B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung I A-1346/2015
Urteil vom 21. September 2016 Besetzung
Richter Jürg Steiger (Vorsitz), Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, Richterin Kathrin Dietrich, Gerichtsschreiber Benjamin Kohle.
Parteien
gegen
Bundesamt für Gesundheit, Abteilung Strahlenschutz, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Finanzierung des automatischen Messnetzes zur Überwa- chung der Radioaktivität in Oberflächengewässern (Mess- netz aqua); Grundsatzverfügungen des Bundesamts für Ge- sundheit vom 29. Januar 2015.
A-1346/2015 Seite 2 Sachverhalt: A. Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) überwacht die ionisierende Strah- lung und die Radioaktivität in der Umwelt. Es betreibt zu diesem Zweck ein automatisches Messnetz, das Réseau Automatique de Détection dans l'Air d'Immissions Radioactives (RADAIR). Das Messnetz dient der grossräu- migen Überwachung der Radioaktivität in der Luft; an elf Standorten vor- nehmlich entlang der Landesgrenzen sind kontinuierlich arbeitende Aero- solmessgeräte im Einsatz, welche die Luft filtern, die Filter online auswer- ten und die Messwerte automatisch an das BAG und die Nationale Alarm- zentrale (NAZ) übermitteln. Das als Reaktion auf den Reaktorunfall in Tschernobyl aufgebaute RADAIR soll technisch erneuert und – auch aufgrund der Vorkommnisse in Fukushima – auf die Überwachung der Oberflächengewässer ausgedehnt werden. Heute erfolgt die Alarmierung der Behörden im Fall einer radioak- tiven Belastung des Flusswassers allein gestützt auf die Meldung eines Kraftwerks, wenn das in den Fluss eingeleitete Kühlwasser festgelegte Grenzwerte überschreitet oder wenn die Einleitung unkontrolliert erfolgt. Das BAG beschaffte fünf Messsonden, die stromabwärts der Kernkraft- werke in der Aare und im Rhein sowie in der Stadt Basel installiert wurden. Das neue Messnetz aqua (heute bezeichent als Messnetz URAnet aqua) ist seit November 2015 in Betrieb und misst automatisch und kontinuierlich die Radioaktivitätswerte (Gammastrahlen) in Aare und Rhein. B. Mit "Grundsatzverfügungen" je vom 29. Januar 2015 hat das BAG den vier Kraftwerksbetreiberinnen anteilsmässig insgesamt 80 Prozent der voraus- sichtlichen Gesamtkosten für Erstellung und Betrieb des neuen Messnet- zes aqua auferlegt. Die Dispositive der vier Grundsatzverfügungen laute- ten – abgesehen von den Adressatinnen der jeweiligen Verfügung – über- einstimmend:
A-1346/2015 Seite 3 3. Das [Kernkraftwerk] hat am Kostenanteil aller Kernkraftwerke für das Mess- netz aqua einen Kostenanteil von voraussichtlich CHF 160‘825.– zu über- nehmen; das entspricht den Kosten für eine aquatische Sonde. 4. Sobald die definitiven Kosten feststehen, wird gestützt auf die vorliegende Grundsatzverfügung eine Kostenverfügung erlassen, welche die Kosten verbindlich festsetzt. Das BAG erwog im Wesentlichen, es sei gestützt auf die Strahlenschutz- gesetzgebung dafür zuständig, die ionisierende Strahlung und die Radio- aktivität in der Umwelt zu überwachen. Da die Schweizer Kernkraftwerke in Flussnähe errichtet worden seien, bestehe stromabwärts eine erhöhte Gefährdung durch Radioaktivität, weshalb in diesem Bereich eine Überwa- chung des Umweltkompartiments Wasser im öffentlichen Interesse not- wendig und verhältnismässig sei. Die Kosten für jene vier Messsonden, welche stromabwärts der Kernkraftwerke installiert werden sollen, seien sodann entsprechend dem Verursacherprinzip von der jeweiligen Kraft- werksbetreiberin zu tragen. Die Kosten für die Messsonde in Basel, welche das Rheinwasser spezifisch im Hinblick auf die Trinkwasserversorgung überwache, würden vom Bund übernommen. Das BAG hielt schliesslich fest, die Verfügung betreffend die Kostentragung werde in eine Grundsatz- und eine Kostenverfügung aufgeteilt. Die Grundsatzverfügungen enthielten den Verteilschlüssel bzw. Kostenanteile je Kraftwerksbetreiberin sowie die voraussichtlichen Gesamtkosten und sobald die definitiven Kosten fest- stünden, würden gestützt darauf die Kostenverfügungen erlassen. C. Gegen die Verfügungen des BAG (Vorinstanz) vom 29. Januar 2015 haben die vier Kernkraftwerksbetreiberinnen, die Axpo Power AG, die BKW Ener- gie AG, die Kernkraftwerk Gösgen-Däniken AG und die Kernkraftwerk Leibstadt AG (Beschwerdeführerinnen), am 2. März 2015 gemeinsam Be- schwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben. Sie beantragen in der Sache, es seien die Verfügungen der Vorinstanz vom 29. Januar 2015 auf- zuheben. Zudem stellen sie den Verfahrensantrag, das Beschwerdeverfah- ren zu sistieren, bis in der vor Bundesverwaltungsgericht hängigen Be- schwerdesache A-226/2014 ein rechtskräftiges Urteil vorliege. Die Beschwerdeführerinnen weisen vorab darauf hin, dass die Messson- den bereits angeschafft und teilweise in Betrieb stünden. Vor diesem Hin- tergrund sei nicht einzusehen, weshalb die Vorinstanz nicht eine Leistungs- verfügung erlasse, sobald die definitiven Kosten feststünden. Der Erlass
A-1346/2015 Seite 4 der subsidiären Feststellungsverfügungen über die künftige Kostentra- gungspflicht der Beschwerdeführerinnen sei daher nicht zulässig. Im Wei- teren sind sie der Ansicht, die Überwachung der Radioaktivität spezifisch in der Umgebung der Kernkraftwerke – und damit der Aufbau und Betrieb eines entsprechenden Messnetzes – sei nicht Aufgabe der Vorinstanz, sondern des Eidgenössischen Nuklearsicherheitsinspektorats (ENSI). Die- ses sei zusammen mit den Kraftwerksbetreiberinnen und den Kantonen auch für die Sicherstellung der Alarmierung und des Notfallschutzes zu- ständig. Aufgabe der Vorinstanz sei es, die ionisierende Strahlung und die Radioaktivität in der Umwelt allgemein, d.h. landesweit zu messen und zu diesem Zweck ein grossräumiges Messnetz und nicht ein spezifisch auf die Kernkraftwerke beschränktes Messnetz aufzubauen und zu betreiben. Dementsprechend sei die Vorinstanz zum Entscheid über den Aufbau und Betrieb eines Messnetzes aqua in der geplanten Form und folglich zum Entscheid über die Kostenflicht der Kraftwerksbetreiberinnen sachlich nicht zuständig. Im Weiteren bestreiten die Beschwerdeführerinnen das Vorliegen einer hin- reichenden gesetzlichen Grundlage für die Tragung eines Grossteils der Kosten durch die Kraftwerksbetreiberinnen. Insbesondere liessen sich die angefochtenen Verfügungen mangels hinreichender Bestimmtheit nicht auf das allgemeine Verursacherprinzip gemäss Art. 4 des Strahlenschutzge- setzes vom 22. März 1991 (StSG, SR 814.50) stützen; dieses genüge den abgaberechtlichen Anforderungen an das Legalitätsprinzip nicht. Schliess- lich sehen die Beschwerdeführerinnen die angefochtenen Verfügungen in verschiedener Hinsicht im Widerspruch zum Verursacherprinzip und zum Verhältnismässigkeitsprinzip stehen. Sie weisen insbesondere darauf hin, dass die Kraftwerksbetreiberinnen bereits über automatische und redun- dante Mess- und Sicherheitssysteme zur Überwachung des Kühl- und Ab- wassers verfügen würden, weshalb der Aufbau eines zusätzlichen Mess- netzes (auf Kosten der Beschwerdeführerinnen) nicht notwendig und damit unverhältnismässig sei. D. Mit Zwischenverfügung vom 22. April 2015 heisst der Instruktionsrichter das Sistierungsbegehren der Beschwerdeführerinnen gut. Das vorliegende Beschwerdeverfahren wurde bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Ent- scheids in der vor Bundesverwaltungsgericht hängigen Beschwerdesache A-226/2014 sistiert.
A-1346/2015 Seite 5 E. Mit Urteil vom 16. November 2015 ist das Bundesverwaltungsgericht in der Beschwerdesache A-226/2014 auf die Beschwerde nicht eingetreten. Das Urteil ist mangels Anfechtung in Rechtskraft erwachsen. Der Instruktions- richter hob aus diesem Grund mit Verfügung vom 19. Januar 2016 die Sis- tierung des vorliegenden Beschwerdeverfahrens auf und setzte das Ver- fahren fort. Er forderte die Vorinstanz dazu auf, sich unter Berücksichtigung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts A-226/2014 vom 16. Novem- ber 2015 zu der Beschwerde vernehmen zu lassen. F. Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 22. Januar 2016, es sei auf die Beschwerde nicht einzutreten. Sie beschränkt ihre Vernehmlassung auf die Frage des Eintretens und beantragt für den Fall, dass das Bundes- verwaltungsgericht auf die Beschwerde eintritt, es sei ihr Gelegenheit zu geben, sich materiell zu äussern. Die Vorinstanz verweist im Wesentlichen auf das erwähnte Urteil des Bun- desverwaltungsgerichts und hält fest, wie in jenem Verfahren betreffend die Erneuerung des Messnetzes RADAIR werde auch vorliegend eine Verfü- gung über die definitiven Kosten erst noch erlassen werden. Die angefoch- tenen Grundsatzverfügungen würden daher nicht selbständig anfechtbare Zwischenverfügungen darstellen, weshalb auf die Beschwerde mangels ei- nes tauglichen Anfechtungsobjekts nicht eingetreten werden könne. G. Die Beschwerdeführerinnen reichen am 21. April 2016 eine Stellungnahme ein. Darin stellen sie zur Hauptsache neu das folgende Rechtsbegehren: Es sei festzustellen, dass die Grundsatzverfügungen des Bundesamtes für Gesundheit vom 29. Januar 2015 nicht selbständig anfechtbare Zwischenver- fügungen sind und keine verbindliche Grundlage für allfällige, von den Be- schwerdeführerinnen zu leistende Beiträge an die Finanzierung des automati- schen Messnetzes zur Überwachung der Radioaktivität in Oberflächengewäs- sern (Messnetz aqua) darstellen. Eventualiter verlangen sie weiterhin die Aufhebung der angefochtenen Ver- fügungen vom 29. Januar 2015. Zur Begründung verweisen die Beschwerdeführerinnen auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichs A-266/2014 vom 16. November 2015. Das Bundesverwaltungsgericht habe erkannt, dass Grundsatzverfügungen, mit
A-1346/2015 Seite 6 welchen die Kostentragungspflicht nicht endgültig und betragsmässig be- ziffert, sondern lediglich im Grundsatz festgelegt sei, als Zwischenverfü- gungen zu qualifizieren seien, die lediglich unter den Voraussetzungen ge- mäss Art. 46 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021) anfechtbar seien. Im Lichte dieser Rechtsprechung seien auch die vorliegend angefochtenen Grundsatzverfügungen als Zwischen- verfügungen zu qualifizieren. Diese seien zudem nicht selbständig anfecht- bar, da weder ein nicht wieder gutzumachender Nachteil drohe, noch ein weitläufiges Beweisverfahren vermieden werden könne. Angesichts der besonderen Verfahrenssituation – die Vorinstanz habe über die Kostentra- gungspflicht verfügt – und mit Blick auf die mit einer Rechtsmittelbelehrung versehenen Rechtsakte sei die Beschwerdeführung jedoch geboten gewe- sen. Die Beschwerdeführerinnen hätten daher ein schutzwürdiges Inte- resse an einer Klärung der Rechtslage im Sinne des gestellten Feststel- lungsbegehrens. Zudem seien ihnen keine Verfahrenskosten aufzuerlegen und es sei ihnen eine angemessene Entschädigung auszurichten. Die Be- schwerdeführerinnen weisen in diesem Zusammenhang darauf hin, sie hätten die Vorinstanz im November 2014 darum ersucht, das Verfahren auf Erlass der nunmehr streitbetroffenen Verfügungen zu sistieren, bis in der zum damaligen Zeitpunkt hängigen Beschwerdesache A-266/2014 ein rechtskräftiger Entscheid vorliege. H. Die Vorinstanz bestreitet mit Stellungnahme vom 29. April 2016, dass die Beschwerdeführung geboten gewesen sei. Die Rechtsstellung der Be- schwerdeführerinnen habe sich mit Erlass der angefochtenen Verfügungen nicht verschlechtert, wie auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Ur- teil A-226/2014 vom 16. November 2015 festgehalten habe. Die Beschwer- deführerinnen hätten ihre vorliegende Beschwerde daher spätestens mit Kenntnisnahme des erwähnten Urteils zurückziehen können, womit das vorliegende Beschwerdeverfahren ohne grossen Aufwand hätte abge- schrieben werden können. I. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien und die bei den Akten liegen- den Schriftstücke wird – soweit entscheidrelevant – im Rahmen der nach- folgenden Erwägungen eingegangen.
A-1346/2015 Seite 7 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt nach Art. 31 des Verwaltungs- gerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen i.S.v. Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021), so- weit diese von einer Vorinstanz i.S.v. Art. 33 VGG erlassen worden sind und kein Ausnahmegrund vorliegt. Es prüft seine Zuständigkeit und das Vorliegen der Sachurteilsvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 7 Abs. 1 VwVG; vgl. zudem MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.6). Bei der Vorinstanz handelt es sich um eine Dienststelle der Bundesverwal- tung i.S.v. Art. 33 Bst. d VGG und es liegt keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vor, zumal keiner der in Art. 32 Abs. 1 Bst. e VGG bezüglich Kern- energie genannten Tatbestände erfüllt ist. Das Bundesverwaltungsgericht ist insofern zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde sachlich zustän- dig. Insbesondere die Feststellungen gemäss Dispositiv Ziff. 4 der ange- fochtenen Verfügungen, wonach zu einem späteren Zeitpunkt – sobald die definitiven Kosten feststehen – in derselben Sache eine weitere Verfügung erlassen werde, geben jedoch zu der Prüfung Anlass, ob es sich bei den angefochtenen Verfügungen um taugliche Anfechtungsobjekte handelt. 1.2 1.2.1 Gegenstand der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege und damit eines Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht können End-, Teil- und Zwischenverfügungen sein (Art. 44–46 VwVG). End- und Teilverfügun- gen schliessen das Verfahren jedenfalls teilweise prozessual ab, wohinge- gen Zwischenverfügungen lediglich einen Zwischenschritt auf dem Weg zur Verfahrenserledigung und insofern ein (rein) organisatorisches Instru- ment zur Verfahrensführung darstellen (vgl. BGE 133 V 477 E. 4.1.1–4.1.3; Urteil des BGer 2C_450/2012 vom 27. März 2013 E. 1.3.1). Teil- und Zwi- schenverfügungen unterscheiden sich insofern, als erstere nicht etwa Teil- fragen eines Rechtsbegehrens, sondern verschiedene, voneinander unab- hängige Rechtsbegehren betreffen oder das Verfahren für einen Teil der Beteiligten abschliessen (vgl. das Urteil des BGer 2C_927/2015 vom 21. Oktober 2015 E. 2.2.2 mit Hinweis auf BGE 135 III 212 E. 1.2.1 f.). Für die verfahrensrechtliche Qualifikation einer angefochtenen Verfügung ist nicht dessen formelle Bezeichnung entscheidend, sondern ihr materieller Gehalt (vgl. Urteil des BGer 2C_450/2012 vom 27. März 2013 E. 1.3.1).
A-1346/2015 Seite 8 Bei selbständig eröffneten Zwischenverfügungen ist zu differenzieren. Be- trifft die Verfügung die Zuständigkeit der Behörde oder Fragen des Aus- stands, ist (aus prozessökonomischen Gründen) die Beschwerde zulässig (Art. 45 Abs. 1 VwVG; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 906). Gegen an- dere selbständig eröffnete Zwischenverfügungen ist die Beschwerde zu- lässig, wenn sie (dem Verfügungsadressaten) einen nicht wieder gutzuma- chenden Nachteil bewirken oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführt und damit einen bedeutenden Auf- wand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren, etwa ein aufwändiges enteignungsrechtliches Schätzungsverfahren, ersparen würde (Art. 46 Abs. 1 VwVG; vgl. Urteil des BGer 1C_506/2014 vom 14. Oktober 2015 E. 1.1). Der Nachteil muss nicht rechtlicher, sondern kann auch tatsächlicher Natur sein (Urteil des BGer 2C_86/2008 vom 23. April 2008 E. 3.2). Ein Nachteil tatsächlicher Natur muss von einigem Gewicht sein. Davon ist etwa auszugehen, wenn die Zwischenverfügung das weitere Verfahren präjudiziert oder die Grundlage für beträchtliche In- vestitionen bildet, mithin wirtschaftliche und prozessökonomische Interes- sen für eine sofortige Überprüfung sprechen (vgl. BGE 142 II 20 E. 1.4; BGE 135 II 30 E. 1.3.4; Urteil des BGer 1C_521/2012 vom 29. Oktober 2013 E. 1; zum Ganzen Urteil des BVGer A-226/2014 vom 16. November 2015 E. 1.2 mit Hinweisen). Die (formelle) Beweislast für das Vorliegen ei- nes entsprechenden Nachteils trägt die beschwerdeführende Partei (Urteil des BGer 1C_453/2012 vom 26. September 2012 E. 1.2; Urteil des BVGer A-5465/2014 vom 27. November 2014 E. 1.1.1). Zwischenverfügungen materiellrechtlicher Natur, d.h. Verfügungen über materiellrechtliche Vorfragen, sog. materiellrechtliche Grundsatzent- scheide, die einen Teilaspekt einer Streitsache beantworten und auf welche ein Hauptverfahren folgt, gelten seit Inkrafttreten der revidierten Bundes- rechtspflege am 1. Januar 2007 nicht mehr als selbständig anfechtbare Teil- sondern als Zwischenverfügungen (Urteil des BGer 2C_450/2012 vom 27. März 2013 E. 1.3.2 f. und E. 1.4.3 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 142 II 20 E. 1.2; BGE 136 II 165 E. 1.1 und Urteil des BGer 1C_46/2012 vom 10. Oktober 2012 E. 1.2 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Sie sind nurmehr mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar, wenn die Voraussetzungen gemäss Art. 46 Abs. 1 Bst. a oder b VwVG er- füllt sind. 1.2.2 Die vorliegend angefochtenen Verfügungen legen die Kostenanteile gemäss einem Verteilschlüssel sowie die voraussichtlichen Gesamtkosten
A-1346/2015 Seite 9 und damit (bloss) eine Pflicht zur Übernahme eines bestimmten Anteils der geschätzten Gesamtkosten je Kernkraftwerksbetreiberin fest. Davon ging zumindest sinngemäss auch die Vorinstanz aus; die Verfügungen vom 29. Januar 2015 sind als "Grundsatzverfügungen" bezeichnet und nach den Erwägungen werden die Verfügungen in eine "Grundsatz- und eine Kostenverfügung" aufgeteilt, wobei die Grundsatzverfügung – in einem ers- ten Schritt – den Verteilschlüssel betreffend die Kosten für die Projektorga- nisation, die Einrichtung und den Betrieb des Messnetzes aqua festlegt. Damit ist auch prozessual ein Konnex zwischen der (blossen) Festlegung der Kostenpflicht und der endgültigen Auferlegung von Kosten hergestellt: Auf die angefochtenen Grundsatzverfügungen folgt in jedem Fall ein wei- teres Verfahren nach, in welchem die definitiven Kosten betreffend das Messnetz aqua festzulegen und – entsprechend der Grundsatzverfügung – anteilsmässig den Kraftwerksbetreiberinnen aufzuerlegen sein werden. Daran ändert nichts, dass die Vorinstanz im Dispositiv der angefochtenen Verfügungen – gestützt auf eine Schätzung der Gesamtkosten – die vo- raussichtlichen Kostenanteile bereits betragsmässig beziffert. Bei den an- gefochtenen Grundsatzverfügungen handelt es sich somit um materiell- rechtliche Grundsatzentscheide, die einen Teilaspekt der Streitsache – den Verteilschlüssel und (damit) die Kostenpflicht im Allgemeinen – beantwor- ten und nach den vorstehend dargestellten Kriterien als selbständig eröff- nete Zwischenverfügungen zu qualifizieren sind. Sie sind ein Zwischen- schritt auf dem Weg zum Erlass rechtsgestaltender Endverfügungen und als solche nur unter den Voraussetzungen von Art. 46 Abs. 1 VwVG mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar. 1.2.3 Die vorliegend angefochtenen Verfügungen legen keine unmittelbare Zahlungspflicht fest. Ein irreparabler wirtschaftlicher Schaden ist aus die- sem Grund – selbst wenn von den Beschwerdeführerinnen allenfalls Akon- tozahlungen geleistet worden wären – weder ersichtlich noch dargetan (vgl. Urteil des BGer 1C_397/2013 vom 21. April 2015 E. 2.2 sowie Urteil des BVGer A-3043/2011 vom 15. März 2012 E. 1.2.4). Ebenso wenig lässt sich mit einem sofortigen Sachentscheid ein bedeutender prozessökono- mischer Vorteil gewinnen; die Beantwortung der sich stellenden Fragen tat- sächlicher und rechtlicher Natur, insbesondere jene nach der sachlichen Zuständigkeit der Vorinstanz sowie allenfalls der gesetzlichen Grund- lage(n) für die Kostentragung und der Eignung und Notwendigkeit eines Messnetzes zur Überwachung der Oberflächengewässer hinsichtlich Ra- dioaktivität, liessen sich mit dem vorliegenden Verfahren nicht vermeiden. Den Beschwerdeführerinnen bleiben zudem in einem allfälligen Beschwer-
A-1346/2015 Seite 10 deverfahren gegen die späteren Kostenverfügungen sämtliche Rügen er- halten (vgl. Art. 46 Abs. 2 VwVG; zudem BGE 141 V 330 E. 7.2.4 und Urteil des BGer 1C_527/2012 vom 17. Oktober 2013 E. 4.1). Für die Beschwer- deführerinnen erschöpft sich der nicht wieder gutzumachende Nachteil demnach in einer gewissen Verlängerung des Verfahrens, wobei nicht er- sichtlich ist, dass die Vorinstanz das Verfahren über Gebühr in die Länge zieht (vgl. BGE 136 II 165 E. 1.2.1 f.). Eine entsprechende Verlängerung genügt für sich allein allerdings nicht, um gestützt auf Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG die sofortige Überprüfung der Verfügungen vom 29. Januar 2015 zuzulassen (vgl. BGE 133 V 477 E. 5.2.1 sowie Urteil des BVGer A-3997/2011 vom 13. September 2011 E. 2, insbes. E. 2.1). Insgesamt ist somit weder ersichtlich noch dargetan, dass die angefochtenen Zwischen- verfügungen für die Beschwerdeführerinnen einen nicht wieder gutzuma- chenden Nachteil i.S.v. Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG bewirken, wenn diese die Kostenverfügungen abzuwarten haben. Mit Blick auf Art. 46 Abs. 1 Bst. b VwVG ist festzuhalten, dass die Gutheis- sung der Beschwerde zwar sofort einen Endentscheid herbeiführen würde; den Beschwerdeführerinnen dürften in diesem Fall keine Kosten für den Aufbau und den Betrieb des Messnetzes aqua auferlegt werden und die nachfolgenden Verfahren auf Erlass der Kostenverfügungen würden obso- let. Es ist jedoch auch in dieser Hinsicht weder ersichtlich noch dargetan, dass die Gutheissung der Beschwerde einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 46 Abs. 1 Bst. b VwVG); die Voraussetzungen gemäss Art. 46 Abs. 1 Bst. b VwVG müssen kumulativ erfüllt sein (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 915). Die Beweislast tragen die Beschwerdeführerinnen. Mangels ei- nes tauglichen Anfechtungsobjekts ist somit auf die Beschwerde nicht ein- zutreten. 2. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Verfügungen der Vorinstanz vom 29. Januar 2015 lediglich eine grundsätzliche Kostenpflicht der Beschwer- deführerinnen festlegen, das Verfahren jedoch nicht (teilweise) abschlies- sen und die angefochtenen Verfügungen verfahrensrechtlich daher als Zwischenverfügungen zu qualifizieren sind. Eine unmittelbare Zahlungs- pflicht legen die Verfügungen jedoch nicht fest und es ist auch sonst nicht ersichtlich, dass diese den Beschwerdeführerinnen einen nicht wieder gut- zumachenden Nachteil i.S.v. Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG bewirken. Die Vo- raussetzungen von Art. 46 Abs. 1 Bst. b VwVG sind ebenfalls nicht erfüllt,
A-1346/2015 Seite 11 weshalb auf die vorliegende Beschwerde mangels eines tauglichen An- fechtungsobjekts nicht einzutreten ist. Die Beschwerdeführerinnen sind mit ihren Vorbringen in der Sache auf das Verfahren auf Erlass einer (ab- schliessenden) Kostenverfügung zu verweisen. 3. Die Beschwerdeführerinnen beantragen (neu) die Feststellung an, dass die angefochtenen Verfügungen nicht selbständig anfechtbare Zwischenverfü- gungen seien und keine verbindliche Grundlage für allfällige, von den Be- schwerdeführerinnen zu leistende Beiträge an die Finanzierung des Mess- netzes aqua darstellen würden. Ist – wie vorliegend – auf ein Rechtsmittel nicht einzutreten, erfolgt keine materielle Beurteilung des angefochtenen Entscheids (KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, Rz. 1652). Das Bundesverwaltungsgericht kann daher vorliegend keine Feststellungen zu den angefochtenen Verfügungen treffen, auch nicht zu der Frage, ob die angefochtenen Grundsatzverfügungen eine Grundlage für allfällige, von den Beschwerdeführerinnen zu leistende Bei- träge an die Finanzierung des Messnetzes aqua darstellten (vgl. vorste- hend Sachverhalt Bst. G). Auch auf das Feststellungsbegehren ist daher von vornherein nicht einzutreten, weshalb offen bleiben kann, wie der erst mit Stellungnahme vom 21. April 2016 unterbreitete Antrag (verfahrens- rechtlich) zu qualifizieren ist. 4. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gelten die Beschwerdeführerinnen, die als einfache Streitgenossenschaft auftreten, wogegen angesichts des übereinstimmenden Rechtsgrundes grundsätzlich nichts einzuwenden ist (vgl. KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 927), als unterliegend. Sie haben aus diesem Grund die Kosten für das vorliegende Beschwerdeverfahren zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Soweit die Beschwerdeführerinnen (sinn- gemäss) geltend machen, die Beschwerde sei in guten Treuen vertretbar gewesen, weshalb ihnen keine Verfahrenskosten aufzuerlegen seien, kann ihnen nicht gefolgt werden. Die Revision der Bundesrechtspflege ist zum
A-1346/2015 Seite 12 versehen war und die Beschwerdeführerinnen, wie sie geltend machen, von der Vorinstanz eine Sistierung des Verfahrens betreffend das Mess- netz aqua beantragt hatten, bis in der damals bereits vor Bundesverwal- tungsgericht hängigen Beschwerdesache A-226/2014 ein rechtskräftiger Entscheid vorliege. Die Beschwerdeführerinnen hatten ihr Sistierungsbe- gehren nicht damit begründet, die streitbetroffenen Verfügungen würden als blosse (nicht selbständig anfechtbare) Zwischenverfügungen gelten und es sei diesbezüglich ein (Grundsatz-)Entscheid des Bundesverwal- tungsgerichts abzuwarten. Vielmehr brachten sie – wie auch vorliegend und bereits in der Beschwerdesache A-226/2014 – insbesondere vor, die Vorinstanz sei zum Erlass der angefochtenen Verfügungen sachlich nicht zuständig gewesen und es fehle an einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage, den Beschwerdeführerinnen die fraglichen Kosten aufzuerle- gen. Die Verfahrenskosten sind unter Berücksichtigung des Umstandes, dass es sich um eine vermögensrechtliche Streitigkeit handelt – auf Fr. 5'000.– festzusetzen (Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) und in Anwendung von Art. 6 Bst. b VGKE im Umfang von Fr. 2'000.– den Beschwerdeführerinnen zur Bezahlung aufzuerlegen (vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungs- gericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 4.24). Dieser Betrag ist dem Kostenvorschuss von Fr. 10'000.– zu entnehmen. Der Restbetrag in der Höhe von Fr. 8'000.– ist den Beschwerdeführerinnen nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegen- den Urteils zurückzuerstatten. Keine Verfahrenskosten trägt die Vorinstanz (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Angesichts ihres Unterliegens und mit Blick auf die vorstehenden Ausfüh- rungen haben die Beschwerdeführerinnen keinen Anspruch auf eine Par- teientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 BGKE). Ebenso wenig hat die Vorinstanz einen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
A-1346/2015 Seite 13 2. Den Beschwerdeführerinnen werden Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 2'000.– zur Bezahlung auferlegt. Dieser Betrag wird dem Kostenvor- schuss entnommen. Der Restbetrag in der Höhe von Fr. 8'000.– wird den Beschwerdeführerinnen nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Ur- teils zurückerstattet. Die Beschwerdeführerinnen haben dem Bundesver- waltungsgericht hierzu ihre Kontoverbindung bekannt zu geben. 3. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerinnen (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Einschreiben) – das Generalsekretariat des Eidgenössischen Departements des Innern (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Jürg Steiger Benjamin Kohle
Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts- schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be- schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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