Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich
IV.2018.00518
I. Kammer
Sozialversicherungsrichterin Fehr, Vorsitzende Sozialversicherungsrichter Bachofner Ersatzrichter Wilhelm Gerichtsschreiberin Gasser Küffer
Urteilvom9.Oktober 2019
in Sachen
X.___
Beschwerdeführer
vertreten durch Milosav Milovanovic
Beratungsstelle für Ausländer
Selnaustrasse 15, 8001 Zürich
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich
Beschwerdegegnerin
1.
1.1 Der in Y.___, Bern, wohnhafte X.___, geboren 1959, zuletzt als Carchauffeur tätig, meldete sich im Januar 2002 unter Hinweis auf verschiedene somatische und psychische Beschwerden bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug an (Urk. 11/1). Die IV-Stelle Bern sprach dem Versicherten nach Abklärungen in erwerblicher und medizinischer Hinsicht mit Verfügung vom 6. März 2007 rückwirkend ab 1. Oktober 2001 eine ganze Invalidenrente ausgehend von einem 100%igen Invaliditätsgrad zu (Urk. 11/48/2-6). Mit Mitteilungen vom 6. Juni 2008 (Urk. 11/54) und 13. Dezember 2010 (Urk. 11/61) bestätigte sie den bisherigen Rentenanspruch.
Im Rahmen einer im Februar 2013 von Amtes wegen eingeleiteten Revision (Urk. 11/70) liess die IV-Stelle Bern den Versicherten in der MEDAS Z.___ polydisziplinär begutachten, wobei der MEDAS Z.___ der Auftrag über die SuisseMED@P Nr. «…» erteilt worden war (Urk. 11/83 f.). Gestützt auf das Gutachten der MEDAS Z.___ vom 27. Dezember 2013 (Urk. 11/89) hob die IV-Stelle Bern die Invalidenrente mit Verfügung vom 10. Juni 2014 auf Ende des nachfolgenden Monats auf (Urk. 11/98). Die dagegen erhobene Beschwerde des Versicherten vom 10. Juli 2014 (Urk. 11/101/3 ff.) wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Sozialversicherungsrechtliche Abteilung, mit Urteil 200 14 671 IV vom 1. Oktober 2014 ab (Urk. 11/106). Dieser Entscheid blieb unangefochten.
1.2 Am 9. August 2016 meldete sich der zwischenzeitlich in A.___ wohnhafte Versicherte neuerlich zum Leistungsbezug bei der Invalidenversicherung an (Urk. 11/112). Nach Durchführung eines Standortgesprächs am 16. September 2016 (Urk. 11/116/2-5) holte die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, die Akten der IV-Stelle Bern ein (Urk. 11/124) und teilte dem Versicherten am 5. Januar 2017 mit, dass er gemäss ihren Abklärungen in erster Linie an Rentenleistungen interessiert sei und dass er aufgrund seines Gesundheitszustandes zurzeit an keinen beruflichen Eingliederungsmassnahmen teilnehmen könne (Urk. 11/134/1-2). Nach dem Eingang weiterer medizinischer Unterlagen (Urk. 11/135/1-31) teilte die IV-Stelle dem Versicherten am 16. Februar 2017 mit, dass zur Klärung der Ansprüche eine umfassende medizinische Verlaufs-Untersuchung (Allgemeine/Innere Medizin, Orthopädie, Psychiatrie, Neurochirurgie) notwendig sei, welche ohne schriftlich begründeten Gegenbericht bis 2. März 2017 bei der MEDAS Z.___ durchgeführt werde (Urk. 11/137). Mit Schreiben vom 22. Februar 2017 liess der Versicherte mitteilen, dass er nicht erneut von der MEDAS Z.___ begutachtet werden wolle; er habe sich damals sehr schlecht behandelt gefühlt und es sei ihm danach wesentlich schlechter gegangen als zuvor. Zudem würde er, da er psychisch sehr angeschlagen sei und die Begutachtung sich erfahrungsgemäss über mehrere Tage erstrecke, eine Begutachtung im Raum Zürich bevorzugen (Urk. 11/138/1-2). Mit Schreiben vom 3. März 2017 hielt die IV-Stelle an der Auftragsvergabe an die MEDAS Z.___ fest (Urk. 11/140). Am 5. April 2017 teilte die IV-Stelle dem Versicherten die zuständigen Gutachterpersonen der MEDAS Z.___ mit und räumte ihm die Möglichkeit zu Einwendungen gegen die einzelnen Gutachterpersonen ein (Urk. 11/143). Nachdem die MEDAS Z.___ der IV-Stelle angesichts der seit über drei Jahren geklagten massiven kognitiven Defizite zusätzlich eine neuropsychologische Abklärung empfohlen hatte (Urk. 11/145), informierte letztere den Versicherten am 14. Juni 2017 über die zusätzliche Begutachtung in der Fachdisziplin Neuropsychologie und die dafür vorgesehene Gutachterin (Urk. 11/146). Gestützt auf das Gutachten der MEDAS Z.___ vom 22. Januar 2018 (Urk. 11/152) teilte die IV-Stelle dem Versicherten mit Vorbescheid vom 9. Februar 2018 mit, dass sein Rentengesuch bei einem Invaliditätsgrad von 28 % voraussichtlich abgewiesen werde (Urk. 11/155). Im Einwandverfahren liess der Versicherte unter anderem vorbringen, dass er sich gegen die Begutachtung in der MEDAS Z.___ gewehrt habe, weil die dortigen Ärzte aufgrund der Vorbegutachtung befangen seien (Urk. 11/165/2). Mit Verfügung vom 2. Mai 2018 hielt die IV-Stelle am vorgesehenen Entscheid fest und verneinte einen Rentenanspruch des Versicherten bei einem Invaliditätsgrad von 28 % (Urk. 2 = Urk. 11/168).
2. Dagegen liess der Versicherte am 4. Juni 2018 Beschwerde erheben und beantragen, es sei ihm unter Aufhebung des angefochtenen Entscheids eine Invalidenrente zuzusprechen; eventualiter sei die Sache zwecks weiterer Abklärungen an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Prozessual liess er um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung ersuchen (Urk. 1 S. 1) und liess am 26. Juni 2018 das Formular zur Abklärung der prozessualen Bedürftigkeit einreichen (Urk. 7 mit Beilagen, Urk. 8/1-8). Die Beschwerdegegnerin schloss in der Vernehmlassung vom 5. Juli 2018 auf Abweisung der Beschwerde (Urk. 10). Am 6. August 2018 liess der Beschwerdeführer weitere Unterlagen zum Nachweis seiner Bedürftigkeit einreichen (Urk. 12, 13/1-12). Mit Verfügung vom 8. August 2018 wurde dem Beschwerdeführer die Beschwerdeantwort vom 5. Juli 2018 zur Kenntnis gebracht und sein Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung bewilligt (Urk. 14). Die Beschwerdegegnerin verzichtete auf eine Stellungnahme zu einem vom Beschwerdeführer am 19. April 2019 eingereichten Bericht des B.___, C.___, vom 8. April 2019 (Urk, 16, 17, 19), was dem Beschwerdeführer am 10. Mai 2019 mitgeteilt wurde (Urk. 20).
Auf die Vorbringen der Parteien und die eingereichten Unterlagen wird, soweit für die Entscheidfindung erforderlich, nachfolgend eingegangen.
1.
1.1 Das Verwaltungsgerichts des Kantons Bern hat im Urteil 200 14 671 IV vom 1. Oktober 2014 (Urk. 11/106) die rechtlichen Grundlagen zum Invaliditätsbegriff bei Erwerbstätigen (Art. 8 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts, ATSG), zu den Anspruchsvoraussetzungen für eine Invalidenrente (Art. 28 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung, IVG), der Rentenrevision (Art. 17 Abs. 1 ATSG), den rechtsprechungsgemässen Aufgaben der ärztlichen Fachpersonen (BGE 132 V 93 E. 4) und zum Beweiswert von Arztberichten (BGE 134 V 231 E. 5.1, 125 V 351) in E. 2.1 bis 2.6.3 dargelegt. Darauf wird verwiesen.
1.2 Zu ergänzen ist, dass, wenn eine Rente wegen eines zu geringen Invaliditätsgradesverweigert wurde, eine neue Anmeldung nach Art. 87 Abs. 3 der Verordnung über die Invalidenversicherung (IVV) nur geprüft wird, wenn die Voraussetzungen gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung erfüllt sind. Danach ist im Revisionsgesuch glaubhaft zu machen, dass sich der Grad der Invalidität der versicherten Person in einer für den Anspruch erheblichen Weise geändert hat.
Ergibt die Prüfung durch die Verwaltung, dass die Vorbringen der versicherten Person nicht glaubhaft sind, so erledigt sie das Gesuch ohne weitere Abklärungen durch Nichteintreten. Tritt die Verwaltung auf die Neuanmeldung ein, so hat sie die Sache materiell abzuklären und sich zu vergewissern, ob die von der versicherten Person glaubhaft gemachte Veränderung des Invaliditätsgrades auch tatsächlich eingetreten ist; sie hat demnach in analoger Weise wie bei einem Revisionsfall nach Art. 17 Abs. 1 ATSG vorzugehen (BGE 117 V 198 E. 3a, vgl. auch BGE 133 V 108 E. 5.2). Stellt sie fest, dass der Invaliditätsgrad seit Erlass der früheren rechtskräftigen Verfügung keine Veränderung erfahren hat, so weist sie das neue Gesuch ab. Andernfalls hat sie zunächst noch zu prüfen, ob die festgestellte Veränderung genügt, um nunmehr eine anspruchsbegründende Invalidität zu bejahen, und hernach zu beschliessen. Im Beschwerdefall obliegt die gleiche materielle Prüfungspflicht auch dem Gericht (BGE 117 V 198 E. 3a, 109 V 108 E. 2b).
Unerheblich unter revisions- und damit auch unter neuanmeldungsrechtlichen Gesichtspunkten ist nach der Rechtsprechung die unterschiedliche Beurteilung eines im Wesentlichen unverändert gebliebenen Sachverhaltes (BGE 112 V 387 E. 1b mit Hinweisen).
1.3 Der für die Beurteilung der Neuanmeldung massgebende Vergleichszeitraum ist seit der mit BGE 130 V 71 präzisierten Rechtsprechung der Zeitpunkt der letzten umfassenden materiellen Prüfung einerseits, und der Zeitpunkt, in welchem das Neuanmeldungsgesuch und die Glaubhaftmachung einer anspruchsbeeinflussenden Tagsachenänderung geprüft wird, andererseits.
2.
2.1 Die Beschwerdegegnerin begründete den angefochtenen Entscheid damit, dass gestützt auf das beweiskräftige Verlaufsgutachten der MEDAS Z.___ vom 22. Januar 2018 erstellt sei, dass dem Beschwerdeführer eine angepasste Tätigkeit seit Januar 2016 noch zu 90 % zugemutet werden könne. Mit einer solchen Tätigkeit könne er weiterhin ein rentenausschliessendes Einkommen erzielen. Aus den im Einwandverfahren eingereichten ärztlichen Berichten ergäben sich keine neuen unberücksichtigten Sachverhalte (Urk. 2).
2.2 Der Beschwerdeführer lässt demgegenüber in formeller Hinsicht geltend machen, er habe sich im Abklärungsverfahren gegen die Begutachtung durch die MEDAS Z.___ gewehrt, liege hier doch eine klare Vorbefangenheit vor. Er sei bereits 2013 durch dieselbe MEDAS-Stelle begutachtet worden. Insbesondere habe bei beiden Gutachten der Psychiater Dr. med. D.___ mitgewirkt, welcher nunmehr seine Beurteilung aus dem Jahr 2013, wonach er nicht psychisch krank sei, wiederholt habe, dies obwohl er inzwischen jahrelang in intensiver psychiatrischer Behandlung gestanden habe. In den von ihm im Verwaltungsverfahren eingereichten ärztlichen Berichten werde bestätigt, dass er aufgrund seiner depressiven Störung nicht arbeitsfähig sei (Urk. 1 S. 3 ff.).
2.3 Die Beschwerdegegnerin ist unbestrittenermassen auf die Neuanmeldung des Beschwerdeführers vom 9. August 2016 (Urk. 11/112) eingetreten. Materiell streitig ist zwischen den Parteien, ob sich der Gesundheitszustand des Beschwerdeführers seit Erlass der vom Verwaltungsgericht Bern mit Urteil 200 14 671 IV vom 1. Oktober 2014 bestätigten, rentenaufhebenden Verfügung der IV-Stelle Bern vom 10. Juni 2014 (vgl. Urk. 11/98 und 11/106), welche Ausgangspunkt für die Beurteilung einer anspruchserheblichen Änderung des Invaliditätsgrades bildet, bis zum Erlass des hier angefochtenen Entscheids, welcher rechtsprechungsgemäss die zeitliche Grenze der richterlichen Überprüfungsbefugnis bildet (BGE 132 V 215 E. 3.1.1 mit Hinweisen), in anspruchsrelevanter Weise verschlechtert hat.
3.
3.1 Der gerichtlich bestätigten Verfügung vom 1. Oktober 2014 lag, wie unter 3.4 des Urteils des Verwaltungsgerichts Bern 200 14 671 IV vom 1. Oktober 2014 erwogen, massgeblich das Gutachten der MEDAS Z.___ vom 27. Dezember 2013 zugrunde (vgl. E. 3.4 im zitierten Urteil). Sowohl die darin gestellten Diagnosen als auch die festgestellten Auswirkungen auf die Arbeitsfähigkeit wurden vom Verwaltungsgericht Bern als nachvollziehbar begründet und durch die übrigen ärztlichen Unterlagen als nicht in Zweifel gezogen beurteilt. Gestützt auf das Gutachten der MEDAS Z.___ erachtete es das Verwaltungsgericht Bern als erstellt, dass sich zwar der somatische Gesundheitszustand des Beschwerdeführers im Vergleich zum Zustand, welcher der Rentenzusprache vom 6. März 2007 zugrunde gelegen habe, aufgrund der degenerativen Veränderungen in drei Wirbelsäulenabschnitten dahingehend verschlechtert habe, dass nunmehr eine verminderte Belastbarkeit der Wirbelsäule vorliege, welche das Zumutbarkeitsprofil qualitativ einschränke. Jedoch wurde gestützt auf die psychiatrische Teilbegutachtung der MEDAS Z.___ eine Verbesserung des psychischen Gesundheitszustandes angenommen und zwar dahingehend, dass die der Verfügung vom 6. März 2007 (Urk. 11/48) zugrunde gelegene anhaltende somatoforme Schmerzstörung, welche Grund zur Berentung gebildet habe, nicht mehr diagnostiziert werden könne. Dabei wurde nicht beanstandet, dass der begutachtende Psychiater das Verhalten des Beschwerdeführers als Verdeutlichung beziehungsweise Aggravation gewertet hat (E. 3.4-3.5 im Urteil des Verwaltungsgerichts Bern 200 14 671 IV vom 1. Oktober 2014).
3.2 Die seit der Neuanmeldung vom 9. August 2016 bis zur Erstellung des Gutachtens der MEDAS Z.___ vom 22. Januar 2018 neu eingereichten und von der Beschwerdegegnerin eingeholten respektive zur Abklärung in der MEDAS Z.___ mitgebrachten medizinischen Unterlagen werden im Gutachten umfassend wiedergegeben (vgl. Urk. 11/152/12-16). Darauf wird verwiesen.
3.3 Das von der Beschwerdegegnerin direkt in Auftrag gegebene und als beweiswertig erachtete interdisziplinäre Gutachten der MEDAS Z.___ vom 22. Januar 2018 beinhaltet eine allgemein-innermedizinische, eine orthopädische, eine psychiatrische, eine neuropsychologische und eine neurochirurgische Untersuchung. Alle Abklärungen wurden von Juni bis August 2017 durchgeführt (vgl. Urk. 11/152/1).
4.
4.1 Vorweg ist der formelle Einwand des Beschwerdeführers gegen die Beweiswertigkeit des Gutachtens der MEDAS Z.___ zu prüfen, rügt er doch im Wesentlichen, nie mit der Verlaufsbegutachtung in der MEDAS Z.___ einverstanden gewesen zu sein, seien die dortigen Gutachter doch aufgrund des Vorgutachtens vorbefasst gewesen (Urk. 1 S. 3 ff.). Dabei ist der Beschwerdeführer darauf hinzuweisen, dass eine Vorbefassung allein nicht zwingend den Anschein der Befangenheit begründet und ein Sachverständiger nach der Rechtsprechung nicht allein deshalb abgelehnt werden kann, weil er den Exploranden schon früher einmal begutachtet hat (BGE 132 V 93 E. 7.2.2).
Jedoch stellt sich angesichts der freihändigen Vergabe des polydisziplinären Verlaufsgutachtens an die MEDAS Z.___ die Frage, ob die Beschwerdegegnerin mit diesem Vorgehen in unzulässiger Weise von der in Art. 72bis Abs. 2 der Verordnung über die Invalidenversicherung (IVV) vorgesehenen zufallsbasierten Vergabe von polydisziplinären MEDAS-Gutachten über die Zuweisungsplattform SuisseMED@P abgesehen hat.
4.2 Für die zur Beurteilung von Leistungsansprüchen erforderlichen ärztlichen Untersuchungen können die IV-Stellen medizinische Abklärungsstellen beiziehen (Art. 59 Abs. 3 IVG, Art. 69 Abs. 2 IVV). Gemäss der unter Berücksichtigung des Leitentscheides BGE 137 V 210 seit dem 1. März 2012 in Kraft stehenden Fassung von Art. 72bis IVV haben polydisziplinäre Gutachten, das heisst solche, an denen drei oder mehr Fachdisziplinen beteiligt sind, nach dem Wortlaut von Abs. 1 dieser Bestimmung bei einer Gutachterstelle zu erfolgen, mit welcher das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) eine Vereinbarung getroffen hat, mithin bei einer MEDAS-Stelle im Sinne von Art. 59 Abs. 3 IVG. Die Vergabe der Aufträge erfolgt nach dem Zufallsprinzip (Art. 72bis Abs. 2 IVV). Zu dessen Umsetzung hat das BSV die webbasierte Vergabeplattform SuisseMED@P eingerichtet, über welche der gesamte Verlauf der Gutachtenseinholung gesteuert und kontrolliert wird (vgl. SuisseMED@P: Handbuch für Gutachter- und IV-Stellen = Anhang V des Kreisschreibens über das Verfahren in der Invalidenversicherung, KSVI, Stand 1. Januar 2018).
Die Auftragsvergabe nach dem Zufallsprinzip neutralisiert - zusammen mit den weiteren Vorgaben nach BGE 137 V 210 - generelle, aus den Rahmenbedingungen des Gutachterwesens fliessende Abhängigkeits- und Befangenheitsbefürchtungen (BGE 137 V 210 E. 2.4, 139 V 349 E. 5.2.2.1). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung erfolgt die Gutachterwahl bei polydisziplinären Begutachtungen entsprechend Art. 72bis Abs. 2 IVV *immer * nach dem Zufallsprinzip; für eine einvernehmliche Einigung besteht kein Raum (BGE 139 V 349 E. 5.2.1, Urteile des Bundesgerichts 8C_512/2013 vom 13. Januar 2014 E. 3.4, 8C_771/2013 vom 10. Dezember 2013 E. 2.2).
Die Zufallszuweisung ist im Falle stichhaltiger Einwendungen gegen die bezeichneten Sachverständigen allenfalls zu wiederholen beziehungsweise zu modifizieren, indem die Beteiligten übereinkommen, an der ausgelosten MEDAS festzuhalten, dabei aber eine Arztperson nicht mitwirken zu lassen. Bei erneuter Nichteinigkeit ist eine Zwischenverfügung zu erlassen (BGE 139 V 349 E. 5.2.1)
Eine Ausnahme für die Vergabe nach dem Zufallsprinzip sieht das BSV in Randziffer 2077.5 der KSVI vor. Gemäss dieser Bestimmung können Verlaufsgutachten derselben Gutachterstelle in Auftrag gegeben werden, die bereits das erste polydisziplinäre Gutachten erstellt hat, vorausgesetzt letzteres ist über die Plattform SuisseMED@P vergeben worden. In Randziffer 2007.4 wird für das Verfahren der Auftragsvergabe für polydisziplinäre Gutachten via SuisseMED@P auf das Handbuch für Gutachter- und IV-Stellen in Anhang V zum KSVI verwiesen. Darin wird in der Einleitung auf die Verpflichtung der IV-Stellen ab 1. März 2012 hingewiesen, dass alle Aufträge für polydisziplinäre Gutachten über SuisseMED@P zu vergeben seien, wobei gemäss Fussnote 3 die Ausnahme für Verlaufsgutachten dahingehend spezifiziert wird, dass eine vorbefasste Gutachterstelle direkt mit der Verlaufsbegutachtung beauftragt werden könne, wenn in einem Versicherungsfall innerhalb einer Frist von drei Jahren seit der (letzten) polydisziplinären Begutachtung ein Verlaufsgutachten notwendig werde. Dieselbe Ausnahme findet sich in der vom BSV erstellten Mustervereinbarung zwischen dem BSV und einer Gutachterstelle xy (vgl. unter: https://www.bsv.admin.ch_Mustervereinbarung_SuisseMED@P_201606 [24.09.2019]).
4.3 Vorliegend begutachteten die Experten des Z.___ den Beschwerdeführer erstmals im August 2013; das Gutachten datiert vom 27. Dezember 2013 (Urk. 11/89). Nach der Neuanmeldung des Beschwerdeführers vom 9. August 2016 (Urk. 11/112) teilte die Beschwerdegegnerin ihm mit Schreiben vom 16. Februar 2017 mit, dass sie eine polydisziplinäre Abklärung für notwendig erachte und ohne schriftlich begründeten Gegenbericht vorschlage, die Verlaufs-Untersuchung bei der MEDAS Z.___ durchführen zu lassen (Urk. 11/137). Die Auftragserteilung an diese erfolgte trotz schriftlichen Einwands des Beschwerdeführers gegen die Gutachterstelle vom 22. Februar 2017 (Urk. 11/138) am 9. März 2017 (Urk. 11/141/1).
Abgesehen davon, dass die Beschwerdegegnerin, indem sie es unterliess, trotz Nichteinigkeit hinsichtlich der Gutachterstelle eine Zwischenverfügung zu erlassen und sich damit begnügte, mit Schreiben vom 3. März 2017 mitzuteilen, dass sie daran festhalte, das Verlaufsgutachten bei der MEDAS Z.___ einzuholen (Urk. 11/140), das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers klarerweise verletzte (vgl. BGE 139 V 349 E. 5.2.1 zur Pflicht, eine Zwischenverfügung zu erlassen), erging nicht nur die Auftragserteilung an die MEDAS Z.___ vom 9. März 2017, sondern bereits die Mitteilung vom 16. Februar 2017 nicht innert der vom BSV vorgesehenen Frist von drei Jahren seit der letzten polydisziplinären Begutachtung.
Selbst wenn also die Auslegung von Art. 72bis IVV dazu führen würde, dass die Verwaltungsweisung des BSV, wonach ein polydisziplinäres Verlaufsgutachten innert drei Jahren direkt bei der vorbefassten Gutachterstelle eingeholt werden könne, der ratio legis dieser Verordnungsbestimmung nicht widerspräche, hätte die Beschwerdegegnerin die vom BSV vorgesehene Frist von drei Jahren nicht eingehalten.
4.4 Das Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Sozialversicherungsrecht, setzte sich im Urteil 720 13 28 vom 16. Mai 2013 in Auslegung von Art. 72bis IVV einlässlich mit der Frage auseinander, ob ein im Abklärungsverfahren angeordnetes polydisziplinäres Verlaufsgutachten zur Beurteilung einer Veränderung des Gesundheitszustandes zwingend nach dem Vergabesystem nach dem Zufallsprinzip anzuordnen sei. Dabei kam es in grundsätzlich überzeugender Auseinandersetzung mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung und den Materialien zum Schluss, dass die im Anhang V des KSVI enthaltende Ausnahmeregelung bei der gegebenen Sachlage nicht gegen Art. 72bis IVV verstosse und erkannte in diesem Fall wie auch im Urteil 720 17 154/250 vom 15. September 2017, dass ein polydisziplinäres Verlaufsgutachten zur Beurteilung einer Veränderung des Gesundheitszustandes nicht zwingend nach dem zufallsbasierten Vergabesystem über SuisseMED@P anzuordnen sei, solange das Abklärungsverfahren noch nicht abgeschlossen sei, mithin das Erstgutachten und das Verlaufsgutachten im selben Verfahrensstadium vor einem abschliessenden Entscheid über den Leistungsanspruch ergingen, und die zeitliche Limite von drei Jahren eingehalten werde (vgl. Urteile des Kantonsgericht Basel-Landschaft 720 13 28 vom 16. Mai 2013 E. 3.1-4.8, 720 17 154/250 vom 15. September 2017 E. 5.1).
Dass die freihändige Einholung eines polydisziplinären Verlaufsgutachtens zulässig sein kann, solange die IV-Stelle noch nicht abschliessend über einen Leistungsanspruch befunden hat, bestätigte das Bundesgericht denn auch implizit in seinem Urteil 8C_458/2017 vom 6. August 2018, in welchem es ein von der IV-Stelle Bern im Rahmen einer Erstanmeldung innert knapp eineneinhalb Jahren seit Erstellung des Erstgutachtens direkt eingeholtes Verlaufsgutachten als grundsätzlich zulässig erachtete (E. 5). Dieser Schluss rechtfertigt sich denn auch im Lichte dessen, dass die IV-Stellen gestützt auf Art. 43 Abs. 1 ATSG verpflichtet sind, die notwendigen Abklärungen von Amtes wegen vorzunehmen und die erforderlichen Auskünfte einzuholen, wenn sich im Rahmen des IV-Abklärungsverfahrens der Gesundheitszustand verändert hat, zumal sie sich gegebenenfalls dem Vorwurf aussetzen könnten, eine unzulässige second opinion einzuholen, wenn sie im gleichen Verfahrensstadium ein weiteres polydisziplinäres Gutachtens einer anderen MEDAS-Stelle einholen (vgl. SVR 2007 UV Nr. 33 E. 4.1 f.; siehe auch BGE 136 V 156 E. 3; Urteil des Bundesgerichts 8C_458/2017 vom 6. August 2018). Die im Anhang V zum KSVI definierte Ausnahme von der zufallsbedingten Vergabe der polydisziplinären Verlaufsgutachten bezieht sich denn auch auf die Einholung von Verlaufsgutachten «in einem Versicherungsfall», womit das BSV wohl ebenfalls Verlaufsabklärungen im Rahmen eines Verfahrensstadiums ansprach.
4.5 Anders als in den oben zitierten Fällen des Kantonsgerichts Basel-Landschaft und des Bundesgerichts steht hier aber nicht die freihändige Einholung eines polydisziplinären Verlaufsgutachtens im Rahmen eines noch nicht abgeschlossenen IV-Abklärungsverfahrens, in welchem bereits ein Erstgutachten eingeholt worden war, zur Diskussion. Vielmehr ist der Rentenanspruch des Beschwerdeführers im Rahmen des am 9. August 2016 eingeleiteten Neuanmeldungsverfahrens, welches ein neues Verfahrensstadium mit einem eigenständigen Abklärungs-verfahren einleitete, zu überprüfen.
Zwar gilt es auch im Rahmen des Neuanmeldungsverfahrens im Falle des Eintretens der Verwaltung zunächst abzuklären, ob die von der versicherten Person glaubhaft gemachte Veränderung des Invaliditätsgrades eingetreten ist, was regelmässig die Beurteilung des Verlaufs des Gesundheitszustandes bedingt. Ist aber eine Veränderung einer der revisions- respektive neuanmeldungsrechtlich relevanten Parameter erstellt, so besteht nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung keine Bindung mehr an das Mass der übrigen, unverändert gebliebenen Parameter, die dem vorangegangenen rechtskräftigen Entscheid zugrunde gelegt worden sind. Vielmehr ist der Rentenanspruch diesfalls in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht frei und umfassend zu prüfen (vgl. BGE 141 V 9 E. 2.3, 117 V 198 E. 4b, je mit Hinweisen). Hieraus folgt, dass der Gesundheitszustand einer versicherten Person, sobald aufgrund der im Neuanmeldungsverfahren aktualisierten medizinischen Aktenlage eine massgebliche Veränderung dargetan ist, vollumfänglich zu überprüfen ist.
Erachtet die IV-Stelle, wie im hier zu beurteilenden Fall, die Einholung eines polydisziplinären Gutachtens nach der Neuanmeldung der versicherten Person für notwendig, handelt es sich denn auch regelmässig um ein umfassendes Gutachten, mithin ein Gutachten, welches nicht nur den Verlauf seit der Erstellung des letzten Gutachtens beleuchten, sondern sich allseitig und umfassend zum Gesundheitszustand der versicherten Person äussern soll. Anders, als bei der Beurteilung des Verlaufs des Gesundheitszustandes in einem laufenden Abklärungsverfahren stellt diesfalls ein in einem Neuanmeldungs- oder Revisionsverfahren eingeholtes polydisziplinäres Gutachten regelmässig kein Verlaufsgutachten im Sinne der im Anhang V zum KSVI definierten Ausnahmeregelung dar.
Dass es sich auch beim Gutachten der MEDAS Z.___ vom 22. Januar 2018 vom Charakter her nicht um eine blosse Verlaufs-, sondern vielmehr um eine umfassende Neubeurteilung handelte, zeigt sich denn auch im Ausmass der getätigten Abklärungen und der umfassenden, nicht nur auf den Verlauf seit der erstmaligen Begutachtung durch die MEDAS Z.___ reduzierten Beurteilung. Zudem wurde zusätzlich eine neuropsychologische Abklärung durchgeführt. Dies wie auch der zeitliche Abstand von nahezu vier Jahren seit den letzten Abklärungen durch die MEDAS Z.___ sprechen gegen den Charakter einer Verlaufsbeurteilung, sind doch die Gutachterpersonen nach Ablauf einer längeren Zeitdauer mit der zu begutachtenden Person nicht mehr vertraut, zumal ohnehin nur zwei der ursprünglich beteiligten Spezialisten an der neuerlichen Abklärung beteiligt waren (vgl. Urk. 11/89, 11/152).
Ein Abweichen von Art. 72bis Abs. 2 IVV und der diese Regelung bestätigenden höchstrichterlichen Rechtsprechung (BGE 139 V 349 E. 5.2.1; Urteile des Bundesgerichts 8C_512/2013 vom 13. Januar 2014 E. 3.4, 8C_771/2013 vom 10. Dezember 2013 E. 2.2), wonach die Gutachterwahl bei polydisziplinären Begutachtungen immer nach dem Zufallsprinzip zu erfolgen hat, rechtfertigt sich daher im hier zu beurteilenden Fall nicht. Ob die in der Fussnote zum Handbuch für Gutachter- und IV-Stellen verankerte Ausnahme vom Zufallsprinzip bei einer anders gelagerten Sachlage eine genügende gesetzliche Grundlage darstellt, kann ebenso offenbleiben, wie die Frage, ob der zeitliche Faktor allein ausreicht, um ein polydisziplinäres Verlaufsgutachten von der Vergabe nach dem Zufallsprinzip auszunehmen.
Zusammenfassend durfte die Beschwerdegegnerin nach dem Gesagten bei der Anordnung der polydisziplinären Begutachtung im Neuanmeldungsverfahren nicht vom Vergabesystem nach dem Zufallsprinzip gemäss Art. 72bis Abs. 2 IVV abweichen.
4.6 Nachdem die Notwendigkeit einer polydisziplinären Abklärung nicht im Streite steht, was angesichts der Komplexität der gesundheitlichen Beschwerden und den bereits im Gutachten der MEDAS Z.___ vom 27. Dezember 2013 erwähnten Auffälligkeiten im Verhalten des Beschwerdeführers, welche einer Verdeutlichung beziehungsweise Aggravation zugeordnet wurden (vgl. Urk. 11/89/23), sowie den hohen Arbeitsunfähigkeitsbeurteilungen der behandelnden Ärzte (vgl. Urk. 11/152/75, 11/164/3, 11/164/6) denn auch nicht in Frage zu stellen ist, ist die Sache an die Beschwerdegegnerin zur neuerlichen Anordnung einer polydisziplinären Abklärung, welche der in Art. 72bis Abs. 2 IVV vorgesehenen Vergabe nach dem Zufallsprinzip Rechnung trägt, zurückzuweisen. Dabei ist eine Begutachtung durch die MEDAS Z.___ von vornherein auszuschliessen, müsste sich diese MEDAS-Stelle doch nunmehr fast zwingend mit der Schlüssigkeit ihrer Beurteilung vom 22. Januar 2018 auseinandersetzen, was den Anschein der Voreingenommenheit erwecken könnte (Urteil des Bundesgerichts 2A.259/1998 vom 30. November 1998; Urteil des Bundesgerichts 8C_89/2007 vom 20. August 2008 E. 6.2). Das unzulässigerweise freihändig in Auftrag gegebene Gutachten der MEDAS Z.___ vom 22. Januar 2018 (Urk. 11/152) ist denn auch von der Beschwerdegegnerin vor der Zustellung der Akten an die neue, über SuisseMED@P festgelegte MEDAS-Stelle aus den Akten zu entfernen.
4.7 Lediglich anzufügen bleibt, dass der Beschwerdeführer die Vergabe des Gutachtens an die MEDAS Z.___ umgehend nach der Mitteilung vom 16. Februar 2017 (Urk. 11/137), am 22. Februar 2017 (Urk. 11/138/1-2) und wiederum mit dem Einwand vom 12. April 2018 monierte (Urk. 11/165/2). Die Beschwerdegegnerin verletzte das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers nicht nur, indem sie auf das Schreiben des Beschwerdeführers vom 22. Februar 2017 hin keine anfechtbare Verfügung zur Frage der Gutachterstelle erliess (vgl. obige E. 4.3), sondern auch, indem sie im angefochtenen Entscheid zum Einwand des Beschwerdeführers gegen die Vergabe des Gutachtens an die MEDAS Z.___ mit keinem Wort Stellung bezog. Damit kam sie ihrer Begründungspflicht nach Art. 49 Abs. 3 ATSG nicht nach, was allein eine Aufhebung des angefochtenen Entscheids und eine Rückweisung der Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs gerechtfertigt hätte, zumal sich die Beschwerdegegnerin auch im gerichtlichen Verfahren einer diesbezüglichen Stellungnahme enthielt (Urk. 10; BGE 126 V 75 E. 5b/dd mit Hinweis, 118 V 56 E. 5b).
4.8 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde in dem Sinne gutzuheissen, dass der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zur Einholung eines polydisziplinären Gutachtens nach dem Zufallsprinzip gemäss Art. 72bis Abs. 2 IVV an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen ist, wobei eine Begutachtung durch die MEDAS Z.___ von vornherein auszuschliessen und das Gutachten der MEDAS Z.___ vom 22. Januar 2018 vor Erteilung des neuerlichen MEDAS-Auftrags aus den Akten zu entfernen ist.
5.
5.1 Da es um die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen geht, ist das Verfahren kostenpflichtig. Die Gerichtskosten sind nach dem Verfahrensaufwand und unabhängig vom Streitwert festzulegen (Art. 69 Abs. 1bis IVG) und ermessensweise auf Fr. 800.-- anzusetzen. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens sind sie der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.
5.2 Entsprechend hat der Beschwerdeführer Anspruch auf eine Parteientschädigung. Diese ist nach Art. 61 lit. g ATSG in Verbindung mit Art. 34 des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht (GSVGer) ohne Rücksicht auf den Streitwert nach der Bedeutung der Sache und nach der Schwierigkeit des Prozesses zu bemessen. In Anwendung dieser Grundsätze rechtfertigt sich die Zusprechung einer Prozessentschädigung von Fr. 1'800.-- (inklusive Barauslagen und Mehrwertsteuer).
Das Gericht erkennt:
1. Die Beschwerde wird in dem Sinne gutgeheissen, dass die angefochtene Verfügung vom 2. Mai 2018 aufgehoben und die Sache an die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, zurückgewiesen wird, damit diese, nach erfolgter Abklärung im Sinne der Erwägungen, neu über den Rentenanspruch verfüge.
2. Die Gerichtskosten von Fr. 800.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt. Rechnung und Einzahlungsschein werden der Kostenpflichtigen nach Eintritt der Rechtskraft zugestellt.
3. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Prozessentschädigung von Fr. 1’800.-- (inkl. Barauslagen und MWSt) zu bezahlen.
4. Zustellung gegen Empfangsschein an:
Milosav Milovanovic
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
Bundesamt für Sozialversicherungen
sowie an:
5. Gegen diesen Entscheid kann innert ** 30 Tagen** seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).
Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich
Die VorsitzendeDie Gerichtsschreiberin
FehrGasser Küffer