Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich
IV.2023.00169
I. Kammer
Sozialversicherungsrichterin Fehr, Vorsitzende Sozialversicherungsrichter Bachofner Sozialversicherungsrichterin Maurer Reiter Gerichtsschreiberin Lienhard
Urteilvom30. August 2023
in Sachen
X.___
Beschwerdeführerin
vertreten durch Y.___
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich
Beschwerdegegnerin
1.
1.1 X.___, geboren 1969, meldete sich am 4. Dezember 2003 (vgl. Urk. 14/13/7) wegen Muskelschwund, chronischen Kopfschmerzen, Teiltaubheit und psychischen Problemen bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug an (Urk. 14/4). Die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, verneinte mit Mitteilung vom 13. Januar 2004 einen Anspruch auf berufliche Massnahmen, da die versicherungsmässigen Voraussetzungen nicht erfüllt seien (vgl. Urk. 14/7; Urk. 14/13/6).
Am 22. März 2007 meldete sich X.___ wegen Fussbeschwerden erneut bei der Invalidenversicherung an (Urk. 14/15). Die IV-Stelle tätigte erwerbliche und medizinische Abklärungen und veranlasste eine psychiatrische Begutachtung durch Dr. med. Z.___, Facharzt für Psychiatrie und Psychotherapie, der sein Gutachten am 25. Januar 2008 erstattete (Urk. 14/31), sowie eine polydisziplinäre Begutachtung durch die Ärzte des A.___ (Gutachten vom 7. Oktober 2008; Urk. 14/38/1-20). Mit Verfügung vom 6. April 2009 (Urk. 14/51) verneinte die IV-Stelle einen Rentenanspruch der Versicherten. Diese Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
1.2 Am 4. April 2018 (Urk. 14/78) machte die Versicherte eine gesundheitliche Verschlechterung geltend und meldete sich am 26. September 2018 erneut bei der Invalidenversicherung an (Urk. 14/81; Urk. 14/93). Die IV-Stelle trat auf das neue Gesuch ein (Urk. 14/97) und holte einen medizinischen Bericht ein (Urk. 14/103/1-16). Die Versicherte beantragte am 14. März 2019 die Wiedererwägung der Verfügung vom 6. April 2009 (Urk. 14/104) und reichte einen Arztbericht ein (Urk. 14/109). Am 31. Mai 2019 teilte die IV-Stelle der Versicherten mit, es seien keine Eingliederungsmassnahmen möglich (Urk. 14/111). Nach durchgeführtem Vorbescheidverfahren (Urk. 14/117-118; Urk. 14/125; Urk. 14/136; Urk. 14/139; Urk. 14/142) verneinte die IV-Stelle mit Verfügung vom 15. Mai 2020 einen Rentenanspruch und trat gleichzeitig auf das Wiedererwägungsgesuch vom 14. März 2019 nicht ein (Urk. 14/150). Sinngemäss stellte die Versicherte am 20. Mai 2020 ein Gesuch um Wiedererwägung der Verfügung vom 15. Mai 2020 (Urk. 14/151). Am 26. Mai 2020 teilte die IV-Stelle ihr mit, dass sie darauf nicht eintrete (Urk. 14/156).
1.3 Die gegen die Verfügung vom 15. Mai 2020 erhobene Beschwerde (Urk. 14/157/3-16) hiess das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich mit Urteil vom 27. Januar 2021 im Verfahren IV.2020.00393 (Urk. 14/162/1-19) in dem Sinne gut, dass die angefochtene Verfügung aufgehoben und die Sache an die IV-Stelle zurückgewiesen wurde, damit diese nach erfolgter Abklärung über die Leistungsansprüche der Versicherten neu verfüge. Nicht eingetreten wurde auf die Beschwerde insofern, als eine Wiedererwägung der Verfügung vom 6. April 2009 beantragt wurde (vgl. dortige E. 2.3 und E. 5.1 sowie Dispositiv-Ziff. 1). Auf die gegen das Rückweisungsurteil vom 27. Januar 2021 erhobene Beschwerde (Urk. 14/163/2-11) trat das Bundesgericht mit Urteil 9C_114/2021 vom 10. März 2021 nicht ein (Urk. 14/164).
1.4 Die IV-Stelle holte in der Folge weitere Arztberichte ein (Urk. 14/166; Urk. 6/173; Urk. 14/175-176; Urk. 14/181; Urk. 14/183-188; Urk. 14/190-193; Urk. 14/198-201) und legte diese ihrem regionalen ärztlichen Dienst (RAD) vor, welcher am 1. November beziehungsweise am 10. Dezember 2021 eine polydisziplinäre Begutachtung empfahl (Urk. 14/247/9). Am 16. Februar 2022 teilte die IV-Stelle der Hausärztin der Versicherten telefonisch mit, dass eine polydisziplinäre Begutachtung erfolgen werde (Urk. 14/202), wogegen die Versicherte am 25. März 2022 bei der IV-Stelle schriftlich Einwände erhob (Urk. 14/205), welche die IV-Stelle am 11. April 2022 beantwortete (Urk. 14/208).
1.5 Die Versicherte hatte zudem am 5. April 2022 beim hiesigen Gericht Beschwerde wegen Rechtsverzögerung erhoben, welche der IV-Stelle am 12. April 2022 zur Vernehmlassung zugestellt worden war (Urk. 14/209/3-14). Die IV-Stelle teilte der Versicherten am 21. April 2022 (Urk. 14/211) mit, dass sie zur Klärung der Leistungsansprüche eine umfassende medizinische Untersuchung (Allgemeine Innere Medizin, Rheumatologie, Neurologie, Psychiatrie, Neuropsychologie) als notwendig erachte, wobei die Wahl der Gutachterstelle nach dem Zufallsprinzip erfolge. Dabei legte sie die Fragen an die Gutachterstelle bei und räumte der Versicherten Frist zur Einreichung von Zusatzfragen ein. In der Folge entspann sich ein Briefwechsel zwischen der Versicherten und der IV-Stelle (Urk. 14/213-214; Urk. 14/220-223). Mit Beschluss vom 23. Juni 2022 trat das Sozialversicherungsgericht mangels eines Rechtsschutzinteresses auf die Rechtsverzögerungsbeschwerde vom 5. April 2022 nicht ein (Prozess Nr. IV.2022.00210; Urk. 14/216).
1.6 Am 5. August 2022 (Urk. 14/217) ersuchte die Versicherte die IV-Stelle um Erlass einer anfechtbaren Verfügung bezüglich der Einholung eines polydisziplinären Gutachtens, was die IV-Stelle am 17. August 2022 abschlägig beantwortete (Urk. 14/218). Am 29. Dezember 2022 erteilte die IV-Stelle der mittels dem Zufallsprinzip Medap ausgewählten B.___ den Auftrag zur polydisziplinären Begutachtung (Urk. 14/226), worüber die Versicherte am 16. Januar 2023 unter Bezeichnung der Gutachter informiert wurde; gleichzeitig wurde sie zur Nennung von allfälligen Ausstandsgründen aufgefordert (Urk. 14/230). Mit Schreiben vom 21. Januar 2023 (Urk. 14/231) lehnte die Versicherte die polydisziplinäre Begutachtung an sich und durch die B.___ ab. Mit Schreiben vom 3. Februar 2023 (Urk. 14/234) hielt die IV-Stelle an der Begutachtung fest und nahm davon Vormerk, dass innert Frist keine Ausstandsgründe genannt worden seien, woraufhin sich die Versicherte am 10. Februar 2023 (Urk. 14/236) äusserte.
Den Begutachtungstermin vom 24. Februar 2023 (vgl. Urk. 14/235) nahm die Versicherte nicht wahr, weshalb die IV-Stelle sie mit Schreiben vom 24. Februar 2023 (Urk. 14/237) auf ihre Mitwirkungspflicht und die Folgen einer Verletzung derselben aufmerksam machte. Am 28. März 2023 (Urk. 14/246) stornierte die IVStelle den Gutachtensauftrag, da die Versicherte weder an der Begutachtung teilgenommen noch die ihr am 24. Februar 2023 (Urk. 14/237) zugestellte Bereitschaftserklärung retourniert hatte. Mit Vorbescheid vom 30. März 2023 (Urk. 14/248) stellte die IV-Stelle die Abweisung des Leistungsgesuchs infolge Verweigerung der zumutbaren medizinischen Abklärung in Aussicht.
2. Am 18. März 2023 erhob die Versicherte hierorts Rechtsverzögerungsbeschwerde und beantragte, es sei zu prüfen, inwieweit die Forderung des Versicherungsträgers gerechtfertigt sei, polyinstitutionelle Gutachten durchzusetzen und den Versicherten lediglich die Möglichkeit einzuräumen, einzelne Gutachter abzulehnen, es sei das Wiedererwägungsgesuch vom 14. März 2019 zu prüfen und die Ablehnung des Rentengesuchs zu widerrufen und neu zu beurteilen, und es sei festzustellen, dass von der IV-Ärztin Dr. med. C.___ Amtsmissbrauch begangen worden sei. Weiter sei die Rechtmässigkeit eines Urteils des Eidgenössischen Versicherungsgerichts von 1997 zu prüfen und es sei der Beschwerdeführerin die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren (Urk. 1 S. 2). Mit Beschwerdeantwort vom 3. Mai 2023 (Urk. 13) beantragte die Beschwerdegegnerin die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Davon wurde die Beschwerdeführerin am 9. Mai 2023 in Kenntnis gesetzt (Urk. 16).
1. Vorab ist darauf hinzuweisen, dass das Sozialversicherungsgericht in seinem unangefochten in Rechtskraft erwachsenen Beschluss vom 23. Juni 2022 (Urk. 14/216) erläutert hat, weshalb weder eine Wiedererwägung der Verfügung vom 6. April 2009, noch eine prozessuale Revision, noch die Zusprechung einer Rente zu prüfen oder möglich ist (vgl. E. 2.1-2.3 des genannten Beschlusses). Soweit die Beschwerdeführerin erneut die Prüfung dieser Fragen beantragt (vgl. Urk. 1 S. 2 Ziff. 3, S. 6, S. 11 unten), ist auf ihre Anträge nicht einzutreten. Dies gilt auch für ihren Antrag auf Überprüfung des Wiedererwägungsgesuchs vom 14. März 2019, worauf die Beschwerdegegnerin am 15. Mai 2020 nicht eingetreten war (Urk. 14/150). Dieser Entscheid ist einer gerichtlichen Prüfung nicht zugänglich (BGE 133 V 50). Betreffend die Begehren auf Feststellung eines Amtsmissbrauchs sowie auf Prüfung der Rechtmässigkeit eines Urteils des Eidgenössischen Versicherungsgerichts aus dem Jahr 1997 fehlt es bereits an der Zuständigkeit des hiesigen Gerichts.
2.
2.1 Wegen Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung kann Beschwerde erhoben werden, wenn die Verwaltung entgegen dem Begehren der betroffenen Person keine Verfügung erlässt (BGE 130 V 90 E. 2). Das Verbot der Rechtsverweigerung und der Rechtsverzögerung ergibt sich als Teilgehalt aus der allgemeinen Verfahrensgarantie von Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV), wonach jede Person vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist hat. Das mit der Rechtsverzögerungs- oder -verweigerungsbeschwerde verfolgte rechtlich geschützte Interesse besteht darin, einen an eine gerichtliche Beschwerdeinstanz weiterziehbaren Entscheid zu erhalten. Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens ist deshalb allein die Prüfung der beanstandeten Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung. Nicht zum Streitgegenstand gehören dagegen die durch die Verfügung oder den Einspracheentscheid zu regelnden materiellen Rechte und Pflichten (Urteil des Bundesgerichts I 328/03 vom 23. Oktober 2003).
2.2 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung oder den Einspracheentscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Ein schutzwürdiges Interesse an der Feststellung einer Rechtsverzögerung besteht nur dann, wenn und solange die Instanz, welche den Vorwurf trifft, in der ihr unterbreiteten Sache noch nicht entschieden hat (vgl. BGE 129 V 411 mit Hinweisen). Art. 56 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) setzt entsprechend voraus, dass die versicherte Person - ausdrücklich oder zumindest sinngemäss - den Erlass einer anfechtbaren Verfügung verlangt hat (Urteil des Bundesgerichts 9C_24/2010 vom 31. März 2012 E. 2 mit Hinweisen).
2.3 Die Beschwerdeführerin ersuchte die Beschwerdegegnerin am 5. August 2022 um Erlass einer anfechtbaren Verfügung bezüglich der Einholung eines polydisziplinären Gutachtens (Urk. 14/217). Diese hielt mit Schreiben vom 17. August 2022 (Urk. 14/218) fest, die aktuellen gesetzlichen Bestimmungen sähen nicht vor, dass bei Erwägung eines polydisziplinären Gutachtens eine anfechtbare Verfügung zu erlassen sei. Einzig in Zusammenhang mit der Bekanntgabe der Gutachterstelle und der Sachverständigen könnten Ausstandsgründe vorgebracht werden.
Beschwerdeweise machte die Beschwerdeführerin geltend, es sei zu prüfen, inwieweit die Forderung des Versicherungsträgers gerechtfertigt sei, polyinstitutionelle Gutachten durchzusetzen und den Versicherten lediglich die Möglichkeit einzuräumen, einzelne Gutachter abzulehnen (Urk. 1 S. 2 Ziff. 2). Sie habe in den letzten drei Jahren erneut verschiedene Untersuchungen über sich ergehen lassen, über die sie die Beschwerdegegnerin in Kenntnis gesetzt habe. Diese habe weiterhin keine Anstalten getroffen, diese in ihre Beurteilung einzubeziehen. Sie habe über alle Daten verfügt, um einen rechtsgenüglichen Entscheid zu treffen. Ein erneutes polydisziplinäres Gutachten hätte eine erneute Verzögerung zur Folge und würde nichts bringen. So wie bei der A.___-Begutachtung wäre damit zu rechnen, dass sich das rechtsmissbräuchliche Ausweichmanöver nochmals wiederholen werde (S. 4). Sinngemäss macht sie damit eine Rechtsverweigerung geltend.
3.
3.1 Am 1. Januar 2022 sind die geänderten Bestimmungen des ATSG, der Verordnung über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSV), des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (IVG) sowie der Verordnung über die Invalidenversicherung (IVV) in Kraft getreten.
Nach der Rechtsprechung sind neue Verfahrensvorschriften vorbehältlich anders lautender Übergangsbestimmungen in der Regel mit dem Tag des Inkrafttretens sofort und in vollem Umfang anwendbar. Dieser intertemporalrechtliche Grundsatz beruht auf der relativen Wertneutralität des Prozessrechts und erscheint jedenfalls dann zweckmässig sowie geboten, wenn mit dem neuen Recht keine grundlegend neue Verfahrensordnung geschaffen wird, mithin zwischen neuem und altem Recht eine Kontinuität des verfahrensrechtlichen Systems besteht (BGE 136 II 187 E. 3.1; vgl. auch BGE 144 II 273 E. 2.2.4).
3.2 Im Hinblick auf eine einheitliche Regelung für alle Sozialversicherungen wurden die Partizipationsrechte der Versicherten und die Rolle der Durchführungsstellen im Rahmen des Amtsermittlungsverfahrens neu auf Gesetzesstufe verankert. Unter anderem wurden die Abklärungsmassnahmen insbesondere im Zusammenhang mit medizinischen Begutachtungen in Art. 44 ATSG einheitlich geregelt: Erachtet der Versicherungsträger ein Gutachten als notwendig, so legt er, je nach Erfordernis, die Art fest (mono-, bi- oder polydisziplinär; Abs. 1). Ist ein Gutachten bei einem oder mehreren unabhängigen Sachverständigen einzuholen, so gibt der Versicherungsträger der Partei deren Namen bekannt. Diese kann innert zehn Tagen aus den Gründen nach Art. 36 Abs. 1 ATSG Sachverständige ablehnen und Gegenvorschläge machen (Abs. 2). Mit der Bekanntgabe der Namen stellt der Versicherungsträger der Partei auch die Fragen an den oder die Sachverständigen zu und weist sie auf die Möglichkeit hin, innert der gleichen Frist Zusatzfragen in schriftlicher Form einzureichen. Der Versicherungsträger entscheidet abschliessend über die Fragen an den oder die Sachverständigen (Abs. 3). Hält er trotz Ablehnungsantrag an den vorgesehenen Sachverständigen fest, so teilt er dies der Partei durch Zwischenverfügung mit (Abs. 4). Bei mono- und bidisziplinären Gutachten werden die Fachdisziplinen vom Versicherungsträger, bei polydisziplinären Gutachten von der Gutachterstelle abschliessend festgelegt (Abs. 5).
3.3 Gemäss Randziffer 3067.1 des Kreisschreibens über das Verfahren in der Invalidenversicherung (KSVI), gültig ab 1. Januar 2022, Stand 1. Juli 2022, entscheidet die IV-Stelle abschliessend, ob und in welcher Form (mono-, bi- oder polydisziplinär) ein externes medizinisches Gutachten erstellt wird. Bestreitet die versicherte Person diesen Entscheid, so ist keine Zwischenverfügung zu erlassen.
3.4 Verwaltungsweisungen, wie etwa Wegleitungen oder Kreisschreiben, richten sich an die Durchführungsstellen und sind für das Sozialversicherungsgericht nicht verbindlich. Dieses soll sie bei seiner Entscheidung aber berücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Das Gericht weicht also nicht ohne triftigen Grund von Verwaltungsweisungen ab, wenn diese eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellen. Insofern wird dem Bestreben der Verwaltung, durch interne Weisungen eine rechtsgleiche Gesetzesanwendung zu gewährleisten, Rechnung getragen (BGE 146 V 224 E. 4.4.2, 141 V 365 E. 2.4 mit Hinweisen).
3.5 Vor der Revision des Art. 44 ATSG hielt das Bundesgericht für die Bejahung des nicht wiedergutzumachenden Nachteils im Kontext des IV-rechtlichen Abklärungsverfahrens mit seinen spezifischen Gegebenheiten (dazu eingehend BGE 137 V 210 und 139 V 349) fest, es müsse berücksichtigt werden, dass das Sachverständigengutachten im Rechtsmittelverfahren mit Blick auf die fachfremde Materie faktisch nur beschränkt überprüfbar sei: Der Rechtsanwender sehe sich mangels ausreichender Fachkenntnisse kaum in der Lage, in formal korrekt abgefassten Gutachten objektivfachliche Mängel zu erkennen. Zugleich stehe die faktisch vorentscheidende Bedeutung der medizinischen Gutachten für den Leistungsentscheid in einem Spannungsverhältnis zur grossen Streubreite der Möglichkeiten, einen Fall medizinisch zu beurteilen, und zur entsprechend geringen Vorbestimmtheit der Ergebnisse (BGE 137 V 210 E. 2.5 mit Hinweisen). Diesen Umständen sei mit verfahrensrechtlichen Garantien zu begegnen (BGE 137 V 210 E. 2.5 und E. 3.4.2.3 in fine). Die Mitwirkungsrechte müssten im Beschwerdeverfahren durchsetzbar sein. Sei dies durch Anfechtung des Endentscheids nicht mehr möglich, könne ein nicht wiedergutzumachender Nachteil entstehen, der den Rechtsweg an eine Beschwerdeinstanz eröffne. Da systemimmanent kein Anspruch auf Einholung eines Gerichtsgutachtens bestehe (vgl. BGE 136 V 376), sei das Administrativgutachten häufig zugleich die wichtigste medizinische Entscheidungsgrundlage im Beschwerdeverfahren. In solchen Fällen kämen die bei der Beweiseinholung durch ein Gericht vorgesehenen Garantien zugunsten der privaten Partei im gesamten Verfahren nicht zum Tragen. Um dieses Manko wirksam auszugleichen, müssten die gewährleisteten Mitwirkungsrechte durchsetzbar sein, bevor präjudizierende Effekte einträten (BGE 137 V 210 E. 3.4.2.4). Beschwerdeweise geltend gemacht werden könnten (personenbezogene) Ausstandsgründe oder materielle Einwendungen beispielsweise des Inhalts, die in Aussicht genommene Begutachtung sei nicht notwendig, weil sie - mit Blick auf einen bereits umfassend abgeklärten Sachverhalt - bloss einer «second opinion» entspräche. Mit Blick auf das naturgemäss begrenzte Überprüfungsvermögen der rechtsanwendenden Behörden genüge es daher nicht, die Mitwirkungsrechte erst nachträglich, bei der Beweiswürdigung im Verwaltungs- und Beschwerdeverfahren, einzuräumen. Für die Annahme eines drohenden unumkehrbaren Nachteils spreche schliesslich auch, dass die mit medizinischen Untersuchungen einhergehenden Belastungen zuweilen einen erheblichen Eingriff in die physische oder psychische Integrität bedeuteten (BGE 137 V 210 E. 3.4.2.7).
Aus diesen Gründen hat das Bundesgericht die Anfechtbarkeitsvoraussetzung des nicht wiedergutzumachenden Nachteils für das erstinstanzliche Beschwerdeverfahren in IV-Angelegenheiten bejaht, zumal die nicht sachgerechte Begutachtung in der Regel einen rechtlichen und nicht nur tatsächlichen Nachteil bewirkte (BGE 137 V 210 E. 3.4.2.7 mit Hinweisen).
Zu prüfen ist, ob mit Blick auf die per 1. Januar 2022 in Kraft getretene Änderung des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung und der damit einhergegangenen Neufassung von Art. 44 ATSG (E. 2.1-2.3) die mit BGE 137 V 210 begründete Praxis, wonach unter anderem auch die Anordnung eines Administrativgutachtens anfechtbar ist, weiterhin Geltung hat.
3.6 Im Wesentlichen unverändert geblieben ist die gesetzliche Regelung betreffend die Ablehnung von Sachverständigen. Dies ergibt ein Vergleich der alten Fassung von Art. 44 ATSG mit der neuen Fassung von Art. 44 Abs. 3 ATSG, wobei Absatz 4 neu ausdrücklich den Erlass einer Zwischenverfügung für den Fall vorsieht, dass der Versicherungsträger trotz Ablehnungsantrag am vorgesehenen Sachverständigen festhält. Im Unterschied dazu ist bezüglich des Fragenkatalogs und der Fachdisziplinen ein abschliessender Entscheid durch den Versicherungsträger vorgesehen. Zur Frage, ob der Versicherungsträger abschliessend über die Anordnung eines Gutachtens entscheidet oder eine anfechtbare Zwischenverfügung zu erlassen hat, schweigt das Gesetz wie schon in der alten Fassung des Art. 44 ATSG.
Wortlaut und Aufbau der neuen Bestimmung lassen damit ebenso wenig wie ein Vergleich mit der alten Fassung auf die klare Absicht des Gesetzgebers schliessen, die Mitwirkungsrechte einzuschränken. So wurde die Gutachtensanordnung weder ausdrücklich dem abschliessenden Entscheid des Versicherungsträgers noch dem Erlass einer Zwischenverfügung zugewiesen. Vielmehr weist die – wie schon nach altem Verfahrensrecht - fehlende Regelung darauf hin, dass die eingangs geschilderte Rechtsprechung auch nach Revision der Verfahrensbestimmungen Bestand hat.
In Bezug auf die Entstehungsgeschichte von Art. 44 E-ATSG lässt sich der Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (Weiterentwicklung der IV) vom 15. Februar 2017 entnehmen, dass nebst der Stärkung des Amtsermittlungsverfahrens auch die Kodifizierung der Partizipationsrechte der Versicherten beabsichtigt wurde (BBl 2017 S. 2625 ff. lit. 1.2.5.4). In diesem Zusammenhang wurde insbesondere auf BGE 137 V 210 und BGE 139 V 349 (vgl. vorstehend E. 4.4) und die darin aufgeführten und bisher erst auf Verordnungs- und Weisungsstufe umgesetzten Mitwirkungsrechte hingewiesen (S. 2626), zu welchen eine Gesetzesgrundlage zu schaffen sei. Eine ausdrückliche Änderung bezog sich auf den der Gutachterstelle zu unterbreitenden Fragenkatalog und die fehlende Einigung über die Gutachterstelle (S. 2627 oben). Der diesbezügliche Änderungsvorschlag lautete:
Der versicherten Person werden nicht nur der Name der Gutachterstelle mitgeteilt, sondern auch die Fragen, die dieser gestellt werden. Die versicherte Person kann zusätzliche Fragen stellen (Art. 44 Abs. 2 und 3 E-ATSG).
Können sich der Versicherungsträger und die versicherte Person nicht auf eine Gutachterstelle einigen, kann der Rechtsweg beschritten werden (Art. 44 Abs. 4 E-ATSG).
Dass darüber hinaus keine Änderung, sondern lediglich eine Kodifizierung der geltenden Gerichtspraxis angestrebt wurde, lässt sich auch dem Votum von Bundesrat Alain Berset in der parlamentarischen Debatte zu Art. 44 E-ATSG entnehmen. Im Zusammenhang mit medizinischen Gutachten führte er aus, dass dazu eine umfangreiche Rechtsprechung bestehe. Es werde lediglich vorgeschlagen, diese Rechtsprechung auf Gesetzesstufe zu heben (Amtliches Bulletin [AB] 2019 S. 112 oben, Sitzung des Nationalrats vom 6. März 2019 zu Geschäft 17.022). Was den Minderheitsantrag von Silvia Schenker angeht, wonach Art. 44 Abs. 4 E-ATSG unter anderem dahingehend abgeändert werden solle, dass der Versicherungsträger der Partei durch Zwischenverfügung mitzuteilen habe, wenn er trotz Ablehnungsantrag an der Anordnung der Begutachtung, an den vorgesehenen Sachverständigen oder an den Fragen festhält (AB 2019 S. 107 f.), so wurde dieser Antrag vom Nationalrat ohne inhaltliche Diskussion und in einer mehrere Anträge umfassenden Blockabstimmung abgelehnt (AB 2019 S. 115). Allein daraus lässt sich daher nicht ableiten, dass - im Umkehrschluss - Gutachtensanordnungen explizit von der Anfechtungsmöglichkeit ausgeschlossen werden sollten.
Damit ist nicht davon auszugehen, dass der Gesetzgeber die Straffung des Verwaltungsverfahrens aus prozessökonomischen Gründen höher gewichtete als die in BGE 137 V 210 den Versicherten zugestandenen Mitwirkungsrechte. Im Übrigen besteht dann, wenn die Anordnung des Gutachtens erst zusammen mit dem Endentscheid angefochten werden kann, die Gefahr von vermeidbaren Verfahrensverzögerungen. Insofern liefe es einer Verfahrensstraffung gerade zuwider und es entstünden unnötige Kosten, falls (Zweit)Begutachtungen erst im Nachhinein als unzulässig qualifiziert werden könnten.
Vor diesem Hintergrund erweist sich die für das Gericht nicht verbindliche Verwaltungsweisung von KSVI Rz 3067.1 (vorstehend E. 2.3-2.3) vom Gesetzeswortlaut insofern nicht als gedeckt, als sie die Gutachtensanordnung als solche («Die IV-Stelle entscheidet abschliessend, *ob * […] ein externes medizinisches Gutachten erstellt wird.») sinngemäss der abschliessenden Entscheidung des Versicherungsträgers zuweist und von einer anfechtbaren Zwischenverfügung ausschliesst. In diesem Punkt stellt sie keine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen dar (vgl. zum Ganzen das unangefochten in Rechtskraft erwachsene Urteil des Sozialversicherungsgerichts vom 2. März 2023, Prozess Nr. IV.2022.00385, worin eine Minderheit des Gerichts eine abweichende Meinung zu Protokoll gegeben hat).
Daraus folgt, dass die Beschwerdegegnerin auch unter der Herrschaft der Neufassung von Art. 44 ATSG eine anfechtbare Zwischenverfügung über die Anordnung einer Begutachtung zu erlassen hat, wenn die zu begutachtende Person mit dieser Anordnung etwa unter dem sinngemässen Hinweis auf eine unnötige Begutachtung bzw. unzulässige «second opinion» nicht einverstanden ist.
4.
4.1 Als Minimalanforderung an ein rechtsstaatliches Verfahren gewährleistet Art. 29 Abs. 1 BV den Erlass eines Entscheides innerhalb einer angemessenen Frist (BGE 144 II 486 E. 3.2). Eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV – sowie gegebenenfalls von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (BGE 130 I 174 m.w.H.) – liegt nach der Rechtsprechung unter anderem dann vor, wenn eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde ein Gesuch, dessen Erledigung in ihre Kompetenz fällt, nicht an die Hand nimmt und behandelt. Ein solches Verhalten einer Behörde, welche pflichtwidrig völlig untätig bleibt oder auf eine ihr frist- und formgerecht unterbreitete Sache nicht eintritt, obschon sie darüber befinden müsste, wird in der Rechtsprechung als formelle Rechtsverweigerung bezeichnet (vgl. BGE 135 I 6 E. 2.1, 134 I 229 E. 2.3, 133 V 188 E. 3.2; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 2C_526/2020 vom 20. Oktober 2020 E. 3.6.2). Für die Rechtsuchenden ist es unerheblich, auf welche Gründe – beispielsweise auf ein Fehlverhalten der Behörde oder auf andere Umstände – die Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung zurückzuführen ist; entscheidend ist ausschliesslich, dass die Behörde nicht oder nicht fristgerecht handelt (vgl. BGE 144 II 486 E. 3.2; Urteil des Bundesgerichts 9C_315/2018 vom 5. März 2019 E. 3.2.1).
4.2 Nach dem Gesagten ist die Rechtsverzögerungsbeschwerde (richtig: Rechtsverweigerungsbeschwerde) berechtigt. Die Beschwerdegegnerin hätte dem Gesuch der Beschwerdeführerin vom 5. August 2022 (Urk. 14/217) entsprechen und betreffend die Anordnung der polydisziplinären Begutachtung eine anfechtbare Verfügung erlassen müssen, obschon die Beschwerdeführerin gegen die einzelnen Gutachter keine Ausstandsgründe formuliert hat.
Die Beschwerde ist somit, soweit darauf einzutreten ist, gutzuheissen und die Sache an die Beschwerdegegnerin zum umgehenden - mithin vor dem Entscheid über den materiellen Rentenanspruch zu ergehenden - Erlass einer Zwischenverfügung betreffend Anordnung einer polydisziplinären Begutachtung zurückzuweisen.
5.
5.1 Bei der Rechtsverweigerungsbeschwerde handelt es sich nicht um eine Leistungsstreitigkeit im Sinne von Art. 69 Abs. 1bis IVG, weshalb das vorliegende Verfahren kostenlos ist. Damit erweist sich der Antrag der Beschwerdeführerin auf Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung (Urk. 1 S. 2 Ziff. 4) als gegenstandslos.
5.2 Aufgrund der Vertretung der Versicherten durch eine nicht juristisch geschulte Person, die zudem keinen Nachweis der Entgeltlichkeit der Vertretung erbracht hat, besteht kein Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 61 lit. g ATSG).
Das Gericht erkennt:
1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird die Beschwerdegegnerin unter Hinweis auf die Erwägungen angewiesen, umgehend eine Zwischenverfügung betreffend Anordnung eines polydisziplinären Gutachtens zu erlassen. Im Übrigen wird auf die Beschwerde nicht eingetreten.
2. Das Verfahren ist kostenlos.
3. Der Beschwerdeführerin wird keine Prozessentschädigung zugesprochen.
4. Zustellung gegen Empfangsschein an:
Y.___
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
Bundesamt für Sozialversicherungen
5. Gegen diesen Entscheid kann innert ** 30 Tagen** seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebenten Tag vor Ostern bis und mit dem siebenten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit dem 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).
Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift der beschwerdeführenden Partei oder ihrer Rechtsvertretung zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich
Die VorsitzendeDie Gerichtsschreiberin
FehrLienhard