BRKE I Nr. 0282/2008 vom 19. Dezember 2008 in BEZ 2009 Nr. 34 In teilweiser Revision der Bau- und Zonenordnung wies der Gemeinderat ein bisher der kantonalen Freihaltezone, der Freihaltezone FC und der allgemeinen Freihaltezone zugehöriges Areal neu zum weitaus grössten Teil der Erholungszone E1 (und in geringem Umfange der Freihaltezone FA und der Zone für öffentliche Bauten Oe2) zu. Damit sollte die nutzungsplanerische Grundlage insbesondere für die Erstellung einer Freestyle-Anlage mit einer Gesamtlänge von rund 300 m und einer maximalen Breite von rund 90 m geschaffen werden. Nebst dem sollte auch verschiedenen bereits bestehenden Sportanlagen (Fussballfeld etc.) die erforderli- che nutzungsplanerische Grundlage verschafft werden. Der Beschluss wurde von einem Nachbarn angefochten. Aus den Erwägungen: 4.2 Der Rekurrent moniert, der Gemeinderat könnte nicht der kantonalen Frei- haltzone zugewiesenes Land einer kommunalen Erholungszone zuschlagen. Die damit verbundene Aufhebung der kantonalen Nutzungszone müsse vorgängig von der hierfür zuständigen Baudirektion des Kantons Zürich förmlich beschlossen wer- den, was bislang nicht geschehen sei. Dieser Mangel werde durch das spätere Ge- nehmigungsverfahren nicht geheilt. (...) 4.2.1 Der grösste Teil des mit dem angefochtenen Beschluss der kommunalen Erholungszone E1 zugewiesenen Landes befindet sich heute in der kantonalen Frei- haltezone (§ 39 PBG). Für deren Festsetzung – und damit auch Änderung oder Auf- hebung zu Gunsten einer anderen Zonierung – ist die Baudirektion des Kantons Zü- rich zuständig (§ 2 lit. b PBG). In der Tat fehlt es bis heute an einem Beschluss dieser Behörde über die Ent- lassung des fraglichen Gebietes aus der kantonalen Freihaltezone. Hingegen hat das Amt für Raumordnung und Vermessung (ARV) im Rahmen seines (positiv lau- tenden) Vorprüfungsberichtes zur strittigen Zonenplanänderung in Aussicht ge stellt, sie werde im Anschluss an den Beschluss des Gemeinderates der Baudirektion An- trag auf Entlassung des Areals aus der kantonalen Freihaltezone stellen. Der Be-
schluss des Gemeinderates liegt zwar nun vor, ist aber wegen des vorliegenden Re- kurses bzw. der damit fehlenden Genehmigung (§ 89 PBG) noch nicht in Rechtskraft erwachsen. 4.2.2 In welcher Weise vorzugehen und Planungen zu koordinieren sind, wenn verschiedene Planungsträger – Gemeinde und Baudirektion – an ein und derselben Umzonung beteiligt sind, ist im Gesetz nicht geregelt. Zwar ist die Baudirektion zur Aufsicht über die Gemeinden in den vom Planungs- und Baugesetz und den es aus- führenden Erlassen geordneten Sachbereichen zuständig (§ 2 lit. b und § 3 PBG). Dies führt indes nicht etwa dazu, dass eine kantonale Nutzungszone im Verhältnis zu den kommunalen Nutzungszonen der betreffenden Gemeinde eine Planung «der oberen Stufe» im Sinne von § 16 PBG ist. Gegen die Planungshierarchie verstösst das Vorgehen der Stadt Zürich somit nicht. Ein explizites Erfordernis einer einem kommunalen Umzonungsbeschluss voran gehenden Beschlussfassung der Baudirektion kann dem Gesetz nicht entnommen werden. Hingegen ergibt sich aus der zwischen der Baudirektion und den Gemein- den geltenden nutzungsplanerischen Kompetenzabgrenzung als solcher, dass die Gemeinde nicht mit einer Nutzungsplanung Land erfassen kann, welches (noch) zu einer kantonalen Nutzungszone gehört; dies liegt von vornherein nicht in ihrer Pla- nungshoheit. Dem Aspekt der Verfahrensökonomie könnte ohne weiteres dadurch Rechnung getragen werden, dass die Baudirektion die Entlassung aus der kantona- len Nutzungszone unter der Suspensivbedingung der Rechtskraft der kommunalen Zonenplanänderung verfügen würde; dies so, wie sich etwa eine mit einem bestimm- ten Bauvorhaben motivierte Entlassung aus dem Inventar der Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung unter der Suspensivbedingung der sich auf eine rechtskräf- tige Baubewilligung abstützenden Baufreigabe für dieses Vorhaben anordnen lässt. Dass der Baudirektion hieraus ein unzumutbarer Verwaltungsaufwand erwüchse, lässt sich ernstlich kaum behaupten. Insoweit wäre in Betracht zu ziehen, die angefochtene Zonenplanrevision zufol- ge Verstosses gegen die sich aus § 2 lit. b und § 88 Abs. 1 PBG ergebende Kompe- tenzausscheidung aufzuheben. Da indes im Lichte der nachstehenden Erwägungen die Entlassung des fraglichen Gebietes aus der kantonalen Freihaltezone durch die Baudirektion deutlich wahrscheinlicher als eine gegenteilige Beschlussfassung ist, ist hiervon abzusehen. Bei einer Beschwerde gegen den Rekursentscheid wird die Möglichkeit bestehen, zusammen mit dem Genehmigungsverfügung auch die Verfü- gung betreffend die Entlassung des fraglichen Gebietes aus der kantonalen Freihal- tezone einzufordern (vgl. § 329 Abs. 4 PBG). 5.1 Das von der Umzonung erfasste Allmendgebiet liegt im kantonalen Richt- plan zu einem geringen Teil im Siedlungsgebiet (Nordseite des Areals) und ansons- ten überwiegend im Erholungsgebiet (Südseite des Areals). Besagter nördlicher Teil liegt auch im regionalen Richtplan im Siedlungsgebiet. Im Übrigen wurde (wie darge- tan) im regionalen Richtplan das streitbetroffene Areal vom allgemeinen Erholungs- gebiet dem besonderen Erholungsgebiet C (für Sportanlagen) zugewiesen. Zudem gehört das Areal auf regionaler Stufe nach wie vor zum Landschaftsförderungs- Gebiet.
5.2 Der Rekurrent verlangt die akzessorische Überprüfung der in Rede stehen- den Änderung des regionalen Richtplanes. (...) 5.2.1 Im kantonalen Landschaftsplan ist, soweit von kantonaler Bedeutung, un- ter anderem das Erholungsgebiet mit jenen Flächen zu bezeichnen, die der Erho- lung der Bevölkerung dienen und bei denen dieser Zweck gegenüber andern Nut- zung überwiegt (§ 23 Abs. 1 lit. c PBG). Der regionale Richtplan umfasst die glei- chen Bestandteile und ordnet sinngemäss die nämlichen Sachbereiche wie der kan- tonale Richtplan. Er kann jedoch die räumlichen und sachlichen Ziele enger um- schreiben oder bei Bedarf weitergehende Angaben enthalten (§ 30 Abs. 2 PBG). Der Erholung der Bevölkerung dienen im Kanton Zürich zunächst Wälder oder landwirtschaftlich genutzte Flächen, die mittels Rad-, Fuss-, Reit- und Wanderwe- gen, die im regionalen oder kommunalen Richtplan festgelegt werden (§ 30 Abs. 3 lit. d und § 31 PBG), für jedermann zu Erholungszwecken nutzbar gemacht werden. Darüber hinaus kennt der Richtplan eigentliche Erholungsgebiete. Dass diese aus- ser den entsprechenden Wegnetzen gleichermassen frei von der Erholung dienen- der Infrastruktur bleiben und damit ebenfalls nur zum Wandern, Rasten und Ähnli- chem genutzt werden sollen, kann dem Gesetz nicht entnommen werden. Im Lichte der hierfür bereits zur Verfügung stehenden Wald- und Landwirtschaftsflächen stün- de dies denn auch im Widerspruch zu den heutzutage mannigfachen Freizeitaktivi- täten, welche raumplanerisch integriert werden müssen. Zu diesen Aktivitäten gehö- ren auch das Fussballspielen, das Hammerwerfen und der Freestyle-Sport. Gemäss dem Textteil des kantonalen Richtplanes (Fassung vom 2. April 2001) handelt es sich bei den Erholungsgebieten um ausgewählte einzelne Bereiche in- nerhalb grösserer Erholungsräume, die zum Rasten oder Spielen im Freien dienen sollen, oder «um andere spezielle Erholungsnutzungen», die nicht mit andern pla- nungsrechtlichen Mitteln zweckmässig gesichert werden können. Diese Zweckset- zung schliesst die Festsetzung eines regionalen Erholungsgebietes C für Sportanla- gen keineswegs aus, dienen doch solche Anlagen der Ausübung bestimmter Sport- arten und damit «speziellen Erholungsnutzungen». Dass mit der Inanspruchnahme zuvor allgemein zugänglicher Flächen durch Sportanlagen eine Verlagerung des Nutzerkreises verbunden ist, ändert daran jedenfalls solange nichts, als nicht auch eine ausgesprochene Exklusivität der Benutzung generiert wird, was vorliegend nicht der Fall ist. (...). Auch der Umstand, dass die vorgesehene Freestyle-Anlage mit einer weitge- henden Befestigung der Grünflächen und einer entsprechenden Änderung des Er- scheinungsbildes jenes Teilgebietes der Allmend verbunden ist, lässt nicht auf die Unzulässigkeit des regionalen Erholungsgebietes C schliessen, setzt doch die Nut- zung zu Erholungszwecken nicht zwingend den Bestand von Grünflächen voraus. Selbst geschlossene Hochbauten wie etwa Hallenbäder können der Erholung auch breitester Bevölkerungskreise dienen. Ob auch solche Bauten mittels einer regiona- len Erholungszone C im kantonalen Erholungsgebiet ermöglicht werden könnten, kann, da hier nicht vorgesehen, offen bleiben. Das festgesetzte Erholungsgebiet C steht somit nicht im Widerspruch zum kantonalen Erholungsgebiet, womit der Grundsatz von § 16 PBG, wonach Planungen der unteren Stufen denjenigen der oberen Stufen zu entsprechen haben, eingehalten ist.
5.2.2 Auch aus der Rechtstatsache, dass das streitbetroffene Areal im Land- schafts-Förderungsgebiet liegt, schliesst der Rekurrent auf die Unzulässigkeit des Erholungsgebietes C. Das in Rede stehende regionale Landschafts-Förderungsgebiet umfasst den Sihlraum vom dortigen südlichen Rand des Siedlungsgebietes bis nach Y. Es schliesst an ein weit ausgedehntes, die Albiskette erfassendes kantonales Land- schafts-Schutzgebiet an. Die mit dem Landschaft-Förderungsgebiet bezeichneten Landschaftsräume sind wegen ihres Erholungswertes, ihrer landschaftlichen Eigenart und ihrer biolo- gisch-ökologischen Vielfalt in ihrem Charakter zu erhalten oder weiter zu entwickeln. Der Erholungswert des fraglichen Areals wird mit der Freestyle-Anlage spezifi- ziert und intensiviert und damit zumindest nicht verringert. Die landschaftliche Ei- genart des Allmendgebietes ist jedenfalls im Anstossbereich zur stark befahrenen Strasse nicht sehr hoch zu veranschlagen. Da es sich beim umgezonten Areal um eine schlichte Rasenfläche handelt, dürfte sich schliesslich auch die biologisch- ökologische Vielfalt in sehr engen Grenzen halten. Demnach steht die Zuweisung zum regionalen Erholungsgebiet C auch nicht im Widerspruch zum Landschafts- Förderungsgebiet. Auch insoweit vermag der regionale Richtplan der akzessori- schen Prüfung vollumfänglich standzuhalten. 5.2.3 Schliesslich macht der Rekurrent geltend, das regionale Erholungsgebiet C stünde in Widerspruch zu den Planungsgrundsätzen des Raumplanungsgesetzes, wonach die Landschaft zu schon ist, naturnahe Erholungsräume zu erhalten sind und Bauten sich in die Umgebung einzuordnen haben. Damit spricht der Rekurrent einige der Planungsgrundsätze von Art. 3 RPG an. Danach ist die Landschaft zu schonen; insbesondere sollen naturnahe Landschaften und Siedlungsräume erhalten bleiben (Art. 3 Abs. 2 lit. d RPG) und sollen Siedlun- gen sowie Bauten und Anlagen sich in die Landschaft einordnen (Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG). Es ist unklar, auf welche örtlichen Gegebenheiten sich der Rekurrent damit be- ziehen will. Mit dem fraglichen Erholungsgebiet C wird wie gesagt eine Rasenfläche erfasst. Von einer naturnahen Landschaft, wie sie Art. 3 Abs. 2 lit. d RPG anvisiert, kann demnach auch nicht ansatzweise gesprochen werden. Im Weiteren bildet der Strassenraum einordnungsmässig einen geradezu optimalen Hintergrund für eine Freestyle-Anlage. Zu den vorgelagerten Rasenflächen mit den Sportanlagen wird das belebte Erscheinungsbild der aus vielen unterschiedlich geformten Einzelanla- gen bestehenden Gesamtanlage einen Kontrast, aber keinen Gegensatz bilden. Damit ist das Erholungsgebiet C auch unter dem Aspekt der geltend gemachten Planungsgrundsätze von Art. 3 RPG nicht zu beanstanden. Insgesamt erweist es sich demnach als rechtsbeständige Grundlage für die angefochtene Umzonung. 6.1 Der Rekurrent macht weiter geltend, bei der streitigen Erholungszone hand- le es sich um eine Spezialzone, welche nebst der Legalisierung der bestehenden Fussballplätze der Erstellung der Freestyle-Anlage ermöglichen solle. Mithin stelle sich die Frage nach der (unzulässigen) Umgehung von Art. 24 RPG, zumal die An-
lage nicht zwingend ein Planungsverfahren erfordert habe, bzw. nach der Standort- gebundenheit der Anlage. Eine Freestyle-Anlage der fraglichen Art und Grösse las- se sich indes ohne Weiteres innerhalb der Bauzonen realisieren; somit sei sie nicht standortgebunden. Wie der Stadtrat in seiner diesbezüglichen Interpellationsantwort vom 8. Februar 2006 ausgeführt habe, seien von 52 geprüften Standorten deren vier in die engere Wahl gekommen. Schliesslich sei die Wahl auf den Standort E gefal- len, auf den indes wegen Konflikten mit der übergeordneten Planung habe verzichtet werden müssen. Statt der Weiterführung des Auswahlverfahrens auf der beschritte- nen Basis habe sich der Stadtrat im Jahr 2003 plötzlich für die Allmend ausgespro- chen, welche die städtischen Kriterien für die Standortauswahl nicht vollständig er- fülle. Namentlich fehle es in der Allmend an der Möglichkeit gedeckter Bereiche, was die Nutzung der Anlage bei schlechtem Wetter von vornherein ausschliesse und den Standort als ungeeignet erscheinen lasse. Im Übrigen gehe auch die Stadt von feh- lender Standortgebundenheit aus, andernfalls sie nicht das von der Baudirektion des Kantons Zürich bereits bewilligte Baugesuch zurückgezogen und den Planungsweg eingeschlagen hätte. 6.2.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Schaffung einer Bauzone bzw. Spezialnutzungszone für ein konkretes Projekt, wie sie vorliegend festgesetzt worden ist, dann zulässig, wenn die Planungsmassnahme den Zielen und Grundsätzen der Nutzungsplanung gemäss dem Raumplanungsgesetz ent- spricht. Ist dies der Fall, so ist sie rechtmässig und stellt keine Umgehung von Art. 24 RPG dar, auch wenn eine Ausnahmebewilligung für das Bauvorhaben ausge- schlossen wäre. Eine Umgehung von Art. 24 RPG ist nur dann anzunehmen, wenn mit der fraglichen Planungsmassnahme eine unzulässige Kleinstbauzone geschaf- fen wird oder wenn sie sonst auf einer sachlich nicht vertretbaren Interessenabwä- gung beruht. Kleinbauzonen sind im Allgemeinen unzulässig, wenn sie gegen das raumplanerische Ziel verstossen, die Siedlungstätigkeit in Bauzonen zusammenzu- fassen und die Streubauweise für nicht freilandgebundene Bauten zu verhindern. Ermöglicht eine Kleinstbauzone jedoch keine zusätzliche Streubauweise, sondern einzig eine geringfügige Erweiterung bereits bebauten Gebiets oder die massvolle Erweiterung bestehender Bauten, ist sie zulässig, soweit sie auch sonst auf einer sachlich vertretbaren Interessenabwägung beruht (BGE 124 II 391 ff., E. 3a; BGE 119 Ia 300 ff., E. 3b; BGE 116 Ia 339 ff., E. 4; BGr 1A.271/2005 vom 26. April 2006, E. 31 und BGr 1A.16/2006 vom 26. Juli 2006, E. 2.1). 6.2.2 Mithin entfällt die Prüfung, ob die Freestyle-Anlage am fraglichen Ort standortgebunden ist oder nicht. Dass mit der angefochtenen Umzonung eine unzu- lässige Klein- oder Kleinstbauzone geschaffen würde, trifft nicht zu, wird doch die «Siedlungstätigkeit» – konkret die Ergänzung des Siedlungsraums um Freizeitinfra- struktur-Bauten – zusammengefasst, indem die fragliche Erholungszone unmittelbar an das Siedlungs- bzw. Bauzonengebiet anschliesst. Damit wird lediglich eine ge- ringfügige Erweiterung des bereits bebauten Stadtgebietes ermöglicht. Die ange- fochtene Planung beruht, wie von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verlangt, auf einer sachlich allemal vertretbaren Interessenabwägung. Das fragliche Land bleibt der Freizeitnutzung erhalten. Dem öffentlichen Interesse wird vollumfänglich Rechnung getragen, weil gerade auch den Jugendlichen als Alternative zu wenig sinnvollen oder gar gefährlichen Freizeitbetätigungen Sportmöglichkeiten zur Verfü- gung gestellt werden müssen. Die Situierung der Freestyleanlage am eher unattrak- tiven, weil strassennahen Rand der Allmend ist als ausgesprochen zweckmässig zu
beurteilen. Trotz des unmittelbaren Anschlusses der Erholungszone an das Bauzo- nengebiet weisen die nächstliegenden Wohnhäuser – so auch das vom Rekurrenten bewohnte – eine erhebliche Entfernung von der Anlage auf, womit die Belästigung der Bewohnerschaft durch Lärm gering gehalten werden kann. Mit der nahen Bahn- station S besteht eine gute Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr. Die von der Grundsatzbestimmung von Art. 3 RPG an Freizeitanlagen gestellten Anforderungen (Abs. 4 lit. b und c) sind somit eingehalten. Die Umzonung hält demnach einer sach- gemässen Interessenabwägung stand und erweist sich als ausgesprochen zweck- mässig. Mithin ist, ohne dass auch noch auf andere Standorte oder das Auswahlver- fahren Bezug genommen werden müsste, die Einhaltung von Art. 24 RPG festzu- stellen. (...) 7. Demnach ist der Rekurs abzuweisen.