ZL.2006.00006
Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich
I. Kammer
Sozialversicherungsrichterin Grünig, Vorsitzende
Sozialversicherungsrichter Spitz
Ersatzrichterin Maurer Reiter
Gerichtssekretärin von Streng
Urteil vom 21. Juni 2007
in Sachen
Stadt A.___
Durchführungsstelle für Zusatzleistungen zur AHV/IV
Beschwerdeführerin
gegen
R.___
Beschwerdegegnerin
vertreten durch Rechtsanwalt Urs Christen
Weinbergstr. 19, 8001 Zürich
sowie
Bezirksrat D.___
Sachverhalt:
1. Die 1956 geborene R.___, Staatsangehörige von S.___, reiste am 14. Juni 1999 zu ihrem Ehemann, einem 1934 geborenen b.___ Staatsangehörigen, in die Schweiz ein, wo sie seither lebt (Urk. 3/1/C, Urk. 20). Ihr Ehemann, Bezüger einer ordentlichen AHV-Teilrente (infolge unvollständiger Beitragsdauer), verstarb am 25. September 2004 (vgl. Urk. 3/1/B). Die Versicherte erhält deshalb seit 1. Oktober 2004 eine Witwenrente der AHV (80 % der ordentliche Teilrente des Ehemannes), ab 1. Oktober 2004 in Höhe von Fr. 908.-- im Monat, ab 1. Januar 2005 in Höhe von Fr. 925.-- im Monat (Urk. 3/1/B). Am 4. Februar 2005 meldete sich die Versicherte bei der Durchführungsstelle für Zusatzleistungen zur AHV/IV der Stadt A.___ zum Leistungsbezug an (vgl. Urk. 3/3). Die Durchführungsstelle verneinte mit Verfügung vom 7. Juni 2005 und diese bestätigendem Einspracheentscheid vom 11. Oktober 2005 einen Anspruch auf Zusatz-leistungen (Urk. 3/3, Urk. 3/7). Zur Begründung führte sie an, einen Anspruch auf Zusatzleistungen gemäss Art. 2 Abs. 2 lit. a des Bundesgesetzes über die Ergänzungsleistungen zur AHV/IV (ELG) habe die Versicherte nicht, da sie erst seit 1999 in der Schweiz lebe und sich damit vor ihrem Antrag nicht 10 Jahre in der Schweiz aufgehalten habe. Im Weiteren habe sie auch keinen Anspruch auf Zusatzleistungen gemäss Art. 2 Abs. 2 lit. c ELG, weil sie nicht zu den Personen gehöre, die Anspruch auf eine ausserordentliche Rente hätten. Dagegen liess die Versicherte mit irrtümlich datierter Eingabe vom 31. August 2005, bei der Post aufgegeben am 15. November 2005, Einsprache beim Bezirksrat D.___ erheben mit dem Antrag, es seien ihr Zusatzleistungen zur Witwenrente in der Höhe des Mindestbetrags der zutreffenden ordentlichen Vollrente zuzusprechen, da sie die Voraussetzungen gemäss Art. 2 Abs. 2 lit. c ELG erfülle (Urk. 4/2). Mit Beschluss vom 18. Januar 2006 hiess der Bezirksrat die Einsprache gut und wies die Stadt A.___ an, der Versicherten Ergänzungsleistungen maximal in Höhe des Mindestbetrags der ordentlichen vollen AHV-Witwenrente auszurichten (Urk. 2).
2. Dagegen erhob die Durchführungsstelle am 14. Februar 2006 Beschwerde mit dem Antrag, der Beschluss sei aufzuheben und die Abweisungsverfügung vom 7. Juni 2005 sei zu bestätigen (Urk. 1). In der Beschwerdeantwort vom 29. Mai 2006 liess die Versicherte die Abweisung der Beschwerde beantragen und in prozessualer Hinsicht ein Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung für das vorliegende Verfahren stellen (Urk. 13). Mit Verfügung vom 19. Juni 2006 wurde der Versicherten in Bewilligung des Gesuchs Rechtsanwalt Urs Christen als unentgeltlicher Rechtsvertreter bestellt (Urk. 15). Nachdem die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 5. Juli 2006 auf eine Replik verzichtet hatte, wurde der Schriftenwechsel am 10. Juli 2006 geschlossen (Urk. 18).
Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Gemäss Art. 2 Abs. 1 ELG haben Schweizer Bürger mit Wohnsitz und gewöhnlichem Aufenthalt in der Schweiz, welche eine der Voraussetzungen nach den Art. 2a-2d ELG erfüllen, einen Anspruch auf Ergänzungsleistungen, wenn die von diesem Gesetz anerkannten Ausgaben die anrechenbaren Einnahmen übersteigen.
Gemäss Art. 2 Abs. 2 ELG haben Ausländer mit Wohnsitz und gewöhnlichem Aufenthalt in der Schweiz wie Schweizer Bürger einen Anspruch auf Ergänzungsleistungen, wenn sie:
a. sich unmittelbar vor dem Zeitpunkt, von welchem an die Ergänzungsleistung verlangt wird, ununterbrochen zehn Jahre in der Schweiz aufgehalten haben und Anspruch haben auf eine Rente [...], oder
b. Flüchtlinge oder Staatenlose sind und sich unmittelbar vor dem Zeitpunkt, ab dem die Ergänzungsleistung verlangt wird, ununterbrochen 5 Jahre in der Schweiz aufgehalten haben; oder
c. gestützt auf ein Sozialversicherungsabkommen Anspruch auf ausserordentliche Renten der AHV oder IV hätten. Solange sie die in lit. a oder b festgelegte Karenzfrist nicht erfüllt haben, steht ihnen höchstens eine Ergänzungsleistung in der Höhe des Mindestbetrages der zutreffenden ordentlichen Vollrente zu.
1.2 Das alte Bundesgesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVG; in der bis 31. Dezember 1996 gültig gewesenen Fassung) kannte - neben hier nicht zur Diskussion stehenden einkommensunabhängigen ausserordentlichen Renten (alt Art. 42 Abs. 2 AHVG) - einkommensabhängige ausserordentliche Renten (alt Art. 42 Abs. 1 AHVG). Anspruch auf eine solche ausserordentliche Rente hatten in der Schweiz wohnhafte Schweizer Bürger, denen keine ordentliche Rente zustand oder deren ordentliche Teilrente kleiner war als die ausserordentliche Rente, soweit zwei Drittel des Jahreseinkommens, dem ein angemessener Teil des Vermögens zuzurechnen war, gewisse Grenzen nicht erreichten (Bezügerinnen von Witwenrenten: Fr. 14'800.-- , Stand 1995).
Die einkommensabhängige ausserordentliche Rente entsprach dem Mindestbetrag der zutreffenden ordentlichen Vollrenten (alt Art. 43 AHVG). Wenn Anspruch auf eine ordentliche Teilrente bestand, die kleiner war als die minimale ordentliche Vollrente, so ersetzte die ausserordentliche Rente diese Teilrente (alt Art. 42 Abs. 4 AHVG). Mit der ausserordentlichen Rente wurde damit im Ergebnis die Differenz zwischen der minimalen ordentlichen Vollrente und der ordentlichen Teilrente gedeckt.
Die einkommensabhängigen ausserordentlichen Renten gemäss alt Art. 42 Abs. 1 AHVG wurden per 31. Dezember 1996 aufgehoben.
Seit dem 1. Januar 1997 kennt das AHVG nur noch einkommensunabhängige ausserordentliche Renten (Art. 42 AHVG, in der seit 1. Januar 1997 gültigen Fassung).
1.3 Gemäss Art. 7 b des Abkommens zwischen der Schweiz und der ehemaligen Föderativen Volksrepublik Jugoslawien über Sozialversicherung vom 8. Juni 1962, welches mangels eines neuen Abkommens mit den entsprechenden Nachfolgestaaten, darunter Serbien-Montenegro, weiterhin anwendbar ist (vgl. BGE 119 V 101 Erw. 3), steht den betroffenen Staatsangehörigen ein Anspruch auf ausserordentliche Renten nur zu, solange sie in der Schweiz Wohnsitz haben und wenn sie sich unmittelbar vor dem Zeitpunkt, von welchem an die Rente verlangt wird, im Falle einer Altersrente ununterbrochen während mindestens zehn voller Jahre, und im Falle einer Hinterlassenenrente oder einer sie ablösenden Altersrente ununterbrochen während mindestens fünf voller Jahre, in der Schweiz aufgehalten haben.
2. Die Bestimmung in Art. 2 Abs. 2 lit. c ELG wurde im Zusammenhang mit der 10. AHV-Revision (in Kraft getreten am 1. Januar 1997) in das ELG eingeführt. Ein Revisionspunkt der 10. AHV-Revision war die Überführung der einkommensabhängigen ausserordentlichen Renten nach alt Art. 42 Abs. 1 AHVG in die Ergänzungsleistungen (Botschaft über die 10. AHV-Revision vom 5. März 1990, S. 60, 95, 113, 173; Botschaft über die 3. EL-Revision, S. 7, 15, 34). Da die Ergänzungsleistungen das zentrale Bedarfsinstrument der Sozialversicherung sind, sollten inskünftig alle bisher von der AHV/IV erbrachten Bedarfsleistungen durch das EL-System erbracht werden. Die einkommensabhängigen ausserordentlichen Renten waren daher abzuschaffen und durch Ergänzungsleistungen zu ersetzen. Im AHVG war demgemäss alt Art. 42 Abs. 1 AHVG aufzuheben. Im ELG war eine besondere Regelung in Bezug auf die Ausländer einzuführen, und zwar aus folgendem Grund (vgl. AHI Praxis 1996 S. 236 ff.): Ausländer können generell erst nach einem 10-jährigen Aufenthalt in der Schweiz einen Anspruch auf Ergänzungsleistungen erwerben. Einen Anspruch auf eine einkommensabhängige ausserordentliche Rente nach alt Art. 42 Abs. 1 AHVG konnten sie dagegen gestützt auf zwischenstaatliche Abkommen, namentlich aufgrund des Sozialversicherungsabkommens mit Jugoslawien, bereits nach einem 5-jährigen Aufenthalt in der Schweiz erwerben (im Fall der Hinterlassenenrente). Um hier eine Schlechterstellung, aber auch eine Besserstellung der Ausländer zu vermeiden, wurde neu die Regelung des Art. 2 Abs. 1 lit. c ELG (in Kraft getreten am 1. Januar 1998) eingeführt: Ausländer, die gestützt auf die zwischenstaatlichen Abkommen bereits nach einem 5-jährigen Aufenthalt in der Schweiz Anspruch auf eine einkommensabhängige ausserordentliche Rente nach alt Art. 42 Abs. 1 AHVG gehabt hätten, haben neu analog dazu nach 5 Jahren Anspruch auf Ergänzungsleistungen, welche - wie die alten einkommensabhängigen ausserordentlichen Renten - betragsmässig beschränkt sind (maximal auf die Höhe des Mindestbetrags der zutreffenden ordentlichen Vollrente, sog. plafonierte Ergänzungsleitung). Erst wenn die 10-jährige Aufenthaltsdauer gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. a ELG erreicht ist, entfällt diese Beschränkung.
Diese Überlegungen haben zur Formulierung im Art. 2 Abs. 2 lit. c ELG geführt, wonach Ausländer Anspruch auf Ergänzungsleistungen haben, "wenn sie gestützt auf ein Sozialversicherungsabkommen Anspruch auf ausserordentliche Renten der AHV oder IV hätten". Dieser Text ist nicht ganz klar. Wie er zu verstehen ist, ergibt sich aber aus den angeführten Materialien (Botschaft zur 10. AHV-Revision, a.a.O.; Botschaft zur 3. EL-Revision, a.a.O.), nämlich dahingehend, dass Ausländer Anspruch auf Ergänzungsleistungen nach Art. 2 Abs. 2 lit. c ELG haben, wenn sie gestützt auf ein Sozialversicherungsabkommen Anspruch auf eine einkommensabhängige ausserordentliche Rente gemäss alt Art. 42 Abs. 1 AHVG gehabt hätten. Ein Anspruch auf eine (einkommensunabhängige) ausserordentliche Rente nach neuem AHVG kann nicht gemeint sein, weil diese Renten ja nicht in die Ergänzungsleistungen überführt wurden. Die Formulierung hätten" belegt, dass ein irrealer Anspruch gemeint ist, der nach neuem Recht nicht mehr besteht.
Voraussetzungen dafür, dass Ausländer gestützt auf Art. 2 Abs. 2 lit. c ELG Ergänzungsleistungen erhalten, sind somit aufgrund des Sozialversicherungsabkommens und des alten AHVG kumulativ:
dass sie sich unmittelbar vor ihrem Antrag 5 Jahre in der Schweiz aufgehalten haben, und
dass ihnen keine ordentliche Rente der AHV zusteht oder nur eine ordentliche Teilrente, die kleiner ist als die einkommensabhängige ausserordentliche Rente nach altem Recht, welche dem Mindestbetrag der zutreffenden ordentlichen Vollrente entsprach (als Mindestbetrag der ordentlichen Vollrente ist dabei der Mindestbetrag der ordentlichen Vollrente nach geltendem Recht [Art. 34 Abs. 5 AHVG, Art. 36 AHVG] einzusetzen, nämlich Fr. 1'075.-- im Monat für eine einfache Altersrente, 80 % davon bzw. Fr. 860.-- im Monat für eine Witwenrente; Stand 2005), und
dass ihr Einkommen unterhalb gewisser Einkommensgrenzen liegt.
3. Streitig ist, ob die Versicherte Anspruch auf Ergänzungsleistungen gemäss Art. 2 Abs. 2 lit. c ELG hat.
Der Bezirksrat hat im angefochtenen Beschluss einen Anspruch der Versicherten auf Ergänzungsleistungen gestützt auf Art. 2 Abs. 2 lit. c ELG bejaht (Urk. 2). Zur Begründung führte er an, die Versicherte halte sich schon mehr als 5 Jahre in der Schweiz auf. Gestützt auf das Sozialversicherungsabkommen mit Jugoslawien stehe ihr eine ausserordentliche Rente zu. Sie erfülle deshalb die Voraussetzungen gemäss Art. 2 Abs. 2 lit. c ELG für den Anspruch auf eine Ergänzungsleistung. Diese Ergänzungsleistung allein sei auf den Mindestbetrag der zutreffenden ordentlichen Vollrente beschränkt.
Demgegenüber stellt sich die Beschwerdeführerin auf den Standpunkt, dass die Voraussetzungen von Art. 2 Abs. 2 lit. c ELG nicht erfüllt seien, und begründete dies wie folgt: Die ordentliche Teilrente der Versicherten (Fr. 925.-- im Monat) sei höher sei als der Mindestbetrag der zutreffenden ordentlichen Vollrente (Fr. 860.-- im Monat für eine Witwenrente). Die Versicherte gehöre damit nicht zu den Personen, die Anspruch auf eine ausserordentliche Rente der AHV hätten, womit Art. 2 Abs. 2 lit. c ELG keine Anwendung finden könne.
4.
4.1 Es ist somit zu prüfen, wie weit die Versicherte die oben genannten drei kumulativen Voraussetzungen für Ergänzungsleistungen erfüllt.
Im Zeitpunkt ihres Antrags hat sich die Versicherte seit mehr als 5 Jahren in der Schweiz aufgehalten. Die erste Voraussetzung ist damit erfüllt.
Die Versicherte bezieht bereits eine ordentliche Teilrente von Fr. 975.-- im Monat (Stand 2005). Diese Rente ist höher als die einkommensabhängige ausserordentliche Rente nach altem Recht, welche dem Minimalbetrag der zutreffenden ordentlichen Vollrente entsprach und sich 2005 für eine Witwenrente auf Fr. 860.-- im Monat (80 % von Fr. 1'075.--) belaufen hätte.
Die Versicherte hätte somit keinen Anspruch auf eine einkommensabhängige ausserordentliche Rente nach altem Recht gehabt, da sie die zweite der genannten Voraussetzungen nicht erfüllt. Die Prüfung, ob die dritte Voraussetzung erfüllt war, erübrigt sich somit.
Damit hat die Versicherte auch keinen Anspruch auf Ergänzungsleistungen gestützt auf Art. 2 Abs. 2 lit. c ELG. Der Standpunkt der Beschwerdeführerin ist somit richtig. Der Bezirksrat hat demgegenüber die Erfüllung der Voraussetzungen nicht ausreichend geprüft und einen Anspruch zu Unrecht bejaht.
4.2 Selbst wenn anzunehmen wäre, dass die Versicherte die Voraussetzungen für einen Anspruch auf Ergänzungsleistungen nach Art. 2 Abs. 2 lit. c ELG erfüllen würde, was nicht zutrifft, wäre infolge der Plafonierung kein Raum für Ergänzungsleistungen.
Gemäss Art. 2 Abs. 2 lit. c ELG steht den Ausländern, solange sie die Mindestaufenthaltsdauer nach Art. 2 Abs. 2 lit. a ELG nicht aufweisen, höchstens eine Ergänzungsleistung in der Höhe des Mindestbetrages der zutreffenden ordentlichen Vollrente zu (plafonierte Ergänzungsleistung).
Die Auslegung dieser Bestimmung ergibt sich wiederum aus den vorn angeführten Materialien. Im Rahmen der 10. AHV-Revision wurden die einkommensabhängigen ausserordentlichen Renten in die Ergänzungsleistungen überführt. Sie hatten dazu gedient, den Differenzbetrag zwischen minimaler ordentlicher Vollrente und tieferer ordentlicher Teilrente zu decken, indem die ordentliche Teilrente an die ausserordentliche Rente angerechnet wurde (vgl. Erw. 1.2). Wie aus den Materialien hervorgeht, sollte die Ablösung der einkommensabhängigen ausserordentlichen Rente durch Ergänzungsleistungen nicht zu einer Leistungserweiterung führen (Botschaft zur 10. AHV-Revision, S. 113; AHI 1996 S. 237). Infolgedessen durfte die Ergänzungsleistung, welche an die Stelle der einkommensabhängigen ausserordentlichen Rente getreten ist, nur den Differenzbetrag zwischen minimaler ordentlicher Vollrente und tieferer ordentlicher Teilrente decken und ist damit auf diesen Differenzbetrag beschränkt. Diese Auslegung stimmt auch mit der Wegleitung des Bundesamtes für Sozialversicherungen über die Ergänzungsleistungen zur AHV/IV (WEL), Randziffer 2013, überein.
Die Beschwerdeführerin hat somit zutreffend ausgeführt, dass die Ergänzungsleistung hier betragsmässig auf die Differenz zwischen minimaler ordentlicher Vollrente und ordentlicher Teilrente beschränkt ist. Die Ergänzungsleistung darf zusammen mit einer ordentlichen Teilrente die minimale ordentliche Vollrente nicht übersteigen.
Im vorliegenden Fall ist die ordentliche Teilrente der Versicherten höher als die zutreffende minimale ordentliche Vollrente. Damit wären Ergänzungsleistungen auch infolge der Plafonierung ausgeschlossen.
4.3 Damit steht fest, dass die Versicherte keinen Anspruch auf Ergänzungsleistungen gestützt auf Art. 2 Abs. 2 lit. c ELG hat. Die Beschwerde ist damit gutzuheissen und der angefochtene Beschluss des Bezirksrates vom 18. Januar 2006 in Bezug auf die Gutheissung der Einsprache der Versicherten (Ziffer 1 des Dispositivs) sowie in Bezug auf die von der Stadt A.___ zu leistenden Parteientschädigung (Ziffer 2 Abschnitt 2 des Dispositivs) aufzuheben.
5. Für das vorliegende Verfahren hat die Versicherte Anspruch auf unentgeltliche Rechtsvertretung. Rechtsanwalt Urs Christen hat gemäss der eingereichten Aufstellung vom 29. Mai 2007 (Urk. 24) zeitliche Aufwendungen von 5,16 Stunden und Barauslagen im Gesamtbetrag von Fr. 20.-- gehabt. Diese Aufwendungen erscheinen angemessen. In Anwendung des gerichtsüblichen Stundenansatzes von Fr. 200.-- beläuft sich damit die Gesamtentschädigung, die dem unentgeltlichen Rechtsvertreter auszurichten ist, auf Fr. 1'132.-- (inklusive Barauslagen und Mehrwertsteuer).
Das Gericht erkennt:
1. In Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss des Bezirksrats D.___ vom 18. Januar 2006 aufgehoben.
2. Das Verfahren ist kostenlos.
3. Der unentgeltliche Rechtsvertreter der Versicherten, Rechtsanwalt Urs Christen, Zürich, wird mit Fr. 1'132.-- (inklusive Barauslagen und Mehrwertsteuer) aus der Gerichtskasse entschädigt.
4. Zustellung gegen Empfangsschein an:
Stadt A.\_\_\_
Rechtsanwalt Urs Christen
Bezirksrat D.\_\_\_
Bundesamt für Sozialversicherungen
Direktion für Sicherheit und Soziales des Kantons Zürich
sowie an:
Gerichtskasse
5. Gegen diesen Entscheid kann innert ** 30 Tagen** seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebenten Tag vor Ostern bis und mit dem siebenten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).
Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).