Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich
IV.2015.00385
I. Kammer
Sozialversicherungsrichterin Grünig, Vorsitzende
Sozialversicherungsrichter Spitz
Ersatzrichter Wilhelm
Gerichtsschreiberin Widmer
Urteilvom10. September 2015
in Sachen
X.___
Beschwerdeführerin
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Roger Peter
Neumünsterstrasse 30, 8008 Zürich
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich
Beschwerdegegnerin
1.
1.1 Die 1972 geborene X.___ erlitt laut Unfallmeldung vom 18. Februar 1994 am 11. Februar 1994 einen Verkehrsunfall, bei welchem sie sich eine Hirnerschütterung sowie ein Schleudertrauma zuzog (Urk. 7/1/16). Am 17. Oktober 1994 meldete sie sich unter Hinweis auf eine Stauchung der Halswirbelsäule bei der Eidgenössischen Invalidenversicherung zum Leistungsbezug an (Urk. 7/2). Die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Aargau, IV-Stelle, erteilte der Versicherten in der Folge Kostengutsprache für eine Umschulung zur Werbegrafikerin (Urk. 7/7) und sprach ihr als Hilfsmittel leihweise einen Personal Computer zu (Urk. 7/29). Mit Verfügung vom 6. Januar 2003 wies die IVStelle des Kantons Aargau das Rentenbegehren der Versicherten ab. Dies mit der Begründung, dass sie im Anschluss an die beruflichen Massnahmen bei einem Invaliditätsgrad von 12,5 % ein rentenausschliessendes Einkommen erzielen könne (Urk. 7/48).
1.2 Am 27. Dezember 2005 meldete sich die Versicherte unter Hinweis auf ein Schleudertrauma, einen Lupus erythematodes, Asthma, eine Schilddrüsenunterfunktion sowie Zöliakie und Laktoseintoleranz bei der Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle (nachfolgend: IVStelle), zum Bezug von Invalidenversicherungsleistungen (Rente, Berufsberatung) an (Urk. 7/51/1, Urk. 7/52). Die IV-Stelle tätigte medizinische sowie erwerbliche Abklärungen, wobei sie namentlich das polydisziplinäre Gutachten der MEDAS vom 29. Oktober 2007 einholte (Urk. 7/97). Mit Vorbescheid vom 1. September 2008 stellte sie der Versicherten für die Zeit vom 1. Oktober 2006 bis Ende Januar 2008 die Ausrichtung einer ganzen Invalidenrente sowie mit Wirkung ab 1. Februar 2008 die Ausrichtung einer halben Invalidenrente in Aussicht (Urk. 7/118). Gleichzeitig machte sie die Versicherte auf die Schadenminderungspflicht aufmerksam. Sie wies die Versicherte darauf hin, dass gemäss ihren Abklärungen zum Erhalt der 50%igen Restarbeitsfähigkeit eine multimodale, stationäre Rehabilitation und eine intensive psychotherapeutische sowie rheumatologische Behandlung nötig sei. Sie sei daher gehalten, sich in solche Behandlungen zu begeben (Urk. 7/117). Mit Verfügung vom 20. November 2008 sprach sie der Versicherten wie angekündigt eine befristete ganze und hernach eine unbefristete halbe Invalidenrente zu (Urk. 7/128, vgl. auch Urk. 7/123). Am 6. April 2009 verzichtete sie auf die als Schadenminderungspflicht auferlegte multimodale Therapie (Urk. 7/136).
1.3 Im April 2009 leitete die IV-Stelle ein Revisionsverfahren ein (Urk. 7/137 ff.). In dessen Rahmen nahm die IV-Stelle Informationen der Versicherten (Urk. 7/141 ff., 7/150-151), medizinische Berichte der behandelnden Ärzte (Urk. 7/157, 7/167, 7/222-224, 7/231) sowie erwerbliche Unterlagen (Urk. 7/148, 7/152, 7/190, 7/210, 7/233) zu den Akten. Ferner holte sie einen Abklärungsbericht betreffend die selbständige Erwerbstätigkeit der Versicherten ein und führte eine Haushaltabklärung durch (Urk. 7/284, Urk. 7/186-188). Wegen Verweigerung der Mitwirkung bei der Abklärung sistierte die IV-Stelle mit Verfügung vom 16. Juni 2011 die Rentenleistungen (Urk. 7/179), zog diesen Entscheid indessen am 6. August 2012 in Wiedererwägung (Urk. 7/206). Die Leistungsverfügung erging am 9. Oktober 2012 (Urk. 7/215). Am 9. August 2013 wurde der Versicherten im Sinne einer Schadenminderungspflicht auferlegt, die angefangenen immunologischen Abklärungen fortzusetzen (Urk. 7/232). Es folgten weitere Berichte der behandelnden Ärzte (Urk. 7/235, 7/243-244, 7/246) sowie die Stellungnahme des Abklärungsdienstes vom 10. September 2013 (Urk. 7/237/1-3).
Am 26. Mai 2014 teilte die IV-Stelle der Versicherten mit, dass sie die Kosten für eine polydisziplinäre medizinische Abklärung in den Fachbereichen Allgemeine Innere Medizin, Rheumatologie, Neurologie, Psychiatrie und Endokrinologie übernehme, da zur Klärung der Leistungsansprüche eine umfassende medizinische Untersuchung notwendig sei. Ohne schriftlich begründeten Gegenbericht bis zum 6. Juni 2014 werde eine Gutachterstelle mit der Untersuchung beauftragt, wobei die Wahl der Gutachterstelle nach dem Zufallsprinzip erfolgen werde. Die IV-Stelle legte dem Schreiben ihre Fragen an die medizinische Fachstelle samt Merkblatt zur polydisziplinären Begutachtung bei und räumte der Versicherten eine Frist bis zum 6. Juni 2014 zur Einreichung von Ergänzungsfragen ein (Urk. 7/247-248).
Die Versicherte erhob am 5. Juni 2014 Einwendungen und beantragte, die unter Ziffer 2 (Zusatzfragen) des Regionalen Ärztlichen Dienstes (RAD) vom 26. Mai 2014 aufgeführten Gutachterfragen seien den MEDAS-Gutachtern nicht zu unterbreiten. Den MEDAS-Gutachtern sei ein gemeinsamer Revisionsgutachterfragenkatalog zu unterbreiten. Weiter sei sie zusätzlich auch neuropsychologisch und immunologisch abzuklären (Urk. 7/249/1). Sie machte geltend, eine Rentenaufhebung gestützt auf lit. a Abs. 1 der Schlussbestimmungen zur Änderung des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (IVG) vom 18. März 2011 sei ohnehin nicht mehr zulässig, da die dreijährige Frist, während welcher eine Überprüfung erfolgen könne, per 17. März 2014 abgelaufen sei (Urk. 7/249/3), und da die fragliche Rentenzusprechung bereits in Beachtung der Rechtsprechung zu den pathogenetisch-ätiologisch unklaren syndromalen Beschwerdebildern ohne nachweisbare organische Grundlage erfolgt sei (Urk. 7/249/3-4). Des Weiteren enthalte der Fragenkatalog unzulässigerweise Rechtsfragen und er sei unvollständig (Urk. 7/249/5).
Am 12. Januar 2015 wurde der Auftrag nach dem Zufallsprinzip dem Begutachtungsinstitut Y.___, zugeteilt (Urk. 7/254). Mit Schreiben vom 12. Februar 2015 teilte die IV-Stelle dem Rechtsvertreter der Versicherten die Abklärungsstelle und die Namen der Gutachter der einzelnen Fachdisziplinen mit und wies darauf hin, dass triftige Einwendungen gegen Gutachter bis am 25. Februar 2015 schriftlich einzureichen seien (Urk. 7/256). Am 19. Februar 2015 wies die Versicherte darauf hin, dass ihre Einwendungen vom 5. Juni 2014 noch unbehandelt geblieben seien und sie weiterhin daran festhalte (Urk. 7/257). Am 10. März 2015 nahm die IV-Stelle zu den Einwendungen Stellung und bat die Versicherte um Mitteilung, ob sie am Antrag auf Erlass einer Zwischenverfügung festhalte (Urk. 7/259). Die Versicherte teilte am 16. März 2015 mit, sofern ihr Fragenkatalog (Urk. 7/261) den Gutachtern nicht vollständig und unverändert zur Beantwortung unterbreitet werde, wünsche sie eine beschwerdefähige Zwischenverfügung (Urk. 7/260). Mit Zwischenverfügung vom 19. März 2015 nahm die IV-Stelle zu den Anträgen der Versicherten Stellung und hielt an der Notwendigkeit einer umfassenden medizinischen Untersuchung fest (Urk. 7/262 = Urk. 2).
2. Gegen diese Zwischenverfügung erhob die Versicherte am 1. April 2015 Beschwerde und beantragte, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und die Beschwerdegegnerin sei anzuweisen, ihren Gutachterfragenkatalog vom 16. März 2015 der Gutachterstelle vollständig und unzensuriert zur Beantwortung zu unterbreiten. Zudem sei ein zweiter Schriftenwechsel anzuordnen (Urk. 1 S. 2). Die Beschwerdegegnerin schloss in der Beschwerdeantwort vom 8. Mai 2015 auf Abweisung der Beschwerde (Urk. 6). Mit Gerichtsverfügung vom 12. Mai 2014 wurde von der förmlichen Anordnung eines zweiten Schriftenwechsels abgesehen. Zugleich wurde der Beschwerdeführerin die Beschwerdeantwort zur Kenntnisnahme zugestellt (Urk. 8).
Auf die Ausführungen der Parteien und die eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
1.
1.1 Anfechtungsgegenstand in diesem Verfahren ist die Verfügung vom 19. März 2015 (Urk. 2), mit welcher die Beschwerdegegnerin an der polydisziplinären Begutachtung der Beschwerdeführerin durch das Institut Y.___ festhielt und sich durch die Einwendungen der Beschwerdeführerin nicht zu Änderungen des Fragenkatalogs veranlasst sah. Hierbei handelt es sich um eine Zwischenverfügung im Sinne von Art. 55 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) in Verbindung mit Art. 5 Abs. 2 und Art. 46 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG), welche bei Bejahung des nicht wieder gutzumachenden Nachteils (Art. 46 Abs. 1 lit. a VwVG; BGE 132 V 93 E. 6.1) grundsätzlich selbständig mit Beschwerde angefochten werden kann.
1.2 Die Anfechtbarkeitsvoraussetzung des nicht wieder gutzumachenden Nachteils ist beim aktuellen Verfahrensstand der Gutachtensanordnung mit Bezeichnung des Gutachtensinstituts und der Gutachtenspersonen ohne Weiteres zu bejahen (vgl. dazu insbesondere BGE 138 V 271 E. 1.2.1 bis 1.2.3; Beschluss des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich IV.2012.01042 vom 22. April 2013, E. 2.1-2.3, und Urteil des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich IV.2013.00867 vom 31. Dezember 2013, E. 1.2).
1.3 Im Lichte der mit dem Urteil des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich IV.2014.00665 vom 23. März 2015 präzisierten Rechtsprechung zum Verfahren der Anordnung eines polydisziplinären Gutachtens (E. 1.3 bis 1.8 des zitierten Urteils) ist festzustellen, dass die IV-Stelle das Verfahren vollständig und korrekt durchgeführt hat:
Sie teilte der Beschwerdeführerin mit, dass eine polydisziplinäre Begutachtung angeordnet werde, erwähnte die beteiligten Fachdisziplinen, stellte ihr den Fragenkatalog zu und räumte ihr die Möglichkeit ein, Zusatzfragen zu stellen (Urk. 7/247-248). In der Folge wurde das Verfahren der Auftragsvergabe via SuisseMED@P durchgeführt (vgl. Urk. 7/254). Im weiteren Verlauf teilte die IVStelle der Beschwerdeführerin die nach dem Zufallsprinzip ausgewählte Gutachterstelle mit den Fachdisziplinen und den vorgesehenen Gutachterpersonen mit (Urk. 7/256). Gleichzeitig wurde sie darauf hingewiesen, dass die Gutachterstelle den Ort und den Termin der Untersuchungen mitteilen werde, und es wurde ihr eine Frist angesetzt, um allfällige Einwendungen gegen die Gutachterpersonen zu erheben.
Entsprechend ist die angefochtene Verfügung materiell zu prüfen und es ist abzuklären, ob mit der angefochtenen Verfügung sämtliche noch offenen Punkte geregelt beziehungsweise sämtliche Einwendungen, denen nicht vollumfänglich stattgegeben wurde, behandelt wurden (Urteil IV.2014.00665 E 1.8).
2. Die Beschwerdeführerin beanstandete in ihrer Beschwerde vom 1. April 2015, die IV-Stelle habe ihre Gutachterfragen Nr. 1.1 und 1.2 vom 16. März 2015 den MEDAS-Gutachtern nicht zur Beantwortung unterbreitet. Dadurch habe sie ihr Recht auf ungehinderte Teilnahme an der Beweiserhebung sowie den Anspruch auf Waffengleichheit (Art. 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK] und Art. 29 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV]) und das Recht auf ein faires Verfahren sowie auf freie Meinungsäusserung (Art. 16 BV und Art. 10 Abs. 1 EMRK) verletzt. Denn die Gutachter hätten sich an die ihnen unterbreiteten Fragen zu halten (Urk. 1 S. 3 ff. und S. 7 ff.). Zudem rügte sie die Verletzung ihrer Menschenwürde (Art. 7 BV; Urk. 1 S. 10). Bezüglich der den Gutachtern zu stellenden Fragen merkte die Beschwerdeführerin an, unter dem Titel der Schlussbestimmung bleibe kein Raum für ein Rückkommen auf die Rentenzusprechung. Denn diese sei bereits in Kenntnis dessen erfolgt, dass die im Bereich der somatoformen Schmerzstörung entwickelten Grundsätze auch auf die bei ihr diagnostizierte Neurasthenie anzuwenden sei (Urk. 1 S. 5 f.).
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin beantragte die Zulassung der von ihr am 16. März 2015 formulierten Ergänzungsfragen (vgl. Urk. 7/261) beziehungsweise schloss aus deren Nicht-Zulassung auf die Verletzung von diversen in der EMRK und der BV verankerten Rechten (vgl. E. 2 vorstehend).
3.2 Das Bundesgericht hat - in Änderung einer früheren Rechtsprechung - festgehalten, es sei der versicherten Person „ein Anspruch einzuräumen, sich vorgängig zu den Gutachterfragen zu äussern“. Mithin würden „die IV-Stellen der versicherten Person künftig zusammen mit der verfügungsmässigen Anordnung der Begutachtung den vorgesehenen Katalog der Expertenfragen zur Stellungnahme unterbreiten. Führt die damit eröffnete Mitwirkungsmöglichkeit der betroffenen Person zu einer einzelfalladäquaten Fragestellung, so trägt dies im Übrigen zur gutachtlichen Qualität wesentlich bei“ (BGE 137 V 210 E. 3.4.2.9). In einem späteren Entscheid wurde unter Bezugnahme auf den genannten BGE ausgeführt, die IV-Stellen unterbreiteten „den vorgesehenen Katalog der Expertenfragen zur Stellungnahme“ (BGE 138 V 271 E. 1.1), beziehungsweise „dass der versicherten Person vorgängige Mitwirkungsrechte in dem Sinne zustehen, dass sie sich zu den Gutachterfragen äussern kann“ (BGE 138 V 318 E. 6.1.4). In weiteren Entscheiden hat das Bundesgericht überwiegend die eben genannte Formulierung verwendet; vereinzelt hat es aber auch ausgeführt, „die versicherte Person sei befugt, vorgängig zu den Gutachterfragen Stellung zu nehmen und entsprechende Ergänzungsfragen zu stellen“ (Urteile des Bundesgerichts 8C_888/2011, 8C_900/2011 vom 7. Mai 2012, E. 4.1.2; 8C_623/2011 vom 15. März 2012, E. 5.2; 9C_575/2011 vom 12. Oktober 2011, E. 4.2).
Aus den Vorgaben des Bundesgerichts ergibt sich ein Recht der Beschwerdeführerin, zu den vorgesehenen Fragen Stellung zu nehmen, nicht aber ein gerichtlich durchsetzbarer Anspruch darauf, dass von ihr formulierte Zusatzfragen in jedem Fall den Gutachtern unterbreitet werden. Wohl ist es wünschenswert, allfällige Stellungnahmen so zu berücksichtigen, dass ein allseits genehmer Fragekatalog resultiert. Jedoch bleibt es im Ermessen der Beschwerdegegnerin, die von den Gutachtern zu beantwortenden Fragen abschliessend zu formulieren, wie auch darüber zu entscheiden, zusätzliche Fragen den Gutachtern zu unterbreiten (Jörg Jeger, Gute Frage - schlechte Frage: Der Einfluss der Fragestellung auf das Gutachten, in: René Schaffhauser / Franz Schlauri, Sozialversicherungsrechtstagung 2009, St. Gallen 2010, S. 202 ff.).
3.3 Im Lichte dieser Grundsätze lag es im Ermessen der Beschwerdegegnerin, welche Zusatzfragen den Gutachtern letztendlich zu unterbreiten sind. Dieses hat sie in vertretbarer Weise ausgeübt, indem sie zum Schluss gekommen ist, die von der Beschwerdeführerin gestellte Zusatzfrage 1.1 sei den Gutachtern nicht zu stellen, da es nicht um eine retrospektive Beurteilung gehe, sondern es Aufgabe der Gutachter sei, unter Berücksichtigung auch der früheren medizinischen Berichte die aktuellen Beschwerden zu beurteilen (Urk. 2 S. 2). Gleich verhält es sich mit den Ergänzungsfragen 1.2 und 1.3, zu welchen die Beschwerdegegnerin zu Recht anmerkte, diese Fragen seien bereits in den vom RAD formulierten Fragen berücksichtigt (Urk. 2 S. 3).
Die zulässige Ermessensbetätigung der Beschwerdegegnerin ist im Übrigen nicht geeignet, eine Grundrechtsverletzung zu bewirken. Daher sind auch die Voraussetzungen von Art. 36 BV - entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin (Urk. 1 S. 9) - nicht zu prüfen.
4.
4.1 Es bleibt zu prüfen, ob die mit lit. a Abs. 1 der Schlussbestimmungen zur Änderung des IVG vom 18. März 2011 in Zusammenhang stehenden Fragen gestellt werden dürfen oder ob ein Rückkommen auf den Rentenanspruch unter diesem Titel ohnehin nicht zulässig ist. Die Beschwerdeführerin beruft sich insbesondere auf BGE 140 V 8, wonach die Schlussbestimmungen nicht Hand für eine nochmalige Überprüfung bieten, wenn die fragliche Rentenzusprechung bereits in Beachtung der massgebenden Überwindbarkeitspraxis erging (E. 2, insbesondere E. 2.2.1.3 und E. 2.2.2). In diesem angeführten Entscheid erfolgte die ursprüngliche Rentenzusprechung in Kenntnis der Praxis zu den anhaltenden somatoformen Schmerzstörungen und die Prüfung erfolgte auch effektiv in deren Anwendung (E. 2.3 in Verbindung mit E. 2.1.1).
4.2 Die IV-Stelle stützte sich bei der Rentenzusprechung auf das MEDAS-Gutachten vom 29. Oktober 2007 (Urk. 7/97). RAD-Ärztin Dr. med. Z.___, Fachärztin für Allgemeine Medizin, empfahl am 1. Dezember 2007, darauf abzustellen (Urk. 7/115/8). Mit dem Urteil des Bundesgerichts I 70/07 vom 14. April 2008 wurde festgehalten, die von der Rechtsprechung im Bereich der somatoformen Schmerzstörungen entwickelten Grundsätze seien auch auf die Neurasthenie anzuwenden (E. 5). Obschon der Rentenentscheid der Beschwerdegegnerin erst hernach erging (Mitteilung des Beschlusses vom 10. Oktober 2008; Urk. 7/122), lag diesem die erwähnte Beurteilung der RAD-Ärztin vom Dezember 2007 zu Grunde. Somit erfolgte die Rentenzusprechung nicht unter Beachtung der Überwindbarkeitspraxis. Demnach bleibt grundsätzlich Raum für ein Rückkommen auf die Rentenzusprechung unter diesem Titel, weshalb den Gutachtern auch entsprechende Fragen gestellt werden dürfen. Zu beachten ist indessen, dass das Bundesgericht in der Zwischenzeit seine Rechtsprechung zur Invaliditätsbemessung bei Schmerzstörungen ohne erkennbare organische Ursache und bei vergleichbaren psychosomatischen Schmerzbildern geändert hat (vgl. das zur Publikation vorgesehene Urteil des Bundesgerichts 9C_492/2014 vom 3. Juni 2015). Die darin aufgeführten neuen Grundsätze wird die Beschwerdegegnerin bei der angeordneten Begutachtung zu berücksichtigen haben.
Zusammenfassend erweist sich der angefochtene Entscheid der Beschwerdegegnerin als rechtens, weswegen die dagegen von der Beschwerdeführerin erhobene Beschwerde abzuweisen ist.
5. Da es vorliegend nicht um die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen geht, ist das Verfahren kostenlos (Art. 61 lit. a ATSG in Verbindung mit Art. 69 Abs. 1bis IVG).
Das Gericht erkennt:
1. Die Beschwerdewird abgewiesen.
2. Das Verfahren ist kostenlos.
3. Zustellung gegen Empfangsschein an:
Rechtsanwalt Dr. Roger Peter
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
Bundesamt für Sozialversicherungen
4. Gegen diesen Entscheid kann innert ** 30 Tagen** seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).
Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich
Die VorsitzendeDie Gerichtsschreiberin
GrünigWidmer