KV.2009.00055
Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich
I. Kammer
Sozialversicherungsrichterin Grünig, Vorsitzende
Sozialversicherungsrichterin Heine
Ersatzrichterin Maurer Reiter
Gerichtssekretärin Kobel
Urteil vom 15. Oktober 2009
in Sachen
X.___
Beschwerdeführer
vertreten durch Y.___
gegen
Gemeinde Z.___
Beschwerdegegnerin
Sachverhalt:
1. Mit Brief vom 16. November 2007 machte die Gemeinde Z.___ X.___ auf das schweizerische Versicherungsobligatorium aufmerksam und forderte ihn dazu auf, seine Krankenkasse bekanntzugeben beziehungsweise sich bei einer schweizerischen Krankenkasse zu versichern (Urk. 11/1). In der Folge teilte sie ihm mit Schreiben vom 11. Januar 2008 mit, dass er gemäss den eingereichten Unterlagen über keine Versicherung bei einer anerkannten schweizerischen Krankenkasse verfüge und dass sie seine Unterlagen an die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich zur Behandlung als Gesuch um die Befreiung von der Versicherungspflicht weiterleite (Urk. 11/2).
Mit Verfügung vom 31. Juli 2008 wies die Gesundheitsdirektion das Befreiungsgesuch ab (Urk. 11/3). Gestützt darauf forderte die Gemeinde Z.___ X.___ am 2. Oktober 2008 erneut dazu auf, sich bei einer schweizerischen Krankenkasse zu versichern (Urk. 11/4), und kündigte mit Schreiben vom 13. November 2008 an, ihn der A.___ Versicherung zuzuweisen, falls er der Aufforderung nicht nachkomme (Urk. 11/5). Mit Verfügung vom 12. Dezember 2008 entschied die Gemeinde Z.___ im angekündigten Sinn und wies X.___ per 1. Januar 2009 der A.___ Versicherung zu (Urk. 11/6). Dieser, vertreten durch Y.___, liess mit Schreiben vom 29. Januar 2009 Einsprache erheben (Urk. 11/7). Die Gemeinde Z.___ überwies die Akten daraufhin nochmals der Gesundheitsdirektion (Briefe vom 3. und vom 9. März 2009, Urk. 11/8 und Urk. 11/9), wo X.___ bereits am 14. Oktober 2008 ein Gesuch um Wiedererwägung der Verfügung vom 31. Juli 2008 gestellt hatte. Mit Verfügung vom 20. Mai 2009 wies die Gesundheitsdirektion das Wiedererwägungsgesuch ab (Urk. 11/10). Daraufhin erliess die Gemeinde Z.___ den Einspracheentscheid vom 14. Juli 2009 und bestätigte die Zuweisungsverfügung vom 12. Dezember 2008 (Urk. 2 = Urk. 11/11).
2. Gegen den Einspracheentscheid vom 14. Juli 2009 liess X.___ durch Y.___ mit Eingabe vom 20. August 2009 Beschwerde erheben (Urk. 1). Dabei liess er das Formular H zuhanden der Gesundheitsdirektion einreichen, in dem die Deutsche Krankenversicherung AG (DKV) am 11. August 2009 das Bestehen eines Versicherungsverhältnisses mit ihm ab dem 1. Juni 1998 bestätigt und Angaben zum Umfang des Versicherungsschutzes gemacht hatte (Urk. 3/2; vgl. auch die Bescheinigung der DKV vom 26. Februar 2008, Urk. 3/1). Unter Berufung darauf liess er den Antrag stellen, die DKV sei als Krankenversicherer zu anerkennen und die Zuweisung zur A.___ Versicherung sei zu stornieren. Die Gemeinde Z.___ schloss in der Beschwerdeantwort vom 23. September 2009 auf Abweisung der Beschwerde (Urk. 10), wovon X.___ am 28. September 2009 in Kenntnis gesetzt wurde (Urk. 12).
Auf die Ausführungen der Parteien und die eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Nach der schweizerischen Rechtsordnung muss sich gemäss Art. 3 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KVG) jede Person mit Wohnsitz in der Schweiz innert drei Monaten nach der Wohnsitznahme oder der Geburt in der Schweiz für Krankenpflege versichern, wobei sie gemäss Art. 4 Abs. 1 KVG unter den Versicherern nach Art. 11 KVG (Krankenkassen nach lit. a oder private Versicherungseinrichtungen mit entsprechender Bewilligung nach lit. b) frei wählen kann. In Art. 3 Abs. 3 KVG wird dem Bundesrat die Kompetenz eingeräumt, die Versicherungspflicht auf Personen ohne Wohnsitz in der Schweiz auszudehnen. Gestützt darauf hat der Bundesrat in Art. 1 Abs. 2 lit. d der Verordnung über die Krankenversicherung (KVV) unter anderem diejenigen Personenkategorien als versicherungspflichtig bezeichnet, die aufgrund des Personenfreizügigkeitsabkommens (Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit [FZA]) der schweizerischen Versicherung unterstellt sind (vgl. Anhang II Abschnitt A/1 lit. o Ziff. 3 lit. a FZA).
Art. 3 Abs. 2 KVG ermächtigt den Bundesrat, Ausnahmen von der Versicherungspflicht vorzusehen. Zunächst sind in Art. 2 Abs. 1 KVV und in Art. 6 Abs. 1 KVV die Personenkategorien aufgezählt, die von vornherein vom Versicherungsobligatorium ausgenommen sind. Darunter figurieren insbesondere diejenigen Personenkategorien, die aufgrund von Staatsverträgen, insbesondere aufgrund des FZA, gar nicht den schweizerischen Rechtsvorschriften unterstehen (Art. 2 Abs. 1 lit. c-g KVV). Sodann hat der Bundesrat in Art. 2 Abs. 2-8 KVV für verschiedene Personenkategorien die Möglichkeit geschaffen, auf Gesuch hin vom Versicherungsobligatorium befreit zu werden. Unter anderem wird in Abs. 6 die Befreiungsregelung als anwendbar erklärt, die gemäss dem FZA (Anhang II Abschnitt A/1 lit. o Ziff. 3 lit. b FZA) für diejenigen Personen gilt, die dem schweizerischen Versicherungsobligatorium unterstehen, ohne in der Schweiz zu wohnen (vgl. Anhang II Abschnitt A/1 lit. o Ziff. 3 lit. a FZA).
1.2 Art. 6 Abs. 1 KVG auferlegt den Kantonen, für die Einhaltung der Versicherungspflicht zu sorgen. Dabei sind Personen, die ihrer Versicherungspflicht nicht rechtzeitig nachkommen, nach Art. 6 Abs. 2 KVG durch die vom Kanton bezeichnete Behörde einem Versicherer zuzuweisen. Art. 6a KVG schreibt sodann vor, dass die Kantone Personen mit Wohnort in einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaft sowie in Island und in Norwegen über ihre Versicherungspflicht zu informieren haben (Abs. 1 und 2) und dass die vom Kanton bezeichnete Behörde solche Personen, die ihrer Versicherungspflicht nicht rechtzeitig nachkommen, einem Versicherer zuzuweisen haben (Abs. 3).
Gemäss § 3 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zum KVG (EG KVG) obliegt es den Gemeinden, für die Einhaltung der Versicherungspflicht von Personen zu sorgen, die nach Massgabe der Bestimmungen über die Krankenversicherung versicherungspflichtig sind, und nach § 4 EG KVG teilt die Gemeinde Personen, die ihrer Pflicht, sich zu versichern, nicht nachkommen, einem Versicherer zu. Demgegenüber ist es nach § 5 EG KVG Sache der Gesundheitsdirektion, über Ausnahmen von der Versicherungspflicht zu entscheiden. In Bezug auf Personen mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaft sowie in Island und in Norwegen wird es in § 5a EG KVG dem Regierungsrat übertragen, die Zuständigkeit für die Information, die Überwachung der Einhaltung der Versicherungspflicht und die Zuteilung zu regeln. Diese Regelungen finden sich in § 3 und § 4 der Verordnung zum EG KVG (Vo EG KVG).
2. Wie aus den Ausführungen in der Beschwerdeschrift (Urk. 1) zu schliessen ist, ist der Beschwerdeführer deutscher Staatsangehöriger mit Aufenthaltsbewilligung B und hat seit dem 1. November 2007 eine Wohnadresse in der Schweiz. Seine Familie lebt offenbar weiterhin in Deutschland, und der Beschwerdeführer selber betreibt gewisse geschäftliche Aktivitäten (nach wie vor) in Deutschland. Damit liegt ein Sachverhalt vor, der vom FZA erfasst ist.
Dieses Abkommen beziehungsweise die darin als anwendbar erklärte Verordnung (EWG) 1408/71 (zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern) enthält Kollisionsnormen, welche das anwendbare Landesrecht festlegen. Nach diesen Kollisionsnormen ist zunächst zu eruieren, ob der Beschwerdeführer überhaupt der schweizerischen Rechtsordnung untersteht. Erst wenn dies der Fall ist, kann sich die weitere Frage stellen, ob er gestützt auf die dargelegten Normen des KVG und der KVV dem schweizerischen Versicherungsobligatorium grundsätzlich unterworfen ist, ob er gegebenenfalls davon befreit werden kann und ob die vorliegend strittige Zuweisung rechtens ist.
3.
3.1
3.1.1 Der Titel II der Verordnung 1408/71 umfasst unter der Überschrift "Bestimmung der anzuwendenden Rechtsvorschriften" die Art. 13-17a. Gemäss Art. 13 Abs. 2 lit. a der Verordnung 1408/71 unterliegt eine Person, die im Gebiet eines Mitgliedstaates abhängig beschäftigt ist, den Rechtsvorschriften dieses Staates, und zwar auch dann, wenn sie im Gebiet eines anderen Mitgliedstaates wohnt oder ihr Arbeitgeber oder das Unternehmen, das sie beschäftigt, seinen Wohnsitz oder Betriebssitz im Gebiet eines anderen Mitgliedstaates hat. Ferner unterliegt gemäss Art. 13 Abs. 2 lit. b der Verordnung 1408/71 auch eine Person, die im Gebiet eines Mitgliedstaates eine selbständige Tätigkeit ausübt, den Rechtsvorschriften dieses Staates, wiederum auch dann, wenn sie im Gebiet eines anderen Mitgliedstaates wohnt.
3.1.2 In Art. 14 und 14a der Verordnung 1408/71 sind verschiedene Ausnahmen und Sondernormen in Bezug auf die Grundsätze in Art. 13 Abs. 2 lit. a und lit. b der Verordnung 1408/71 statuiert: Diese betreffen zunächst abhängig beschäftigte Personen, die vom Unternehmen für eine begrenzte Zeit in das Gebiet eines anderen Mitgliedstaates entsandt werden (vgl. Art. 14 Abs. 1), und selbständig tätige Personen, die ihre Arbeit vorübergehend im Gebiet eines anderen Mitgliedstaates ausüben (vgl. Art. 14a Abs. 1); des Weiteren beziehen sie sich auf Personen, die in mehreren Mitgliedstaaten abhängig beschäftigt oder selbständig tätig sind (vgl. Art. 14 Abs. 2 und Art. 14a Abs. 2); schliesslich gelten Sonderregelungen für Personen die - abhängig oder selbständig - für ein Unternehmen tätig sind, durch dessen Betrieb die gemeinsame Grenze von zwei Mitgliedstaaten läuft (vg. Art. 14 Abs. 3 und Art. 14a Abs. 3). Eine weitere Sonderregelung besteht für Personen, die im Gebiet verschiedener Mitgliedstaaten gleichzeitig eine abhängige Beschäftigung und eine selbständige Tätigkeit ausüben (Art. 14c).
Bei nur vorübergehender Tätigkeit im Gebiet eines anderen Mitgliedstaates gilt in Abweichung vom Art. 13 Abs. 2 der Verordnung 1408/71 nicht das Recht des aktuellen, vorübergehenden Beschäftigungslandes, sondern das Recht des regulären Beschäftigungslandes (vgl. Art. 14 Abs. 1 und Art. 14a Abs. 1). Ferner unterliegt eine Person, die gewöhnlich im Gebiet von zwei oder mehr Mitgliedstaaten abhängig beschäftigt ist, den Rechtsvorschriften des Mitgliedstaates, in dessen Gebiet sie wohnt, wenn sie ihre Tätigkeit zum Teil im Gebiet dieses Staates ausübt oder wenn sie für mehrere Unternehmen oder mehrere Arbeitgeber tätig ist, die ihren Sitz oder Wohnsitz im Gebiet verschiedener Mitgliedstaaten haben (Art. 14 Abs. 2 lit. b/i). Ebenso unterliegt eine Person, die eine selbständige Tätigkeit gewöhnlich im Gebiet von zwei oder mehr Mitgliedstaaten ausübt, den Rechtsvorschriften des Mitgliedstaats, in dessen Gebiet sie wohnt, wenn sie ihre Tätigkeit zum Teil im Gebiet dieses Mitgliedstaats ausübt (Art. 14a Abs. 2 Satz 1). Übt sie keine Tätigkeit im Gebiet des Mitgliedstaats aus, in dem sie wohnt, so unterliegt sie den Rechtsvorschriften des Mitgliedstaats, in dessen Gebiet sie ihre Haupttätigkeit ausübt, wobei die Kriterien zur Bestimmung der Haupttätigkeit in der in Art. 98 vorgesehenen Verordnung festgelegt werden (Art. 14a Abs. 2 Sätze 2 und 3). Für Personen sodann, die im Gebiet verschiedener Mitgliedstaaten gleichzeitig eine abhängige Beschäftigung und eine selbständige Tätigkeit ausüben, sind grundsätzlich die Rechtsvorschriften des Staates der abhängigen Beschäftigung anwendbar (Art. 14c).
3.1.3 Die Legaldefinition von Art. 1 lit. h der Verordnung 1408/71 bestimmt den Wohnort im Sinne dieser Verordnung als den "Ort des gewöhnlichen Aufenthalts". Der Begriff des Wohnortes ist damit ein gemeinschaftsrechtlicher Begriff. Die Rechtsprechung definiert ihn auch als den "gewöhnlichen Mittelpunkt der Interessen". Für dessen Ermittlung sind die familiären Verhältnisse des Wandererwerbstätigen, die Gründe, die ihn zur Abwanderung bewogen haben, die Dauer des Wohnens, die Art der ausgeübten Tätigkeit, gegebenenfalls das Innehaben einer festen Arbeitsstelle sowie die Absicht des Arbeitnehmers, wie sie sich aus den gesamten Umständen ergibt, zu berücksichtigen (EuGH-Urteile vom 25. Februar 1999 in der Rs. C-90/97, Swaddling, Rn. 28, und vom 11. November 2004 in der Rs. C-372/03, Adanez-Vega, Rn. 37; BGE 131 V 230 Erw. 7.4 [Pra 2006 Nr. 113 S. 782]). Der gemeinschaftsrechtliche Begriff des Wohnortes stimmt aufgrund des vorrangigen Abstellens auf objektive Merkmale und des Zurückbindens des subjektiven Willensmomentes an objektiv erkennbare Umstände mit dem im Internationalen Sozialrecht (ISR) und Internationalen Privatrecht (IPR) üblichen Begriff des gewöhnlichen Aufenthalts überein. Er ist mit dem landesrechtlichen Begriff des Wohnsitzes nicht einfach deckungsgleich (Edgar Imhof, FZA/EFTA-Übereinkommen und soziale Sicherheit, Ein Überblick unter Berücksichtigung der bis Juni 2006 ergangenen höchstrichterlichen Rechtsprechung zum materiellen Koordinationsrecht, in: Jusletter vom 23. Oktober 2006, Rz. 57; vgl. auch Eberhard Eichenhofer, in: Maximilian Fuchs [Hrsg.], Kommentar zum Europäischen Sozialrecht, 4. Auflage, Baden-Baden 2005, S. 89).
Vom Wohnort als dem gewöhnlichen Aufenthalt ist der "Aufenthalt" zu unterscheiden, welcher laut der Legaldefinition in Art. 1 lit. i der Verordnung 1408/71 den "vorübergehenden Aufenthalt" meint.
3.2 Gemäss der Begründung des angefochtenen Einspracheentscheids (Urk. 2) und der ihm zugrundeliegenden Verfügung vom 12. Dezember 2008 (Urk. 11/6) und gemäss den Ausführungen in der Beschwerdeantwort (Urk. 10) geht die Beschwerdegegnerin ohne Weiteres davon aus, dass der Beschwerdeführer sowohl in der Schweiz wohnt als auch ausschliesslich in der Schweiz arbeitet. Träfe dies zu, so unterstünde er gestützt auf die Grundregelung in Art. 13 Abs. 2 lit. a und b der Verordnung 1408/71 tatsächlich der schweizerischen Rechtsordnung. Allerdings hat der Beschwerdeführer schon im Verfahren um die Befreiung vom Versicherungsobligatorium gegenüber der Gesundheitsdirektion vorgebracht, er sei nicht nur in der Schweiz, sondern auch in Deutschland arbeitstätig (vgl. Urk. 11/10), und im vorliegenden Verfahren lässt er erneut geltend machen, seine "weiteren geschäftlichen Aktivitäten" seien in Deutschland verblieben (Urk. 1). Damit steht ein Sachverhalt zur Debatte, der von den Ausnahmeregelungen in Art. 14 Abs. 2 lit. b/i der Verordnung 1408/71 (bei abhängiger Tätigkeit) oder in Art. 14a Abs. 2 Satz 1 der Verordnung 1408/71 (bei selbständiger Tätigkeit), allenfalls auch in Art. 14c der Verordnung 1408/71 (gleichzeitige abhängige und selbständige Tätigkeit), erfasst ist. Diese Regelungen machen die Frage des anwendbaren Rechts vom Wohnort der erwerbstätigen Person abhängig. Der Beschwerdeführer liess im vorliegenden Verfahren dazu ausführen, er habe seit dem 1. November 2007 einen "zweiten Wohnsitz" in der Gemeinde Z.___, seine Familie lebe aber nach wie vor in Deutschland (Urk. 1).
Für die Bestimmung des anwendbaren Rechts ist somit näher abzuklären, welche Tätigkeiten der Beschwerdeführer (der nach den Angaben in der Beschwerdeschrift in der Schweiz Gesellschafter der B.___ ist) in welchen Ländern ausübt, ob er diese Tätigkeiten in abhängiger Beschäftigung oder als Selbständiger verrichtet und in welchem Land er im Sinne von Art. 1 lit. h der Verordnung 1408/71 seinen Wohnort hat.
3.3 Aufgrund der Aufgabenverteilung in § 4 und § 5 EG KVG ist es die Gemeinde, die zu ermitteln hat, ob auf eine Person das schweizerische Recht tatsächlich zur Anwendung gelangt und ob sie nach diesem Recht dem schweizerischen Versicherungsobligatorium grundsätzlich untersteht. Bejahendenfalls informiert sie die Person darüber und fordert sie zur Bekanntgabe ihres schweizerischen Krankenversicherers beziehungsweise zum Abschluss einer Versicherung bei einem schweizerischen Krankenversicherer auf. Die Gesundheitsdirektion kommt dann zum Zug, wenn eine solche Person ein Gesuch um Befreiung vom Versicherungsobligatorium aufgrund einer Ausnahmebestimmung stellt, und wiederum die Gemeinde ist zuständig, wenn eine versicherungspflichtige Person - sei es, dass sie kein Befreiungsgesuch gestellt hat oder dass deren Befreiungsgesuch abgelehnt worden ist - sich nicht von sich aus bei einem schweizerischen Krankenversicherer versichern lässt und deshalb von Amtes wegen einem solchen zugewiesen werden muss.
Für im Ausland wohnende und in der Schweiz erwerbstätige Personen (im Sinne von Art. 6a Abs. 1 lit. a KVG) übertragen die Regelungen in § 3 und § 4 Vo EG KVG, die der Regierungsrat gestützt auf die Kompetenzübertragung in § 5a EG KVG erlassen hat, die Zuständigkeit zur Information über die Versicherungspflicht dem Amt für Wirtschaft und Arbeit und die Zuständigkeit zur Zuweisung zu einem schweizerischen Krankenversicherer der Gesundheitsdirektion. Diese Zuständigkeitsregelung ist dort nicht eindeutig, wo eine Person - wie im vorliegenden Fall - in mehreren Staaten über eine (Wohn-)Adresse verfügt und es erst zu klären gilt, in welchem dieser Staaten eine Person im Rechtssinne wohnt. Der Regierungsrat scheint beim Erlass der Regelung weniger den Wohnort im Sinne des gemeinschaftsrechtlichen Begriffs oder den zivilrechtlichen Wohnsitzbegriff im Auge gehabt zu haben, sondern vielmehr das rein formale Kriterium der Anmeldung bei der Gemeinde (als wohnsitznehmende Person). Denn dort, wo eine solche Anmeldung vorliegt, ist der Gemeinde eine Wohnadresse im formalen Sinn bekannt, währenddem andernfalls möglicherweise gar keine Daten bei einer Gemeinde registriert sind. Unter diesem Aspekt ist die Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin zur Vornahme der im Sinne der vorstehenden Erwägungen erforderlichen Abklärungen und zum Entscheid über die grundsätzliche Versicherungspflicht des Beschwerdeführers nicht in Frage zu stellen. Denn der Beschwerdeführer hat sich gemäss den Vorbringen in der Beschwerdeschrift offenbar per 1. November 2007 in der Gemeinde Z.___ angemeldet.
3.4 Die Beschwerde ist damit in dem Sinne gutzuheissen, dass der angefochtene Einspracheentscheid vom 14. Juli 2009 aufzuheben und die Sache an die Beschwerdegegnerin zur Durchführung der weiteren Abklärungen im Sinne der Erwägungen und zum Entscheid über die grundsätzliche Versicherungspflicht des Beschwerdeführers zurückzuweisen ist.
Das Gericht erkennt:
1. Die Beschwerde wird in dem Sinne gutgeheissen, dass der angefochtene Einspracheentscheid vom 14. Juli 2009 aufgehoben und die Sache an die Gemeinde Z.___ zur Durchführung der weiteren Abklärungen im Sinne der Erwägungen und zum Entscheid über die grundsätzliche Versicherungspflicht des Beschwerdeführers zurückgewiesen wird.
2. Das Verfahren ist kostenlos.
3. Zustellung gegen Empfangsschein an:
Y.\_\_\_
Gemeinde Z.\_\_\_
Gesundheitsdirektion
A.\_\_\_ Versicherung
Bundesamt für Gesundheit
4. Gegen diesen Entscheid kann innert ** 30 Tagen** seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).
Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).