Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich
IV.2015.00714
II. Kammer
Sozialversicherungsrichter Mosimann, Vorsitzender
Sozialversicherungsrichter Bachofner
Ersatzrichterin Lienhard
Gerichtsschreiberin Fonti
Urteilvom17. November 2015
in Sachen
X.___
Beschwerdeführerin
vertreten durch Soziale Dienste der Stadt Wädenswil
Y.___
Schönenbergstrasse 4, 8820 Wädenswil
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich
Beschwerdegegnerin
1.
1.1 X.___, geboren 1980, meldete sich am 8. Juni 2009 unter Hinweis auf chronische Schmerzen in beiden Armen und Schultern, eine chronische Schlafstörung sowie aufgrund einer manisch-depressiven Symptomatik bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug an (Urk. 14/2). Die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, klärte die medizinische und berufliche Situation ab und gewährte ihr zwischen Februar 2011 und April 2012 diverse Eingliederungsmassnahmen (Berufsabklärung Y.___ vom 21. Februar bis 18. März 2011, Urk. 14/41, Schlussbericht vom 31. März 2011, Urk. 14/48; Aufbautraining vom 30. Mai bis 25. November 2011, Urk. 14/51, Schlussbericht vom 30. September [richtig: November] 2011, Urk. 14/72; Arbeit zur Zeitüberbrückung vom 26. November bis 31. Dezember 2011, Arbeitstraining im Z.___ vom 23. Januar bis 22. April 2012, Urk. 14/88, Schlussbericht vom 17. April 2012, Urk. 14/97). Mit Mitteilung vom 25. Mai 2012 schloss die IV-Stelle die beruflichen Massnahmen ab, da keine Anschlusslösung in der freien Wirtschaft habe erarbeitet werden können (Urk. 14/104).
1.2 Nach Eingang des von der IV-Stelle veranlassten psychiatrischen Gutachtens, das am 16. Mai 2013 erstattet wurde (Urk. 14/117), sprach die IV-Stelle der Versicherten mit Verfügung vom 29. Oktober 2013 bei einem Invaliditätsgrad von 41 % ab 1. September 2011 eine Viertelsrente zu (Urk. 14/125; Begründungsteil Urk. 14/124).
1.3 Nach Eingang eines am 27. März 2014 gestellten Gesuchs für eine Umschulung und/oder Arbeitsvermittlung (Urk. 14/131) lud die IV-Stelle die Versicherte zu einem Standortgespräch ein (Urk. 14/138) und hielt mit dem behandelnden Psychiater telefonisch Rücksprache (Gespräch vom 20. August 2014, Urk. 14/142). Am 29. August 2014 teilte sie der Versicherten mit, es seien zurzeit keine beruflichen Eingliederungsmassnahmen möglich (Urk. 14/143). Mit Mitteilung vom 28. Oktober 2014 bejahte die IV-Stelle den Anspruch auf Beratung und Begleitung für die Zeit vom 27. Oktober 2014 bis 24. April 2015 (Urk. 14/147). Mit Schreiben vom 13. Mai 2015 teilte die IV-Stelle der Versicherten mit, dass eine Integration in den Arbeitsmarkt nicht gelungen sei und weitere berufliche Massnahmen nicht angezeigt seien (Urk. 14/155). Daran hielt sie mit Verfügung vom 5. Juni 2015 fest (Urk. 14/159 = Urk. 2).
2. Die Versicherte erhob am 30. Juni 2015 (Urk. 1; vgl. auch Beschwerdeergänzung vom 7. Juli 2015, Urk. 4) Beschwerde gegen die Verfügung vom 5. Juni 2015 (Urk. 2) und beantragte im Wesentlichen, diese sei aufzuheben und es sei die Sache zur weiteren Abklärung sowie zur Gewährung weiterer Eingliederungsmassnahmen zurückzuweisen. Eventuell seien zusätzliche medizinische Abklärungen vorzunehmen (Urk. 5 S. 2).
Die IV-Stelle beantragte mit Beschwerdeantwort vom 14. September 2015 (Urk. 13) die Abweisung der Beschwerde. Dies wurde der Beschwerdeführerin am 15. September 2015 zur Kenntnis gebracht (Urk. 15).
1.
1.1 Im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren sind grundsätzlich nur Rechtsverhältnisse zu überprüfen beziehungsweise zu beurteilen, zu denen die zuständige Verwaltungsbehörde vorgängig verbindlich – in Form einer Verfügung beziehungsweise eines Einspracheentscheids – Stellung genommen hat. Insoweit bestimmt die Verfügung beziehungsweise der Einspracheentscheid den beschwerdeweise weiterziehbaren Anfechtungsgegenstand. Umgekehrt fehlt es an einem Anfechtungsgegenstand und somit an einer Sachurteilsvoraussetzung, wenn und insoweit keine Verfügung beziehungsweise kein Einspracheentscheid ergangen ist (BGE 131 V 164 E. 2.1; 125 V 413 E. 1a).
1.2 Nach Art. 57a des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (IVG) teilt die IV-Stelle der versicherten Person den vorgesehenen Endentscheid über ein Leistungsbegehren oder den Entzug oder die Herabsetzung einer bisher gewährten Leistung mittels Vorbescheid mit. Die versicherte Person hat Anspruch auf rechtliches Gehör im Sinne von Art. 42 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG).
Gegenstand des Vorbescheids sind Fragen, die gemäss Art. 57 Abs. 1 lit. c-f IVG in den Aufgabenbereich der IV-Stellen fallen (Art. 73bis Abs. 1 der Verordnung über die Invalidenversicherung, IVV).
Demnach obliegt den IV-Stellen insbesondere (Art. 57 Abs. 1 IVG):
-die Abklärung der versicherungsmässigen Voraussetzungen (lit. c);
-die Abklärung der Eingliederungsfähigkeit der versicherten Person, die Berufsberatung und die Arbeitsvermittlung (lit. d);
-die Bestimmung und Überwachung der Eingliederungsmassnahmen sowie die notwendige Begleitung der versicherten Person während der Mass-nahmen (lit. e);
-die Bemessung der Invalidität, der Hilflosigkeit und der von der versich-erten Person benötigten Hilfeleistungen (lit. f).
Nach Durchführung des Vorbescheidverfahrens entscheidet die IV-Stelle mittels Verfügung, wobei sie sich darin mit den relevanten Einwänden der Parteien auseinanderzusetzen hat (Art. 74 Abs. 1 und 2 IVV).
1.3 Die versicherte Person hat Anspruch auf rechtliches Gehör im Sinne von Art. 42 ATSG (Art. 57a Abs. 1 Satz 2 IVG), was unter anderem das Recht der versicherten Person umfasst, vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids sich zur Sache zu äussern, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn darauf abgestellt werden soll (BGE 121 V 150 E. 4a mit Hinweisen).
Ein weiterer Aspekt des Anspruchs auf rechtliches Gehör ist das Recht auf eine Begründung, welche die versicherte Person in die Lage versetzt, einen Entscheid sachgerecht anzufechten. Um den verfassungsrechtlichen Anforderungen zu genügen, muss die Begründung wenigstens kurz die Überlegungen nennen, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt. Dabei muss jedenfalls ersichtlich werden, ob und weshalb die Behörde ein Vorbringen einer Partei für unzutreffend beziehungsweise unerheblich hält oder ob sie es überhaupt in Betracht gezogen hat (Kieser, ATSG-Kommentar, 2. Aufl., 2009, N 38 zu Art. 49 ATSG; BGE 124 V 180). Die Begründung muss so abgefasst sein, dass eine Anfechtung des Entscheides möglich ist (Kieser, a.a.O., N 126 zu Art. 61 ATSG).
Das Vorbescheidverfahren bezweckt - nebst der Entlastung der Verwaltungs-rechtspflegeorgane -, dem Versicherten den Anspruch auf rechtliches Gehör in dem von der Rechtsprechung umschriebenen Sinne zu gewährleisten (BGE 124 V 182 E. 1c mit Hinweisen).
1.4 Das Recht, angehört zu werden, ist formeller Natur. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Es kommt mit anderen Worten nicht darauf an, ob die Anhörung im konkreten Fall für den Ausgang der materiellen Streitentscheidung von Bedeutung ist, d.h. die Behörde zu einer Änderung ihres Entscheides veranlasst wird oder nicht (BGE 132 V 387 E. 5.1 S. 390; 127 V 431 E. 3d/aa S. 437).
Vorbehalten sind rechtsprechungsgemäss diejenigen Fälle, in denen diese Verletzung nicht besonders schwer wiegt und dadurch geheilt wird, dass die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage frei überprüfen kann (vgl. BGE 124 V 180 E. 4a).
2.
2.1 Im Dispositiv der Verfügung vom 5. Juni 2015 (Urk. 2) verfügte die Beschwerdegegnerin den Abschluss der Arbeitsvermittlung. Sie führte aus, es sei trotz der Bemühungen und der Unterstützung seit Oktober 2014 nicht gelungen, die Beschwerdeführerin innert angemessener Zeit in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Die Beratung und Begleitung ende per 24. April 2015. Zurzeit seien keine weiteren beruflichen Eingliederungsmassnahmen angezeigt.
2.2 Die Beschwerdeführerin stellte sich auf den Standpunkt (Urk. 5), in der angefochtenen Verfügung sei überhaupt nicht ersichtlich, mit welchen konkreten Kritikpunkten sich die Beschwerdegegnerin befasst habe und aus welchen Gründen sie keine weiteren Eingliederungsmassnahmen prüfe. Es liege aufgrund der ungenügenden Begründung ein schwerwiegender Formfehler vor. Zudem erfülle sie die Voraussetzungen für eine Umschulung (S. 4). Beim Entscheid der Beschwerdegegnerin seien ihre Arbeitsmotivation und ihre Arbeitsfähigkeit ausser Acht gelassen worden und es fehle an einer objektiven ärztlichen Abklärung. Die Verfügung sei daher aufzuheben und die Eingliederungsmassnahmen seien ordnungsgemäss zu prüfen. Eventuell müsse der Invaliditätsgrad neu geprüft werden (S. 5).
3.
3.1 Mit Verfügung vom 29. Oktober 2013 sprach die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin bei einer Arbeitsfähigkeit von 60 % in einer angepassten Tätigkeit und einem Invaliditätsgrad von 41 % eine Viertelsrente zu (Urk. 14/124-125).
3.2 Am 27. März 2014 ersuchte die Beschwerdeführerin um Gewährung einer Umschulung und/oder Arbeitsvermittlung (Urk. 14/131). Die Beschwerdegegnerin führte am 22. Juli 2014 ein Standortgespräch durch (Urk. 14/138; den beiden zuvor angebotenen Gesprächsterminen vom 23. Mai 2014 [Urk. 14/136] und vom 4. Juli 2014 [Urk. 14/138/1] blieb die Beschwerdeführerin unentschuldigt fern). Aus dem Protokoll geht hervor, dass sich die Beschwerdeführerin eine Tätigkeit und verkürzte Berufslehre im Detailhandel vorstellen könnte (S. 3 Ziff. 4, S. 4 Ziff. 6).
3.3 Am 20. August 2014 fand zwischen Herrn B.___, Sanatorium C.___, und dem zuständigen Sachbearbeiter der Beschwerdegegnerin ein Telefongespräch statt. Der Telefonnotiz des Sachbearbeiters ist Folgendes zu entnehmen (Urk. 14/142):
Er erklärt, dass sich die Therapie mit Frau D.___ schwierig gestaltet. Einerseits leide sie unter den körperlichen Beschwerden und andererseits besteht die psychische Störung. Die Gruppenfähigkeit wie auch die Frustration von Frau D.___ sei deutlich reduziert. An einem Arbeitsplatz müsste sie jemanden haben, der sich gut um sie kümmert. Der Kontakt mit anderen Menschen sei nicht immer einfach. Zudem sei das Durchhaltevermögen von Frau D.___ begrenzt.
Ich informiere Herrn B.___ über die von ihr angebrachte Idee, eine verkürzte Berufslehre zu absolvieren und äussere meine Bedenken. Er kann diese unterstützen. Herr B.___ sieht auch nicht, dass Frau D.___ derzeit im 1. Arbeitsmarkt bestehen könnte. Zwar sei sie sehr motiviert, aber sieht, dass momentan weder eine Berufslehre noch der 1. Arbeitsmarkt das Richtige wäre. Er meint, wichtig für sie wäre eine Tagesstruktur.
Herr B.___ vertritt meine Ansicht, dass eine Tätigkeit in einem geschützten Bereich vorerst das Beste für sie wäre. Ich erwähne, dass das Sozialamt die Möglichkeit hätte eine Tätigkeit im geschützten Bereich für Frau D.___ zu organisieren oder aber sie könne sich selber direkt an E.___ wenden. Ich teile ihm mit, dass wir auf Grund der Situation seitens IV-Stelle derzeit keine beruflichen Massnahmen oder Integrationsmassnahmen aufgleisen werden.
3.4 Nachdem die Beschwerdegegnerin zuerst mit Mitteilung vom 29. August 2014 erklärte, die beruflichen Massnahmen seien abgeschlossen (Urk. 14/143), erfolgte ein Gespräch zwischen ihr, der Beschwerdeführerin, dem Sozialamt und Herrn B.___ (Urk. 14/146, Urk. 14/156/3-4). Daraufhin erklärte sich die Beschwerdegegnerin bereit, die berufliche Situation weiter abzuklären (Schreiben vom 3. Oktober 2014, Urk. 14/146) und sprach der Beschwerdeführerin „Beratung und Begleitung“ zu (Mitteilung vom 28. Oktober 2014, Urk. 14/147). In der Folge sandte die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin eine Auflistung von Internet-Stellenportalen und jeweils einmal im Monat diverse Stellenausschreibungen zu und begleitete sie zu einem Aufnahmegespräch bei der E.___. Durch das Sozialamt erhielt die Beschwerdeführerin schliesslich eine 60%-Tätigkeit im Lagerbereich eines Brockenhauses vermittelt, welche sie am 1. März 2015 antrat und am 30. April 2015 infolge Wegfalls der Sozialhilfe sowie den damit verbundenen weiteren Massnahmen wieder beenden musste (Urk. 14/156/5-8, Urk. 14/157).
Mit formloser Mitteilung vom 13. Mai 2015 schloss die Beschwerdegegnerin die Arbeitsvermittlung ab (Urk. 14/155). Mit Schreiben vom 27. Mai 2015 ersuchte die Beschwerdeführerin um eine beschwerdefähige Verfügung „mit der Begründung der Ablehnung von Umschulungs- und/oder weiteren beruflichen Eingliederungsmassnahmen“ (Urk. 14/157).
Daraufhin erging die angefochtene Verfügung vom 5. Juni 2015 (Urk. 2). Diese trägt die Überschrift „Abschluss Eingliederungsmassnahmen“. Darin führte die Beschwerdegegnerin aus, es sei trotz ihren Bemühungen und der Unterstützung seit Oktober 2014 nicht gelungen, die Beschwerdeführerin innert angemessener Zeit in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Die Beratung und Begleitung ende per 24. April 2015. Zurzeit seien keine weiteren beruflichen Eingliederungsmassnahmen angezeigt. Im Dispositiv verfügte die Beschwerdegegnerin den Abschluss der Arbeitsvermittlung.
4.
4.1 Aus formaler Sicht ist zuerst festzuhalten, dass das Vorgehen der Beschwerdegegnerin der obenerwähnten (vorstehend E. 1.2) gesetzlichen Regelung des Vorbescheidverfahrens widerspricht. Gemäss Art. 74ter lit. b IVV kann zwar das Verfahren betreffend beruflicher Massnahmen mit einer formlosen Mitteilung und unter Hinweis darauf, dass eine anfechtbare Verfügung verlangt werden kann (Art. 74quater IVV), abgeschlossen werden. Doch steht dieses der Verfahrensökonomie dienende vereinfachte Verfahren unter dem Vorbehalt, dass die Anspruchsvoraussetzungen offensichtlich erfüllt sind beziehungsweise dass den Begehren der versicherten Person vollumfänglich entsprochen wird (Art. 74ter Abs. 1 IVV). Mithin rechtfertigt sich eine formlose Mitteilung nur, wenn die Versicherten damit aller Voraussicht nach vollständig einverstanden sind.
Mit Mitteilung vom 13. Mai 2015 eröffnete die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin im Dispositiv, die Arbeitsvermittlung werde abgeschlossen, und gleichzeitig führte sie in den kurzen Erwägungen aus, es seien keine weiteren beruflichen Eingliederungsmassnahmen angezeigt. Mit Schreiben vom 27. Mai 2015 tat die Beschwerdeführerin unmissverständlich kund, dass sie mit der Ablehnung von Umschulungs- und weiteren beruflichen Eingliederungsmassnahmen nicht einverstanden sei.
Bereits damit war klar, dass die Beschwerdegegnerin dem Begehren der Beschwerdeführerin nicht entsprochen hatte. In dieser Situation hätte die Beschwerdegegnerin zur Wahrung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführerin vor Erlass der Verfügung das Vorbescheidverfahren durchführen müssen (Urs Müller, Das Verwaltungsverfahren in der Invalidenversicherung, Bern 2010, S. 415, Rz 2125). Diese Verfahrensvorschriften und namentlich auch das Durchlaufen des Vorbescheidverfahrens sind zwingend.
4.2 Indem die Beschwerdegegnerin kein Vorbescheidverfahren durchgeführt hat, hat sie das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin schwerwiegend verletzt, was einer Heilung grundsätzlich nicht zugänglich ist (vgl. BGE 126 V 130 E. 2b). Ausserdem fällt eine ausnahmsweise Heilung dieser schwerwiegenden Verletzung nicht in Betracht, da bei der daraus folgenden Rückweisung an die Beschwerdegegnerin nicht auf einen formalistischen Leerlauf geschlossen werden kann, zumal die Beschwerdeführerin grundsätzlich Anspruch auf Einhaltung des Instanzenzuges hat. Indem die Beschwerdegegnerin zudem einen unklaren Entscheid fällte - das Dispositiv lautete einzig auf Arbeitsvermittlung, in der Überschrift sowie in den kurzen Erwägungen war jedoch von beruflichen Eingliederungsmassnahmen im Gesamten die Rede - und diesen ungenügend begründete, verunmöglichte sie eine sachbezogene Entscheidanfechtung.
4.3 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde in dem Sinne gutzuheissen, als die Sache zur gehörigen Durchführung des Verwaltungsverfahrens an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen ist. Sie hat einerseits ein korrektes Verfahren hinsichtlich Arbeitsvermittlung sowie andererseits hinsichtlich eines Anspruchs auf Umschulung durchzuführen.
Bezüglich letzterem bleibt zu erwähnen, dass die Beschwerdeführerin mehrfach deutlich um Prüfung des Umschulungsanspruches ersuchte (vgl. vorstehend E. 3.2; Protokoll vom 15. August 2014 zum Standortgespräch, Urk. 14/138 S. 3 Ziff. 4 und S. 4 Ziff. 6; Verlaufsprotokoll Eingliederungsberatung vom 13. Mai 2015, Urk. 14/156 insbesondere S. 3 ff. Ziff. 4; vgl. auch vorstehend E. 3.4). Ob eine Umschulung angezeigt und durchführbar ist - insbesondere wie es sich mit der objektiven und subjektiven Eingliederungsfähigkeit verhält - ist unklar (vgl. vorstehend E. 3.3), bleibt aber von der Beschwerdegegnerin sorgfältig abzuklären.
Die Beschwerdegegnerin ist sodann darauf hinzuweisen, dass zur Umschulung nebst der Absolvierung einer beruflichen Grundausbildung nach Art. 17 Berufsbildungsgesetz unter anderem auch die Vorbereitung auf eine Tätigkeit in einer geschützten Werkstätte gehört (Kreisschreiben über die Eingliederungsmassnahmen beruflicher Art, KSBE, Version 1. Januar 2014, Rz. 4021).
5.
5.1 Da es im vorliegenden Verfahren um die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen geht, ist das Verfahren kostenpflichtig. Die Gerichtskosten sind nach dem Verfahrensaufwand und unabhängig vom Streitwert festzulegen (Art. 69 Abs. 1bis IVG) und auf Fr. 400.-- anzusetzen. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens sind sie der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Damit erweist sich der Antrag der Beschwerdeführerin auf Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung (Urk. 5 S. 2 Ziff. 6) als gegenstandslos.
5.2 Die Beschwerdeführerin hat eine Prozessentschädigung beantragt (Urk. 5 S. 2 Ziff. 7).
Im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde darf obsiegenden Behörden oder mit öffentlichrechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen werden (BGE 112 V 356 E. 6 mit Hinweisen).
Rechtsprechungsgemäss hat die durch die Sozialen Dienste ihrer Wohngemeinde vertretene Beschwerdeführerin somit keinen Anspruch auf eine Prozessentschädigung.
Das Gericht erkennt:
1. Die Beschwerde wird in dem Sinne gutgeheissen, dass die angefochtene Verfügung vom 5. Juni 2015 aufgehoben und die Sache an die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, zurückgewiesen wird, damit diese nach erfolgter Abklärung im Sinne der Erwägungen sowie nach Durchführung eines Vorbescheidverfahrens neu verfüge.
2. Die Gerichtskosten von Fr. 400.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt. Rechnung und Einzahlungsschein werden der Kostenpflichtigen nach Eintritt der Rechtskraft zugestellt.
3. Der Beschwerdeführerin wird keine Prozessentschädigung zugesprochen.
4. Zustellung gegen Empfangsschein an:
Soziale Dienste der Stadt Wädenswil
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
Bundesamt für Sozialversicherungen
sowie an:
5. Gegen diesen Entscheid kann innert ** 30 Tagen** seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).
Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich
Der VorsitzendeDie Gerichtsschreiberin
MosimannFonti