Verfügung ersatzlos aufgehoben wird. Soweit weitergehend, wird die Beschwerde abgewiesen. 2. Die von der Vorinstanz bis Ende Februar 2013 angesetzte Frist, um auf ihre Kosten in einem der schweizerischen Prüfungszentren eine Prüfung für einen höheren Level als Level 4 des Language Proficiency Checks abzulegen (Dispositivziffer 5 der angefochtenen Verfügung), wird bis 31. August 2013 verlängert. 3. Die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 1'000.- werden im Umfang von Fr. 800.- dem Beschwerdeführer auferlegt. Sie werden mit dem geleiste- ten Kostenvorschuss von Fr. 1'000.- verrechnet. Der Restbetrag wird dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. 4. Der Vorinstanz werden keine Verfahrenskosten auferlegt. 5. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
A-1372/2012 Seite 26 6. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Einschreiben) – das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Christoph Bandli Lars Birgelen
Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An- gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesge- richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Frist steht still vom siebenten Tag vor Ostern bis und mit dem siebenten Tag nach Ostern (Art. 46 Abs. 1 Bst. a BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefoch- tene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdefüh- rer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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