Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich
IV.2017.01023
II. Kammer
Sozialversicherungsrichter Mosimann, Vorsitzender Sozialversicherungsrichterin Fehr Sozialversicherungsrichterin Käch Gerichtsschreiberin Grieder-Martens
Urteil vom 22. Januar 2018
in Sachen
X.___
Beschwerdeführer
vertreten durch Rechtsanwalt Silvan Meier Rhein
advokatur rechtsanker
Ankerstrasse 24, Postfach 9822, 8036 Zürich
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich
Beschwerdegegnerin
1.
1.1 X.___, geboren 1962, meldete sich unter Hinweis auf Rückenbeschwerden erstmals am 16. Juli 1992 bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug an (Urk. 7/3). Aufgrund der Neuanmeldung vom 16. Oktober 1997 (Urk. 7/26) sprach ihm die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, mit Verfügungen vom 4. beziehungsweise 9. April 2001 bei einem Invaliditätsgrad von 61 % eine halbe Rente ab 1. Juli 1997 zu (Urk. 7/75-82. Mit Inkrafttreten der 4. IV-Revision wurde die Rente per 1. Januar 2014 auf eine Dreiviertelsrente erhöht (Urk. 7/113). Am 12. Juni 2003, am 4. beziehungsweise am 18. Dezember 2006 und am 14. Januar 2010 teilte die IV-Stelle dem Versicherten mit, der Rentenanspruch sei unverändert (Urk. 7/99, Urk. 7/121, Urk. 7/123, Urk. 7/136).
1.2 In Folge eines neuen Gesuches um berufliche Massnahmen vom 28. August 2013 (richtig: 2014; Urk. 7/179) nahm die IV-Stelle neue Abklärungen auf. Aufgrund des laufenden Strafverfahrens gegen den Versicherten betreffend mehrfachen Betrug (Urk. 7/185-186, Urk. 7/196) sistierte die IV-Stelle mit Verfügung vom 15. April 2015 (Urk. 3/3 = Urk. 7/202) die laufende Invalidenrente im Sinne einer vorsorglichen Massnahme im Rahmen des Hauptverfahrens zur Sicherstellung der Wirksamkeit der Endverfügung. Dabei verwies sie auf das gegen den Versicherten laufende Strafverfahren wegen Betrugs und die in diesem Zusammenhang erhobenen Untersuchungserkenntnisse sowie die Stellungnahme des Regionalen Ärztlichen Dienstes (RAD) vom 27. Februar 2015 (Urk. 7/321 S. 5 f.), wonach eine deutliche verbesserte Restarbeitsfähigkeit (80 - 100 %) zu vermuten sei. Diese Verfügung blieb unangefochten.
1.3 Unter Hinweis auf das Urteil des Obergerichts des Kantons Zürich vom 4. April 2017 (Urk. 3/4 = Urk. 7/247), mit welchem der Versicherte vom Vorwurf des mehrfachen Betrugs und der mehrfachen Urkundenfälschung freigesprochen wurde, beantragte der Versicherte mit Schreiben vom 16. Juni 2017 (Urk. 7/245) die umgehende Wiederausrichtung der Invalidenrente. Mit Schreiben vom 6. Juli 2017 (Urk. 3/5 = Urk. 7/248) hielt die IV-Stelle an der Sistierung fest, worauf der Versicherte am 10. Juli 2017 den Erlass einer beschwerdefähigen Verfügung verlangte (Urk. 7/249). Mit Entscheid vom 21. Juli 2017 (Urk. 7/250 = Urk. 2) trat die IV-Stelle auf das Begehren des Versicherten um Aufhebung der Sistierung vom 15. April 2015 nicht ein.
2. Der Versicherte erhob am 14. September 2017 Beschwerde gegen die Verfügung vom 21. Juli 2017 (Urk. 2) und beantragte, diese sei aufzuheben und es sei die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, auf das Leistungsgesuch um Nachzahlung und Wiederausrichtung der Invalidenrente einzutreten, und es sei ihm in Aufhebung der angefochtenen Verfügung die Invalidenrente rückwirkend per 1. April 2015 wieder auszurichten (Urk. 1 S. 2).
Die IV-Stelle beantragte mit Beschwerdeantwort vom 3. November 2017 (Urk. 6) die Abweisung der Beschwerde. Dies wurde dem Beschwerdeführer am 21. Dezember 2017 zur Kenntnis gebracht (Urk. 8).
1.
1.1 Die Beschwerde richtet sich gegen den vorinstanzlichen Nichteintretensentscheid. Das Sozialversicherungsgericht hat daher zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht auf das bei ihr gestellte Gesuch um Wiederausrichtung von Leistungen nicht eingetreten ist. Dagegen kann auf den in der Beschwerde gestellten materiellen Antrag nicht eingetreten werden (BGE 132 V 74 E. 1.1 mit Hinweis).
1.2 Die Verwaltung kann gestützt auf Art. 55 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) in Verbindung mit Art. 56 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG) ihre Leistungen im Rahmen vorsorglicher Massnahmen einstweilen einstellen (vgl. dazu Urs Müller, Das Verwaltungsverfahren in der Invalidenversicherung, Bern 2010, Rz 2329; Franz Schlauri, Die Einstellung von Dauerleistungen in der Sozialversicherung, in: Schaffhauser/Schlauri, Hrsg., Die Revision von Dauerleistungen, St. Gallen 1999, S. 191 ff., 216 ff.; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 9C_45/2010 vom 12. April 2010 E. 2 mit Hinweisen). Dabei hat sie in gleicher Weise wie bei der Beurteilung der Frage, ob einem Entscheid suspensive Wirkung zukommt (vgl. Art. 11 der Verordnung über den allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts, ATSV, in Verbindung mit Art. 55 VwVG), eine Interessenabwägung vorzunehmen und somit zu prüfen, ob die Gründe, die für die Wirksamkeit der vorsorglichen Anordnung sprechen, gewichtiger sind als jene, die für die gegenteilige Lösung angeführt werden können. Ziel der vorsorglichen Massnahmen ist die Sicherung der Durchsetzung des materiellen Bundesrechts. Hauptanwendungsfälle von vorsorglichen Massnahmen sind die Einstellung einer laufenden Rente im Rahmen einer Rentenrevision, einer Wiedererwägung oder einer prozessualen Revision und der Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde (Müller, a.a.O., Rz 2328 f.). Vorsorgliche Massnahmen werden aufgrund einer summarischen Prüfung gestützt auf die vorhandenen Unterlagen getroffen.
1.3 Die vorsorgliche Massnahme ergeht als Zwischenverfügung und ist nur vorläufiger Natur. Daher kann sie von derjenigen Instanz, welche sie angeordnet hat, auf Antrag einer Partei oder von Amtes wegen jederzeit abgeändert oder in Wiedererwägung gezogen werden, sofern sich die Verhältnisse massgeblich geändert haben, indem die Umstände, die zum Erlass vorsorglicher Massnahmen geführt haben, nicht mehr gegeben sind und damit das schutzwürdige Interesse an ihrer Aufrechterhaltung dahinfällt. Voraussetzung für die Abänderung sind mithin wesentliche geänderte Umstände oder Prozessaussichten. Je schwerer die vorsorgliche Massnahme wiegt, desto wichtiger ist es, das Hauptverfahren beförderlich voranzutreiben. Es geht nicht an und ist eine Rechtsverzögerung, wenn die Verwaltung vorsorglich eine eingreifende Massnahme anordnet und dann jahrelang untätig bleibt und den Betroffenen den Nachteil dulden lässt (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Auflage, 1999, § 6 Rz 29, 31; Urs Müller, Das Verwaltungsverfahren in der Invalidenversicherung, 2010, § 30 Rz 2386; Hansjörg Seiler in: Waldmann/Weissenberger, Hrsg., Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Auflage, 2016, Art. 56 Rz 55-56).
2.
2.1 Die Beschwerdegegnerin ging im angefochtenen Entscheid (Urk. 2) davon aus, dass die Sistierungsverfügung vom 15. April 2015 in Rechtskraft erwachsen sei. Soweit ein schützenswertes Interesse glaubhaft gemacht werden könne, habe der Versicherungsträger betreffend Feststellung, dass der Sistierungsgrund weggefallen und damit die Sistierung aufzuheben sei, ebenfalls zu verfügen. Das schützenswerte Interesse sei zu verneinen, wenn eine Gestaltungsverfügung erwirkt werden könne, da die Feststellungsverfügung insoweit subsidiär sei. Vorliegend laufe das Revisionsverfahren, und ein Entscheid in der Sache werde ergehen. Auf den Antrag um Aufhebung der Sistierung sei daher mangels Feststellungsinteresse nicht einzutreten.
2.2 Der Beschwerdeführer machte geltend (Urk. 1), dass Grundlage der Sistierungsverfügung der Beschwerdegegnerin vom 15. April 2015 das pendente Strafverfahren wegen des Vorwurfs eines Versicherungsbetrugs gewesen sei. Insbesondere habe die Beschwerdegegnerin die vorläufige Renteneinstellung mit der Möglichkeit einer rückwirkenden Rentenaufhebung wegen Meldepflichtverletzung hinsichtlich veränderter Verhältnisse oder wegen Leistungserwirkung aufgrund falscher Angaben begründet. Gemäss rechtskräftigem Urteil des Obergerichtes des Kantons Zürich vom 4. April 2017 sei er vom Vorwurf des Betrugs freigesprochen worden, weshalb nun die rechtlichen Grundlagen für eine Sistierung fehlten beziehungsweise zwischenzeitlich weggefallen seien. Die als vorsorgliche Massnahme erlassene vorläufige Einstellung der Invalidenrente sei daher wieder aufzuheben. Ungenügend zur Aufrechterhaltung der Sistierung sei jedenfalls die von der Beschwerdegegnerin angeführte, bloss vermutete Verbesserung der Restarbeitsfähigkeit. Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin verlange er auch keine blosse Feststellung, sondern - mit der Wiederausrichtung der Invalidenrente - eine Leistung (S. 3 ff. Ziff. 1-7).
2.3 Strittig und zu prüfen ist, ob die Beschwerdegegnerin zu Recht nicht auf das Begehren des Beschwerdeführers eintrat, wonach die vorsorgliche Massnahme der vorläufigen Renteneinstellung aufzuheben und die Invalidenrente wieder auszurichten sei.
Nicht zu prüfen ist hingegen die materielle Frage, ob die im Sinne einer vorsorglichen Massnahme verfügte vorläufige Einstellung der Invalidenrente wegen veränderter Verhältnisse aufzuheben und die Invalidenrente wieder auszurichten ist (vgl. vorstehend E. 1.1).
3.
3.1 Mit Stellungnahme vom 27. Februar 2015 führte Dr. med. Y.___, Facharzt für Orthopädische Chirurgie, RAD, aus, dass die erhobenen Observationsergebnisse offensichtlich auch dem postulierten quantitativen und qualitativen beruflichen Belastungsniveau im Arztzeugnis von Dr. med. Z.___, Facharzt für Innere Medizin, vom 4. Januar 2013 widersprächen, wonach körperlich sehr leichte und nur Hilfsarbeiten - wie Buchhaltung und Kassenführung - möglich seien mit einer Restarbeitsfähigkeit von 40 %. Aufgrund der jetzt vorliegenden Sachverhalte könne medizintheoretisch eine deutlich höhere Restarbeitsfähigkeit in angepasster Tätigkeit von 80-100 % vermutet werden. Dies gelte auch unter Berücksichtigung der geltend gemachten Gesundheitsschäden. Dr. Y.___ empfahl, den versicherungsmedizinischen Gesundheitszustand des Beschwerdeführers in Kenntnis der jetzt erweiterten Aktenlage neu interdisziplinär beurteilen zu lassen (Urk. 7/321 S. 6).
3.2 Die Sistierungsverfügung vom 15. April 2015 wurde als vorsorgliche Massnahme im Rahmen eines laufenden Revisionsverfahrens erlassen. Zu deren Begründung verwies die Beschwerdegegnerin auf das laufende Strafverfahren wegen Betrugs und die darin - insbesondere aus der Observation des Beschwerdeführers – erhobenen Untersuchungsergebnisse sowie die Stellungnahme des Regionalen Ärztlichen Dienstes (RAD) vom 27. Februar 2015, wonach eine deutlich verbesserte Restarbeitsfähigkeit (80 - 100 %) vermutet werden könne. Aufgrund dessen bestünden gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass in der Vergangenheit eine für den Leistungsanspruch erhebliche Veränderung eingetreten sei. Andernfalls müsse davon ausgegangen werden, dass die (Weiter-)Ausrichtung der Leistung mittels falscher Angaben erwirkt worden sei. Eine sofortige Meldung dieses Umstandes sei bei der IV-Stelle nicht eingereicht worden. Aufgrund dieser ungemeldeten und medizinisch beurteilten Umstände bestehe die Möglichkeit einer rückwirkenden Leistungsbeurteilung, weshalb die Rente per sofort zu sistieren sei. Nach Vornahme der notwendigen weiteren Abklärungen werde ein abschliessender Leistungsentscheid ergehen. (Urk. 3/3 S. 2).
3.3 Mit Urteil des Obergerichts des Kantons Zürich vom 4. April 2017 (Urk. 3/4) wurde der Beschwerdeführer verschiedener Vergehen beziehungsweise Übertretungen gegen Bestimmungen der Sozialversicherungsgesetzgebung schuldig gesprochen (S. 46 Dispositiv Ziffer 1). Der Beschwerdeführer wurde jedoch freigesprochen vom Vorwurf des mehrfachen Betrugs im Sinne von Art. 146 Abs. 1 StGB sowie der mehrfachen Urkundenfälschung im Sinne von Art. 251 Ziff. 1 StGB (S. 47 Dispositiv Ziffer 2). Gewürdigt wurden dabei unter anderem auch die anlässlich der Observation des Beschwerdeführers erhobenen Untersuchungsergebnisse, unter Hinweis darauf, dass zu Gunsten des Versicherten beziehungsweise des Beschuldigten zu berücksichtigen sei, dass sich der Betrieb zur Zeit der Videoobservation in den letzten Tagen befunden habe, das Personal knapp gewesen sei und deshalb eine aussergewöhnliche Situation bestanden habe (E. 5.2 S. 27, E. 5.3 S. 30).
4.
4.1 Die vorläufige Einstellung der Invalidenrente während des Revisionsverfahrens stellt eine vorsorgliche Massnahme dar, welche mangels einer unbedingten Rechtsbeständigkeit auf Antrag abgeändert werden kann, sofern sich die Verhältnisse massgeblich geändert haben (vorstehend E. 1.3).
Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin stellt der Beschwerdeführer mit dem Antrag auf Aufhebung der vorsorglichen Massnahme der vorläufigen Renteneinstellung und Wiederausrichtung der Invalidenrente ein Leistungs- und nicht ein Feststellungsbegehren. Ein Rechtsschutzinteresse ist damit ohne weiteres gegeben.
4.2 Die Beschwerdegegnerin begründete die vorsorgliche Renteneinstellung unter anderem mit dem laufenden Strafverfahren wegen Versicherungsbetrugs und der Möglichkeit von Meldepflichtverletzungen (vorstehend E. 3.2). Aufgrund der rechtskräftigen Erledigung des Strafverfahrens ist davon auszugehen, dass diese Vorwürfe keiner weiteren Abklärung bedürfen. Damit lagen mit dem Urteil des Obergerichts vom 4. April 2017 und dem darin enthaltenen teilweisen Freispruch massgebliche Umstände vor, die als veränderte Verhältnisse auf Antrag hin zumindest zu prüfen gewesen wären. Kursorisch erfolgte dies lediglich im Schreiben vom 6. Juli 2017 (Urk. 7/248), während im angefochtenen Entscheid jegliche Ausführungen dazu fehlen.
Dass die Beschwerdegegnerin auf den Antrag zumindest hätte eintreten müssen, gilt im Übrigen umso mehr, als die rückwirkende Renteneinstellung nur unter den erhöhten Voraussetzungen der Ausnahmeregelung von Art. 88bis Abs. 2 lit. b der Verordnung über die Invalidenversicherung (IVV) möglich ist, ansonsten sie gemäss Art. 88bis Abs. 2 lit. a IVV frühestens vom ersten Tag des zweiten der Zustellung der Verfügung (in der Hauptsache) folgenden Monats an eingestellt werden kann. Insofern stellt die vorläufige Einstellung einer laufenden Invalidenrente zur Sicherung der rückwirkenden Renteneinstellung eine besonders einschneidende Massnahme dar.
4.3 Die Beschwerdegegnerin legte weder im Schreiben vom 6. Juli 2017 (Urk. 7/248) noch im angefochtenen Entscheid (Urk. 2) dar, welche weiteren Abklärungen angesichts des rechtskräftigen Urteils des Obergerichts noch zu tätigen seien, um das laufende Revisionsverfahren abschliessen zu können. Soweit sie aufgrund der im Strafverfahren erhobenen Untersuchungsergebnisse und deren Beurteilung durch den RAD weitere medizinische Abklärungen für notwendig hält, so ist zu bemerken, dass sie im Zeitraum zwischen der vorsorglichen Einstellung der Invalidenrente am 15. April 2015 und dem Nichteintretensentscheid vom 21. Juli 2017 weder aktuelle Arztberichte einholte noch das von ihrem RAD ausdrücklich empfohlene interdisziplinäre Gutachten veranlasste (Urk. 7/321 S. 6 f.). Erst am 21. Juli 2017 - mithin über zwei Jahre nach der vorsorglichen Einstellung der Invalidenrente – liess die Beschwerdegegnerin zur Vorbereitung einer erneuten Anfrage an den RAD aktuelle Arztberichte einholen (Urk. 7/321 S. 7).
Angesichts der Schwere der Massnahme der Renteneinstellung ist die Beschwerdegegnerin gehalten, das Hauptverfahren beförderlich voranzutreiben (vorstehend E. 1.3). Ob unter diesen Umständen ihr Zuwarten eine Rechtsverzögerung darstellt, und inwiefern die medizinische Abklärung zum Abschluss des Revisionsverfahrens unerlässlich ist, kann vorliegend offen bleiben. Denn jedenfalls ändert es nichts daran, dass die Beschwerdegegnerin den Antrag des Beschwerdeführers auf Aufhebung der vorsorglichen Massnahme der Renteneinstellung nach Erlass des fraglichen Obergerichtsurteils hätte prüfen müssen (vorstehend E. 4.1). Sie ist demnach zu Unrecht nicht auf das Gesuch des Beschwerdeführers eingetreten, was zur Gutheissung seiner Beschwerde führt.
5.
5.1 Das vorliegende Verfahren ist - weil es nicht die Bewilligung oder Verweigerung von IV-Leistungen zum Gegenstand hat (Art. 69 Abs. 1bis IVG e contrario) - kostenlos, weshalb sich die Prüfung des Gesuchs um unentgeltliche Prozessführung erübrigt.
5.2 Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, dem obsiegenden Beschwerdeführer eine angemessene Prozessentschädigung auszurichten. Damit erweist sich dessen Gesuch um unentgeltliche Prozessvertretung als gegenstandslos. Die Prozessentschädigung bemisst sich nach der Bedeutung der Streitsache, der Schwierigkeit des Prozesses und dem Mass des Obsiegens, jedoch ohne Rücksicht auf den Streitwert (§ 34 Abs. 3 des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht). Beim praxisgemässen Stundenansatz von Fr. 220.-- (zuzüglich Mehrwertsteuer) sowie unter Berücksichtigung der Bedeutung der Streitsache und der Schwierigkeit des Prozesses wird diese auf Fr. 2‘000.-- (inkl. Barauslagen und Mehrwertsteuer) festgelegt.
Das Gericht erkennt:
1. In Gutheissung der Beschwerde wird die angefochtene Verfügung vom 21. Juli 2017 aufgehoben und es wird die Sache an die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, zurückgewiesen, damit diese die beantragte Aufhebung der Sistierung vom 15. April 2015 im Sinne der Erwägungen prüfe und darüber neu verfüge.
2. Das Verfahren ist kostenlos.
3. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Prozessentschädigung von Fr. 2'000.-- (inkl. Barauslagen und MWSt) zu bezahlen.
4. Zustellung gegen Empfangsschein an:
Rechtsanwalt Silvan Meier Rhein
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
Bundesamt für Sozialversicherungen
5. Gegen diesen Entscheid kann innert ** 30 Tagen** seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).
Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich
Der VorsitzendeDie Gerichtsschreiberin
MosimannGrieder-Martens