Arrêt du 18 avril 2005 Cour des plaintes Composition Les juges pénaux fédéraux Emanuel Hochstrasser, président, Barbara Ott et Tito Ponti, La greffière Claude-Fabienne Husson Albertoni
Parties
CANTON DE GENEVE CABINET DU JUGE D'INS- TRUCTION,
Requérante
contre
COMMISSIONS DE GESTION DE L'ASSEMBLEE FEDERALE,
Partie adverse
Objet Entraide pénale nationale entre la Confédération et un canton (art 352 et 357 CP, 28 al. 1 let. g LTPF)
Bundesstrafgericht Tribunal pénal fédéral Tribunale penale federale Tribunal penal federal Numéro de dossier: BB.2005.19
Faits:
En 2001, suite à la déconfiture de la Banque cantonale de Genève (ci- après: BCGe), une poursuite pénale a été ouverte dans le canton à l'en- contre d'anciens organes et d'anciens réviseurs de la banque. Ces derniers ont été inculpés de gestion déloyale, de faux dans les titres, de faux ren- seignements sur des entreprises commerciales et de gestion déloyale des intérêts publics. A la demande du juge d'instruction cantonal (ci-après: juge d'instruction) et en vertu d'un arrêt rendu par le Tribunal fédéral en date du 12 février 2003 (ATF 129 IV 141), la Commission fédérale des banques (ci- après: CFB) a été appelée à collaborer à l'enquête, en fournissant notam- ment des renseignements sur ses interventions en rapport avec la BCGe ou avec les établissements dont cette banque a pris la succession, soit la Banque hypothécaire du canton de Genève (ci-après: BHCG) et la Caisse d'épargne de Genève (ci-après: CEG). Dans ce contexte, le juge a notam- ment procédé, en date du 20 janvier 2004, à l'audition du témoin A.______, président de la CFB. Dans sa déposition, le précité a indiqué que "chaque année, le président de la CFB et le directeur du secrétariat sont entendus par les commissions de gestion du Conseil national et du Conseil des Etats au sujet du rapport de gestion de la CFB". Il a ajouté qu'"à ces occasions, le cas de la BCGe, comme d'autres, avait été évoqué".
Dès le 2 février 2004, se prévalant des déclarations de A.______, les avo- cats des réviseurs inculpés ont requis du juge d'instruction qu'il sollicite des Chambres fédérales la remise des procès-verbaux des commissions de gestion (ci-après: CdG), des copies de leurs rapports et de tout autre do- cument ayant trait à la surveillance de la CFB et de son secrétariat "en re- lation avec les difficultés de la BCGe et des établissements CEG et BHCG".
Par requête du 2 avril 2004, complétée le 18 mai suivant, le juge d'instruc- tion a requis des présidents des CdG des Chambres fédérales qu'ils lui re- mettent copie des procès-verbaux, ou parties de procès-verbaux de leurs séances et des auditions des membres et collaborateurs de la CFB dans la mesure où, entre 1990 et 2001, ils concernent la situation des banques précitées.
Par décision du 11 mai 2004, confirmée le 17 juin suivant, les présidents ont refusé de donner suite à cette requête.
Le juge d'instruction s'étant incliné devant ce refus, les réviseurs inculpés ont saisi la Chambre d'accusation du canton de Genève qui, par ordon- nance du 22 février 2005, a enjoint au juge d'instruction de saisir le Tribu- nal pénal fédéral afin d'obtenir l'entraide requise de la part des CdG. En exécution de cette décision, le juge d'instruction saisit la Cour des plaintes, par acte du 4 mars 2005, d'une requête tendant à ce qu'il soit ordonné aux CdG du Conseil national et du Conseil des Etats de lui remettre copie des procès-verbaux déjà désignés. Le juge d'instruction, se prévalant des art. 44 Cst et 352 CP, ainsi que des principes dégagés par l'arrêt du Tribunal fédéral du 12 février 2003, considère que lesdites commissions ne peuvent valablement se soustraire à leur obligation d'entraide en invoquant le secret auquel elles sont tenues.
Invités à se déterminer sur cette requête, les présidents des CdG concluent au rejet de la requête du juge d'instruction. Persistant dans leur décision de refuser l'accès aux procès-verbaux sollicités, ils font valoir que leur déci- sion n'est sujette à aucun recours et que l'intervention de l'autorité judiciaire constituerait une violation de la séparation des pouvoirs. Insistant par ail- leurs sur la nécessaire confidentialité liée aux travaux des commissions qu'ils président, ils considèrent que la protection de ce secret doit de toute manière l'emporter sur l'intérêt invoqué par l'autorité pénale requérante.
La Cour des plaintes considère en droit:
ordonne, le cas échéant, à l'autorité requise d'exécuter la mesure (ATF 129 IV 141 consid. 2.2. p. 144).
l'avait souhaité, de préciser que cette disposition ne lui était pas opposable. Or il ne l'a pas fait. 2.2 L'argument selon lequel la mise en œuvre de la procédure prévue à l'art. 357 CP aurait pour effet d'introduire un recours contre les décisions des présidents des CdG, alors qu'un tel recours n'est pas prévu par la loi sur l'Assemblée fédérale du 13 décembre 2002 (Loi sur le Parlement, LParl; RS 171.10) n'est pas décisif non plus. Cette situation ne diffère en rien, en effet, de celle qui prévaut en matière d'entraide requise de l'administration fédérale. Aucun recours n'est en effet prévu contre les décisions de l'auto- rité compétente en matière de levée du secret de fonction d'un membre du personnel de l'administration (art. 94 de l'ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la Confédération [OPers, RS 172.220.111.3.]), ce qui ne permet pas pour autant de soustraire une décision de refus à la procédure instituée par l'art. 357 CP (ATF 123 IV 157 consid. 4c p. 163). 2.3 En conclusion, on ne peut exclure a priori qu'une autorité législative puisse être contrainte d'accorder l'entraide judiciaire dans le cadre d'une poursuite pénale fondée sur le droit fédéral. Cette question peut toutefois rester ou- verte vu l'issue négative à donner à la présente requête.
ceux-ci soient ou non des personnes au service de la Confédération (art. 153 al. 1 et 2 LParl). Celles-ci – au nombre desquelles figurent les mem- bres et le personnel de la CFB (cf. art. 156 al. 4 LParl; art. 6 de l'ordon- nance du 25 novembre 1998 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration [OLOGA; RS 172.010.1] et annexe p. 25) – sont tenues de donner aux CdG des renseignements complets et véridiques (art. 156 al. 1 LParl), ce qui signifie qu'elles ne peuvent à cette occasion se prévaloir de leur secret de fonction (cf. art. 169 al. 2 Cst). Ces personnes peuvent en revanche refuser de témoigner sur des faits dont la révélation les expose- rait à des poursuites pénales, à un grave déshonneur ou à un dommage pécuniaire certain (art. 156 al. 2 LParl et 42 al. 1 PCF). Il est interdit de faire subir un préjudice quelconque à une personne au service de la Confédération en raison d'une déposition véridique faite devant une com- mission (art. 156 al. 3 LParl). Les députés aux chambres fédérales sont te- nus au secret de fonction (art. 8 LParl). Les délibérations des commissions sont confidentielles et il est interdit, en particulier, de divulguer les positions défendues par les personnes ayant participé aux séances (art. 47 al. 1 LParl). Les CdG sont tenues de prendre toutes les mesures nécessaires à la préservation du secret (art. 150 al. 3 et 153 al. 5 LParl). Les séances des commissions font l'objet de procès-verbaux dont la distribution est limitée aux membres de la commission, au président de la commission homologue de l'autre conseil, aux services compétents du Parlement et aux représen- tants des autorités fédérales ayant assisté à la séance, les autres partici- pants recevant un extrait de leur intervention (art. 4 et 6 al. 1 et 2 de l'Or- donnance de l'Assemblée fédérale portant application de la Loi sur le Par- lement et relative à l'administration du Parlement du 3 octobre 2003 [Or- donnance sur l'administration du Parlement, OLPA; RS 171.115]). Hormis le cas - non réalisé en l'espèce - visé à l'art. 6 al. 4 OLPA, les procès- verbaux des commissions ne sont communiqués à des tiers que sur déci- sion du président et si aucune raison majeure ne s'y oppose. Les tiers sont alors tenus au respect de la confidentialité (art. 7 al. 4 et 5 OLPA). 3.2 L'exercice de la haute surveillance par le Parlement sur les activités des services étatiques ou paraétatiques de la Confédération constitue un élé- ment essentiel de l'Etat de droit. Cette haute surveillance revêt un carac- tère exclusivement politique. Les commissions chargées de cette surveil- lance (in casu les CdG) peuvent émettre des critiques ou des recom- mandations, mais non pas se substituer aux organes qu'elles surveillent, ni prendre des sanctions à leur égard ou à l'égard de leurs membres (FF 1997 I 403; ZIMMERLI: § 66 n. 30 et MAHON: § 65 n. 33 in Droit constitu- tionnel suisse, Zürich 2001, p. 1041, 1042 et 1023). Afin de permettre au Parlement d'assumer au mieux cette tâche importante, la Constitution fédé- rale et la LParl confient aux CdG des pouvoirs d'investigations importants
et notamment celui de contraindre les autorités et les fonctionnaires fédé- raux de les renseigner sans égard au secret de fonction auquel ils sont par ailleurs tenus. En contrepartie, la loi soumet les CdG et leurs membres à des exigences de secret et de confidentialité particulièrement strictes. Si les débats des commissions doivent certes faire l'objet de procès-verbaux, ceux-ci ne peuvent qu'exceptionnellement être diffusés en dehors d'un cer- cle restreint de destinataires. En résumé, le constituant et le législateur ont clairement prévu que la haute surveillance du Parlement devait pouvoir s'exercer avec la liberté indispensable à l'efficacité de ce contrôle politique. Les procès-verbaux dont la fourniture est requise sont des documents in- ternes aux CdG, destinés à la formation de l'opinion des commissions. Pour les raisons qui viennent d'être exposées, ces commissions ont un in- térêt évident et digne de protection à en limiter la diffusion (ATF 129 IV 141, consid. 3.4. p. 147). Le secret est nécessaire à garantir la liberté d'ex- pression des parlementaires et des personnes qu'ils auditionnent, comme à préserver la confidentialité de certaines sources d'information. 3.2.1 Dans la mesure où elle porte sur la remise d'une copie "des procès- verbaux ou partie des procès-verbaux des séances" des deux commis- sions, la requête doit manifestement être rejetée. L'intérêt des commissions au secret de leurs débats internes l'emporte en effet clairement sur les be- soins de la procédure pénale, pour peu que ceux-ci soient même donnés en l'occurrence, ce qui est loin d'être évident. On ne voit pas en effet en quoi les propos tenus par les membres des commissions pourraient être utiles à la recherche de la vérité dans le cadre de la procédure pénale et les opinions exprimées par les participants aux séances concernées, qui doivent rester confidentielles (cf. en particulier l'art. 7 al. 5 OLPA), ne sau- raient se substituer de quelque manière que ce soit à celle que, le moment venu, le juge pénal devra formuler dans ses décisions. A supposer que les CdG, ou certains de leurs membres, aient exprimé des doutes ou des criti- ques sur la manière dont la CFB assumait ses devoirs à l'égard de la BCGe et des établissements dont elle est issue, de tels avis n'ont pas à être pris en considération pour apprécier si, à leur tour, les organes de ces banques ont eux-mêmes respecté leurs devoirs. 3.2.2 S'agissant des extraits de ces procès-verbaux relatant les propos des "membres et collaborateurs de la CFB", leur utilité potentielle pour la pro- cédure pénale ne peut être a priori exclue, comme le Tribunal fédéral l'a déjà précisé dans sa décision du 12 février 2003 déjà citée (ATF 129 IV 141 consid. 3.4.2. p. 148). Cependant, les membres de la CFB ayant été entendus par les CdG devraient avoir reçu un extrait du procès-verbal rela- tif à leur intervention (art. 6 al. 2 OLPA). Vu l'entraide entre la CFB et la jus-
tice genevoise prescrite dans cette affaire par le Tribunal fédéral (ATF 129 IV 141), ces extraits de procès-verbaux devraient donc pouvoir être remis au juge d'instruction genevois par les membres concernés de la CFB. Ces pièces s'inscrivent en effet dans la droite ligne des documents auxquels le Tribunal fédéral fait référence dans son arrêt précité. Vu la possibilité d'ob- tenir ces documents par cette voie, la demande d'entraide sur ce point doit, elle aussi, être rejetée.
Par ces motifs, la Cour prononce:
La requête est rejetée.
Il n'est pas prélevé de frais, ni alloué de dépens.
Bellinzone, le 20 avril 2005
Au nom de la Cour des plaintes du Tribunal pénal fédéral
Le président: la greffière:
Distribution
Indication des voies de recours Cet arrêt n'est pas sujet à recours.