Konzession. Bauten auf Landanlagegebiet. Ermessen der Konzessionsbehörde.

BRKE II Nrn. 0054—0056/1999 vom 4. Mai 1999in BEZ 1999 Nr. 29 4. Das zwischen dem Zürichsee und der Seestrasse liegende Baugrundstück weist eine Seeanstosslänge von knapp 20 m auf und ist mit einem nahezu parallel zum Ufer des Zürichsees und der Seestrasse angeordneten, im Osten an die Gren- ze zum Nachbargrundstück gestellten Hauptgebäude von rund 10 m Länge über- baut; ausserdem befindet sich darauf ein im Westen an das Nachbargrundstück an- grenzendes (befristet bewilligtes) Gerätehaus. Der Rekurrent beabsichtigt, im Nord- teil des Baugrundstückes einen offenen Autounterstand zu errichten. Die Baudirekti- on des Kantons Zürich lehnte es in der hier angefochtenen Verfügung ab, dem Bau- vorhaben die notwendige Zustimmung zu erteilen, weil gemäss ihrer Richtlinien für bauliche Veränderungen auf Landanlagen und für Seebauten Konzessionsland auf höchstens der Hälfte der Seeanstosslänge überbaut werden darf. Der Rekurrent hält demgegenüber dafür, dass vorliegend ein Abweichen von diesem «Schematismus» gerechtfertigt sei; so stelle die beabsichtigte Überdachung keine zusätzliche Sicht- barriere dar, da eine allseits offene «Leichtbaukonstruktion» geplant sei und aus- serdem Hecken und Einfriedungen vorhanden seien, die den Unterstand überragten. Sodann werde das Dach des streitbetroffenen Unterstandes seeseits zusätz lich von der vorhandenen Schopfbaute, die ihrerseits durch Pflanzen verdeckt sei, kaschiert. 5.Die Verleihung der Konzession stellt die notwendige Voraussetzung für den Ei gentumserwerb an der Landanlage dar. Dementsprechend geht der Eigentumser- werb nur soweit, als in der Konzession vorgesehen ist. Mit anderen Worten ist das Eigentum mit den in der Konzession enthaltenen Auflagen belastet. Die mit der Konzession auferlegten Beschränkungen sind vorliegend als öffent- lichrechtliche Eigentumsbeschränkungen im Jahre 1942 im Grundbuch angemerkt worden. Unter anderem ist danach «für die Ausführung oder Veränderung von Bau- ten auf der abgetretenen Parzelle die Bewilligung der Baudirektion erforderlich». Das heisst, dass sich der Staat das Recht vorbehalten hat, in jedem einzelnen Fall über die Zulassung einer bestimmten Baute bzw. deren Veränderung zu entschei- den. Zusätzlich zur baurechtlichen Bewilligung als Polizeierlaubnis, die nicht die Verleihung eines Rechts, sondern die behördliche Feststellung darstellt, dass einem bestimmten Bauvorhaben keine Hindernisse des öffentlichen Baurechts entgegen- stehen, untersteht demgemäss der streitbetroffene Autounterstand unbestrittener- massen der Konzessionspflicht. Dabei ist über das entsprechende Gesuch nach dem im Zeitpunkt der Entscheidung geltenden Recht zu befinden (vgl.RB 1986 Nr. 110). 6. Gemäss § 25 der Konzessionsverordnung zum Wasserwirtschaftsgesetz

(WWG) sind Gesuche für die Erstellung von Landanlagen oder Bauten in Gewäs- sern abzuweisen, wenn die projektierten Bauten die Gefahr der Abrutschung oder Senkung der Ufer erhöhen, die Sicherheit der Schifffahrt gefährden, die konzessio- nierte Schifffahrt behindern, die öffentlichen Interessen in erheblichem Masse beein- trächtigen, den Gemeingebrauch des Gewässers bedeutend erschweren oder eine rationelle und ästhetische Gestaltung der Ufer verunmöglichen würden. Auch Gesu- che für Bauten auf Landanlagen, für die in der Landanlagekonzession ein Bewilli- gungsvorbehalt besteht, werden nach diesen Grundsätzen beurteilt (§ 27 Konzessi- onsverordnung zum WWG). Daraus darf nicht durch Umkehrschluss gefolgert wer- den, bei Fehlen der gesetzlichen Hinderungsgründe müsse die Konzession erteilt werden (RB 1975 Nr. 124, auch zum folgenden). Die genannte Vorschrift stellt ledig- lich Mindestanforderungen für Landanlagen, Seebautenund Bauten auf Landanla- gen auf. Ein Rechtsanspruch auf Erteilung der Konzession besteht auch dann nicht, wenn diese Mindestanforderungen erfüllt sind (RB 1971 Nr. 10). Die Verleihung eines aus der hoheitlichen Herrschaftsgewalt des Staates ab- gespaltenen Rechts an einen Privaten steht grundsätzlich im Ermessen der Konzes- sionsbehörde. Ein Anspruch auf Konzessionserteilung besteht gegenüber dem ver- fügungsberechtigten Gemeinwesen nicht. Daraus ergibt sich, dass die verleihende Verwaltungsbehörde Konzessionsbedingungen aufstellen kann, welche die Pflichten des Konzessionsinhabers begründen. In diesem Sinne hat sich der Konzessionär, der auf Konzessionsland eine Baute erstellen will, der hierzu geübten Praxis der Baudirektion des Kantons Zürich zu unterwerfen; er kann nur dann und solche Bau- ten erstellen, welche die Baudirektion imInteresse der Öffentlichkeit am Seegebiet und den anstossenden Ufern für vertretbar hält. Das ergibt sich aus dem auch hier stipulierten Vorbehalt der Bewilligung der Baudirektion des Kantons Zürich fürdie Ausführung oder Veränderung von Bauten auf der abgetretenen Parzelle. Im Rah- men dieser Regelung ist die Konzessionsbehörde frei, dass heisst sie kann zuguns- ten des verleihenden Gemeinwesens ohne besondere Gesetzgebung Duldungs-, Unterlassungs-und Leistungspflichten verlangen. Diese Ermessensfreiheit findet ih- re Grenze ausschliesslich dort, wo die getroffenen Massnahmen in Willkür ausarten. Willkürlich können in diesemZusammenhang Anordnungen nur dann sein, wenn vom Konzessionär etwas verlangt wird, das für die Allgemeinheit, für deren Interes- sen die Konzessionsbehörde eintritt, bedeutungslos ist und nur einen Vorteil für die verleihende Behörde darstellt. Sie muss die öffentlichen Interessen, ohne diese ge- gen Privatinteressen des Gesuchstellers abzuwägen, angemessen wahren und darf sich nicht darauf beschränken, durch Verweigerung der Konzession nur eine erheb- liche Beeinträchtigung der öffentlichen Interessen abzuwehren (vgl. RB 1979 Nr. 101). Schliesslich setzt auch der Grundsatz der rechtsgleichen Behandlung der Er- messensbetätigung bei Konzessionserteilungen eine Schranke. 7. Die Baudirektion des Kantons Zürich hat zur Vermeidung von rechtsunglei- chen Entscheiden mit Verfügung Nr. 1598 vom 7. Juli 1995 Richtlinien für bauliche Veränderungen auf Landanlagen und für Seebauten erlassen. Unter anderem darf danach Konzessionsland auf höchstens der Hälfte der Seeanstosslänge überbaut werden, wobei ausdrücklich auch Nebenbauten wie Bootshäuser, Garagen usw. von dieser Beschränkung erfasst werden sollen. Vom See her dürfen die Gebäude so- dann keine zusammenhängende Ansicht von mehr als 20 m Länge aufweisen. Bei einemGewässerabstand der Gebäude von mehr als 30 m werden angemessene Er- leichterungen von diesen Bestimmungen gewährt.

Der Umstand, dass es sich bei den Landanlageparzellen um Seeufergrundstü- cke handelt, legt dem Staat die Verpflichtung auf, dem Wunsch der Öffentlichkeit nach Erhaltung des Landschaftsbildes bzw. nach einer harmonischen und ästhetisch einwandfreien Gestaltung des Seegebietes und weitestgehender Zugänglichkeit der Seeufer entgegenzukommen. Nur eine sehr lockere Überbauung entspricht den Er- fordernissen des von der kantonalen Richtplanung durch die Ausscheidung des ge- samten Zürichseegebietes als Erholungsgebiet geforderten und in § 2 WWGkon- kretisierten Landschafts- und Uferschutzes. Die Baudirektion des Kantons Zürich hatte bereits früher klar umrissene Bewilligungsrichtlinien verfolgt (vgl. u.a. ZBI 69 [1968] S. 433), und die nunmehr in den Richtlinien vom 7. Juli 1995 statuierten Er- fordernisse wie der hier interessierende maximale Überbauungsgrad erscheinen un- ter diesen Umständen in keiner Weise willkürlich. 8. Entgegen der Ansicht des Rekurrenten stellt auch der beabsichtigte Autoun- terstand eine bauliche Massnahme dar, die von den in den Richtlinien statuierten, Nebenbauten ausdrücklich einschliessenden Baubeschränkungenerfasst wird. Un- bekümmert darum, dass der Unterstand nicht eingewandet ist, sondern die Beda- chung auf Pfosten steht, verkörpert er ein die Sicht zweifellos tangierendesund ins- besondere auch in ästhetischer Hinsicht störendes Element. Daran ändert auch nichts, dass der Autounterstand den rekurrentischen Angaben gemäss seeseits auf- grund des sich davor befindlichen Geräteschuppens bzw. der vorhandenen Begrü- nung nicht einsehbar sein soll. Ob dem tatsächlich so sei, braucht nicht näher ge- prüft zu werden. Da das Hauptgebäude für sich allein die halbe Seeanstosslänge beansprucht, wird bereits mit dem Geräteschuppen die heute maximal zulässige Überbauungsmöglichkeit überschritten, so dass dieser zum vornherein nicht dazu dienen kann, eine weitere dahingehende Beanspruchung zu verbergen. Ausserdem ist diese Baute nur befristet bewilligt. Auch die vom Rekurrenten dem Bauvorhaben imweiteren zugute gehaltene pflanzliche Kaschierung rechtfertigt ein Abweichen von den genannten Grundsätzen nicht, andernfalls der Umfang der (bestehenden) Bepflanzung zum Massstab des zulässigen Überbauungsgrades erhoben würde und imExtremfall einer durchgehenden Überbauung stattgegeben werden müsste. Ab- gesehendavon besteht ohnehin keinerlei Gewähr für den Bestand von Pflanzen. 9. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Verweigerung der Konzession dem- nach im öffentlichen Interesse liegt. Einer Abwägung mit den privaten Interessen des Rekurrenten bedarf es unter diesen Umständen nicht; eine solche Interessenabwä- gung ist wohl bei der Enteignung einer Konzession, nicht aber bei der Erteilung oder Erneuerung angezeigt (vgl. u.a. RB 1975 Nr. 124).