IV.2006.01047
Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich
II. Kammer
Sozialversicherungsrichter Mosimann, Vorsitzender
Sozialversicherungsrichterin Pfiffner Rauber
Ersatzrichterin Romero-Käser
Gerichtssekretärin Malnati Burkhardt
Urteil vom 19. Februar 2007
in Sachen
H.___
Beschwerdeführerin
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Pierre Heusser
Kernstrasse 8, Postfach 2122, 8026 Zürich
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich
Beschwerdegegnerin
Sachverhalt:
1. H.___, geboren 1953, meldete sich am 18. August 2004 bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug (Rente) an (Urk. 12/2). Die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, holte Arztberichte (Urk. 12/7, Urk. 12/11-14) und ein medizinisches Gutachten (Urk. 12/16), zwei Arbeitgeberberichte (Urk. 12/5, Urk. 12/9) und einen Auszug aus dem individuellen Konto (Urk. 12/6) ein.
Mit Verfügung vom 6. Juni 2005 verneinte die IV-Stelle einen Rentenanspruch (Urk. 12/18). Dagegen erhob die Versicherte am 5. Juli 2005 (vgl. Urk. 12/19) und am 5. September 2005 (Urk. 12/28) Einsprache. Im Rahmen des Einspracheverfahrens teilte die IV-Stelle am 1. September 2006 der Versicherten mit, dass eine polydisziplinäre Abklärung bei einer Medizinischen Abklärungsstelle (MEDAS) durchzuführen sei (Urk. 12/43). Die Versicherte teilte am 5. September 2006 mit, mit einer Begutachtung bei einer MEDAS aufgrund der langen Wartezeit nicht einverstanden zu sein (Urk. 12/44). Die IV-Stelle hielt am 12. Oktober 2006 an ihrem Entscheid fest (Urk. 12/46).
2. Mit Eingabe vom 21. November 2006 erhob die Versicherte eine Rechtsverzögerungs- beziehungsweise eine Rechtsverweigerungsbeschwerde und beantragte, die IV-Stelle sei zu verpflichten, unverzüglich eine geeignete unabhängige Gutachterstelle mit der Erstellung des Gutachtens zu beauftragen. Sodann stellte sie das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und der unentgeltlichen Rechtsvertretung (Urk. 1 S. 2). Mit Beschwerdeantwort vom 5. Januar 2007 beantragte die IV-Stelle die Abweisung der Beschwerde (Urk. 11). Am 11. Januar 2007 wurde der Schriftenwechsel als geschlossen erklärt (Urk. 13).
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Unbestritten ist, dass der Gesundheitszustand der Beschwerdeführerin grundsätzlich einer ergänzenden polydisziplinären Abklärung bedarf. Streitig ist einzig, ob die Beschwerdegegnerin, obwohl die MEDAS-Gutachterstellen einen Aufnahmestopp erliessen und demzufolge mit längeren Wartezeiten zu rechnen ist, zu Recht die Durchführung der medizinischen Begutachtung der Versicherten bei eben dieser MEDAS angeordnet hat.
2.
2.1 Eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde muss jeden Entscheid binnen einer Frist fassen, die nach der Natur der Sache und nach den gesamten übrigen Umständen als angemessen erscheint (BGE 119 Ib 323 Erw. 5; SVR 1997 ALV Nr. 105 S. 324 Erw. 4b). Die Geltung dieses prozessualen Grundrechts für das Einspracheverfahren wurde im Gesetz bekräftigt (Art. 52 Abs. 2 Satz 1 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts, ATSG; vgl. BGE 125 V 191 Erw. 2a). Wenn der Versicherungsträger entgegen dem Begehren der betroffenen Person - innert angemessener Frist, so wäre beizufügen - keine Verfügung oder keinen Einspracheentscheid erlässt, so kann laut Art. 56 Abs. 2 ATSG Beschwerde erhoben werden.
Bei der Rechtsverzögerungsbeschwerde fehlt es grundsätzlich an einem ordentlichen Anfechtungsobjekt, weil die entscheidende Behörde untätig bleibt. Ausnahmsweise kann eine Rechtsverzögerung aber auch in Form einer positiven Anordnung begangen werden; zu denken ist an Verfahrensverlängerungen durch unnötige Beweismassnahmen oder Einräumung überlanger Fristen. Zwar tritt die Rechtsverzögerung in solchen Fällen nicht schon mit der Verfügung ein, sondern wird erst in Aussicht gestellt. Die betreffende Rüge wird dennoch bereits zu diesem Zeitpunkt zugelassen, so dass die betroffene Person nicht zuwarten muss, bis die Rechtsverzögerung tatsächlich eintritt, sondern sofort geltend machen kann, die Verfügung habe eine ungerechtfertigte Verzögerung zur Folge (BGE 126 V 248 Erw. 2d; Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts in Sachen J. vom 21. August 2001, I 671/00, Erw. 3b). Das rechtlich geschützte Interesse besteht bei der Rechtsverzögerungsbeschwerde - unabhängig von der Frage, ob die versicherte Person in der Sache obsiegen wird - darin, einen Entscheid zu erhalten, der an eine gerichtliche Beschwerdeinstanz weiterziehbar ist (BGE 125 V 121 Erw. 2b). Dieses Interesse ist im Falle eines mit der Anordnung zusätzlicher Abklärung verbundenen Einspracheentscheids im Prinzip dasselbe, mit dem einzigen Unterschied, dass sich die Rüge der verzögerten Verfahrenserledigung auf das Ausbleiben eines instanzabschliessenden Entscheids bezieht, in welchem das Rechtsverhältnis materiell geordnet wird (BGE 131 V 407 Erw. 1.1).
2.2 Aus dem Gesagten ergibt sich, dass eine unrechtmässige Verzögerung einer Verfügung und damit eine formelle Rechtsverweigerung dann vorliegt, wenn die zuständige Behörde sich zwar bereit zeigt, die Verfügung zu erlassen, sie aber nicht binnen der Frist erlässt, welche nach der Natur der Sache und nach der Gesamtheit der übrigen Umstände als angemessen erscheint.
Für den Rechtsuchenden ist es unerheblich, auf welche Gründe - beispielsweise auf ein Fehlverhalten der Behörden oder auf andere Umstände - die Rechtsverweigerung oder die Rechtsverzögerung zurückzuführen ist; entscheidend für ihn ist ausschliesslich, dass die Behörde nicht oder nicht fristgerecht handelt. Bei der Feststellung einer unrechtmässigen Rechtsverzögerung geht es deshalb um die Würdigung objektiver Gegebenheiten. Eine unrechtmässige Rechtsverzögerung liegt dann vor, wenn die Umstände, welche zur unangemessenen Verlängerung des Verfahrens führten, objektiv nicht gerechtfertigt sind (BGE 103 V 195 Erw. 3c).
Ob sich die gegebene Prozessdauer mit dem dargelegten Anspruch des Bürgers auf Rechtsschutz innert angemessener Frist verträgt oder nicht, ist am konkreten Einzelfall zu prüfen (BGE 107 Ib 165, 103 V 195 Erw. 3c).
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin meldete sich am 18. August 2004 bei der Invalidenversicherung an (Urk. 12/2). Unbestritten ist, dass die Beschwerdegegnerin im Rahmen des Einspracheverfahrens nicht über Gebühr mit weiteren Abklärungsmassnahmen zugewartet hat, sondern den von der behandelnden Ärztin eingereichten psychiatrischen Bericht vom 8. November 2005 den Parteien am 29. November 2005 (Urk. 12/35-36) zur Stellungnahme unterbreitete. Nach Eingang einer Stellungnahme im Dezember 2005 (Urk. 12/37) und eines weiteren Arztberichtes vom Januar 2006 (Urk. 12/38) holte sie im April 2006 (Urk. 12/40-42) diverse weitere medizinische Berichte ein, wobei der letzte im August 2006 (Urk. 12/42/3-4) einging. Am 1. September 2006 ordnete die Beschwerdegegnerin anschliessend die strittige MEDAS-Begutachtung an (Urk. 12/43). Wann diese effektiv vorgenommen werden kann, steht noch nicht fest.
3.2 Die Medizinische Abklärungsstelle (MEDAS) der Invalidenversicherung gemäss Art. 72bis der Verordnung über die Invalidenversicherung (IVV) ist auf die sich im Zusammenhang mit Fällen der Invalidenversicherung stellenden Fragen, insbesondere auch auf interdisziplinäre Begutachtungen, spezialisiert (vgl. das Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts in Sachen M. vom 3. Januar 2007, I 633/05, Erw. 4.2.2). Spezialärzte verschiedener Fachrichtungen wirken bei der Exploration mit, nötigenfalls werden auch externe Fachärzte beigezogen.
Die Gesetzeskommission erwog anlässlich der Beratung von Art. 52 ATSG (heute Art. 44 ATSG) Folgendes (vergleiche BBl 1999 4602): Im Gegensatz zur Militärversicherung und Unfallversicherung finde sich in der Invalidenversicherung keine Norm auf Gesetzesebene; Artikel 69 Absatz 2 IVV sehe vor, dass Gutachten eingeholt werden können. Von Gegenvorschlägen sei dabei nicht die Rede. Die IV kenne im Bereich Gutachten ein geschlossenes System": In der Praxis würden medizinische Abklärungen durch vertraglich gebundene Stellen (gemäss Art. 72bis IVV) durchgeführt. Artikel 52 ATSG könnte dazu führen, dass dieses System in Einzelfällen durchbrochen werde. Die Kommission sehe - im Interesse der einheitlichen Anwendung des ATSG - keine Abweichung im Bundesgesetz über die Invalidenversicherung (IVG) vor.
Gemäss Art. 72bis IVV, der auch nach Inkrafttreten des ATSG am 1. Januar 2003 weiterhin Gültigkeit behält, trifft das Bundesamt mit Spitälern oder anderen geeigneten Stellen Vereinbarungen über die Errichtung von medizinischen Abklärungsstellen, welche die zur Beurteilung von Leistungsansprüchen erforderlichen ärztlichen Untersuchungen vornehmen. Es regelt Organisation und Aufgaben dieser Stellen und die Kostenvergütung. In Art. 57 IVG werden die Aufgaben der IV-Stellen umschrieben. Gemäss Art. 59 Abs. 3 IVG können sie Spezialisten der privaten Invalidenhilfe, Experten, medizinische und berufliche Abklärungsstellen sowie Dienste anderer Sozialversicherungsträger beiziehen. Aus dieser Gesetzesbestimmung geht klar hervor, dass die IV-Stellen sowohl Experten als Einzelpersonen als auch medizinische Abklärungsstellen als Institutionen zur Durchführung ihrer Aufgaben beiziehen können.
Damit ergibt sich - entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerin -, dass ein Vorgehen gemäss Randziffer 6001 des Kreisschreibens über das Verfahren in der Invalidenversicherung (KSVI) des Bundesamtes für Sozialversicherung, wonach die MEDAS im Auftrag der IV-Stellen den gesamten Gesundheitszustand von versicherten Personen beurteilen, wenn die in diesem Bereich erforderliche Abklärung besonders schwierig ist und auf andere Weise nicht durchgeführt werden kann, nicht zwingend ist.
Wohl besteht für die IV-Stellen grundsätzlich kein Anlass, von einer Begutachtung bei einer MEDAS abzusehen, denn nach Erfahrungen - insbesondere auch des hiesigen Gerichts - entsprechen MEDAS-Gutachten im Allgemeinen den von der Rechtsprechung konkretisierten Kriterien an beweistaugliche medizinische Berichte (BGE 125 V 352 Erw. 3a, 122 V 160 Erw. 1c; U. Meyer-Blaser, Die Rechtspflege in der Sozialversicherung, BJM 1989, S. 30 f.). Dennoch ist es möglich und auch zulässig, andere Stellen mit einer Begutachtung zu beauftragen. Dies muss vor allem dann geschehen, wenn - wie vorliegend - bei den MEDAS-Stellen ein völliger Annahmestopp besteht, was ein verschärfender Unterschied zu einer langen Wartezeit bedeutet. Wie es sich bei einer langen Wartezeit verhält, ist hier nicht zu entscheiden.
Es gibt keinen sachlichen Grund, mit einer Begutachtung zuzuwarten, da auch andere Gutachterstellen ebenso polydisziplinäre Abklärungen durchführen. Berücksichtigt man sodann den Umstand, dass die Beschwerdeführerin bereits am 5. Juli 2005 (Urk. 12/19) Einsprache erhob und ein Einspracheentscheid in der Regel innert einer Zeitspanne von 2 Monaten zu fällen ist (Kieser, ATSG-Kommentar, Art. 52 Rz 20), ist unter den gegebenen Umständen die Anordnung dieser MEDAS-Begutachtung nicht vertretbar. Bei Würdigung der geschilderten objektiven Gegebenheiten kommt man zum Schluss, dass eine unrechtmässige Rechtsverzögerung vorliegt.
Nach dem Gesagten erweist sich der Rechtsstandpunkt der Beschwerdeführerin als zutreffend, weshalb die Beschwerde gutzuheissen ist.
4. Nach § 34 Abs. 1 des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht (GSVGer) hat die obsiegende Beschwerde führende Person Anspruch auf Ersatz der Parteikosten. Diese werden ohne Rücksicht auf den Streitwert nach der Bedeutung der Streitsache, der Schwierigkeit des Prozesses und dem Mass des Obsiegens bemessen (§ 34 Abs. 3 GSVGer).
Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin machte mit Honorarnote vom 29. Januar 2007 einen Aufwand von 4 Stunden und 15 Minuten und Spesen von Fr. 50.30 geltend (Urk. 14), so dass beim praxisgemässen Ansatz von Fr. 200.-- zuzüglich Mehrwertsteuer er mit Fr. 968.70 (inkl. Barauslagen und Mehrwertsteuer) zu entschädigen ist.
Gemäss Rechtsprechung wird das Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung (Urk. 1) somit gegenstandslos (Christian Zünd, Kommentar zum Gesetz über das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich, Zürich 1999, N 16 zu § 16).
Das Gericht erkennt:
1. In Gutheissung der Beschwerde wird die Beschwerdegegnerin angewiesen, umgehend eine geeignete unabhängige Gutachterstelle mit der Erstellung eines polydisziplinären Gutachtens zu beauftragen.
2. Die Gerichtskosten von Fr. 500.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt. Rechnung und Einzahlungsschein werden der Kostenpflichtigen nach Eintritt der Rechtskraft zugestellt.
3, Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Prozessentschädigung von Fr. 968.70 (inkl. Barauslagen und MWSt) zu bezahlen.
4. Zustellung gegen Empfangsschein an:
Rechtsanwalt Dr. Pierre Heusser
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
Bundesamt für Sozialversicherung
sowie an:
die Gerichtskasse
5. Gegen diesen Entscheid kann innert ** 30 Tagen** seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 90 und 100 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).
Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).