UV.2004.00224
Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich
II. Kammer
Sozialversicherungsrichter Mosimann, Vorsitzender
Sozialversicherungsrichter Meyer
Sozialversicherungsrichterin Pfiffner Rauber
Gerichtssekretär Wilhelm
Urteil vom 26. Oktober 2004
in Sachen
S.___
Beschwerdeführer
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Urs Erne
Seefeldstrasse 5, Postfach 1063, 8032 Zürich,
dieser substituiert durch Dr. Emanuel Meyer
Seefeldstrasse 5, Postfach 1063, 8032 Zürich
gegen
La Suisse Versicherungen
Direction Générale
Avenue de Rumine 13, Postfach 1307, 1001 Lausanne
Beschwerdegegnerin
Sachverhalt:
1.
1.1 Zur Leistungsanmeldung durch S.___, geboren 1943, und zum Verlauf des Verfahrens danach ist auf die Sachverhaltsdarstellung im Urteil des hiesigen Gerichts vom 5. September 2002 (vgl. Proz. Nr. UV.2002.00057) zu verweisen, mit welchem die La Suisse Versicherungen angewiesen wurden, über die vom Versicherten mit Unfallmeldung vom 24. August 1999 zur Kenntnis gebrachten Berufsallergie eine beschwerdefähige Verfügung zu erlassen (Urk. 2/2 S. 1 ff. Ziff. I.1-2).
1.2. Am 14. November 2002 erliessen die La Suisse Versicherungen in vorliegender Sache die Verfügung, mit welcher sie einen Leistungsanspruch verneinte (Urk. 8/33). Gegen diese Verfügung erhob der Versicherte, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Urs Erne, Zürich, dieser substituiert durch Rechtsanwalt Dr. Emanuel Meyer, daselbst, am 16. Dezember 2002 Einsprache (Urk. 8/28).
2. Nachdem in der Folge kein Einspracheentscheid erging, erhob der Versicherte, weiterhin vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Erne, dieser substituiert durch Rechtsanwalt Dr. Meyer, am 18. August 2004 Beschwerde mit dem Rechtsbegehren, die La Suisse Versicherungen seien zu verpflichten, in der vorliegenden Sache innert einem Monat nach Eintritt der Rechtskraft des Urteils zu entscheiden, verbunden mit der Androhung der Ungehorsamsstrafe im Sinne von Art. 292 des Schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB; Urk. 1). In der Beschwerdeantwort vom 27. August 2004 beantragten die La Suisse Versicherungen die teilweise Gutheissung der Beschwerde, nämlich mit Bezug auf die beantragte Verpflichtung zum Erlass eines Entscheids (Urk. 7). Am 4. Oktober 2004 wurde der Schriftenwechsel geschlossen (Urk. 9).
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Gemäss Art. 56 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) kann Beschwerde erhoben werden, wenn der Versicherungsträger entgegen dem Begehren der betroffenen Person keine Verfügung oder keinen Einspracheentscheid erlässt. Diese Bestimmung bezieht sich mithin auf Fälle der Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung.
Rechtsverzögerung im Besonderen liegt vor, wenn der Versicherungsträger das Verfahren nicht binnen angemessener Frist abschliesst. Ausdrücklich wird dies im Gesetz betreffend den Erlass des Einspracheentscheides statuiert (Art. 52 Abs. 2 ATSG). Streitgegenstand bei der Rechtsverzögerungsbeschwerde bildet allein die Frage der Verzögerung, denn die Beschwerde richtet sich auf den Erhalt eines Entscheides des Versicherungsträgers. Materielle Rechte und Pflichten sind nicht zu überprüfen.
Welches die zeitlichen Grenzen sind, bei deren Überschreiten eine Rechtsverzögerung im Verwaltungsverfahren anzunehmen ist, wird durch das ATSG nicht bestimmt. Dies ist somit nach den Umständen des Einzelfalles zu beurteilen, das heisst nach dem Umfang und der Schwierigkeit des Falles, nach der Bedeutung der Angelegenheit für die betroffene Person. Nach der Rechtsprechung muss die angemessene Entscheidungsfrist nicht nur bei normaler Geschäftslast, sondern grundsätzlich auch dann eingehalten werden, wenn die Geschäftslast vorübergehend ansteigt. Zu beachten ist insbesondere, dass nicht nur der Erlass des Sachentscheides selber, sei es eine Verfügung, sei es ein Einspracheentscheid, beförderlich zu erfolgen hat, sondern dass auch zuvor das Abklärungsverfahren vom Versicherungsträger voran zu treiben ist. Konkret wurde von der Rechtsprechung eine Untätigkeit von neun oder zwölf Monaten bei der Abklärung eines Rechtsanspruchs als rechtsverzögernd betrachtet. Für den Erlass eines Sachentscheides kann auf den Bereich der Krankenversicherung verwiesen werden. Dort galt gemäss Art. 80 des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung in der bis 31. Dezember 2002 in Kraft gestandenen Fassung, dass der Versicherungsträger innert 30 Tagen eine Verfügung zu erlassen hatte, wenn die versicherte Person mit einem Entscheid des Versicherers nicht einverstanden war und eine Verfügung verlangte. Diese Frist kann Richtwert für die Ermittlung der angemessenen Frist für den Erlass eines Entscheides bilden (vgl. zum Ganzen: Ueli Kieser, ATSG Kommentar, Zürich 2003, Art. 51 Rz. 14 und Art. 56 Rz. 10 ff. sowie Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, S. 253 f. Rz. 721 je mit Hinweisen).
2. Zum Verfahrensgang nach Einspracheerhebung kann auf die zusammenfassende Darstellung in der Beschwerdeschrift verwiesen werden (vgl. Urk. 1 S. 4 ff.). Die zu dieser Darstellung eingereichten Unterlagen (Urk. 2/5-20) korrelieren mit den von der Beschwerdegegnerin eingereichten Verfahrensakten (vgl. Urk. 8/2-27).
3.
3.1 Aus den erwähnten Unterlagen ergibt sich, dass nach der Erhebung der Einsprache am 16. Dezember 2002 die Beschwerdegegnerin deren Eingang mit Schreiben vom 4. Februar 2003 bestätigte (Urk. 2/5 = Urk. 8/27). Am 19. März 2003 ersuchte der Beschwerdeführer um Erlass des Einspracheentscheides (Urk. 2/7 = Urk. 8/26). Gemäss einer Aktennotiz des Vertreters des Beschwerdeführers wurde nach erneuter Anfrage der Erlass des Entscheides im August 2003 in Aussicht gestellt (Urk. 2/8). Aus weiteren Aktennotizen des Vertreters des Beschwerdeführers einerseits und der Beschwerdegegnerin andererseits ergibt sich, dass anfangs Oktober 2003 der Entscheiderlass um die Mitte des Monats in Aussicht gestellt wurde, Mitte Oktober 2003 dann aber eine weitere Abklärung der Sache durch den Schadensinspektor der Beschwerdegegnerin beschlossen wurde, mit dem Ziel, die Sache gegebenenfalls mit einer vergleichsweisen Einigung abzuschliessen (Urk. 2/9-10, Urk. 8/23). Der Auftrag an den Inspektor erging dann 17. November 2003 (Urk. 8/22) und die Besprechung des Inspektors mit dem Beschwerdeführer fand am 28. November 2003 statt (Urk. 2/11 = Urk. 8/21). Rund drei Monate später, am 20. Februar 2004, ersuchte der mit dem Fall befasste Sachbearbeiter der Beschwerdegegnerin, Rechtsanwalt A.___, versicherungsintern um eine sogenannte second opinion, unter anderem zur Frage, ob ein Gutachten über die Zumutbarkeit des Tragens von Handschuhen bei der Berufsausübung des Beschwerdeführers zumutbar sei (Urk. 8/16-17). Am 15. Juni 2004 wurde dem Beschwerdeführer Gelegenheit gegeben, zur Frage der Zumutbarkeit des Tragens von Handschuhen bei der Ausübung der Friseurtätigkeit Stellung zu nehmen (Urk. 2/18 = Urk. 8/6). Die Stellungnahme reichte der Beschwerdeführer am 30. Juni 2004 ein (Urk. 2/19 = Urk. 8/5). Am 1. Juli 2004 ergänzte er seine Stellungnahme (Urk. 2/20 = Urk. 8/2). Hernach und bis heute fällte die Beschwerdegegnerin keinen Einspracheentscheid.
3.2 Aus dem bisher Gesagten folgt, dass zwischen der Einspracheerhebung am 16. Dezember 2002 und der erwähnten Abklärung durch den Schadensinspektor am 28. November 2003 fast ein Jahr verstrich, in welchem die Beschwerdegegnerin weder einen Entscheid fällte noch weitere Abklärungsmassnahmen an die Hand nahm. Damit ist bereits eine relevante Verfahrensverzögerung zu bejahen. Auch hernach verstrich wiederum eine erhebliche Zeit, in welcher konkret lediglich verschiedene Informationen aus dem Internet betreffend die Möglichkeit des Tragens von Handschuhen bei Friseuren zur Vermeidung von Hauterkrankungen gesammelt und dem Beschwerdeführer im Juni 2004 zur Stellungnahme unterbreitet wurden (vgl. Urk. 2/18 = Urk. 8/6-9). Ein eigentliches Gutachten, anfänglich erwogen, wurde, soweit sich aus den Akten ergibt, nicht eingeholt. Es verstrich somit wiederum mehr als ein halbes Jahr seit den Abklärungen des Schadensinspektors, bis der Beschwerdeführer betreffend Zumutbarkeit des Tragens von Handschuhen zu einer Stellungnahme aufgefordert wurde. Bei objektiver Betrachtung hätte dies, da hierfür gerade nicht ein Gutachten eingeholt, sondern lediglich Informationen aus dem Internet gesammelt wurden, rascher erfolgen können und mit Blick auf eine tunlichst rasche Verfahrenserledigung auch erfolgen sollen. Mit objektiv ersichtlichen und gebotenen Umständen lässt sich die Zeit, welche das Einspracheverfahren nunmehr schon andauert, nicht erklären beziehungsweise rechtfertigen.
3.3 Zusammenfassend ist festzustellen, dass eine Verfahrensverzögerung zu bejahen ist. Es ist nicht ersichtlich, welche zeitraubenden Abklärungsmassnahmen nötig waren respektive allenfalls noch nötig wären, um den Einspracheentscheid zu erlassen. Die Beschwerdegegnerin anerkannte denn auch eine Verzögerung, welche auf Umständen gründe, welche dieselbe nicht zu rechtfertigen vermöchten (Urk. 7 S. 2). Die Verzögerung erweist sich im Übrigen umso schwerwiegender, als die Beschwerdegegnerin bereits zuvor mit dem Urteil des hiesigen Gerichts vom 5. September 2002 zum Erlass der Verfügung verpflichtet werden musste (vgl. Urk. 2/2) und die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer im laufenden Einspracheverfahren schon verschiedentlich mitgeteilt hat, dieses könne in Kürze abgeschlossen werden (vgl. Urk. 2/8, Urk. 8/10, Urk. 8/19, Urk. 8/25). Die Beschwerdegegnerin ist somit antragsgemäss anzuweisen, den Einspracheentscheid nunmehr ohne Verzug zu erlassen.
4.
4.1 Einwände erhebt die Beschwerdegegnerin gegen den Antrag, die Verpflichtung zum Erlass eines Einspracheentscheides mit der Androhung von Ungehorsamsstrafe im Sinne von Art. 292 StGB zu verbinden. Dies liege nicht in der Kompetenz des angerufenen Gerichts (Urk. 2 S. 2).
4.2 Art. 292 StGB dient als Blankettstrafdrohung dem Zweck, amtliche Anordnungen, deren Befolgung mangels Bestehens besonderer Strafdrohungen vom guten Willen des Betroffenen abhängen würden, durch die ergänzende Strafdrohung wirksam zu gestalten. Der Anwendungsbereich der Gesetzesbestimmung ist entsprechend ihrer Natur als Blankettnorm weit. Er erstreckt sich über sämtliche Rechtsgebiete, in denen Verfügungen oder Anordnungen erlassen werden dürfen. Art. 292 StGB ist aber insofern subsidiär, als er nur zur Anwendung gelangt, wenn die Tathandlung nicht bereits durch eine andere, speziellere Bestimmung mit Strafe bedroht ist. Nach dem Wortlaut von Art. 292 StGB muss die mit der Androhung einer Ungehorsamsstrafe verbundene Anordnung von der hierfür zuständigen Behörde oder dem zuständigen Beamten erlassen werden. Behörden im Sinne des Gesetzes sind die auf gesetzlicher Grundlage beruhenden und über eine relative Selbstständigkeit verfügenden Organe einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft. Davon erfasst sind also namentlich Parlamente, Regierungen, Kommissionen und auch die Gerichte. Die mit der Strafandrohung verbundene Anordnung oder Verfügung muss im Übrigen in der für letztere erforderlichen Form erfolgen (vgl. zum Ganzen Stefan Trechsel, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Kurzkommentar, 2. A., Zürich 1997, Art. 292 N 1 f. u. N 5-5a; Basler Kommentar, Strafgesetzbuch II, Art. 111-401 StGB, Basel 2003, Art. 292 N 8 f., N 18 f. u. N 37 ff.).
4.3 Unzutreffend erweist sich die Auffassung der Beschwerdegegnerin, das hiesige Gericht sei zur Androhung einer Ungehorsamsstrafe im Sinne von Art. 292 StGB nicht befugt. Aus vorstehender Erwägung 4.2 ergibt sich, dass Gerichte im Rahmen der von ihr in einem Erkenntnis ausgesprochenen Anordnung dazu durchaus berechtigt sind. Dies ergibt sich ausdrücklich aus dem Prozessrecht. Der gemäss § 28 des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht (GSVGer) auch im sozialversicherungsgerichtlichen Verfahren anwendbare § 306 der Zivilprozessordnung sieht die Androhung einer Ungehorsamsstrafe gemäss Art. 292 StGB als Vollstreckungsmittel ausdrücklich vor.
Auch der subsidiäre Charakter von Art. 292 StGB relativiert diese Befugnis nicht, da im vorliegend massgebenden Sachbereich keine beachtliche Spezialnorm besteht. Art. 112 des Bundesgesetz über die Unfallversicherung (UVG), insbesondere Abs. 2 der Bestimmung, richtet sich an das jeweilige Durchführungsorgan persönlich, welches seine ihm obliegenden Pflichten missachtet. Als unter diese Pflichten fallend nennt das Gesetz die Verletzung der Schweigepflicht, den Missbrauch seiner Stellung zum Nachteile Dritter oder die Verschaffung eines unrechtmässigen Vorteils, sei es an sich selber, sei es an einen Dritten. Vorliegend geht es aber nicht um das persönliche Verhalten eines konkreten Durchführungsorgans, sondern um eine vorzunehmende formelle Handlung des Versicherungsträgers.
Letzteres ist aber auch in Bezug auf Art. 292 StGB zu beachten. Die Verhaltensanordnung richtet sich vorliegend an die Beschwerdegegnerin, das heisst an eine juristische Person, und nicht an eine natürliche Person. Zwar wird Art. 292 in der Praxis mitunter auch auf juristische Personen angewendet (vgl. ZR 94 Nr. 27, ZR 91/92 Nr. 4). Nach der schweizerischen Strafrechtsordnung sind, vorbehältlich ausdrücklicher gesetzlicher Ausnahmen, welche vorliegend aber ausser Betracht fallen, nur natürliche Personen schuld- und straffähig (Basler Kommentar, a.a.O., Art. 292 N 45). Aufgrund des zwingenden Charakters des Strafrechts ist die erwähnte Praxis abzulehnen, Art. 292 StGB auch auf juristische Personen anzuwenden.
5.
5.1 Gemäss Art. 61 lit. a ATSG können einer Partei, die sich mutwillig oder leichtsinnig verhält, die Spruchgebühr sowie die Verfahrenskosten auferlegt werden. Dieser Grundsatz wird auch in § 33 GSVGer festgehalten. Nach der Rechtsprechung ist nicht nur das Verhalten im Prozess selber, sondern nach den Umständen auch das vorprozessuale Verhalten von Belang. So erachtete das Eidgenössische Versicherungsgericht (EVG) beispielsweise eine Verzögerungstaktik gegenüber einer Vorsorgeeinrichtung als Verhalten, welches die Auferlegung der Kosten rechtfertige (BGE 124 V 289 f.).
5.2 In vorliegender Angelegenheit verhält es sich analog. Die Beschwerdegegnerin zögerte, ohne dass einleuchtende Gründe dafür ersichtlich sind, den Erlass des Einspracheentscheides immer wieder hinaus, obschon sie dem Beschwerdegegner gleichzeitig wiederholt den Erlass des Einspracheentscheides in Aussicht gestellt hatte (vgl. Urk. 2/8, Urk. 8/10, Urk. 8/19, Urk. 8/25). Erst nach einer fast ein Jahr dauernden Untätigkeit seit der Einspracheerhebung leitete die Beschwerdegegnerin eine neue Beurteilung der Sachlage durch einen Schadensinspektor ein. Auch dies führte aber nicht zu einem Entscheid in der Sache. Auch ein möglicher Vergleichsvorschlag erfolgte, entgegen der Ankündigung (vgl. Urk. 8/19, Urk. 8/23), nicht. Nicht weiter verfolgt wurde in der Folge auch die im Februar 2004 gefasste Absicht, zur Frage der Zumutbarkeit, bei der Ausübung der Friseurtätigkeit Handschuhe zu tragen, ergänzend ein Gutachten einzuholen (vgl. Urk. 8/17). Stattdessen wurde dem Beschwerdeführer dann im Juni 2004, wiederum etliche Monate später, Gelegenheit gegeben, zur Frage der Zumutbarkeit des Tragens von Handschuhen Stellung zu nehmen (Urk. 8/6). Dem kam der Beschwerdeführer am 30. Juni und am 1. Juli 2004 nach (Urk. 8/5, Urk. 8/2). Seither blieb die Beschwerdegegnerin trotz Erhebung der Rechtsverzögerungsbeschwerde am 18. Juni 2004 wiederum untätig, ohne dass Gründe ersichtlich sind, weshalb mit dem Erlass eines Entscheides noch zugewartet werden müsste. Ein solches Verhalten erweist sich bei objektiver Betrachtung als Verzögerungstaktik. Eine Kostenauflage erweist sich damit als gerechtfertigt.
6. Bei diesem Ausgang des Verfahrens, bei dem der Beschwerdeführer vollständig obsiegt, ist gestützt auf § 34 Abs. 1 GSVGer eine Parteientschädigung zuzusprechen, die ohne Rücksicht auf den Streitwert nach der Bedeutung der Sache festgelegt wird. Eine Entschädigung von Fr. 2'500.-- (inkl. Barauslagen und MWSt) erscheint als angemessen.
Das Gericht erkennt:
1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden die La Suisse Versicherungen verpflichtet, über die Einsprache von S.___ vom 16. Dezember 2002 gegen die Verfügung vom 14. November 2002 ohne Verzug zu entscheiden.
2. Die Kosten des Verfahrens, bestehend aus:
Spruchgebühr: Fr. 1'000.--
Schreibgebühren: Fr. 198.--
Zustellungsgebühren: Fr. 57.--
Total: Fr. 2'755.--
werden der Beschwerdegegnerin aufgelegt. Rechnung und Einzahlungsschein werden der Kostenpflichtigen nach Eintritt der Rechtskraft zugestellt.
3. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.-- (inkl. Barauslagen und MWSt) zu bezahlen.
4. Zustellung gegen Empfangsschein an:
Dr. Emanuel Meyer
La Suisse Versicherungen
Bundesamt für Gesundheit
sowie an:
die Gerichtskasse
5. Gegen diesen Entscheid kann innert ** 30 Tagen** seit der Zustellung beim Eidgenössischen Versicherungsgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht werden.
Die Beschwerdeschrift ist dem Eidgenössischen Versicherungsgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, in dreifacher Ausfertigung zuzustellen.
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift der beschwerdeführenden Person oder ihres Vertreters zu enthalten; die Ausfertigung des angefochtenen Entscheides und der dazugehörige Briefumschlag sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die beschwerdeführende Person sie in Händen hat (Art. 132 in Verbindung mit Art. 106 und 108 OG).