IV.2005.00487

IV.2005.00487

Sozialversicherungsgericht

des Kantons Zürich

II. Kammer

Sozialversicherungsrichter Mosimann, Vorsitzender

Sozialversicherungsrichter Meyer

Ersatzrichterin Romero-Käser

Gerichtssekretärin Schnellmann

Urteil vom 26. August 2005

in Sachen

R.___

Beschwerdeführer

vertreten durch Rechtsanwalt Massimo Aliotta

Obergasse 20, Postfach 1508, 8401 Winterthur

gegen

Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich (SVA)

IV-Stelle

Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich

Beschwerdegegnerin

Sachverhalt:

1. R.___, geboren 1955, arbeitete seit 1998 als Gipser bei der A.___, Bauunternehmung, in ___ (Urk. 8/61 S. 1 Ziff. 1.3, S. 4 Ziff. 6.3.1). Aufgrund von Rückenbeschwerden (Diskushernie) meldete sich der Versicherte am 11. Juni 2003 bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug (berufliche Massnahmen, Rente) an (Urk. 8/61 S. 5 S. 7.2, S. 6 Ziff. 7.8, S. 7).

Die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, holte medizinische Berichte (Urk. 8/15-24), einen Bericht des Arbeitgebers (Urk. 8/49) sowie einen Auszug aus dem individuellen Konto ein (Urk. 8/52). Mit Verfügung vom 12. Dezember 2003 wurde dem Versicherten mit Wirkung ab dem 1. Mai 2003 eine halbe Rente zugesprochen (Urk. 8/7 = Urk. 8/10 = Urk. 3/3). Dagegen erhob der Versicherte, vertreten durch Rechtsanwalt Massimo Aliotta, mit Eingabe vom 23. Januar 2004 Einsprache und beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung, die Zusprechung einer ganzen Invalidenrente sowie die Einholung eines polydisziplinären verwaltungsunabhängigen Gutachtens (Urk. 8/6 S. 1 = Urk. 3/4 S. 1).

Am 13. Januar 2005 teilte die IV-Stelle dem Versicherten mit, es werde zur Prüfung des Anspruchs auf Leistungen der Invalidenversicherung eine medizinische Abklärung notwendig, welche durch das B.___, Medizinische Abklärungsstelle (MEDAS), durchgeführt werde (Urk. 8/2 = Urk. 3/7). Mit Eingabe vom 21. Januar 2005 erklärte der Versicherte, vertreten durch Rechtsanwalt Massimo Aliotta, gegenüber der IV-Stelle, mit der Begutachtung durch das B.___ nicht einverstanden zu sein und rügte Verfahrensmängel (Urk. 8/36 S. 1 ff. = Urk. 3/9 S. 1 ff.). Die IV-Stelle hielt mit Verfügung vom 1. April 2005 an der Abklärung durch das B.___ fest (Urk. 8/1 = Urk. 2).

2. Dagegen erhob der Versicherte, vertreten durch Rechtsanwalt Massimo Aliotta, am 2. Mai 2005 Beschwerde (Urk. 1) und beantragte, es sei die Verfügung vom 1. April 2005 aufzuheben und es seien ihm die Namen der vorgesehenen Gutachter vorgängig zu nennen (Urk. 1 S. 2). Mit Beschwerdeantwort vom 7. Juni 2005 beantragte die IV-Stelle die Abweisung der Beschwerde (Urk. 7).

Das Gericht zieht in Erwägung:

1.

1.1 Über Leistungen, Forderungen und Anordnungen, die erheblich sind oder mit denen die betroffene Person nicht einverstanden ist, hat der Versicherungsträger schriftlich Verfügungen zu erlassen (Art. 49 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts; ATSG). Gegen Verfügungen kann innerhalb von 30 Tagen bei der verfügenden Stelle Einsprache erhoben werden; davon ausgenommen sind prozess- und verfahrensleitende Verfügungen (Art. 52 Abs. 1 ATSG). Gegen Einspracheentscheide oder Verfügungen, gegen welche eine Einsprache ausgeschlossen ist, kann Beschwerde erhoben werden (Art. 56 Abs. 1 ATSG).

1.2 Der Entscheid vom 1. April 2005 (Urk. 2) über die Anordnung eines Gutachtens kann nur dann gerichtlich angefochten werden, wenn ihm auch materiell Verfügungscharakter zukommt. Der in Art. 49 Abs. 1 ATSG verwendete Begriff der Anordnung ist unter dem Gesichtswinkel von Art. 51 Abs. 1 ATSG zu verstehen. Es gibt Anordnungen, welche Verfügungscharakter haben sollen, und solche, denen dieser Charakter nicht zugeordnet werden soll. Letzteres ist dann gegeben, wenn die Anordnung nicht erheblich ist oder wenn die betroffene Person mit ihr einverstanden ist. Der Begriff der Anordnung gemäss Art. 49 Abs. 1 ATSG und Art. 51 Abs. 1 ATSG ist dabei offensichtlich weit gefasst. Der Gesetzgeber erachtet grundsätzlich alle Entscheide, die in der "Abwicklung" (vgl. BBl 1991 II 262) eines konkreten Rechtsverhältnisses gefällt werden, als Verfügung. Der Zwischenverfügung vom 1. April 2005 über die Abklärung durch das B.___ ist damit materiell Verfügungscharakter zuzuschreiben. Wollte man den Verfügungscharakter verneinen, verkäme Art. 51 Abs. 2 ATSG, wonach die betroffene Person auch im formlosen Verfahren jederzeit eine Verfügung verlangen kann, zum toten Buchstaben, ebenso wie Art. 44 ATSG, der die Möglichkeit der Gutachterablehnung aus triftigen Gründen bereits im Laufe des Verwaltungsverfahrens vorsieht.

1.3 Der Entscheid der Beschwerdegegnerin, das B.___ mit einer Begutachtung zu beauftragen, ist kein Entscheid über eine materielle Rechtsfrage. Er ist als verfahrensleitende Verfügung im Sinne von Art. 52 Abs. 1 ATSG zu qualifizieren, welche ohne vorgängiges Einspracheverfahren direkt mit Beschwerde beim Sozialversicherungsgericht angefochten werden kann. Unter dem alten, bis am 31. Dezember 2002 gültig gewesenen Recht war dies rechtsprechungsgemäss nur unter der zusätzlichen Eintretensvoraussetzung möglich, dass dem Beschwerdeführer sonst ein nicht wieder gutzumachender Nachteil drohte (BGE 126 V 246 Erw. 2a mit Hinweisen). Ob dies auch unter der Herrschaft des neuen, hier anwendbaren Rechts gilt, geht aus dem Gesetzestext nicht hervor. Da sich aus den Materialien keine Hinweise finden, dass der Gesetzgeber bei der Anfechtung von verfahrensleitenden Zwischenverfügungen die besondere Eintretensvoraussetzung des nicht wieder gutzumachenden Nachteils aufheben wollte (BBl 1991 II 263; BBl 1999 4618), ist daran auch unter der Herrschaft des ATSG festzuhalten (Kieser, ATSG-Kommentar, Zürich Basel Genf 2003, Rz 8 zu Art. 56). Dabei genügt auch ein rein tatsächlicher Nachteil (BGE 120 Ib 100). Nach der Rechtsprechung des Eidgenössischen Versicherungsgerichts (EVG) kann ein derartiger Nachteil etwa dann gegeben sein, wenn die Frage der Befangenheit einer sachverständigen Person umstritten ist (SVR 2001 IV Nr. 14). Nach der Rechtsprechung des EVG ist ein solcher Nachteil auch bei Zwischenverfügungen gegeben, mit denen über Ausschliessungs- und Ablehnungsgründe betreffend einen Experten oder eine Begutachtungsstelle entschieden wird (AHI-Praxis 1998 S. 126 Erw. 1 mit Hinweis auf BGE 120 V 348 f. Erw. 2a, SVR-Rechtsprechung 2002 UV Nr. 7 mit Hinweisen). Im Lichte dieser Ausführungen ist der nicht wieder gutzumachende Nachteil auch vorliegend zu bejahen, weshalb auf die Beschwerde gegen die verfahrensleitende Verfügung vom 1. April 2005 einzutreten ist.

2. Strittig und zu prüfen ist vorab, ob bei der angeordneten Abklärung durch das B.___ Art. 44 ATSG zur Anwendung kommt oder nicht und - bejahendenfalls - ob bei Anordnung einer MEDAS die untersuchenden Fachärzte im Voraus bekannt zu geben sind. Die weiteren verfahrensrechtlichen Einwände des Beschwerdeführers, welche er in seiner Stellungnahme vom 21. Januar 2005 geltend machte (vgl. Urk. 8/36 S. 1 ff. = Urk. 3/9 S. 1 ff.), sind im Übrigen nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, weshalb darauf nicht weiter einzugehen ist.

Die Beschwerdegegnerin machte geltend, Art. 44 ATSG finde vorliegend keine Anwendung, da eine Institution mit der Begutachtung des Beschwerdeführers beauftragt worden sei. Art 44 ATSG würde nur zur Anwendung kommen, falls die Begutachtung durch einen unabhängigen Sachverständigen durchgeführt würde (Urk. 7 S. 1 f.).

Dagegen bringt der Beschwerdeführer vor, die Beschwerdegegnerin habe es entgegen Art. 44 ATSG unterlassen, ihm die Namen der beauftragten Begutachter bekanntzugeben beziehungsweise alle vorgesehenen Personen zu nennen. Da er nicht wisse, welche namentlich bekannten Personen ihn begutachten würden, werde das ebenfalls in Art. 44 ATSG vorgesehene Mitwirkungsrecht vereitelt (Urk. 1 S. 6).

3.

3.1 Seit 1. Januar 2003 gilt gemäss Art. 1 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Inva-lidenversicherung (IVG) in der Invalidenversicherung folgende Verfahrensbestimmung: Muss der Versicherungsträger zur Abklärung des Sachverhaltes ein Gutachten einer oder eines unabhängigen Sachverständigen einholen, so gibt er der Partei deren oder dessen Namen bekannt. Diese kann den Gutachter aus triftigen Gründen ablehnen und kann Gegenvorschläge machen (Art. 44 ATSG).

Die Beschwerdegegnerin wendet ein, dass diese Gesetzesbestimmung nur anzuwenden sei, wenn eine natürliche Person mit einem Gutachtensauftrag betraut werde. Die Mitwirkungsrechte kämen aber nicht zur Anwendung, wenn die Begutachtung durch eine MEDAS-Stelle durchgeführt werde.

3.2 Demnach stellt sich vorab die Frage, ob Art. 44 ATSG auch zur Anwendung kommt, wenn anstelle einer Gutachterin oder eines Gutachters als natürliche Person eine MEDAS-Stelle als Institution mit einem Gutachten beauftragt wird, mithin ob auch die MEDAS-Stellen unter den Begriff "einer oder eines unabhängigen Sachverständigen" zu subsumieren sind.

Gemäss Rz 2076 des ab 1. Januar 2003 gültigen Kreisschreibens über das Ver-fahren in der Invalidenversicherung (KSVI) hat die IV-Stelle die Möglichkeit, bei schwierigen Fällen die Beurteilung durch eine MEDAS-Stelle anzuordnen. Nach Rz 2074 KSVI bestimmt die IV-Stelle die begutachtende Person/Stelle und erteilt ihr einen Auftrag, falls sie nach Kenntnisnahme der ärztlichen Berichte eine medizinische Begutachtung für nötig hält. Rz 6004 KSVI verlangt für das Verfahren bei der Beauftragung einer MEDAS die Beachtung von Rz 2074-2089 KSVI, welche allgemein das korrekte Vorgehen bei Begutachtungen beschreiben. In Rz 2078 KSVI, welcher damit auch für eine Begutachtung durch eine MEDAS-Stelle zur Anwendung gelangt, wird ausdrücklich auf Art. 44 ATSG verwiesen und der versicherten Person wird mittels Kopie des Gutachtensauftrages eine Frist von 10 Tagen eingeräumt, um zur begutachtenden Person/Stelle entweder schriftlich oder mündlich vor Ort Einwände vorbringen zu können und allenfalls Gegenvorschläge zu machen.

Aus dieser Bestimmung kann geschlossen werden, dass das Bundesamt für Sozialversicherung die Auffassung vertritt, auch Gutachtensaufträge an MEDAS-Stellen seien unter Art. 44 ATSG zu subsumieren. Dies widerspricht trotz des klaren Wortlauts von Art. 44 ATSG, in dem nur ein Gutachten „einer oder eines unabhängigen Sachverständigen“ erwähnt wird, Sinn und Zweck dieser Bestimmung nicht. Insofern kann aus den nachfolgend dargelegten Gründen an der in früheren Entscheiden des hiesigen Gerichts vertretenen Auffassung nicht festgehalten werden.

3.3 Zwischen einem Gutachten, welches durch einen unabhängigen Sachverständigen erstellt wird, und einem MEDAS-Gutachten besteht objektiv kein Unterschied. In beiden Fällen handelt es sich um fachärztliche Beurteilungen eines unklaren medizinischen Sachverhalts. Für eine unterschiedliche verfahrensmässige Behandlung eines Sachverständigen-Gutachtens und eines MEDAS-Gutachtens besteht daher von der Sache her kein Anlass, auch wenn die Gesetzesmaterialien auf eine solche Unterscheidung hinzuweisen scheinen. Das Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich von Sinn und Zweck sowie der dem Text zu Grunde liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt (BGE 130 II 71 Erw. 4.2, 130 V 232 Erw. 2.2, 295 Erw. 5.3.1, 428 Erw. 3.2, 475 Erw. 6.5.1, 484 Erw. 5.2, 129 V 284 Erw. 4.2, je mit Hinweisen). Art. 44 ATSG gewährleistet Verfahrensrechte im Gutachtensfall, und es wäre überspitzt formlistisch, MEDAS-Gutachten verfahrensmässig nach Art. 43 ATSG mit eingeschränkten Verfahrensrechten und Sachverständigen-Gutachten nach Art. 44 ATSG mit gewährleisteten Mitwirkungsrechten zu behandeln.

3.4 Wichtig ist die Bedeutung eines Beweismittels. Je höher der Beweiswert ist, desto gewichtiger müssen die Gründe sein, damit Verwaltung und Gericht nicht darauf abstellen. Gutachten kommt ein hoher Beweiswert zu und es wird nur bei triftigen Gründen davon abgewichen (BGE 125 V 352 Erw. 3b/aa mit Hinweisen).

Den interdisziplinären MEDAS-Gutachten kommt beweismässig (mindestens) der gleiche Stellenwert zu wie Sachverständigen-Gutachten (BGE 125 V 352 Erw. 3a, 122 V 160 Erw. 1c). Insofern macht eine unterschiedliche verfahrensmässige Behandlung dieser beiden Gutachtenstypen keinen Sinn. Könnten bei MEDAS-Gutachten - in Abweichung von der Regelung für Sachverständigen-Gutachten gemäss Art. 44 ATSG - Gutachter nicht vorgängig aus triftigen Gründen abgelehnt werden, hätte dies zur Folge, dass sich eine versicherte Person der Begutachtung durch Ausschluss- oder Ausstandsgründe erfüllende Experten unterziehen müsste, was einerseits unzumutbar und anderseits ein verfahrensmässiger Leerlauf wäre.

Die Einräumung der Verfahrensrechte gemäss Art. 44 ATSG ist daher auch bei MEDAS-Gutachten grundsätzlich zu gewährleisten und erscheint praktikabel.

4.

4.1 Zu prüfen bleibt die Frage, wie im Falle einer MEDAS-Begutachtung die Mitwirkungsrechte gemäss Art. 44 ATSG konkret zu gewährleisten sind. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör folgt auch die Pflicht, Verfügungen zu begründen. Die von der Verfügung betroffene Person soll in die Lage versetzt werden, eine Verfügung sachgerecht anfechten zu können (Thomas Locher, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, 3. A., Bern 2003, S. 459 Rz 17 ff.). Im vorliegenden Sachzusammenhang muss die Begründung der Verfügung derart bestimmt sein, dass die versicherte Person die ihr aus dem ATSG zufliessenden Rechte wahrnehmen kann. Zur gesetzeskonformen Gewährleistung dieser Rechte bestimmt Art. 44 ATSG, dass der betroffenen versicherten Person der Name der Experten, der Expertin oder der gegebenenfalls mehreren beizuziehenden Sachverständigen bekannt gegeben wird.

4.2 Vorliegend ist unbestrittenermassen eine interdisziplinäre Begutachtung erforderlich. Daraus folgt, dass verschiedene Fachärzte für die Begutachtung beizuziehen sind. Indem die Beschwerdegegnerin in der angefochtenen Verfügung bestimmte, das B.___ als geeignete Begutachtungsstelle sei mit der Begutachtung zu betrauen, genügte sie den Anforderungen von Art. 44 ATSG nur teilweise. Denn neben dem B.___ als beauftragte MEDAS-Stelle hätten die dort tätigen und für die Begutachtung des Beschwerdeführers in Frage kommenden Ärzte wenigstens in Form einer Liste unter Aufführung der fachlichen Qualifikationen bekannt gegeben werden müssen. Dies hätte dem Beschwerdeführer ermöglicht, seine Verfahrens- und Mitwirkungsrechte gemäss Art. 44 ATSG auszuüben. Aus objektiver Sicht erweist es sich als zumutbar, wenn anlässlich der Beauftragung einer MEDAS-Stelle die einzelnen Gutachter noch nicht definitiv bestimmt sind und lediglich eine Liste der in Frage kommenden Experten abgegeben wird. Die Liste der in Frage kommenden Gutachter muss ausser den Namen die fachlichen Qualifikationen der möglichen Experten enthalten.

4.3 Namentlich wenn ein interdisziplinäres MEDAS-Gutachten einzuholen ist, genügt die Bestimmung einer Gutachterstelle unter gleichzeitiger respektive vorgängiger namentlicher Bekanntgabe der für diese Stelle tätigen Gutachterpersonen (vgl. Urteil des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich vom 5. April 2005 in Sachen R. UV.2005.00022). Dies entspricht auch der Praxis in anderen Kantonen (vgl. Marco Reichmuth, ATSG - (erste) Erfahrungen in der IV, in: Praktische Anwendungsfragen des ATSG, Referate der Tagung vom 25. November 2003 in Luzern, St. Gallen 2004, S. 38). Anzumerken bleibt, dass Art. 44 ATSG es gebietet, dem Beschwerdeführer, sollte für die Begutachtung gegebenenfalls eine auf der Liste des B.___ nicht genannte Gutachterperson beizuziehen sein, vorgängig diese andere Gutachterperson zu nennen und ihm Gelegenheit zu geben, zu dieser Person Stellung zu nehmen und allfällige Ausstands- und Ablehnungsgründe zu nennen.

In diesem Sinne ist die Beschwerde gutzuheissen.

5. Ausgangsgemäss ist die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, dem vertretenen Beschwerdeführer eine angemessen Prozessentschädigung auszurichten (§ 34 Abs. 1 des Gesetzes über das Sozialversicherungsgerichts (GSVGer) in Verbindung mit § 9 Abs. 1 und 3 der Verordnung über die sozialversicherungsrechtlichen Gebühren, Kosten und Entschädigung). Diese ist unter Berücksichtigung der Streitsache und Schwierigkeit des Prozesses auf Fr. 1'600.-- (inkl. Mehrwertsteuer und Barauslagen) festzusesetzen.

Das Gericht erkennt:

1. In Gutheissung der Beschwerde wird Dispositiv Ziff. 1 der Verfügung vom 1. April 2005 aufgehoben und die Sache an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen, damit sie im Sinne der Erwägungen neu verfüge.

2. Das Verfahren ist kostenlos.

3. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Prozess-entschädigung von Fr. 1'600.-- (inkl. Mehrwertsteuer und Barauslagen) zu bezahlen.

4. Zustellung gegen Empfangsschein an:

•  Rechtsanwalt Massimo Aliotta
  

•  Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
  

•  Bundesamt für Sozialversicherung
  

5. Gegen diesen Entscheid kann innert ** 30 Tagen** seit der Zustellung beim Eidgenössischen Versicherungsgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht werden.

Die Beschwerdeschrift ist dem Eidgenössischen Versicherungsgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, in dreifacher Ausfertigung zuzustellen.

Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift der beschwerdeführenden Person oder ihres Vertreters zu enthalten; die Ausfertigung des angefochtenen Entscheides und der dazugehörige Briefumschlag sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die beschwerdeführende Person sie in Händen hat (Art. 132 in Verbindung mit Art. 106 und 108 OG).