Baurekursgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung
G.-Nrn. R4.2021.00027 und R4.2021.00028 BRGE IV Nr. 0056/2022 und 0057/2022
Entscheid vom 31. März 2022
Mitwirkende Abteilungspräsident Reto Philipp, Baurichter Alexander Seiler, Baurichter Urs Hany, Gerichtsschreiber Christoph Forster
in Sachen Rekurrierende R4.2021.00027 1. Verein L., c/o RH, [...] 2. RH, [...] 3. OR und TR, [...] 4. WV und MV, [...] 5. IV, [...] 6. RM und DM, [...] 7. I. AG, [...] 8. EH, [...] Nrn. 2 - 8 vertreten durch Verein L., c/o RH, [...] R4.2021.00028 1. TZ, [...] 2. CD, [...]
gegen Rekursgegnerschaft 1. Gemeinderat X, [...] 2. Y GmbH, [...] Nr. 2 vertreten durch [...]
betreffend Beschluss des Gemeinderates vom 9. Februar 2021; Baubewilligung für Mo- bilfunkanlage, [...] _______________________________________________________
R4.2021.00027 Seite 2 hat sich ergeben: A. Mit Beschluss vom 9. Februar 2021 erteilte der Gemeinderat X der Rechts- vorgängerin der Y GmbH die baurechtliche Bewilligung für eine Mobilfunk- Antennenanlage auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1, I. 15 in X. B. Gegen diesen Entscheid erhoben der Verein L. und sieben weitere Rekur- rentschaften mit gemeinsamer Eingabe vom 11. März 2021 rechtzeitig Re- kurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragten sinnge- mäss die Aufhebung des Entscheides sowie die Rückweisung der Sache an die Bauherrschaft zur "Nachbesserung". Mit gemeinsamer Eingabe vom 12. März 2021 erhoben TZ und CD ebenfalls gegen den genannten Entscheid rechtzeitig Rekurs und beantragten sinnge- mäss die Aufhebung des Entscheides und eventualiter die Sistierung des Baugesuchs. Subeventualiter beantragten sie die Rückweisung des Bauge- suchs zur Vervollständigung der Baugesuchsakten, die Ausführung des An- tennenmasts in einer hellen Farbe sowie dessen Kaschierung mit Pflanzen. C. Mit Verfügungen vom 15. bzw. 16. März 2021 wurde unter den Geschäfts- Nrn. R4.2021.00027 und R4.2021.00028 von den Rekurseingängen Vor- merk genommen und die Vernehmlassungsverfahren eröffnet. D. Mit Eingaben vom 6. April 2021 beantragte die Vorinstanz die Abweisung der Rekurse, soweit darauf einzutreten sei, unter Kostenfolge zulasten der Re- kurrierenden. Die private Rekursgegnerin beantragte mit Eingaben vom 14. April 2021 ebenfalls die Abweisung der Rekurse, soweit darauf einzutreten sei; dies un- ter Kosten- und Entschädigungsfolgen zzgl. der gesetzlichen Mehrwert- steuer zulasten der Rekurrierenden.
R4.2021.00027 Seite 3 E. Mit Replik vom 3. Mai 2021 beantragten der Verein L. und die gemeinsam mit ihm rekurrierenden Personen in Ergänzung der ursprünglichen Rekurs- begehren die Sistierung des Baugesuchs. Mit Replik vom 7. Mai 2021 hielten TZ und CD an ihren Anträgen fest. Mit Duplik vom 1. Juni 2021 im Verfahren G.-Nr. R4.2021.00028 hielt die pri- vate Rekursgegnerin an ihren Anträgen fest. Im Rekursverfahren G.-Nr. R4.2021.00027 verzichtete die private Rekursgegnerin stillschweigend auf die Erstattung einer Duplik. Die Vorinstanz erstatte mit Eingaben vom 22. Mai 2021 bzw. 2. Juni 2021 ihre Dupliken. F. Am 3. Juni 2021 führte die 4. Abteilung des Baurekursgerichts im Beisein der Parteien einen Augenschein auf dem Lokal durch. G. Auf die Vorbringen der Parteien und die anlässlich des Lokaltermins ge- machten Feststellungen wird, soweit für den Entscheid erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen.
R4.2021.00027 Seite 4 Es kommt in Betracht: 1. Die Rekurse beziehen sich auf dasselbe Bauvorhaben. Die Verfahren sind daher aus prozessökonomischen Gründen zu vereinigen. 2.1. Zum Rekurs und zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung hat (§ 338a des Planungs- und Baugesetzes [PBG]). 2.2. Ein als juristische Person konstituierter Verband kann in diesem Rahmen insbesondere zur Wahrung der eigenen Interessen den Rechtsmittelweg be- schreiten. Er kann aber auch – im eigenen Namen, aber gewissermassen stellvertretend – die persönlichen Interessen seiner Mitglieder geltend ma- chen, wenn es sich um solche handelt, die er nach seinen Statuten zu wah- ren hat, die der Mehrheit oder doch einer Grosszahl seiner Mitglieder ge- meinsam sind und zu deren Geltendmachung durch Rekurs jedes dieser Mit- glieder befugt wäre (sogenannte egoistische Verbandsbeschwerde; vgl. BGE 142 II 80, E. 1.4.2.). Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein; sie sollen die Popularbeschwerde ausschliessen. Wer keine eigenen, sondern nur allgemeine oder öffentliche Interessen geltend machen kann, ist nicht befugt, ein Rechtsmittel zu erheben. Das Beschwerderecht steht daher auch nicht jedem Verein zu, der sich in allgemeiner Weise mit dem fraglichen Sachgebiet befasst. Vielmehr muss ein enger, unmittelbarer Zusammenhang zwischen dem statutarischen Vereinszweck und dem Gebiet bestehen, in welchem die fragliche Verfügung erlassen worden ist (BGE 136 II 539, E. 1.1). 2.3. Der Verein L. ist ein Verein im Sinne von Art. 60 ff. des Zivilgesetzbuches (ZGB) und besteht aus 33 Mitgliedern. Der Zweck des Vereins wird in Art. 2 der Statuten wie folgt umschrieben (s. act. 27 im Verfahren G.-Nr. R4.2021.00027):
R4.2021.00027 Seite 5 " Der Verein bezweckt die Beibehaltung oder Verbesserung der Lebens- qualität in der Gemeinde X. Die Themen können vielfältig sein wie: - Kommunikation - Umwelt - Verkehr - Tourismus - Freizeit - Bildung - etc." Angesichts des dergestalt umschriebenen Vereinszwecks kann nicht von ei- nem engen, unmittelbaren Zusammenhang zwischen dem statutarischen Vereinszweck und dem Gebiet, in welchem die fragliche Verfügung erlassen worden ist, ausgegangen werden. Selbst wenn die in Art. 2 der Statuten ge- nannten Themen "Kommunikation" und "Umwelt" noch mit Mobilfunk-Anten- nenanlagen in Verbindung gebracht werden könnten, kann aufgrund der sehr allgemein gehaltenen Formulierung höchstens auf eine allgemeine Befas- sung des Vereins mit dem fraglichen Sachgebiet geschlossen werden. Dies genügt nach der vorstehend referierten Rechtsprechung nicht, um daraus die Befugnis zur Einreichung eines Rechtsmittels nach Massgabe des ego- istischen Verbandsbeschwerderechts abzuleiten. Auf den Rekurs des Ver- eins L. ist mangels Legitimation mithin nicht einzutreten. 2.4. RH, OR und TR, WV und MV, IV, RM und DM, die I. AG und EH (nachfol- gend: Rekurrierende 2 bis 8) sowie TZ und CD (nachfolgend: Rekurrie- rende 9 und 10) sind allesamt Eigentümer bzw. Bewohner von Liegenschaf- ten, die sich im gemäss bundesgerichtlicher Definition rechtsmittelberechtig- ten Umkreis der strittigen Kommunikationsanlage – der hier 1'220 m beträgt (act. 14.22, S. 5 [Dossier G.-Nr. R4.2021.00027]) – befinden. Sie sind damit mehr als irgendwelche Dritte oder die Allgemeinheit in ihren eigenen Interes- sen betroffen sowie aufgrund ihrer Rügen im Sinne von § 338a PBG rechts- mittellegitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Rekurse insoweit einzutreten. 3. Das Baugrundstück Kat.-Nr. 1 ist je hälftig der Zone für öffentliche Bauten öB und der kantonalen Landwirtschaftszone Lk gemäss Bau- und Zonenord-
R4.2021.00027 Seite 6 nung der Gemeinde X (BZO) zugewiesen. Das Baugrundstück ist mit diver- sen Anlagen und Gebäuden der Klär- und Entsorgungsanlage überstellt; dies im Wesentlichen in dem der Zone für öffentliche Bauten zugewiesenen Be- reich. In diesem Bereich der Bauparzelle soll nach den Plänen der privaten Rekursgegnerin eine Mobilfunk-Antennenanlage mit einer Höhe von 27 m (ohne Blitzfangstab) erstellt werden. Die einzelnen Antennenmodule sollen auf den Frequenzbändern 700-900, 1'800-2'600 und 3'600 MHz und in den Azimuten (Abweichung in Grad von Nord) von 5°, 95° und 275° senden. 4.1. Die Rekurrierenden beantragen die Sistierung des Baugesuchs bzw. des Projektes und damit sinngemäss des Rekursverfahrens. Dies – nach den Ausführungen der Rekurrierenden 9 und 10 – bis die gesundheitlichen Aus- wirkungen von elektromagnetischer Strahlung im Bereich der Anlagegrenz- werte abschliessend geklärt seien. 4.2. Der Sistierungsantrag wird mithin sinngemäss mit dem Fehlen eines Nach- weises der Unbedenklichkeit elektromagnetischer Strahlung begründet. Ob die Zulässigkeit der erteilten Baubewilligung für die Mobilfunk-Antennenan- lagen von einem solchen Nachweis abhängt, ist indes eine materielle Frage. Selbst wenn ein solcher Nachweis zu fordern wäre, vermöge dessen Fehlen eine Sistierung gegen den Willen der Bauherrschaft nicht zu rechtfertigen. Es wäre vielmehr zu prüfen, ob die strittige Anlage unter diesem Aspekt zu Recht bewilligt wurde. Diesbezüglich gilt aber ohnehin, dass der rekurrenti- scherseits verlangte Nachweis nach konstanter bundesgerichtlicher Recht- sprechung gestützt auf die umweltschutzrechtlichen Vorschriften nicht ver- langt werden kann. Dies bereits aus prinzipiellen Gründen. Wissenschaftli- che gesicherte Aussagen können nur zum Vorhandensein von Effekten ge- macht werden, während zur Abwesenheit von Effekten nur Wahrscheinlich- keitsaussagen möglich sind, basierend auf der Häufigkeit von Studien, in de- nen kein biologischer Effekt gefunden werden konnte. Eine 100-prozentige Sicherheit ist jedoch nie möglich (BGr 1A.106/2005 vom 17. November 2005, E. 4). Eine Sistierung des Baugesuchs bzw. des Rekursverfahrens fällt damit aus- ser Betracht. Es überwiegt der Anspruch der privaten Rekursgegnerin an der
R4.2021.00027 Seite 7 Behandlung der eingereichten Rekurse. Dem Sistierungsantrag ist mithin nicht stattzugeben. 5.1. Die Rekurrierende 2 bis 8 machen zunächst geltend, dass der Gemeinderat nicht in der Lage sei, das Baugesuch zu beurteilen, weil der Gemeinderat nicht über das notwendige Fachwissen auf dem Gebiet der Funktechnologie verfüge; dies insbesondere in Bezug auf nichtionisierende Strahlung, deren Ausbreitung und gesundheitlichen Auswirkungen. Der Gemeinderat sei auch nicht in der Lage festzustellen, ob die Fakten zu Mobilfunkstrahlung im Rah- men der Beratung der Gemeinde durch das Amt für Wasser, Abfall, Energie und Luft (AWEL) richtig wiedergegeben worden seien. 5.2. Gemäss § 318 PBG entscheidet die örtliche Baubehörde über Baugesuche, soweit – wie für das vorliegende Sachgebiet – durch Verordnung nichts an- deres bestimmt ist. Zuständig für die Erteilung baurechtlicher Bewilligungen ist mangels gegenteiliger Festlegung in der Gemeinde X der Gemeinderat (vgl. Art. 17 der Gemeindeordnung [GO]). Dies gilt auch hinsichtlich der Be- handlung von Baugesuchen für Mobilfunk-Antennenanlagen und unabhän- gig davon, ob einzelne Behördenmitglieder über spezifische Fachkenntnisse in den von den Rekurrierenden 2 bis 8 genannten Gebieten verfügen. Dies lässt sich damit rechtfertigen, dass den örtlichen Baubehörden bei der Erfül- lung der ihr in diesem Zusammenhang zukommenden Aufgabe aufgrund der Komplexität der Sache eine (kantonale oder städtische) Fachstelle für den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NIS-Fachstelle) beratend zur Seite steht. Die Beratung erfolgt im Zusammenhang mit der Überprüfung der Emis- sionserklärung (d.h. der Standortdatenblätter) hinsichtlich Vollständigkeit und Richtigkeit sowie hinsichtlich der Einhaltung bundesrechtlicher Vorga- ben, wobei die Fachstelle das Ergebnis der Prüfung in der Regel in einem separaten Bericht festhält. Wie sich aus den weiteren Erwägungen dieses Entscheides ergibt, besteht vorliegend kein Anlass, um an der Richtigkeit und Vollständigkeit des im Baugesuchsverfahren der vorliegend strittigen Mobilfunk-Antennenanlage eingeholten Prüfberichts der kantonalen NIS- Fachstelle (Abteilung Lufthygiene / Strahlung des AWEL) zu zweifeln. Der Gemeinderat konnte sich bei der Beurteilung der Anlage deshalb ohne Wei- teres auf diesen Prüfbericht stützen. Festzuhalten ist, dass es nicht den
R4.2021.00027 Seite 8 Fachstellen (und auch nicht den Gemeindebehörden oder den Gerichten) obliegt, Untersuchungen über gesundheitliche Auswirkungen nichtionisie- render Strahlung durchzuführen (s. hierzu unten, E. 11.3). 5.3. Soweit die Rekurrierenden monieren, die kantonalen Umweltämter bzw. die NIS-Fachstellen seien befangen, dringen die Rekurrierenden nicht durch. Solche Gründe haben sich stets auf eine bestimmte (oder mehrere konkrete) natürliche Einzelperson(en) zu beziehen und können nicht pauschal gegen eine Gesamtbehörde geltend gemacht werden (vgl. BGr 2C_305/2011 vom 22. August 2011, E. 2.4 f.). 5.4. Zusammengefasst ist nicht ersichtlich, dass das Baugesuch mangels Fach- wissen der involvierten Stellen oder mangels rechtmässiger Zusammenset- zung der Behörden an einen Mangel leidet. Die Rüge ist unbegründet. 6.1. Die Rekurrierenden 2 bis 8 bringen vor, dass die im 3'600 MHz-Band bean- tragten Sendeleistungen (je nach Senderichtung 1'700, 1'800 und 1'800 W ERP ), falsch seien. Es liege auf der Hand, dass sich mit solch gerin- gen Sendeleistungen die mit 5G versprochenen Datenmengen nicht über- mitteln liessen. Die geplante Anlage diene überdies nicht der optimalen Er- schliessung des gesamten Gemeindegebiets von X. Aus dem Bauentscheid gehe nicht hervor, dass aus funktechnischen Gründen der gewählte Standort zwingend sei. Dies sei angesichts dessen peripheren Lage und dem Um- stand, dass gemäss Bauentscheid das gesamte Gemeindegebiet versorgt werden solle, auch nicht der Fall. Zu fordern sei die Installation eines Klein- zellensystems. Auch die Rekurrierenden 9 und 10 monieren, dass keine funktechnische Notwendigkeit für den vorgesehenen Standort bestehe. 6.2. Im baurechtlichen Verfahren wird nicht geprüft, ob eine bestimmte Baute o- der Anlage am vorgesehenen Ort bzw. zum vorgesehenen Zweck brauchbar, sinnvoll und wirtschaftlich tragbar ist oder einem Bedürfnis entspricht. All diese Abklärungen hat die Bauherrschaft selbst vorzunehmen, weshalb sich
R4.2021.00027 Seite 9 die Prüfung durch die Baubewilligungsbehörde auf die Einhaltung der rele- vanten planungs-, bau- und umweltrechtlichen Vorschriften zu beschränken hat (§ 320 PBG; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/ Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. Aufl., Wädenswil 2019, Bd. 1, S. 338 f.). Die Baubehörde ist ferner nicht berechtigt, über etwas anderes zu entscheiden, als ihr mit dem Baugesuch unterbreitet worden ist, da es sich bei der Baubewilligung um eine mitwirkungsbedürftige Verfügung handelt (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 424). § 326 PBG untersagt die Ausführung bewilligungspflichtiger, jedoch nicht bewilligter Vorhaben. Daraus leitet sich die Pflicht des Bauherrn ab, sich an eine erteilte Bewilligung zu halten. Er muss, wenn er Abweichungen von der Baubewilligung beabsichtigt, im dafür vorgeschriebenen Verfahren eine erneute beziehungsweise geänderte Be- willigung einholen (Fritzsche/Bösch/Wipf/ Kunz, S. 486 f.). 6.3. Die Standortdatenblätter und damit auch die darin angegebenen Leistungen und Frequenzen, mit welchen die Mobilfunk-Antennenanlage betrieben wer- den soll, sind Teil der Baubewilligung. Demgemäss darf die private Rekurs- gegnerin die geplante Mobilfunk-Antennenanlage nur in diesem Umfang be- treiben (was mit den vorgesehenen Kontrollmechanismen [Abnahmemes- sung und Qualitätssicherungssystem] überwacht wird; zu letzterem s. unten E. 9.1 f.). Ob die Anlage mit den beantragten Parametern sinnvoll betrieben werden kann oder nicht, ist im Baubewilligungsverfahren wie dargelegt nicht zu prüfen. Ebenso wenig ist vorliegend im Lichte der vorstehenden Ausfüh- rungen zu prüfen, ob alternative Versorgungskonzepte (namentlich die Er- stellung eines Kleinzellensystems) zur Erreichung des von der Bauherrschaft angestrebten Ziels (ebenfalls) in Frage kommen könnten oder ob die ge- plante Anlage tatsächlich der "optimalen Erschliessung des gesamten Ge- meindegebiets" von X dient. Letzteres lässt sich entgegen den rekurrenti- schen Vorbringen auch nicht aus dem Leitfaden Mobilfunk für Gemeinde und Städten des Bundesamtes für Umwelt (BAFU) ableiten. In der von den Re- kurrierenden 9 und 10 replicando zitierten Textstelle auf S. 32 dieses Leitfa- dens finden sich lediglich allgemeine Ausführungen in Bezug auf die den Ge- meinden (in engen Grenzen) zustehende Standortplanung, wovon die Ge- meinde X indes keinen Gebrauch gemacht hat. Von Bundesrechts wegen besteht sodann innerhalb der Bauzone keine Verpflichtung zur Standortko- ordination oder zur Prüfung von Alternativstandorten. Es kann auch kein Be-
R4.2021.00027 Seite 10 dürfnisnachweis verlangt werden. Ebenso wenig ist eine Interessenabwä- gung erforderlich (s. BGr 1C_193/2011 vom 24. August 2011; BGr 1C_642/2013 vom 7. April 2014; BGr 1C_245/2013 vom 10. Dezem- ber 2014; BGr 1C_403/2010 vom 31. Januar 2011). Solches ergibt sich auch nicht aus dem kantonalen oder dem vorliegend anwendbaren kommunalen Recht. Dementsprechend sind die Rekurrierenden mit ihren Vorbringen be- treffend die Standortwahl nicht zu hören. 7.1. Die Rekurrierenden 2 bis 8 monieren, dass das Standortdatenblatt nicht die notwendigen Angaben gemäss dem Nachtrag "Adaptive Antennen" zur Voll- zugsempfehlung zur NISV vom 23. Februar 2021 des Bundesamts für Um- welt BAFU (fortan: Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV) enthalte. Zu deklarieren sei die Anzahl Sub-Arrays und es müssten der Korrekturfaktor und die 6-Minuten-Mittelwerte nachvollzogen werden können. Es seien um- hüllende Antennendiagramme auszuweisen, die den vollständigen Absenk- bereich der Datenbeams aus der Horizontallinie abbilden würden. In der Re- gel sei dies -45°. Das Projekt sei deshalb neu aufzulegen und es müsse eine neue "Einsprachefrist" gelten. Sollte das Projekt ohne Neuauflage gemäss dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV für "adaptives 5G" geändert werden, seien die Änderungen den Rekurrierenden zuzustellen. Der im Standortdatenblatt beantragte elektrische Neigungswinkel der 5G-Antenne von +5° bis -9° aus der Horizontalen sei unglaubwürdig. Der Neigungswin- kelbereich müsse mindestens von +30° bis -45° reichen. Ferner seien die dazugehörigen Antennendiagramme mit Vertikalkeulen, die kaum je 10° nach oben und unten abdecken würden, unglaubwürdig. Die Antennendia- gramme seien zudem ohne Neigungswinkel, d.h. für "tilt null", konstruiert worden, womit bereits die Abbildung der Nebenkeulen völlig falsch sei. 7.2. Der Schutz der Umwelt vor nichtionisierender elektromagnetischer Strahlung wird im Umweltschutzgesetz (USG) sowie in der bundesrätlichen Verord- nung zum Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember 1999 (NISV) geregelt. Das BAFU konkretisierte die NISV mit einer Vollzugsemp- fehlung (Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, Vollzugsempfehlung zur NISV, BUWAL/BAFU, Bern 2002 [Vollzugsempfehlung zur NISV]) und diversen diesbezüglichen Nachträgen (zuletzt mit dem bereits erwähnten Nachtrag
R4.2021.00027 Seite 11 vom 23. Februar 2021 betreffend adaptive Antennen), welche die Grundlage für die Berechnung der Strahlung bilden. Im letztgenannten Nachtrag wird insbesondere die Methode für die Berücksichtigung der Variabilität der Sen- derichtungen und der Antennendiagramme adaptiver Antennen beschrie- ben. Hierzu wird im Wesentlich vorgesehen, dass auf die maximale Sende- leistung ERP max, n einer adaptiven Antenne (n) ein Korrekturfaktor K AA ange- wendet werden kann (Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 8). Die vorliegend strittige Mobilfunk-Antennenanlage wurde vor der Publikation dieses Nachtrags beurteilt und dementsprechend wurde auch kein Korrek- turfaktor beantragt, was sich aus dem Standortdatenblatt ergibt. Der Beurtei- lung liegt vielmehr das in der Praxis bislang angewandte Worst-Case-Sze- nario zugrunde. Dies bedeutet, dass adaptive Antennen gleich wie konventi- onelle Antennen behandelt werden. Die Strahlung wird nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung und basierend auf Antennendiagrammen beurteilt, die für jede Senderichtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtigen (s. dazu insbesondere die Emp- fehlung des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK bzw. des BAFU vom 31. Ja-nuar 2020 an die kan- tonalen und städtischen NIS-Fachstellen, Informationen zu adaptiven Anten- nen und 5G [Bewilligung und Messung], S. 2). Dieses Vorgehen hat das Bau- rekursgericht in ständiger Rechtsprechung als mit der Umweltschutzgesetz- gebung vereinbar und zulässig eingestuft, da damit die tatsächliche Strah- lung von adaptiven Antennen überschätzt wird und die Einhaltung der Grenz- werte deshalb sichergestellt ist (s. statt vieler BRGE I Nr. 0011/2020 in BEZ 2020 Nr. 17; diese Rechtsprechung hat das Verwaltungsgericht mit VB.2021.00047 und VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021 bestätigt). Entgegen den rekurrentischen Vorbringen hat das Standortdatenblatt der vorliegend strittigen Anlage damit keine Angaben zu den Sub-Arrays der An- tennen zu enthalten. Dies ist erst dann vorauszusetzen, wenn für die Anlage ein Korrekturfaktor beansprucht werden soll (s. Nachtrag zur Vollzugsemp- fehlung zur NISV, S. 8 f.). Da bei der Beurteilung nach dem Worst-Case- Szenario die gesamte beantragte Sendeleistung massgebend ist, sind im Baugesuch auch keine gemittelten Werte auszuweisen. 7.3. Wesentlich für die Gesetzeskonformität der Worst-Case-Beurteilung ist aller- dings, dass sich die Beurteilung auf umhüllende Antennendiagramme stützt,
R4.2021.00027 Seite 12 welche alle für die adaptiven Antennen vorgesehenen Szenarien enthalten. Die Rekurrierenden 2 bis 8 sind der Auffassung, dass die vorliegenden An- tennendiagramme nicht den "vollständigen Absenkbereich der Datenbeams aus der Horizontallinie" abbilden würden. Dies schliessen sie daraus, dass der gesamte Neigungswinkel im Zusatzblatt 2 des Standortdatenblatts mit +5° bis -9° angegeben wird. Bei diesen Winkelangaben gemäss Zusatzblatt 2 des Standortdatenblatts handelt es sich um die mechanische Ausrichtung der Antenne (sog. "mecha- nischer down tilt") bzw. um die elektrisch gesteuerte Abweichung der verti- kalen Hauptstrahlrichtung von der mechanischen Ausrichtung (sog. "elektri- scher down tilt"). Angegeben wird im Zusatzblatt 2 zudem der gesamte Nei- gungswinkel als Summe von mechanischem und elektrischem Neigungswin- kel (Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 36). Die Abstrahlcharakteristik einer Antenne wird hingegen in den Antennendiagrammen ersichtlich. Das Anten- nendiagramm gibt Auskunft über die Richtwirkung einer Antenne (Intensität der Strahlung in Abhängigkeit vom Winkel gegenüber der Hauptstrahlrich- tung). Angegeben wird die Abschwächung gegenüber der Hauptstrahlrich- tung, üblicherweise in der Einheit Dezibel (dB) (Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 24). Im Standortdatenblatt der strittigen Antennenanlage werden die Antennendiagramme im Polardiagramm jeweils normiert über die x- Achse (0°) gelegt und für die Berechnungen über die beantragten Tiltberei- che gedreht, wie die private Rekursgegnerin schlüssig dartut. Die x-Achse stellt die Hauptsenderichtung der Antenne dar. Unter Berücksichtigung der Neigungswinkel der Antennen lässt sich gestützt auf die Angaben im Zusatz- blatt 3a und 4a betreffend die relative Lage der Orte für den kurzfristigen Aufenthalt (OKA) und der Orte mit empfindlicher Nutzung (OMEN) zur An- tenne ("Elevation des OMEN/OKA gegenüber der Antenne [in Grad von der Horizontalen]", die "Kritische vertikale Senderichtung der Antenne [in Grad von der Horizontalen]" und den "Winkel des OMEN/OKA zur kritischen Sen- derichtung [in Grad]") für jeden OKA und OMEN zusammen mit den normier- ten Antennendiagrammen die NIS-Prognose zuverlässig durchführen. Dies gilt auch für die horizontal und vertikal umhüllend erfassten adaptiven Anten- nen (vgl. VB.2021.00047 vom 3. Juni 2021, E. 5, und VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021, E. 6). Aus den Angaben +5° bis -9° im Zusatzblatt 2 des vorliegenden Standortda- tenblatts lässt sich mithin nicht ableiten, dass die NIS-Prognose nicht auf umhüllenden Antennendiagrammen basiert.
R4.2021.00027 Seite 13 Zu konstatieren ist überdies, dass für eine adäquate Beurteilung von adapti- ven Antennen gemäss dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV nicht zwingend Winkelbereiche anzugeben sind. So wurde in einem in diesem Nachtrag beispielhaft eingefügten Zusatzblatt 2 für sämtliche als adaptiv be- zeichneten Antennen jeweils ein fixer Winkel von 0° eingetragen (s. S. 16). Mithin ist selbst aus der Angabe eines Neigungswinkels von 0° für eine adap- tive Antenne nicht zu schliessen, dass die entsprechenden Antennendia- gramme einer herkömmlichen Anlage mit einer (nahezu) waagrechten Hauptstrahlrichtung entsprechen, wie das Verwaltungsgericht in dem von den Rekurrierenden 2 bis 8 erwähnten Entscheid VB.2020.00544 vom 15. Januar 2021 – d.h. noch vor Publikation des Nachtrags zur Vollzugsemp- fehlung zur NISV – festhielt. Die Rekurrierenden 2 bis 8 vermögen aus die- sem Entscheid damit nichts für ihren Standpunkt abzuleiten. Die rekurrentischen Zweifel, dass es sich bei den Diagrammen gemäss dem vorliegenden Standortdatenblatt nicht um umhüllende handelt, erhärten sich nicht. Es ist deshalb davon auszugehen, dass die Abstrahlcharakteristik der Antennen jeweils korrekt dargestellt wird. Auch die im Baubewilligungsver- fahren beigezogene kantonale NIS-Fachstelle hat die Emissionserklärung der privaten Rekursgegnerin für korrekt befunden. Die Rekurrierenden 2 bis 8 zeigen keine Gründe auf, die an diesem Ergebnis zweifeln liessen. 8.1. Die Rekurrierenden 2 bis 8 machen – wie in E. 7.1 hiervor zusammengefasst dargelegt – sinngemäss geltend, dass bei einer Anpassung der Anlage an den Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV (d.h. durch die Aktivierung eines Korrekturfaktors) das entsprechende Projekt neu aufzulegen (und dementsprechend neu zu prüfen) sei. Eine Bewilligungspflicht für die Aktivierung eines Korrekturfaktors bei bereits bewilligten adaptiven Mobilfunk-Antennenanlagen wurde vom Baurekursge- richt erstmals in BRGE III Nr. 0091/2021 vom 14. Juli 2021, E. 6.5 (publiziert auf der Website des Baurekursgerichts, www.baurekursgericht-zh.ch), und sodann in konstanter Rechtsprechung bejaht. Deshalb wurde in den Rekurs- entscheiden zur Erhaltung des rechtmässigen Zustands jeweils die Auflage statuiert, dass bei Erhöhung der (tatsächlichen) maximalen Sendeleistung (ERP max,n ), welche mit Aktivierung des Korrekturfaktors rechnerisch wieder
R4.2021.00027 Seite 14 reduziert würde, der Baubehörde ein neues (ordentliches) Baugesuch einzu- reichen ist. Mit Verordnung des Bundesrates vom 17. Dezember 2021 (AS 2021 901), in Kraft getreten per 1. Januar 2022, wurde nun aber die NISV in verschiedener Hinsicht angepasst, indem bestimmte Elemente des Nachtrags zur Vollzugs- empfehlung zur NISV neu in der NISV selbst festgehalten werden. Hierzu gehören namentlich die materiellen Bestimmungen zur Anwendbarkeit eines Korrekturfaktors, welche neu in Anhang 1 Ziff. 63 NISV festgehalten werden. Die bisherige Ziff. 63 statuierte, als massgebender Betriebszustand gelte der maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung (Halbsatz 1); bei adaptiven Antennen werde die Variabilität der Senderich- tungen und der Antennendiagramme berücksichtigt (Halbsatz 2). Die geän- derte Ziff. 63 wiederholt im neuen Absatz 1 den bisherigen Halbsatz 1. An- stelle des bisherigen Halbsatzes 2 wird in den neuen Absätzen 2 bis 4 die bisher im Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV festgehaltene Umset- zung der Berücksichtigung der Variabilität mittels Anwendung eines Korrek- turfaktors umschrieben. Danach kann gemäss Abs. 2 bei adaptiven Anten- nen mit 8 oder mehr separat ansteuerbaren Antenneneinheiten (Sub-Arrays) auf die maximale ERP ein Korrekturfaktor K AA angewendet werden, wenn die Sendeantennen mit einer automatischen Leistungsbegrenzung ausgestattet werden, wobei diese sicherstellen muss, dass im Betrieb die über 6 Minuten gemittelte ERP die korrigierte ERP nicht überschreitet. Abs. 3 listet sodann die nach Anzahl Sub-Arrays differenzierten Korrekturfaktoren auf. Schliess- lich hält Abs. 4 fest, werde bei bestehenden adaptiven Sendeantennen ein Korrekturfaktor K AA angewendet, so reiche der Inhaber der Anlage der zu- ständigen Behörde ein aktualisiertes Standortdatenblatt ein. Als weitere Än- derung wurde sodann in Anhang 1 Ziff. 62 NISV – welcher im unveränderten Abs. 5 die Konstellationen umschreibt, die als Änderung einer Anlage gelten – ein neuer Abs. 5 bis eingefügt, der wie folgt lautet: "Die Anwendung eines Korrekturfaktors nach Ziffer 63 Abs. 2 bei bestehenden adaptiven Sendean- tennen gilt nicht als Änderung einer Anlage." 8.2. Aufgrund dieser Rechtsänderung, welche die strittige nachträgliche Aktivie- rung eines Korrekturfaktors – im Gegensatz zur bisherigen Rechtsprechung des Baurekursgerichts, die darin einen Anwendungsfall von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 lit. d NISV sah – ausdrücklich von den als Änderung einer An- lage im Sinne der NISV geltenden Konstellationen ausnimmt, ist die aus der
R4.2021.00027 Seite 15 bisherigen Subsumtion abgeleitete Bewilligungspflicht nunmehr zu vernei- nen (vgl. BRGE IV Nr. 0035/2022 vom 3. März 2022, E. 5.3.1. f., www.bau- rekursgericht-zh.ch). Voraussetzung dafür, dass dieser Umstand sich auf den Ausgang des vor- liegenden Rekursverfahrens auszuwirken vermag, ist allerdings, dass bei der Beurteilung der Rechtmässigkeit des angefochtenen Entscheides nicht auf das im Erlasszeitpunkt, sondern auf das im Zeitpunkt des Rekursentscheides geltende Recht abzustellen ist. Das neue materielle Recht enthält hierzu keine ausdrückliche intertemporalrechtliche Regelung, weshalb auf die all- gemeinen Grundsätze und im Speziellen auf die in der Zürcherischen Praxis herausgearbeiteten Fallkonstellationen zurückzugreifen ist (vgl. dazu und zum Folgenden Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Ba- sel/Genf 2014, § 20a Rz. 23 ff.). Nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis wird in der Regel das Recht als massgebend erachtet, das im Zeitpunkt der definitiven Beurteilung durch die zur vollen Sachverhalts- und Rechtskon- trolle befugte Behörde – und mithin durch das Baurekursgericht (vgl. § 20 Abs. 1 lit. a und b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRG]) – gegolten hat. Dies spricht für eine Anwendung des neuen Rechts. Ebenso spricht hier- für, dass sich das neue Recht – da es eine vormals bestehende Bewilligungs- pflicht entfallen lässt – für die Bauherrschaft als milder erweist, womit auf deren Seite kein Kontinuitätsinteresse besteht. Ist die Bewilligungspflicht für die Aktivierung eines Korrekturfaktors aufgrund der während laufendem Rekursverfahren eingetretenen (und vorliegend zu beachtenden) Rechtsänderung zu verneinen, entfällt auch die Grundlage für eine Verpflichtung der privaten Rekursgegnerin zur Einreichung eines neuen Baugesuchs bei Erhöhung der (tatsächlichen) maximalen Sendeleistung (ERP max,n ) unter Aktivierung eines Korrekturfaktors. Die (sinngemässe) Rüge der Rekurrierenden ist damit unbegründet. 9.1. Die Rekurrierenden 2 bis 8 bringen vor, dass das Qualitätssicherungssystem (QS-System) der privaten Rekursgegnerin zur Kontrolle der Einhaltung der Grenzwerte der NISV untauglich sei. Der vom Bundesgericht geforderte un- unterbrochene Datenfluss von der Antenne in das kantonale Umweltamt sei nicht gegeben. Der Aufforderung des Bundesgerichts im Entscheid 1C_97/2018 vom 3. September 2019, die Datenübertragung zu prüfen, sei
R4.2021.00027 Seite 16 das BAFU bis heute nicht nachgekommen. Ohne ununterbrochenen Daten- fluss dürfe die Anlage nicht bewilligt werden. 9.2. Das Bundesgericht hat in zahlreichen Urteilen festgehalten, dass die QS-Systeme der Mobilfunkbetreiberinnen die Einhaltung der Grenzwerte bei den schweizerischen Mobilfunk-Antennenanlagen vollumfänglich gewähr- leisten würden (u.a. in BGr 1C_492/2009 vom 20. Juli 2010, E. 4.2). Hinsichtlich adaptiver Antennen hält das UVEK in der bereits erwähnten Empfehlung vom 31. Januar 2020 fest, dass auch der Betrieb adaptiver An- tennen in den QS-Systemen der Mobilfunkbetreiberinnen und der Datenbank des BAKOM korrekt dargestellt werden können, wenn diese gleich behandelt werden wie konventionelle Antennen (s. S. 2). Da der vorliegend strittigen Mobilfunk-Antennenanlage das Worst-Case-Szenario zugrunde liegt, ist die Gleichbehandlung gegeben. Es ist mithin davon auszugehen, dass auch die adaptiven Antennen des Bauvorhabens vom bestehenden QS-System der privaten Rekursgegnerin und der Datenbank des Bundesamts für Kommuni- kation BAKOM korrekt erfasst werden können (s. dazu auch VB.2021.00047 vom 3. Juni 2021, E. 6.1.2, und VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021, E. 7.1.2). Aus dem von den Rekurrierenden angeführten Entscheid des Bundesge- richts 1C_97/2018 vom 3. September 2019 ergibt sich nichts Gegenteiliges. In diesem Entscheid schloss das Bundesgericht nicht auf ein generelles Ver- sagen der QS-Systeme (vgl. auch VB.2020.00439 vom 15. Juli 2021, E. 5.4). Zudem ist es entgegen der Auffassung der Rekurrierenden, wie auch bei den konventionellen Antennen, nicht erforderlich, dass ein "ununterbrochener Datenfluss" "in das kantonale Umweltamt besteht" (vgl. VB.2020.00439 vom 15. Juli 2021, E. 5.5). Die Rekurrierenden 2 bis 8 vermögen das bei der privaten Rekursgegnerin implementierte QS-System zusammengefasst insbesondere in Bezug auf adaptive Antennen nicht in Frage zu stellen. 10. Die Rekurrierenden 2 bis 8 monieren replicando, dass bei adaptiven 5G-An- tennen keine Abnahmemessung möglich sei.
R4.2021.00027 Seite 17 Diese Rüge findet sich nicht in der Rekursschrift, womit auf diese Rüge in- folge verspäteten Vorbringens nicht einzugehen ist. Bemerkungsweise ist gleichwohl festzuhalten, dass Abnahmemessungen gestützt auf den Techni- schen Bericht des Eidgenössischen Instituts für Metrologie (METAS) "Mess- methode für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz" vom 18. Februar 2020 bei adaptiven 5G-Antennen durchgeführt werden können (vgl. VB.2021.00047 und VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021, E. 6.2 bzw. E. 6.2.3). 11.1. Die Rekurrierenden 2 bis 10 machen geltend, die BERENIS habe in der Newsletter-Sonderausgabe vom Januar 2021 festgehalten, dass es in der Mehrzahl der Tier- und Zellstudien Hinweise auf oxidativen Zellstress gebe, der durch nichtionisierende Strahlung auch im Bereich der Anlagegrenzwerte von 5 V/m hervorgerufen werde. Wenn oxidativer Zellstress verstärkt auf- trete, würden vermehrt Störungen der Stoffwechselvorgänge und Schäden an Zellen – also eine Vorstufe von Krebs – entstehen. Aus dem Newsletter sei zu schliessen, dass sämtliche bisher erlassenen Bundesgerichtsurteile betreffend Gesundheitsschädigung durch Mobilfunkstrahlung überholt seien. Eine praktisch unmittelbar neben einem Wohnhaus stehende "Mobilfunk- Grossantenne" sei für die Anwohner eine massive optische und psychische Dauerbelastung. Sie werde von vielen Personen als Bedrohung empfunden, da ein strahlungsbedingtes Gesundheitsrisiko vorhanden, aber nicht sichtbar sei. 11.2. Der Verordnungsgeber hat in der NISV zwei Grenzwerte festgelegt, um so- wohl den wissenschaftlich nachgewiesenen Gesundheitsauswirkungen (Er- wärmung des Körpers/thermische Wirkungen) als auch möglichen anderen (noch unklaren) Effekten (nicht-thermische bzw. biologische Effekte) Rech- nung zu tragen. Es handelt sich dabei um die Immissionsgrenzwerte einer- seits und die Anlagegrenzwerte andererseits. Letztere wurden in Umsetzung des gesetzlichen Vorsorgeprinzips festgelegt. Das Bundesgericht hat in BGE 126 II 399 (= Pra 2001 Nr. 44) zu dieser Problematik zudem ausge- führt, dass der Verordnungsgeber erkannt habe, dass mit der blossen Über- nahme der ICNIRP-Grenzwerte (International Commission On Non-ionizing
R4.2021.00027 Seite 18 Radiation Protection [ICNIRP]) mit Blick auf mögliche nicht-ther-mische Wir- kungen der Schutz vor nichtionisierender Strahlung lückenhaft wäre. Er habe daher zusätzlich vorsorgliche Emissionsbegrenzungen angeordnet (Art. 4 NISV), die das Risiko schädlicher Wirkungen, die zum Teil erst ver- mutet würden und noch nicht absehbar seien, möglichst gering halten sollen. Für verschiedene Kategorien von Anlagen bestimme sich die vorsorgliche Emissionsbegrenzung auf Grund besonderer Anlagegrenzwerte (Art. 4 Abs. 1 NISV), bei den übrigen Anlagen seien die Emissionen so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar sei (Art. 4 Abs. 2 NISV). Mit diesen zusätzlichen Emissionsbegren- zungen trage die neue Verordnung dem Vorsorgeprinzip Rechnung (Art. 1 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 USG) und konkretisiere die im Sinne der Vorsorge erforderlichen Massnahmen. Das Bundesgericht hat wiederholt festgehalten, dass die festgelegten Grenz- werte gemäss bisherigem Wissensstand verfassungs- und gesetzeskonform sind (vgl. BGr, 1. Februar 2019, 1C_681/2017, E. 4.3; 1C_348/2017, 21. Februar 2018, E. 4.3 ff.; 1C_323/2017, 15. Januar 2018, E. 2.5; 27. Ok- tober 2017, 1C_576/2016, E. 3.5.2; BGE 126 II 399 E. 4). 11.3. Die rekurrentischen Vorbringen ändern daran nichts. In der von den Rekur- rierenden erwähnten Newsletter-Sonderausgabe vom Januar 2021 kommt die vom BAFU einberufene Beratende Expertengruppe NIS (BERENIS) zu- sammengefasst zum Schluss, dass sich – trotz einigen methodischen Schwächen – ein Trend abzeichne, nämlich, dass EMF-Exposition, sogar im niedrigen Dosisbereich, durchaus zu Veränderungen des oxidativen Gleich- gewichtes führen könne. Es sei zu erwarten, dass bei Individuen mit Vor- schädigungen, wie Immunschwächen oder Erkrankungen (Diabetes, neuro- degenerative Erkrankungen), vermehrt Gesundheitseffekte auftreten wür- den. Zudem zeigten die Studien, dass sehr junge oder auch alte Individuen weniger effizient auf oxidativen Stress reagieren könnten, was selbstver- ständlich auch für andere Stressoren gelte, die oxidativen Stress hervorrufen würden. Abschliessend hält die BERENIS indes fest, dass weiterführende Untersuchungen unter standardisierten Bedingungen notwendig seien, um diese Phänomene und Beobachtungen besser zu verstehen und zu bestäti- gen (s. S. 8). Die Rekurrierenden vermögen aus der genannten Newsletter- Sonderausgabe der BERENIS mithin nichts für sich abzuleiten.
R4.2021.00027 Seite 19 Auch das von der UVEK bzw. vom BAFU an die Kantone gerichtete Rund- schreiben vom 17. April 2019 (Mobilfunk und Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in der Schweiz) hilft den Rekurrierenden nicht weiter. Eine diffe- renzierte Auseinandersetzung mit den auf S. 6 dieses Rundschreibens ge- machten Äusserungen findet sich im Bericht Mobilfunk und Strahlung vom 18. November 2019, Herausgegeben von der Arbeitsgruppe Mobilfunk und Strahlung im Auftrag des UVEK. Als ausreichend evident wurde von dieser Arbeitsgruppe einzig der Zusammenhang von Mobiltelefonnutzung und die Beeinflussung der Hirnströme eingestuft (s. die Übersicht zur Evidenzein- schätzung auf S. 67 des Berichts; s. auch S. 64). Selbstredend kann dies keinen Einfluss auf die von Mobilfunk-Antennenanlagen einzuhaltenden Grenzwerte haben. Unlängst hat das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich zudem festgehal- ten, dass es nicht an den Gerichten liege, den weiteren Abklärungen, die die BERENIS nachvollziehbarerweise für notwendig erachte, vorzugreifen. Es sei daher davon auszugehen, dass das Verordnungsrecht dem gegenwärti- gen wissenschaftlichen Kenntnisstand über die von Mobilfunkantennen aus- gehende Gesundheitsgefährdung ausreichend Rechnung trage. Mit Blick auf das dem Bundesrat zustehende Ermessen sei die entsprechende verord- nungsrechtliche Regelung der Grenzwerte nicht zu beanstanden (VB.2021.00047 vom 3. Juni 2021, E. 7.3 und VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021, E. 8.3). Gründe, um vorliegend davon abzuweichen, sind nicht ersicht- lich. Die vorliegend strittige Anlage hält die Grenzwerte ein. Im Lichte der referier- ten Rechtsprechung ist mithin davon auszugehen, dass mit der Bewilligung dieser Anlage auch dem Gesundheitsschutz genügend Rechnung getragen wurde. Die Rüge ist unbegründet. 11.4. Zu den von den Rekurrierenden geltend gemachten psychischen Belastun- gen, welche Mobilfunk-Antennenanlagen verursachen würden, ist Folgendes festzuhalten: Der Anblick von Mobilfunkanlagen wird bei Anwohnern – zu Recht oder zu Unrecht – als Bedrohung bzw. als Beeinträchtigung der Wohnqualität emp- funden, welche Tatsache als gerichtsnotorisch betrachtet werden kann. Wie vorstehend dargelegt, kann aufgrund des jetzigen Wissensstandes nicht von
R4.2021.00027 Seite 20 einem Zusammenhang zwischen der geplanten Mobilfunkantennenanlage und einer drohenden Gefahr für die Gesundheit ausgegangen werden, so- weit – wie vorliegend – die Grenzwerte eingehalten sind. Die von einer Mo- bilfunkantennenanlage hervorgerufenen Ängste insbesondere vor gesund- heitlichen Beeinträchtigungen können deshalb nicht als übermässige ideelle Immissionen qualifiziert werden (vgl. BGr 5A_47/2016 vom 26. Septem- ber 2016, E. 4.1 ff.). Auch diese Rüge erweist sich damit als unbegründet. 12.1. Die Rekurrierenden 2 bis 10 bringen vor, dass derjenige Teil der Baupar- zelle, die in der Zone für öffentliche Bauten liege, praktisch vollständig durch die Kläranlage und die Entsorgungsstelle bebaut sei. Diese Zone sei aus- schliesslich für diese Nutzung ausgeschieden worden. Eine Nutzung für an- dere öffentliche Bauten sei nie das Ziel gewesen. Die Rekurrierenden 9 und 10 halten in der Replik diesbezüglich im Sinne ei- ner Klarstellung fest, dass die Zonenkonformität nicht in Frage gestellt würde. Dementsprechend gelten die folgenden Ausführungen nur für die übrigen Rekurrierenden. 12.2. Mobilfunkanlagen sind als Infrastrukturanlagen im Baugebiet nicht generell und unabhängig von ihrem Verwendungszweck zulässig. Auch bei ihnen ist im ordentlichen Baubewilligungsverfahren zu prüfen, ob sie dem Zweck der betreffenden Nutzungszone entsprechen (Art. 22 Abs. 2 lit. a des Raumpla- nungsgesetzes [RPG]). Innerhalb der Bauzonen können Mobilfunk-Anten- nenanlagen nur als zonenkonform betrachtet werden, soweit sie hinsichtlich Standort und Ausgestaltung in einer unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Ort stehen, an dem sie errichtet werden sollen, und im Wesentlichen Bauland abdecken (VB.2009.00059 vom 3. Juni 2009, E. 6.1, mit diversen Hinweisen). 12.3. Die strittige Mobilfunk-Antennenanlage soll wie eingangs erwähnt in einem Bereich der Bauparzelle errichtet werden, der in der Zone für öffentliche Bau- ten öB liegt.
R4.2021.00027 Seite 21 Gemäss § 60 PBG können Grundstücke, die von ihren Eigentümern zur Er- füllung öffentlicher Aufgaben benötigt werden, einer Zone für öffentliche Bau- ten zugewiesen werden (Abs. 1); die Bau-und Zonenordnung kann diesem Zonentypus im Rahmen des PBG Bauvorschriften zuordnen (Abs. 3). Welche Bauten und Anlagen in der Zone für öffentliche Bauten zulässig sind, bestimmt § 60 Abs. 1 PBG nicht ausdrücklich. Der Sinn dieser besonderen Zone besteht jedoch darin, mit grosszügigeren Bauvorschriften die Erfüllung öffentlicher Aufgaben zu ermöglichen, die nach den Bestimmungen der um- gebenden Zonen nur erschwert zulässig wären. Jedoch sind die Nutzungen in einer solchen Zone aufgrund dieser Privilegierung auf Bauvorhaben zu beschränken, die in einem engen Zusammenhang mit der Erfüllung öffentli- cher Aufgaben stehen (VB.2009.00472 vom 30. Juni 2010, E. 4.1, auch zum Folgenden). Zwar gehören die Mobilfunkdienste grundsätzlich nicht zur ver- fassungsmässigen Grundversorgung mit Fernmeldediensten, worauf die Re- kurrierenden mit Recht hinweisen. Angesichts der grossen Bedeutung von mobilen Kommunikationsgeräten stehen die Mobilfunkdienste indes in en- gem Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgabe. Die strittige An- lage widerspricht somit nicht dem Zweck der Zone für öffentliche Bauten. Überdies dient die Anlage zur Hauptsache der lokalen Versorgung des Bau- gebiets von X mit Mobilfunkdienstleistungen und ist deshalb als zonenkon- form zu betrachten. 13.1. Die Rekurrierenden 9 und 10 bemängeln, dass keine Auflagen zu den auf dem Streifen im östlichen Bereich des Baugrundstücks bestehenden Frucht- folgeflächen statuiert worden seien. Es sei kaum vorstellbar, dass die Bau- grube für die Erstellung des grossen, unter Terrain liegenden Fundaments die Fruchtfolgeflächen nicht tangiere und ein sachgerechter Umfang mit die- ser Fläche gewährleistet sei. 13.2. Diese Rüge betrifft die Bauausführung. Eine Gutheissung dieser Rüge hätte höchstens die Statuierung einer die Bauausführung betreffende Auflage zur Folge, aus welcher die genannten Rekurrierenden keinerlei Vorteile ziehen würden. Darauf wäre mithin grundsätzlich nicht weiter einzugehen.
R4.2021.00027 Seite 22 Bemerkungshalber ist dennoch festzuhalten, dass die Rüge inhaltlich nicht überzeugt. Dies deshalb, weil das Mastfundament der geplanten Mobilfunk- Antennenanlage ausserhalb des schmalen Streifens im östlichen Grenzbe- reich des Baugrundstücks, welcher der kantonalen Landwirtschaftszone Lk zugewiesenen ist, zu stehen kommen soll. Zudem soll das Mastfundament in einem Abstand von rund 3 m zu dem in diesem Bereich als Fruchtfolgeflä- che ausgewiesenen Kulturland erstellt werden. Unter diesen Umständen kann davon ausgegangen werden, dass (auch) die Baugrube keinen Einfluss auf die Fruchtfolgeflächen haben wird. Von der Statuierung besonderer Auf- lagen in Bezug auf die Baugrube konnte deshalb ohne Weiteres abgesehen werden. 14.1. Die Rekurrierenden 2 bis 10 bringen vor, dass sich Mobilfunk-Antennen-an- lagen in der Gemeinde X gemäss Art. 30 BZO nicht bloss befriedigend, son- dern gut einzuordnen hätten. Die Antenne am vorgesehenen Standort sei fast rundum frei einsehbar. Mit einer Höhe von 27 m wirke sie sehr dominant, wenn nicht gar bedrohlich. Dies in nur 70 m bzw. 80 m vom Einfamilienhaus- quartier entfernt. Die Anlage soll im Süden des Quartiers, d.h. auf der Haupt- wohnseite, sowie in der Flucht der Erschliessungsstrasse des Wohnquartiers erstellt werden. Diese Strasse verlaufe über gut 350 m von Norden Richtung Süden praktisch direkt auf die Antenne zu und diene als Fuss- und Velover- bindung ins südlich von X liegende Naherholungsgebiet. Die Anlage würde somit von sämtlichen Quartierbewohnern tagtäglich in ihrer Dominanz wahr- genommen, zumal sie sich weder in den Wald integriere noch sonst ins Bild des Quartiers einbinde. Die Mobilfunk-Antennenanlage habe damit in ästhe- tischer Hinsicht direkte und stark negative Auswirkungen auf das ruhige und homogene Wohnquartier und ordne sich weder befriedigend geschweige denn gut in die Umgebung ein. Damit habe die Gemeinde als Bewilligungs- behörde ihren Ermessensspielraum bei der Beurteilung der Eingliederung eindeutig überschritten. Insbesondere dem Argument, dass sich die Antenne aus der Perspektive der Anwohner in den dahinterliegenden Wald integriere, sei deutlich zu widersprechen.
R4.2021.00027 Seite 23 14.2. Gemäss § 238 Abs. 1 PBG sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umge- bung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird; diese Anforderung gilt auch für Materialien und Farben. Diese Vorschrift enthält eine Grundanforderung an Bauten, Anlagen und Um- schwung. Verlangt wird sowohl eine gewisse Qualität der Gestaltung in sich als auch der Einordnung in die bauliche und landschaftliche Umgebung. So kann namentlich die Gleichförmigkeit wesentliches Gestaltungsmerkmal ei- ner bestehenden Überbauung sein. Die genügende Einordnung fehlt aller- dings nicht bereits bei der Einführung einer neuen Formensprache in ein ein- heitliches Bild einer älteren Überbauung; vielmehr ist ein Einordnungsman- gel erst gegeben, wenn die entsprechende Baute oder Anlage gegenüber der Ausgestaltung von Gebäuden, Häusergruppen oder Strassenzügen in störenden Widerspruch tritt oder sonst einen stossenden Gegensatz zu den die Umgebung prägenden Merkmalen oder zum Quartiercharakter bildet. Eine Einordnung gemäss § 238 Abs. 1 PBG muss nicht ideal bzw. "gut", son- dern lediglich "genügend" sein. Dies ist auch dann erfüllt, wenn eine anders- artige Gestaltung als besser bzw. als wünschenswert qualifiziert würde. Die Frage, ob eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird, ist gestützt auf objektive, nachvollziehbare Kriterien zu beantworten. Blosses Empfinden rechtfertigt keinen Eingriff in das Eigentum (vgl. VB.2018.00395 vom 7. Feb- ruar 2019, E. 4.2. ff.). 14.3. Soweit den Gemeinden bei der Anwendung von Bestimmungen des kanto- nalen Rechts als Ausfluss der Gemeindeautonomie eine besondere Ent- scheidungs- und Ermessensfreiheit zukommt, überprüft das Baurekursge- richt entsprechende Entscheide mit Zurückhaltung. Beruht der kommunale Entscheid auf einer vertretbaren Würdigung der massgebenden Umstände, so hat ihn die Rekursinstanz zu respektieren. Die Rekursinstanz darf nur dann einschreiten, wenn die Baubehörde ihren Ermessensspielraum über- schreitet, indem sie sich von unsachlichen, dem Zweck der in Frage stehen- den Regelung fremden Erwägungen leiten lässt oder allgemeine Rechtsprin- zipien, wie das Verbot von Willkür oder den Grundsatz der Verhältnismäs- sigkeit, verletzt. Dabei darf sich die Rekursinstanz jedoch nicht auf eine
R4.2021.00027 Seite 24 blosse Willkürprüfung beschränken, vielmehr muss die Eingriffsschwelle tie- fer gesetzt werden (vgl. BGE 145 I 52, E. 3.6., mit Hinweisen). Ob eine Bestimmung des kantonalen Rechts den Gemeinden einen autono- men Entscheidungsspielraum einräumt, ist durch Auslegung zu ermitteln (Donatsch, § 20 Rz. 62). Nach ständiger Praxis der kantonalen Instanzen betrifft dies insbesondere § 238 PBG, ferner aber auch etwa § 71 PBG be- treffend die bauliche Gestaltung und Einordnung von Arealüberbauungen, § 237 PBG betreffend die Beurteilung der Verkehrssicherheit einer Zufahrt und § 357 Abs. 1 PBG betreffend die Beurteilung zulässiger Änderungen an vorschriftswidrigen Bauten (Donatsch, § 20 Rz. 72). 14.4. Nach Art. 30 BZO haben sich Antennenanlagen gut einzuordnen. Diese Be- stimmung hat offenkundig eine rein gestalterische Zwecksetzung und gilt aufgrund der Stellung in der BZO im Abschnitt "Weitere materielle Bestim- mungen" für sämtliche Zonen. Zur Durchsetzung ortsbildschützerischer Anliegen stehen den Gemeinden im Rahmen der kommunalen Nutzungsplanung grundsätzlich Legiferie- rungskompetenzen zu. Die Gestaltungs- und Einordnungsvorschriften sind allerdings auf den Bereich von Kern- und Quartiererhaltungszonen be- schränkt (§ 49 Abs. 1 i.V.m. §§ 50 und 50a Abs. 2 PBG, vgl. VB.1998.00181 vom 21. Oktober 1998). In allen anderen Zonen richtet sich die ästhetische Gestaltung von Bauten und Anlagen ausschliesslich nach § 238 PBG (BRKE II Nr. 0126/2003, E. 4c, in BEZ 2003 Nr. 39, www.baurekursgericht- zh.ch). Somit sind die Gemeinden nicht kompetent, über § 238 PBG hinaus- gehende gestalterische Vorschriften für Mobilfunk-Antennenanlagen zu sta- tuieren, soweit sie – wie vorliegend – nicht in einer Kern- oder Quartiererhal- tungszone errichtet werden sollen. Bei Art. 30 BZO handelt es sich im vorlie- genden Kontext mithin um nicht kompetenzgemäss erlassenes kommunales Recht, soweit der kommunale Gesetzgeber mit dieser Bestimmung über die in § 238 Abs. 1 PBG festgelegten Anforderungen hinausgehen wollte. Die Anwendung dieser Bestimmung ist im vorliegenden Fall deshalb zu versa- gen. Da vorliegend keine Umstände ersichtlich sind, die die Anwendung der erhöhten gestalterischen Anforderungen gemäss § 238 Abs. 2 PBG nach sich ziehen würden, ist vorliegend einzig § 238 Abs. 1 PBG einschlägig.
R4.2021.00027 Seite 25 14.5. Die Vorinstanz führte im angefochtenen Entscheid in Bezug auf die Einord- nung und Gestaltung zusammengefasst aus, dass das Baugrundstück am Rande eines Einfamilienhausquartiers liege. Der gewählte Standort befinde sich nicht mitten im Dorf, sondern am Dorfrand. Es führe kein speziell oder hochfrequentierter Wanderweg daran vorbei. Die Anlage befinde sich auch in genügend grossem Abstand zum Gebiet des Ortsbildschutzes von über- kommunaler Bedeutung. Die Antenne sei zudem genügend weit von der E.- Strasse entfernt und trete somit auf der Fahrt von X nach Z respektive in die Gegenrichtung nicht störend in Erscheinung. Auch beim Ausblick von der Strasse in Richtung [...] falle die Antenne nicht stark ins Auge, da das Ge- lände [...] etwas höher und ansteigend sei. Die geplante Antenne sei freiste- hend. Sie gliedere sich jedoch an das bestehende Betriebsgebäude der Klär- anlage an. Aus der Perspektive der Anwohner des angrenzenden Wohn- quartiers integriere sich die Anlage zusammen mit der bereits bestehenden Kläranlage in den dahinterliegenden Wald. Das Bauvorhaben werde aus- serhalb der festgelegten Schutzzonen erstellt und die Schutzwürdigkeit der westlich angrenzenden Waldfläche [...] würden durch das Bauvorhaben nicht beeinträchtigt. 14.6. Anlässlich des Augenscheins konnte verifiziert werden, dass der gewählte Standort abseits der Einfallsachsen und des Siedlungsgebiets von X liegt. Zu Recht hat die Vorinstanz daraus gefolgert, dass die Anlage an dieser pe- ripheren Lage nicht störend in Erscheinung tritt, zumal sie auf zwei Seiten von Bäumen umsäumt wird. Insoweit ist der Vorinstanz zu folgen, dass sich die Anlage in den Wald "integriere". Daran ändert nichts, dass die Anlage die bestehenden Gebäude der Klär- und Entsorgungsanlage auf dem Baugrund- stück erheblich überragen wird. Trotz dieses Umstandes wird die Anlage als zu diesen bestehenden, gewerblich anmutenden Anlagen zugehörig in Er- scheinung treten. Entgegen der rekurrentischen Auffassung kann unter den gegebenen Umständen nicht davon gesprochen werden, die Antenne sei (fast) rundum frei einsehbar und dominiere deshalb die Umgebung. Die von den Rekurrierenden angesprochene Wahrnehmbarkeit von einem Standort auf der Strasse I. aus betrachtet, deren Verlauf nahezu direkt auf die Antenne ausgerichtet ist, bedeutet für sich alleine betrachtet nicht, dass von einer un- genügenden Einordnung auszugehen wäre. Die geplante Antenne wird le-
R4.2021.00027 Seite 26 diglich vom südlichen Bereich der über 350 m langen Strasse I. in der ge- samten Höhe sichtbar sein. Von einer dominanten Wirkung der geplanten Mobilfunk-Antennenanlage, welche das gesamte Einfamilienhausquartier geradezu "erschlägt", kann bei dieser Ausgangslage nicht ausgegangen werden. Die geplante Mobilfunk-Antennenanlage kann hinsichtlich der äs- thetischen Auswirkungen auf das Einfamilienhausquartier insbesondere klar- erweise nicht mit den einst die Strasse I. säumenden Hochspannungsmas- ten verglichen werden (s. act. 4.12 im Dossier G.-Nr. R4.2021.00027). Gänz- lich irrelevant für die Beurteilung der Einordnung der strittigen Mobilfunk-An- tennenanlage ist die Frage, ob sich die Einordnung in Zukunft verändern bzw. verbessern wird. Das Bauvorhaben ist einzig unter Berücksichtigung der im Zeitpunkt der vorliegenden Prüfung bestehenden Verhältnisse zu be- urteilen. Aus dem von den Rekurrierenden erwähnten Entscheid des Baurekursge- richts vermögen sie sodann nichts für sich abzuleiten. Jener Fall betraf zwar auch eine mit 25 m Höhe überdurchschnittlich dimensionierte Mobilfunk-An- tennenanlage, die in einer kleinräumigen Gewerbezone ebenfalls am Sied- lungsrand und in der Nähe einer Wohnzone (40 m davon entfernt) hätte er- richtet werden sollen. Jene Anlage wäre aufgrund der dortigen tatsächlichen Begebenheiten indes von weit her sehr gut einsehbar gewesen, hätte sich erheblich negativ auf das ländlich geprägte Gebiet ausgewirkt und hätte überdies dem unweit vom geplanten Standort befindlichen kleinmassstäbli- chen Wohnquartier widersprochen (s. BRGE IV Nr. 0161/2019 vom 5. De- zember 2019, E. 3.4 ff., www.baurekursgericht-zh.ch). Dies ist, wie sich aus vorstehenden Ausführungen ergibt, vorliegend nicht der Fall. Die Sachlage ist im vorliegenden Fall nicht mit derjenigen in jenem Fall vergleichbar. Schliesslich ist nicht erkennbar, inwiefern der erteilten Baubewilligung der Umstand entgegenstehen soll, dass Gebiete in unmittelbarer Nähe zum An- tennenstandort vom Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) erfasst sind [...]. Die Rekurrierenden weisen lediglich auf diese Tatsache hin und stellen in Abrede, dass die westlich an- grenzende Waldfläche [...] nicht beeinträchtigt werde, ohne dies indes sub- stantiiert zu begründen. Eine Beeinträchtigung der im Inventareintrag ge- nannten Schutzziele durch die ausserhalb des BLN-Gebiets geplanten An- tenne ist jedenfalls nicht offenkundig [...].
R4.2021.00027 Seite 27 14.7. Zusammengefasst hat die Vorinstanz der strittigen Anlage zu Recht eine be- friedigende Einordnung und Gestaltung im Sinne von § 238 Abs. 1 PBG at- testiert. Auch insoweit dringen die Rekurrierenden mit ihrem Rekurs nicht durch. Zur Bemalung des Antennenmasts mit einer bestimmten Farbe oder zur Kaschierung desselben mit Pflanzen kann die private Rekursgegnerin bei dieser Ausgangslage nicht verpflichtet werden. 14.8. Schliesslich gilt in Bezug auf die von den Rekurrierenden 9 und 10 im Zu- sammenhang mit der Beurteilung der Einordnung monierte Befangenheit des Gemeinderates das unter E. 5.3 hiervor Ausgeführte. Die geltend gemachten Befangenheitsgründe haben sich stets auf eine bestimmte (oder mehrere konkrete) natürliche Einzelperson(en) zu beziehen und können nicht pau- schal gegen eine Gesamtbehörde geltend gemacht werden. Im Übrigen ist aufgrund dessen, dass sich der Gemeinderat mit der Bewilligungserteilung gemäss den Rekurrierenden 9 und 10 "schwertat", ohnehin in keiner Art und Weise der Anschein der Befangenheit dargetan. 15. Im Ergebnis ist auf den durch den Verein L. erhobenen Rekurs nicht einzu- treten. Im Übrigen sind die Rekurse abzuweisen. Dem getätigten Aufwand entsprechend wird das Rekursverfahren G.-Nrn. R4.2021.00027 hinsichtlich der Kostenauferlegung mit 3/5 und das Rekurs- verfahren G.-Nr. R4.2021.00028 mit 2/5 gewichtet. Ausgangsgemäss sind damit die Verfahrenskosten unter jeweiliger solidari- scher Haftung für 3/5 der Kosten dem Rekurrenten 1 zu 3/25 und den Re- kurrierenden 2 bis 8 zu je 12/175 aufzuerlegen. Im Übrigen (2/5 der Kosten) sind die Kosten unter solidarischer Haftung für 2/5 der Kosten den Rekurrie- renden 9 und 10 zu je 1/5 aufzuerlegen. Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwal- tungsgerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimmbaren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt
R4.2021.00027 Seite 28 wie hier ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Ge- richtsgebühr in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 2 GebV VGr). In besonders aufwendigen Verfahren kann die Gerichts- gebühr bis auf das Doppelte erhöht werden (§ 4 Abs. 1 GebV VGr). Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein grosser Ermes- sensspielraum zu (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Ba- sel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.). Im Lichte des getätigten Verfahrensaufwandes (zweifacher Schriftenwech- sel, Abteilungsaugenschein), der Vereinigung zweier Rekursverfahren und des Umfangs des vorliegenden Urteils ist die Gerichtsgebühr auf Fr. 6'500.-- festzusetzen (BGr 1C_566/2015 vom 18. Februar 2016, E. 2; BGr 1C_244/2013 vom 4. Juli 2013, E. 4; BRGE II Nrn. 0162 und 0163/2012 vom 23. Oktober 2012, E. 16, in BEZ 2014 Nr. 36; Entscheid bestätigt mit VB.2012.00774 vom 22. August 2013, dieser bestätigt mit BGr 1C_810/2013 vom 14. Juli 2014; www.baurekursgericht-zh.ch). 16. Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei- ner angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenpartei ver- pflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sach- verhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Die Bemessung der Um- triebsentschädigung richtet sich nach § 8 GebV VGr. Der Beizug eines Rechtsbeistandes ist in aller Regel als Grund für die Zu- sprechung einer Umtriebsentschädigung einzustufen (VB.2003.00093 vom 16. Oktober 2003, E. 3.1.). Demnach ist vorliegend der privaten Rekursgeg- nerin eine Umtriebsentschädigung zuzusprechen, zahlbar durch die Rekur- rierenden nach Massgabe des Verfahrenskostenverteilers. Angemessen er- scheint ein Betrag von insgesamt Fr. 3'000.--. Da die Umtriebsentschädigung pauschal festgelegt wird, entfällt die Zusprechung eines Mehrwertsteuerzu- satzes von vornherein (BRKE II Nrn. 0247 und 0248/2007 in BEZ 2007 Nr. 56; www.baurekursgericht-zh.ch).