Nutzungsplanung. Kognition des Baurekursgerichts bei der Überprüfung raumplanungsrechtlicher Festlegungen (hier des strittigen Art. 37a der revidierten BZO Seuzach). Zonenspezifische Prioritätenregelung (Kaskadenregelung) für sichtbare Mobilfunkbasisstationen. Überkommunale Anlagen. Versorgung eines Autobahnabschnitts.

Baurekursgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

G.-Nr. R4.2014.00153 BRGE IV Nr. 0127/2015

Entscheid vom 10. September 2015

Mitwirkende Abteilungspräsident Reto Philipp, Baurichterin Margrit Manser, Baurichter Béla Berke, Gerichtsschreiber Roland Blaser

in Sachen Rekurrentinnen 1. Sunrise Communications AG, [....] 2. Salt Mobile SA, [....] 3. Swisscom (Schweiz) AG, [....]

gegen Rekursgegnerinnen 1. Politische Gemeinde Seuzach, 8472 Seuzach 2. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich

betreffend Gemeindeversammlungssbeschluss vom 15. September 2014; Teilrevision der Nutzungsplanung, Seuzach; Genehmigungsverfügung Nr. 0300/15 der Baudirektion vom 24. April 2015 ______________________________________________________

R4.2014.00153 Seite 2 hat sich ergeben: A. Die Gemeindeversammlung Seuzach beschloss am 15. September 2014 eine Revision der Bau- und Zonenordnung (revBZO), welche im Amtsblatt des Kantons Zürich vom 19. September 2014 publiziert wurde. B. Dagegen rekurrierten die Sunrise Communications AG (Sunrise), die Salt Mobile AG (Salt; früher Orange) und die Swisscom (Schweiz) AG mit ge- meinsamer Eingabe vom 8. Oktober 2014 fristgerecht an das Baurekurs- gericht des Kantons Zürich und stellten folgende Anträge (Änderungen/- Ergänzungen in fetter/kursiver Schrift; beantragte Weglassungen durchge- strichen): "1. Die Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Seuzach sei wie folgt zu ändern: Art. 37a Mobilfunkanlagen haben grundsätzlich der kommunalen Versorgung zu dienen. In den Gewerbezonen, Zonen für öffentliche Bauten, Zentrumszonen, Wohnzonen mit Gewerbeerleichterung und Erholungszonen sind überdies auch Anlagen für die überkommu- nale Versorgung zulässig. Visuell als solche wahrnehmbare Mobilfunkanlagen sind in folgen- den Zonen und gemäss folgenden Prioritäten zulässig: 1. Priorität: Gewerbezonen, Zonen für öffentliche Bauten, Zent- rumszonen, Wohnzonen mit Gewerbeerleichterung und Erho- lungszonen 2. Priorität: Zentrumszonen, Wohnzonen mit Gewerbeerleichte- rung Alle anderen Bauzonen 3. Priorität: übrige Bauzonen In den Kernzonen sind visuell als solche wahrnehmbare Mobilfunk- anlagen ausgeschlossen. 2. Die Rekursantwort sowie allfällige weitere Parteiangaben seien dem Rechtsvertreter der Rekurrentinnen zur Kenntnisnahme zukommen zu lassen; 3. alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen inkl. der gesetzlichen Mehrwertsteuer zu Lasten der Rekursgegnerin."

R4.2014.00153 Seite 3 C. Mit Präsidialverfügung vom 13. Oktober 2014 wurde der Eingang des Re- kurses vorgemerkt und das Verfahren bis zum Vorliegen des Genehmi- gungsentscheids der Baudirektion Kanton Zürich sistiert. D. Mit Verfügung vom 24. April 2015 genehmigte die Baudirektion Kanton Zü- rich die teilrevidierte Bau- und Zonenordnung grösstenteils. Die nicht ge- nehmigten Teile stehen in keinem Zusammenhang mit dem vorliegend strit- tigen Art. 37a revBZO. Der Genehmigungsentscheid wurde am 8. Mai 2015 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert. In der Folge gingen keine weite- ren Rekurse ein. E. Am 15. Juni 2015 wurde das Rekursverfahren auf Begehren der Vorinstanz fortgesetzt. F. In ihren Rekursantworten vom 14. bzw. 15. Juli 2015 beantragten die Re- kursgegnerinnen die Abweisung des Rekurses. G. Die Replik der Rekurrentinnen datiert vom 23. Juli 2015. Die kommunale Vorinstanz verzichtete explizit auf eine Duplik. H. Auf die Darlegungen der Parteien wird, soweit für die Entscheidfindung er- forderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

R4.2014.00153 Seite 4 Es kommt in Betracht: 1. Die Rekurrentinnen haben als konzessionierte Mobilfunkgesellschaften die Verpflichtung, die Bevölkerung in einer guten, störungsarmen Qualität mit den heute üblichen Diensten mobilfunkmässig zu versorgen, was die Reali- sierung entsprechender Basisstationen bedingt. Zudem haben sie ein wirt- schaftliches Interesse, ihr Mobilfunknetz gewinnbringend betreiben zu kön- nen. Aus diesen Gründen sind die Rekurrentinnen von Art. 37a revBZO, welche eine detaillierte kommunale Regelung über die Zulässigkeit und die Stand- ortwahl von Mobilfunk-Basisstationen zum Inhalt hat, mehr als irgendwel- che Dritte oder die Allgemeinheit unmittelbar in ihren eigenen Interessen betroffen und gestützt auf § 338a des Planungs- und Baugesetzes (PBG) zum Rekurs legitimiert. Da die übrigen Prozessvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf ihren Rekurs einzutreten. 2.1. Die Rekurrentinnen argumentieren im Wesentlichen, kommunale Kaska- denmodelle für Mobilfunk-Basisstationen seien gemäss Rechtsprechung zwar grundsätzlich zulässig, dürften die verfassungsmässigen Rechte der Netzbetreiber jedoch nicht übermässig tangieren. So müsse der Wirt- schaftsfreiheit, der Fernmeldegesetzgebung des Bundes, der Meinungs- und Informationsfreiheit sowie den Grundsätzen des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit sowie den konzessionsmässigen Verpflich- tungen genügend Rechnung getragen werden. In Verbindung mit der kon- kreten Zonenplanstruktur müsse eine funktechnisch einwandfreie, sinnvolle und qualitativ hochstehende Mobilfunkversorgung der betreffenden Ge- meinde möglich bleiben. Der Ausbau künftiger Technologien, welche klei- nere Zellradien aufweisen würden, dürfe durch ein solches Kaskadenmo- dell nicht eingeschränkt werden. Art. 37a revBZO stehe im Widerspruch zu diesen Vorgaben und führe zu einer unzulässigen Einschränkung beim Betrieb und Ausbau ihrer Mobil- funknetze in Seuzach. Gemäss Abs. 1 der Bestimmung seien einzig in den Gewerbezonen Anlagen für die überkommunale Versorgung zulässig, was

R4.2014.00153 Seite 5 völlig ungenügend sei. Die einzige Zone dieser Art befinde sich ziemlich abgelegen am südwestlichen Rand des Siedlungsgebiets im Ortsteil Oberohringen, womit in weiten Teilen der Gemeinde keine der überkom- munalen Versorgung dienenden Basisstationen errichtet werden könnten, was vor allem im Hinblick auf die im südlichen Gemeindegebiet vorbeifüh- rende Nationalstrasse A1, deren Versorgung stets leistungsfähigere Anla- gen erfordere, äusserst unbefriedigend sei. Überkommunale Mobilfunkan- lagen müssten deshalb zusätzlich in den beantragten Zonen erstellt werden können. Diese stehe auch im Interesse der Gemeinde und ihrer Bewohner, weil dann generell weniger Basisstationen in den Wohnquartieren für die kommunale Versorgung erstellt werden müssten. Generell genüge für eine Gemeinde mit eher wenig Zonenarten wie Seu- zach ein zweistufiges Prioritätensystem, wobei die eigentlichen Wohnzonen der 2. Priorität und die übrigen Zonen der 1. Priorität zuzuweisen seien. Ei- ne weitergehende Priorisierung mache auch deshalb keinen Sinn, weil – gerade unter dem Aspekt der ideellen Immissionen – visuell als solche wahrnehmbare Mobilfunkanlagen von den Quartierbewohnern nicht nur in jener Zone wahrgenommen würden, in welcher sie gemäss Kaskadenrege- lung zulässig seien, sondern vor allem bei eher kleinräumlichen Verhältnis- sen der vorliegenden Art auch von den benachbarten Zonen unterer Priori- tät aus. Auf jeden Fall widerspreche es gerade der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, für die 1. Priorität eine derart geringe Zonenauswahl bzw. Zonenfläche, wie vorliegend die peripher gelegene Gewerbezone in Oberohringen, festzulegen. Eine vernünftige Netzplanung werde damit weitgehend verunmöglicht. Überdies gebe es keinen sachlichen Grund, et- wa die Zentrumszone (2. Priorität) und die Zone für öffentliche Bauten (3. Priorität) unterschiedlich zu priorisieren, dies auch im Vergleich zur ge- nannten Gewerbezone. In all diesen drei Zonen werde in erster Linie gear- beitet. Damit ständen widerrechtlicher Weise keine ortsplanerischen Aspek- te im Vordergrund. Es gehe der Gemeinde wohl u.a. darum, das in der Zo- ne für öffentliche Bauten arbeitende eigene Personal privilegiert vor Strah- lung zu schützen. Dies sei aber nicht zulässig, weil der bundesrechtliche Immissionsschutz eine abschliessende Regelung sei und auf kommunaler Ebene nicht verschärft werden dürfe. Sachlich nicht nachvollziehbar sei schliesslich, weshalb in den Wohnzonen Mobilfunkanlagen (in 3. Priorität) zulässig seien, während in den Kernzonen überhaupt keine sichtbaren Anlagen realisiert werden dürften. Eine Kern-

R4.2014.00153 Seite 6 zone sei ebenfalls eine Bauzone, weshalb dort ein Anspruch auf Bewilli- gung bestehe, falls ein Vorhaben den baurechtlichen Vorgaben, etwa be- züglich der Einordnung, entspreche. 2.2. Die Rekursgegnerinnen halten dagegen im Wesentlichen fest, die ange- fochtene Mobilfunkregelung in Art. 37a revBZO sei ausgewogen, gesetzes- und verfassungskonform. Die Wirtschafts- und Informationsfreiheit der Mo- bilfunkgesellschaften werde nicht substantiell eingeschränkt. Der bundes- gerichtlichen Rechtsprechung werde vollumfänglich Rechnung getragen. Die grundsätzliche Befugnis der Gemeinden, im Rahmen von Bau- und Zo- nenvorschriften Kaskadenmodelle zur Einschränkung von Mobilfunk- Basisstationen festzulegen, werde sogar von den Rekurrentinnen nicht be- stritten. Mit der gewählten Kaskadenordnung sei eine in jeder Hinsicht ge- nügende und sinnvolle Mobilfunkversorgung in Seuzach, einschliesslich der im südlichen Gemeindegebiet vorbeiführenden Autobahn, gewährleistet. 3.1. Gemäss Lehre und früherer Rechtsprechung hatte sich die Rekursinstanz bei der Überprüfung von Nutzungsplänen einschliesslich Bauvorschriften sowie von Sondernutzungsplänen einschliesslich Quartierplänen unbese- hen ihrer grundsätzlich uneingeschränkten Überprüfungsbefugnis (vgl. § 20 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRG]) aus Gründen der aus der Gemeindeautonomie (Art. 50 der Bundesverfassung [BV] und Art. 85 der Zürcher Kantonsverfassung [KV]) abgeleiteten Planungsautonomie Zu- rückhaltung aufzuerlegen. Diese Zurückhaltung galt insbesondere dann, wenn es auf die Beurteilung der örtlichen Verhältnisse ankam. Die Rekur- sinstanz durfte nur dann korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Lösung auf Grund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erwies, den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung widersprach oder wenn sie offensichtlich unangemessen war (vgl. Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 20 Rz. 77 ff.). Damit sah die Rekursinstanz regelmässig davon ab, noch vertretbare Planungs- entscheide auf Grund eigener anderslautender planerischer Überlegungen aufzuheben, und schritt nur bei klarer Unvertretbarkeit ein.

R4.2014.00153 Seite 7 3.2. Mit Entscheid vom 17. Dezember 2013 (VB.2013.00468 in BEZ 2014 Nr. 3) erkannte die in Bausachen zuständige 1. Kammer des Verwaltungsgerichts in Abkehr von ihrer bisherigen diesbezüglichen Praxis (grundlegend: VB.2010.00127 in BEZ 2010 Nr. 28), dass das Baurekursgericht nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet sei, seine gesetzliche Überprüfungs- befugnis auszuschöpfen. Den Gemeinden stehe bei der Anwendung der Bauästhetikvorschrift von § 238 PBG (um die es in jenem Entscheid ging) als Ausfluss der Gemeindeautonomie nur mehr insofern ein gewisser Beur- teilungsspielraum zu, als es in erster Linie der örtlichen Baubewilligungsbe- hörde obliege, die in dieser Norm verwendeten offenen Formulierungen ortsbezogen zu konkretisieren. Bei der Angemessenheitskontrolle des kommunalen Entscheides habe die Rekursinstanz die im konkreten Fall angeführten Entscheidgründe gebührend zu berücksichtigen und sich mit den Kriterien auseinanderzusetzen, welche von der Baubehörde im Rah- men der ortsbezogenen Konkretisierung der Einordnungsvorschrift entwi- ckelt worden seien. Abgesehen von der insoweit gebotenen Rücksichtnah- me auf die Gemeindeautonomie rechtfertige sich keine weitergehende Ein- schränkung der grundsätzlich vollen Kognition des Baurekursgerichts. 3.3. Mit Entscheid vom 10. Juli 2014 (VB.2013.00320 und VB.2013.00321) nahm die in Planungungssachen zuständige 3. Kammer des Verwaltungs- gerichts in einem Nutzungsplanungsfall erstmals auf diesen Entscheid der 1. Kammer des Verwaltungsgerichts vom 17. Dezember 2013 Bezug. Die 3. Kammer des Verwaltungsgerichts führte aus, in VB.2013.00468 seien Erwägungen angestellt worden, die auch bei der Überprüfung von Pla- nungsentscheiden zu berücksichtigen seien. So habe das Verwaltungsge- richt festgehalten, der Umstand, dass die Gemeinden bei der Anwendung offen formulierter kantonaler Bestimmungen über einen gewissen Spiel- raum verfügten, bedeute nicht, dass das zur Angemessenheitskontrolle be- fugte Baurekursgericht erst dann eingreifen dürfe, wenn sich der angefoch- tene Entscheid geradezu als sachlich nicht mehr vertretbar erweise. Das Baurekursgericht dürfe den kommunalen Entscheid unter gebührender Be- rücksichtigung der "Erwägungen" überprüfen; abgesehen von der insoweit gebotenen Rücksichtnahme auf die Gemeindeautonomie rechtfertige sich jedoch keine weitergehende Einschränkung seiner Kognition (E. 3).

R4.2014.00153 Seite 8 3.4. Für die Rekursinstanz hatte sich aus diesem Entscheid der 3. Kammer im Verein mit der Lehre für die Frage der Kognition bei der Überprüfung raumplanungsrechtlicher Festlegungen – bislang – Folgendes ergeben: Unbesehen der Frage der Gemeindeautonomie ist den Gemeinden bei Planerlassen ein prospektiv-technisches Ermessen zuzubilligen (Donatsch, § 20 Rz. 79). Hinzu kommt, dass mit Blick auf die Gemeindeautonomie – der Bürger regelt seinen eigenen Lebenskreis selber (vgl. Benjamin Schind- ler, Die Gemeindeautonomie als Hindernis für einen wirksamen Rechts- schutz, S. 153, in: Staats- und Verwaltungsrecht auf vier Ebenen, Fest- schrift für Tobias Jaag, 2012) – die Bedeutung der Ortsplanung wohl deut- lich höher zu veranschlagen ist als jene der Anwendung kantonaler Rechtsnormen. Ein Planungsentscheid kann zwar nicht mehr prinzipiell erst dann aufgeho- ben werden, wenn sich die angefochtene Planung als klar unvertretbar oder gar als rechtsverletzend erweist. Vielmehr kann auch ein vertretbarer Ent- scheid aufgehoben werden; dies namentlich dann, wenn die Aufhebung zu Gunsten einer besser vertretbaren Lösung erfolgt. Mit andern Worten endet die Überprüfungsbefugnis der Rekursinstanz nicht zwingend schon dann, wenn der vorinstanzlichen Planung Vertretbarkeit zu bescheinigen ist, so dass die Anfechtungsgründe der rekurrierenden Partei nunmehr in erhöh- tem Masse beachtet werden können (und müssen). Planungsautonomie und technisches Ermessen der Gemeinde sind indes ebenfalls zu beach- ten. Dergestalt ist im Einzelfall zwischen dem sich aus Art. 77 Abs. 1 KV, Art. 29a BV und Art. 33 Abs. 3 lit. b des Raumplanungsgesetzes (RPG) er- gebenden Anspruch auf einen wirksamen Rechtsschutz einerseits und der Planungsautonomie sowie dem technischen Ermessen andererseits "prak- tische Konkordanz" (vgl. Marco Donatsch, § 20 Rz. 67), d.h. ein sachlich begründetes, ausgewogenes Verhältnis herzustellen (BRGE I Nr. 0147/2014 in BEZ 2015 Nr. 6). 3.5. In einem neueren einschlägigen Entscheid VB.2014.00077 vom 9. April 2015 scheint die 3. Kammer des Verwaltungsgerichts der Gemeindeauto- nomie nunmehr wieder einen höheren Stellenwert einzuräumen, indem un- ter Hinweis auf Donatsch, § 20 Rz. 77 festgehalten wird, dass zwar das

R4.2014.00153 Seite 9 Baurekursgericht kommunale Nutzungspläne auch auf Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin überprüfe, dabei aber die kommunale Planungs- autonomie zu beachten habe und nur dann korrigierend eingreifen dürfe, wenn sich die kommunale Lösung auf Grund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweise, sie den wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung widerspreche oder wenn sie offensichtlich unangemes- sen sei. Damit ist die 3. Kammer des Verwaltungsgerichts zum Stand der Rechtsprechung vor ihrem Entscheid vom 10. Juli 2014 (VB.2013.00320 und VB.2013.00321) zurückgekehrt. Die Auffassung, dass in VB.2013.00468 Erwägungen angestellt worden wären, die auch bei der Überprüfung von Planungsentscheiden zu berücksichtigen sind, ist im be- sagten neuesten Entscheid der 3. Kammer auch nicht ansatzweise mehr zu erkennen. 3.6. Damit gilt bezüglich der Kognition des Baurekursgerichts bei der Überprü- fung raumplanungsrechtlicher Festlegungen abschliessend Folgendes: Gemäss Lehre und Rechtsprechung hat sich die Rekursinstanz bei der Überprüfung von Nutzungsplänen und Sondernutzungsplänen einschliess- lich Quartierplänen unbesehen ihrer grundsätzlich uneingeschränkten Überprüfungsbefugnis (vgl. § 20 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegeset- zes [VRG]) aus Gründen der aus der Gemeindeautonomie (Art. 50 der Bundesverfassung [BV] und Art. 85 der Zürcher Kantonsverfassung [KV]) abgeleiteten Planungsautonomie Zurückhaltung aufzuerlegen. Diese Zu- rückhaltung gilt insbesondere dann, wenn es auf die Beurteilung der örtli- chen Verhältnisse ankommt. Zudem ist das den Gemeindebehörden bei der Nutzungsplanung zustehende erhebliche prospektiv-technische Ermes- sen zu berücksichtigen. Das Ermessen der Rekursinstanz darf demnach nicht an die Stelle desjeni- gen der Planungsbehörde treten; ihre Lösung darf nicht eine andere eben- so vertretbare Lösung ersetzen. Die Rekursinstanz hat vielmehr nur dann korrigierend einzugreifen, wenn sich die kommunale Planung auf Grund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung widerspricht oder wenn sie of- fensichtlich unangemessen ist. Nicht vorausgesetzt ist aber, dass die kom- munale Planfestsetzung ohne sachliche Gründe getroffen wurde oder schlechthin unhaltbar ist. Insofern ist die Gemeindeautonomie durch über-

R4.2014.00153 Seite 10 geordnetes Recht eingeschränkt, und die Gemeinde hat ihrem Planungs- entscheid eine nachvollziehbare Würdigung der massgebenden Verhältnis- se des Einzelfalls sowie eine vertretbare Interessenabwägung zu Grunde zu legen (vgl. Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zü- rich/Basel/Genf 2014, § 20 Rz. 77 ff.; BGr 1C_429/2014 vom 22. April 2015, E. 2.2). 4. Art. 37a revBZO hat folgenden Wortlaut: Mobilfunkanlagen haben grundsätzlich der kommunalen Versorgung zu dienen. In den Gewerbezonen sind überdies auch Anlagen für die über- kommunale Versorgung zulässig. Visuell als solche wahrnehmbare Mobilfunkanlagen sind in folgenden Zo- nen und gemäss folgenden Prioritäten zulässig: 1. Priorität: 2. Priorität: 3. Priorität: Gewerbezonen Zentrumszonen, Wohnzonen mit Gewerbeerleichterung übrige Bauzonen In den Kernzonen sind visuell als solche wahrnehmbare Mobilfunkanlagen ausgeschlossen. 5.1. Die Rekurrentinnen gehen zu Recht von der grundsätzlichen Kompetenz der Gemeinden aus, gestützt auf § 49a Abs. 3 PBG eine Kaskadenrege- lung bzw. zonenspezifische Prioritätenregelung für die Erstellung von Mo- bilfunk-Basisstationen festzulegen. Diesbezüglich ist auf die aktuelle Praxis des Bundesgerichts, insbesondere auf das Urteil vom 21. Mai 2012 zu ver- weisen (BGE 1C_51/2012 und 1C_71/2012), wo unter E. 3.4 festgehalten ist: "§ 49a PBG (eingefügt durch das Gesetz vom 1. September 1991; in Kraft seit 1. Februar 1992) gestattet den Gemeinden, für ganze Zonen, ge- bietsweise oder für einzelne Geschosse die Nutzung zu Wohnzwecken oder gewerblichen Zwecken zuzulassen, vorzuschreiben oder zu be- schränken. Diese Formulierung ist sehr weit gefasst. Generelle Zielsetzung der PBG-Revision von 1991 war es, den Regelungsbereich der Gemeinden zu erweitern. [....] Kann die Gemeinde sowohl die Nutzung zu Wohnzwe- cken als auch zu betrieblichen Zwecken einschränken, erscheint es zumin- dest nicht willkürlich, anzunehmen, dass sie auch die Möglichkeit hat, ge- wisse technische Bauten und Infrastrukturanlagen, die diesen Nutzungen dienen, näher zu regeln und gegebenenfalls einzuschränken. Insofern kön-

R4.2014.00153 Seite 11 nen sich auch kommunale Regelungen über die Zulässigkeit von Mobil- funkanlagen in einzelnen Zonen willkürfrei auf diese Bestimmung stützen, vorausgesetzt, dass ein öffentliches Interesse an einer derartigen Regelung besteht." 5.2. Das Bundesgericht erwog zur Zulässigkeit von Kaskadenordnungen, eine solche Regelung sei grundsätzlich gesetzes- und verfassungskonform, so- fern sie darauf basiere, dass im Rahmen einer derartigen ortsplanerischen Festlegung berücksichtigt werde, dass bestimmte Nutzungen und Anlagen in der Bevölkerung (oder Teilen davon) unangenehme psychische Eindrü- cke erweckten, welche dazu führten, dass die Umgebung als unsicher, un- ästhetisch oder sonst wie unerfreulich empfunden werde. Erfahrungsge- mäss werde der Anblick von Mobilfunkanlagen als Bedrohung bzw. Beein- trächtigung der Wohnqualität empfunden. Die Begrenzung von Mobilfunk- antennen in Wohngebieten erscheine deshalb grundsätzlich als geeignetes Mittel, Charakter und Attraktivität der Wohnzonen zu wahren. Allerdings bildeten subjektive Ängste und Gefühle des Unbehagens keine tragfähige Unterlage für weitgehende Einschränkungen oder gar ein Verbot von im allgemeinen Interesse stehenden Infrastrukturanlagen. Hingegen könne es sich rechtfertigen, in Zonen, welche in erster Linie für gesundes und ruhiges Wohnen bestimmt seien, die Realisierung von Betrieben und Anlagen, die ideelle Immissionen verursachen könnten, von einem funktio- nalen Zusammenhang zur jeweiligen Zone abhängig zu machen (BGE 1C_449/2011 und 1C_451/2011 vom 19. März 2012, E. 7.4.3). Eine Kaskadenregelung habe sich allerdings ausschliesslich auf sichtbare und als solche erkennbare Mobilfunkanlagen zu beschränken. Zwar könne auch das Wissen um eine kaschierte oder sich im Gebäudeinnern befindli- che Anlage Ängste bei bestimmten Personen auslösen. Diese fürchteten sich aber in der Regel in gleicher Weise vor Mobilfunkanlagen, welche ge- mäss 1. Prioritätsstufe von der Industrie- und Gewerbezone aus die Wohn- zonen mitversorgten und letztere folglich mit nichtionisierender Strahlung belasteten. Bei Kaskadenregelungen gehe es jedoch nicht um den Schutz vor nichtionisierender Strahlung, welche in der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) abschliessend bundesrecht- lich geregelt sei, sondern um den Schutz vor ideellen Immissionen. Diese knüpften nicht an die Strahlenintensität, sondern in erster Linie an den für

R4.2014.00153 Seite 12 die Anwohner visuell wahrnehmbaren Standort an. Bei nicht sichtbaren Mobilfunk-Basisstationen sei das öffentliche Interesse an der Verhinderung ideeller Immissionen derart gering, dass die Beschränkung der Standort- wahl mittels einer Kaskadenregelung unverhältnismässig wäre (BGE 1C_51/2012 vom 21. Mai 2012, E. 5.5). Mit einer Kaskadenregelung dürfe jedoch die Wirtschafts- und Informations- freiheit der Mobilfunkgesellschaften nicht substantiell, d.h. höchstens in ge- ringfügiger Weise eingeschränkt werden. Es gehe schliesslich nicht um ein Antennenverbot, sondern lediglich um eine Prioritätenordnung. Vor allem dürfe die konzessionsmässige Mobilfunkversorgung nicht übermässig be- hindert werden. Dem Bedürfnis der Mobilfunkgesellschaften nach kleinräumigen, möglich nahe bei den Endkunden errichteten Basisstationen müsse hinreichend Rechnung getragen werden. Der Ausbau der bestehenden Netzstruktur im Hinblick auf künftige Technologien dürfe nicht ins Gewicht fallend beein- trächtigt werden. Diese Kriterien seien im konkreten Einzelfall vor allem un- ter Einbezug des jeweiligen Zonenregimes zu prüfen (BGE 1C_449/2011 und 1C_451/2011 vom 19. März 2012, E. 6.5 und 6.6). 5.3.1. Eine kommunale Kaskadenregelung ist nach dem Gesagten also nur dann rechtskonform, wenn sie ausschliesslich und unmissverständlich dem Schutz vor ideellen Immissionen dient und in keiner Weise zu einer Ver- schärfung des Bundesumweltschutzrechts, also des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (USG) sowie der NISV führt. 5.3.2. Wie viele Stufen eine solche Kaskadenregelung zweckmässigerweise auf- weisen soll und darf, hängt in erster Linie von der Struktur der jeweiligen Zonenordnung und den weiteren örtlichen Verhältnissen ab. Dazu zählen vor allem die Topografie des zu versorgenden Gebiets, die Grösse der Bauzonen und allfällige ortsspezifische Bedürfnisse der Mobilfunkgesell- schaften, wobei die Gemeinden in dieser Sache über einen Ermessens- spielraum verfügen. Unzutreffend ist jedenfalls die rekurrentische Auffas- sung, gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts seien lediglich zweistu- fige Kaskadenregelungen zweckmässig und rechtskonform. Die diesbezüg- lich von den Rekurrentinnen erwähnten höchstrichterlichen Urteile (BGr

R4.2014.00153 Seite 13 1C_449 und 1C_451/2011 vom 19. März 2012 = BGE 138 II 173) stützen diesen Standpunkt in keiner Weise. Das Baurekursgericht hat denn auch bereits in zahlreichen Urteilen drei- oder vierstufige Kaskadenregelungen als rechtskonform qualifiziert (u.a. BRGE IV Nrn. 0049 und 0050/2013 vom 25. April 2013, III Nr. 0104/2014 vom 20. August 2014, IV Nr. 0096/2014 vom 21. August 2014, III Nr. 0119/2014 vom 23. September 2014). 5.3.3. Eine Prioritätenregelung der vorliegend strittigen Art muss, wie bereits dar- gelegt, zwingend an die Sichtbarkeit einer Mobilfunkanlage anknüpfen. Da- bei muss die Basisstation eindeutig optisch erkennbar sein, was für ka- schierte Anlagen etwa in Form eines Kamins, Abluftrohrs, Pfostens oder sonstigen Gebäudeteils in den üblichen Dimensionen nicht zutrifft. Es ge- nügt also nicht, dass ein bestimmter Gebäudeteil aufgrund seiner Positio- nierung und Dimension allenfalls die Vermutung einer kaschierten Basissta- tion aufkommen lassen könnte. Vielmehr muss eine Mobilfunkanlage für ei- nen objektiven Betrachter ohne weiteres sofort eindeutig als solche visuell wahrnehmbar und erkennbar sein, ansonsten die Beschränkung der Standortwahl mittels einer Kaskadenregelung unverhältnismässig und von keinem öffentlichen Interesse gedeckt wäre. Mit der Formulierung "visuell als solche wahrnehmbare Mobilfunkanlagen" im strittigen Art. 37a Abs. 2 revBZO wird dieser Vorgabe in genügendem Mass Rechnung getragen (BRGE III Nr. 0119/2014 vom 23. September 2014, E. 4.4). Überdies wird damit auch zusätzlich der Einwand der Rekur- rentinnen entkräftet, die angefochtene BZO-Revision führe im Ergebnis zu einer Verschärfung des Bundesumweltschutzrechts. 5.3.4. Schliesslich bleibt an dieser Stelle noch zu erwähnen, dass mehr als die Hälfte der in der jüngeren Vergangenheit geplanten und realisierten Mobil- funk-Basisstation nicht mehr als solche erkennbar sind, weil sie entweder im Gebäudeinnern (Estrich etc.) oder als kaschierte Anlage erstellt werden bzw. wurden (BRKE III Nrn. 0163-0164/2010 vom 27. Oktober 2010, E. 6.4; BRGE III Nr. 0149/2013 vom 6. November 2013, E. 5.2). Für diese Mobil- funkanlagen ist die angefochtene Kaskadenregelung folglich nicht anwend- bar; solche Basisstationen können ohne Prioritäteneinschränkung in allen Bauzonen von Seuzach realisiert werden.

R4.2014.00153 Seite 14 6.1. Gemäss Art. 37a Abs. 1 revBZO haben Mobilfunkanlagen grundsätzlich der kommunalen Versorgung zu dienen (Satz 1). In den Gewerbezonen sind überdies auch Anlagen für die überkommunale Versorgung zulässig (Satz 2). Die Rekurrentin rügt letzteres im Hinblick auf ihre künftige Netzplanung als zu einschränkend und will überkommunale Basisstationen in weiteren Zonen erstellen können. 6.2.1. Anlagen zur Erschliessung oder Versorgung des Siedlungsgebiets müssen grundsätzlich innerhalb der Bauzonen errichtet werden, was sich direkt aus dem fundamentalen raumplanerischen Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet ergibt. Daraus hat das Bundesgericht mit Entscheid vom 17. August 2007 (BGE 133 II 321, E. 4.3.2) abgeleitet, dass innerhalb der Bauzonen die zur Versorgung einer bestimmten Zone notwendigen Inf- rastrukturanlagen zonenkonform sind, soweit sie hinsichtlich Standort und Ausgestaltung in einer unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Ort ste- hen, an dem sie errichtet werden sollen, und sie im Wesentlichen Bauzo- nenland abdecken. Die Zonenkonformität einer Infrastrukturbaute könne aber unter Umständen auch bejaht werden, wenn sie der Ausstattung der Bauzonen insgesamt und nicht nur speziell dem in Frage stehenden Bau- zonenteil diene. Dementsprechend werden durchschnittlich dimensionierte Mobilfunk- Basisstationen innerhalb des Bauzonengebiets regelmässig als zonenkon- forme Infrastrukturanlagen qualifiziert und bewilligt, sofern ein funk- bzw. abdeckungstechnischer Bezug zur Zone besteht, in welcher sie errichtet werden sollen. Erst wenn die baulichen und leistungsmässigen Ausmasse einer Basisstation den Rahmen des Üblichen sprengen oder die Basisstati- on im Wesentlichen nicht den Mobilfunkbedürfnissen des Quartiers dient (in welchem sie geplant ist), sondern weit darüber hinaus Versorgungsfunktio- nen wahrnehmen soll, kann eine solche Anlage vor allem in Wohnzonen, in denen nur nicht störende Betriebe zulässig sind, nicht mehr von vornherein als zonenkonform qualifiziert werden. Im Lichte der Zonenkonformität nicht erforderlich ist somit, dass die mit ei- ner Basisstation aufgebaute Funkzelle ausschliesslich der Mobilfunkversor- gung im betreffenden Quartier dient. Dies wäre auch funktechnisch nicht realisierbar, machen doch elektromagnetische Strahlen nicht an der Quar-

R4.2014.00153 Seite 15 tier- oder Zonengrenze parzellenscharf halt (u.a. BRGE III Nr. 0027/2013 vom 27. März 2013, E. 9.1). Zudem darf eine an sich quartier- oder zonen- bezogene Basisstation teilweise sogar Nichtbaugebiet erfassen (BGr 1C_403/2010 vom 31. Januar 2011, E. 4.3). 6.2.2. Aus den genannten Gründen wäre also eine Regelung mit einer strikten Beschränkung auf ausschliesslich der Quartierversorgung dienende Mobil- funk-Basisstationen nicht rechtskonform (statt vieler: BRGE III Nr. 0149/2013 vom 6. November 2013, E. 5.3). Die Gemeinde Seuzach lässt aufgrund einer Einwendung der Rekurrentinnen zu Recht in all ihren Bauzonen quartier- bzw. zonenübergreifende Basisstationen für die kom- munale Versorgung zu (act. 18.1). 6.3.1. Strittig ist hingegen, in welchen Zonen auch überkommunale Mobilfunkan- lagen realisiert werden dürfen. Gemäss rekurrentischer Auffassung müsste die Erstellung solcher Anlagen vor allem wegen des zwingend notwendigen Ausbaus der Netzabdeckung im Bereich der im südlichen Gemeindegebiet vorbeiführenden Nationalstrasse A1 nicht nur in der Gewerbezone, sondern zusätzlich in den Zonen für öffentliche Bauten, Zentrumszonen, Wohnzo- nen mit Gewerbeerleichterungen sowie den Erholungszonen zulässig sein. 6.3.2. Vorab ist festzuhalten, dass die angefochtene Regelung in Art. 37a Abs. 1 (Satz 2) revBZO im Einklang mit der gefestigten Rechtspraxis steht, wo- nach Mobilfunk-Basisstationen in den Industrie- und Gewerbezonen über die Standortzone hinaus andere Gebiete im Sinne einer überkommunalen Versorgung abdecken dürfen (u.a. VB.2008.00442 vom 27. März 2009 in BEZ 2009 Nr. 29; BRGE III Nr. 0104/2014 vom 20. August 2014, E. 5.3). Weil die Gemeinde Seuzach in ihrem Zonenplan keine Industriezonen aus- geschieden hat, geht es diesbezüglich im vorliegenden Fall nur um die Ge- werbezonen. Darüber hinaus gibt es keinen gesetzlichen oder auf der Rechtsprechung basierenden Anspruch, in anderen Zonen ebenfalls überkommunale Basis- stationen realisieren zu können, es sei denn, die konkreten örtlichen Ver-

R4.2014.00153 Seite 16 hältnisse würden dies aus netztechnischen Gründen zwingend erfordern. Das wird im Folgenden zu prüfen sein. 6.3.3. Die nachstehende Farbgrafik des Zonenplans zeigt, dass die Gemeinde Seuzach über eine einzige Gewerbezone (violette Farbgebung) im Ortsteil Oberohringen (südwestliches Gemeindegebiet) verfügt. Diese grenzt im Süden teilweise direkt an die Nationalstrasse A1. Aus dieser flächenmässig doch immerhin mittelgrossen Zone hinaus kann dieser Autobahnabschnitt bis zum östlich davon situierten Gebiet Amelenberg ohne weiteres mobil- funkmässig abgedeckt werden. Jenseits dieses Waldgebiets befindet sich die Autobahnraststätte Forrenberg, wo bereits eine Basisstation in Betrieb steht (https://map.geo.admin.ch/?topic=funksender&X=264946.54&Y=69 7041.11&zoom=7&lang=de&bgLayer=ch.swisstopo.pixelkarte-farbe&layers =ch.bakom.mobil-antennenstandorte-gsm,ch.bakom.mobil-antennenstand orte-umts, ch.bakom.mobil-antennenstandorte-lte&catalogNodes=403,408). Diese könnte allenfalls erweitert werden. In diesem Zusammenhang ist da- rauf hinzuweisen, dass der Bau von Mobilfunkanlagen zur Abdeckung von

Verkehrsträgern ausserhalb der Bauzonen, gerade auf bestehenden Bau- ten und Anlagen, unter bestimmten Voraussetzungen durchaus möglich ist (BRGE IV Nr. 0090/2015 vom 18. Juni 2015; www.baurekursgericht- zh.ch/aktuelle Entscheide). Schliesslich könnte dieser östlich auf dem Ge-

R4.2014.00153 Seite 17 meindegebiet liegende Autobahnabschnitt zumindest teilweise auch aus dem Raum Oberwinterthur/Reutlingen (bereits auf dem Gebiet der Stadt Winterthur) netzplanerisch abgedeckt werden. Insgesamt ist der rekurrenti- sche Standpunkt, die Beschränkung überkommunaler Anlagen auf die Ge- werbezone lasse eine hinreichende mobilfunkmässige Erschliessung der Nationalstrasse A1 im Gemeindegebiet von Seuzach nicht zu, objektiv nicht haltbar. 7.1. Die strittige Regelung lässt visuell als solche wahrnehmbare Mobilfunkan- tennen, mit Ausnahme der Kernzonen und unter Vorbehalt der dreistufigen Prioritätenregelung, in allen Zonen des Siedlungsgebiets für die gesamte kommunale Versorgung zu. Eine Beschränkung auf die jeweilige Quartier- versorgung, wie von verschiedenen Gemeinden festgelegt, besteht in Seu- zach nicht. Aus diesem Grund, und weil zusätzlich kaschierte und als sol- che optisch nicht erkennbare Mobilfunk-Basisstationen ohne zonenabhän- gige Prioritätseinschränkung in allen Bauzonen, also selbst in den Wohn- gebieten, für die kommunale Versorgung zulässig sind (sofern die gesetzli- chen Grenzwerte eingehalten werden), steht die angefochtene Kaskaden- reglung einer qualitativ hochwertigen Mobilfunkversorgung bzw. dem allen- falls notwendigen Netzausbau in allen Ortsteilen von Seuzach nichts im Wege. Vielmehr verfügen die Mobilfunkgesellschaften hier über eine ver- gleichsweise grosse Flexibilität. Zudem haben die bereits in Betrieb stehenden Basisstationen Bestandes- garantie und müssen daher im Lichte der revidierten kommunalen Nut- zungsplanung nicht erneut auf ihre Bewilligungsfähigkeit überprüft werden (vgl. § 357 Abs. 1 PBG). Im Übrigen erscheint es mit Blick auf bewilligungspflichtige Änderungen fraglich, ob bzw. inwieweit bisher bewilligte Anlagen als zufolge Rechtsän- derung rechtswidrig geworden einzustufen wären und damit bei Änderun- gen die Bestimmung von § 357 Abs. 1 PBG zur Anwendung käme; jeden- falls dürfte allein der fehlende Prioritätsnachweis dies noch nicht zur Folge haben. Überdies dürfte sich die angefochtene Regelung vor allem, wenn nicht sogar ausschliesslich auf neue Anlagen und nicht auf die Änderung bestehender Anlagen beziehen; dies jedenfalls solange, als solche Ände- rungen nicht in einem Masse eine visuell wahrnehmbare Vergrösserung der Anlage zur Folge haben, dass deswegen ideelle Immissionen überhaupt

R4.2014.00153 Seite 18 ein Thema werden könnten (BRGE IV Nrn. 0049 und 0050/2013 vom 25. April 2013; E. 9.3). 7.2. Schliesslich dürfen die Gemeinden gemäss Rechtsprechung an die Stand- ortwahl keine übertriebenen Anforderungen stellen. Es hat zu genügen, wenn die Gesuchstellerin glaubhaft macht, dass sie einen in Betracht kommenden Standort in einer prioritären Zone nicht zu zumutbaren Bedin- gungen mieten oder erwerben kann. Funktechnische Gründe für einen be- stimmten Standort können etwa mittels Abdeckungskarten erbracht werden (BGE 1C_51/2012 vom 21. Mai 2012, E. 5.2). 7.3. Auch im Übrigen erweist sich die von der Gemeinde Seuzach festgelegte Reihenfolge der Prioritäten, welche hauptsächlich auf die (lärmrechtlichen) Empfindlichkeitsstufen abgestimmt ist, als sachgerecht. Vor diesem Hinter- grund ist die Zuweisung der in Seuzach eher kleinflächigen und mehrheit- lich ins Wohngebiet integrierten Zonen für öffentliche Bauten, welche wie die Wohnzonen der Empfindlichkeitsstufe II zugeordnet ist (act. 17, S. 2, Ziff. 4), nicht zu beanstanden. Für die rekurrentischerseits verlangte Neu- ordnung bleibt folglich kein Raum. 8. Schliesslich ist gemäss Rechtsprechung der Ausschluss von visuell als sol- che wahrnehmbaren Mobilfunkanlagen in den Kernzonen zulässig (vgl. BRGE IV Nrn. 0049 und 0050/2013 vom 25. April 2013). Der Realisierung von sichtbaren technischen Anlagen sind in den Kernzonen aus einord- nungsmässigen Gründen ohnehin enge Grenzen gesetzt. Die Erstellung von vollständig kaschierten Antennen oder Inhouse-Anlagen schliesst Art. 37a Abs. 3 revBZO nicht aus. Zudem sind, wie bereits erwähnt, der kom- munalen Versorgung dienende Basisstationen sonst in allen Bauzonen grundsätzlich zulässig. Damit dürfte das Verbot von Art. 37a Abs. 3 revBZO funktechnisch und radioplanerisch kaum relevant nachteilig ins Gewicht fal- len.

R4.2014.00153 Seite 19 9. Insgesamt erweist sich die von den Rekurrentinnen angefochtene Mobil- funk-Regelung als gesetzes- und verfassungskonforme, sachgerechte, im öffentlichen Interesse liegende und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahrende nutzungsplanerische Festlegung, welche damit vollumfänglich zu bestätigen ist. 10. Zusammenfassend ist der Rekurs abzuweisen. [....]