Baurekursgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung
G.-Nr. R4.2022.00218 BRGE IV Nr. 0081/2023
Entscheid vom 8. Juni 2023
Mitwirkende Abteilungspräsident Reto Philipp, Baurichterin Petra Röthlisberger, Baurich- ter Urs Hany, Gerichtsschreiberin Andrea Kuhn
in Sachen Rekurrentin A, Willensvollstreckerin im Nachlass B, [...] vertreten durch [...]
gegen Rekursgegner Gemeinderat X, [...]
betreffend Gemeinderatsbeschluss vom 23. November 2022; Unterschutzstellung ehe- maliges Vielzweckbauernhaus, [...] _______________________________________________________
R4.2022.00218 Seite 2 hat sich ergeben: A. Mit Beschluss vom 23. November 2022 stellte der Gemeinderat X fest, dass das Gebäude Vers.-Nr. 1 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1 an der C-Strasse 8 in X ein Schutzobjekt im Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c des Planungs- und Baugesetzes (PBG) sei und gemäss § 205 lit. c PBG unter Schutz gestellt werde. Gemäss Dispositivziffer 2 des genannten Entscheides sei folgendes geschützt: - Stellung und Volumen: Das Gebäude darf nur unter Beibehaltung der Stellung und der äusse- ren Abmessungen umgebaut oder ersetzt werden. Im Interesse des Ortsbildschutzes, der Verkehrssicherheit oder der Wohnhygiene kann, unter volumenneutraler Verlagerung der bestehen- den Baumasse, von den äusseren Abmessungen abgewichen werden. - Prägende Fassadenelemente: Die prägenden Fassadenelemente (Gliederung und Materialisierung gemäss ihrer ursprünglichen Nutzungsstruktur) sind zu erhalten. - Dachfläche: Dachaufbauten sind auf 1/3 der Fassadenlänge beschränkt. Dachein- schnitte sind nicht zulässig. - First: Die bestehende Firstrichtung ist bezüglich Lage beizubehalten. Der First darf bei einem Ersatzneubau um max. 0,5 m angehoben werden. B. Hiergegen erhob die A als Willensvollstreckerin im von der Unterschutzstel- lung betroffenen Nachlass B mit Eingabe vom 27. Dezember 2022 Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und stellte die folgenden Anträge: " 1. Die angefochtene Schutzverfügung sei aufzuheben und die Liegen- schaft Vers.-Nr. 1 auf Kat.-Nr. 1, C-Strasse 8, X sei aus dem Inventar der kulturhistorischen Objekte der Gemeinde X zu entlassen. 2. Es sei ein Augenschein durchzuführen.
R4.2022.00218 Seite 3 3. Der Rekursgegnerin seien die Verfahrenskosten aufzuerlegen, und sie sei zu einer angemessenen Umtriebsentschädigung (inkl. MWST) an die Rekurrentin zu verpflichten." C. Mit Verfügung vom 4. Januar 2023 wurde vom Rekurseingang Vormerk ge- nommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. D. Die Vorinstanz schloss in ihrer Vernehmlassung vom 31. Januar 2023 auf Abweisung des Rekurses, unter Kostenfolge zulasten der Rekurrentin. E. Mit Replik vom 27. Februar 2023 hielt die Rekurrentin an ihren bereits ge- stellten Anträgen fest. Die Vorinstanz verzichtete mit Eingabe vom 6. März 2023 ausdrücklich auf eine Duplik. Es kommt in Betracht: 1. Die Rekurrentin ist Willensvollstreckerin im Nachlass von B, welche Eigentü- merin des betroffenen Grundstücks war. Sie ist somit ohne Weiteres zur Re- kurserhebung im Sinne von § 338a PBG legitimiert (vgl. BEZ 1995 Nr. 19). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten. 2. Das streitbetroffene Grundstück liegt gemäss der geltenden Bau- und Zo- nenordnung der Gemeinde X (BZO) in der Kernzone und ist mit einem Viel- zweckbauernhaus überstellt. Im Westen grenzt es an den D-Bach und im
R4.2022.00218 Seite 4 Norden sowie im Osten an zwei Wegparzellen. Im Übrigen ist es von bebau- ten, ebenfalls der Kernzone zugehörigen Parzellen umgeben. Mit Schreiben vom 11. Mai 2022 stellte die Rekurrentin ein Provokationsbe- gehren im Hinblick auf eine mögliche Überbauung der Liegenschaft. Die Vo- rinstanz liess deshalb zur Beurteilung der Schutzwürdigkeit ein denkmalpfle- gerisches Gutachten beim Architekturbüro E AG in Auftrag geben. Dieses datiert vom 28. Juli 2022 und kommt zusammengefasst zu folgendem Schluss (act. 6.2 S. 9 f.): Das Vielzweckbauernhaus sei ein typischer Vertreter eines Kleinbauernhau- ses. Bei den Bewohnern habe es sich nicht um Vollbauern gehandelt, son- dern sie seien auf einen Zusatzerwerb angewiesen gewesen. Bei den Be- rufsbezeichnungen der jeweiligen Eigentümer im Lagerbuch der Brandasse- kuranz werde dies deutlich sichtbar. Die häufigen Handänderungen seien ein Hinweis darauf, dass die Eigentümer oft mit finanziellen Problemen zu kämp- fen gehabt hätten. Das Äussere lasse das bauzeitliche Erscheinungsbild des Gebäudes zumin- dest noch erahnen: Besonders das prächtige Tenntor zeuge von der klein- bäuerlichen Vergangenheit des Bauherrn. Mit Ausnahme der Grundrissdis- position könne der bauzeitliche Zustand im Innern nicht mehr abgelesen wer- den. Ausstattungselemente würden gänzlich fehlen; einzig bei der Treppe ins Dachgeschoss handle es sich um ein älteres Bauteil. Die Zeugenschaft beschränke sich denn auch auf seine Lage im Ort: Auf- grund der erhöhten Lage präge das Kleinbauernhaus das Ortsbild im Bereich des D-Bachs und schliesse das Gebiet der C-Strasse gegen den Bach hin ab. Dem heutigen Bestand des Mehrzweckbauernhauses könne indes weder in der Architektur noch als Teil des Ortsbildes eine wichtige Zeugenschaft zu- erkannt werden. Es könne daher aus dem Inventar entlassen werden.
R4.2022.00218 Seite 5 3. Der Gemeinderat kam demgegenüber zum Schluss, dass das Gebäude ein Schutzobjekt im Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c PBG sei und Schutzmassnah- men nach § 205 lit. c PBG anzuordnen seien. Er begründet seinen Entscheid zusammengefasst wie folgt: Die Bau- und Zonenordnung (BZO) der Gemeinde X verfüge (noch nicht) über planerische Instrumente, die den verbindlichen Erhalt von schützens- werten ortsbaulichen Aspekten erlauben würden. Gemäss Art. 5 Abs. 1 BZO könnten bestehende Gebäude umgebaut, ersetzt oder gemäss den Neubau- vorschriften neu erstellt werden, wodurch der planerische Schutz nicht gege- ben sei. Aktuell werde die BZO revidiert. Die öffentliche Auflage sei vom 25. März bis zum 23. Mai 2022 erfolgt. Vorgesehen sei die Einführung eines Kernzonenplans und von Kernzonenbestimmungen, die den Erhalt von ort- baulich prägenden Elementen verlangen würden. Gemäss revidierter BZO wäre das vorliegend streitbetroffene Gebäude davon betroffen. Da die revi- dierte BZO noch nicht festgesetzt sei, erfolge der Schutz der strukturell prä- genden Elemente (Gebäudestellung, Volumetrie und Fassadengliederung) des Objekts im Sinne einer Übergangsregelung mittels Schutzverfügung. In erster Linie sollten ortsbauliche Elemente gesichert werden. Daher be- schränke sich die Schutzverfügung auf Schutzmassnahmen, welche typi- scherweise im Rahmen von Kernzonenbestimmungen angewandt würden. Unter Beachtung dieser strukturellen Vorgaben bleibe ein Ersatzneubau wei- terhin möglich. 4. Die Rekurrentin macht demgegenüber zusammengefasst geltend, zum Schutz des Ortsbilds würden planungsrechtliche Massnahmen regelmässig nicht genügen, weil ein schützenswertes Ortsbild davon lebe, dass auch die ursprüngliche Bausubstanz erhalten bleibe. Das bedeute, dass nicht jedes Objekt, das in einem geschützten Ortsbild stehe, den Anforderungen an ein Schutzobjekt erfüllen könne und müsse. Umgekehrt könne die Vorinstanz nicht ein Gebäude mit der Begründung des Ortsbildschutzes allein unter denkmalpflegerischen Schutz stellen, wenn es die Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung nach § 203 PBG nicht erfülle. Gemäss Gutachten komme dem streitbetroffenen Objekt weder einen Eigen- noch einen Situati-
R4.2022.00218 Seite 6 onswert zu. Von diesem fachgutachterlichen Resultat weiche der Gemeinde- rat mit seinem Entscheid diametral ab, indem er der Liegenschaft aufgrund der ortsbaulich prägenden Aspekte den Schutzcharakter zuspreche und die Liegenschaft in Anwendung von § 203 Abs. 1 lit. c PBG unter Schutz stelle. Zur Begründung widerlege oder relativiere die Vorinstanz das Gutachten nicht, sondern führe lediglich ein Zitat aus dem Gutachten auf, wonach das Kleinbauernhaus das Ortsbild im Bereich des D-Bachs präge und das Gebiet der C-Strasse gegen den Bach hin abschliesse. Dieses Zitat reisse die Re- kursgegnerin allerdings aus seinem Zusammenhang. Zwar würdige das Gut- achten die Stellung der Liegenschaft des Ortsbilds im Bereich des D-Bachs durchaus, im Gesamturteil komme es aber dennoch zum Schluss, dass der Liegenschaft für das Ortsbild keine wichtige Zeugenschaft zukomme. Ge- mäss langjähriger Gerichtspraxis dürfe eine Entscheidinstanz nur aus trifti- gen Gründen von einem durch eine fachkundige Person erstellten Gutachten abweichen. Solche mache die Vorinstanz jedoch nicht geltend und würden auch nicht vorliegen. 5. Die Vorinstanz hält entgegen, dem streitbetroffenen Gebäude komme einen hohen Situationswert zu. Die Liegenschaft befinde sich inmitten des alten historischen Ortskerns. In der Umgebung würden sich diverse inventarisierte oder geschützte Objekte befinden. Den gutachterlichen Feststellungen habe der Gemeinderat in seiner Schutzverfügung Rechnung getragen. Die Eigen- tümerschaft werde gemäss Dispositivziffer 1 verpflichtet, die ortsbaulich prä- genden Aspekte des bestehenden Gebäudes dauernd und ungeschmälert zu erhalten. Umgebaut oder ersetzt werden dürfe das Gebäude nur unter Beibehaltung der Stellung und der äusseren Abmessungen, wobei im Inte- resse des Ortsbildschutzes, der Verkehrssicherheit oder der Wohnhygiene die bestehende Baumasse geringfügig und volumenneutral verlagert werden könne. Zu erhalten seien sodann die prägenden Fassadenelemente. Mit die- sen Anordnungen würde dem Situationswert Rechnung getragen. Auf die Unterschutzstellung einzelner Bauelemente habe die Vorinstanz aus Ver- hältnismässigkeitsüberlegungen verzichtet. Ob die Vorinstanz der Eigentü- merschaft damit zu weit entgegengekommen sei, möge das Baurekursge- richt beurteilen. Gegebenenfalls wäre eine Abänderung der Schutzverfügung zulasten der Rekurrentin in Betracht zu ziehen. Es erscheine der Vorinstanz nicht richtig, die Schutzverfügung gänzlich aufzuheben.
R4.2022.00218 Seite 7 6.1. Schutzobjekte sind unter anderem Ortskerne, Quartiere, Strassen und Plätze, Gebäudegruppen, Gebäude und Teile sowie Zugehör von solchen, die als wichtige Zeugen einer politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder bau- künstlerischen Epoche erhaltenswürdig sind oder die Landschaft oder Sied- lungen wesentlich mitprägen, samt der für ihre Wirkung wesentlichen Umge- bung (§ 203 Abs. 1 lit. c PBG). Aus der vom Gesetz alternativ zur landschafts- oder siedlungsprägenden Wirkung vorausgesetzten Zeugeneigenschaft ergibt sich das Erfordernis, dass ein Objekt, über welches Schutzmassnahmen verhängt werden sollen, namentlich auf Grund seiner ortsbaulichen, baulichen oder ausstattungs- mässigen Eigenschaften von einer Epoche Zeugnis abzulegen, d.h. die be- treffende Epoche zu veranschaulichen und im eigentlichen Wortsinne zu do- kumentieren vermag. Allein der Umstand, dass ein Objekt einer Epoche zu- geordnet werden kann, ist somit für die Bejahung der Zeugeneigenschaft noch nicht ausreichend. Zudem lässt das Gesetz auch die blosse Zeugenei- genschaft noch nicht genügen; das betreffende Objekt muss vielmehr ein wichtiger Zeuge sein. Diese Qualifikation kann sich aus verschiedenen, hier nicht abschliessend aufzuzählenden Gründen ergeben. Ein wichtiger Zeuge liegt namentlich dann vor, wenn die betreffende Baute auf Grund ihrer ge- samten Beschaffenheit eine Epoche besonders aussagekräftig und qualitäts- voll zu dokumentieren vermag. Mit dem Begriff der Epoche werden vom Gesetz auch Ereignisräume anvi- siert, die zeitlich oder lokal vergleichsweise eng begrenzt sind und daher im Allgemeinen kaum als "Epochen" zu bezeichnen wären. Namentlich mit Blick auf die baukünstlerischen Epochen gilt sodann, dass auch Bauten, die Über- gänge zwischen solchen bezeugen, Schutzobjekte sein können. Zu verlan- gen ist allerdings stets, dass die betreffende politische, wirtschaftliche, sozi- ale oder baukünstlerische Epoche klar definiert werden kann. Mit der Erfassung von Gebäuden und Gebäudegruppen, die Landschaften oder Siedlungen wesentlich mitprägen, bezweckt § 203 Abs. 1 lit. c PBG an- ders als mit dem Schutz wichtiger Zeugen nicht die Dokumentation ge- schichtlicher Epochen, sondern die Erhaltung qualifizierter Landschafts- und Siedlungsbilder. In der Praxis wird hierbei oftmals auch vom Situationswert eines Objektes gesprochen. Da das Gesetz die beiden Voraus-setzungen für
R4.2022.00218 Seite 8 eine Unterschutzstellung - Zeugeneigenschaft oder prägende Wirkung - al- ternativ aufzählt, lässt sich auch allein schon mit letzterer die Anordnung von Schutzmassnahmen an Gebäuden oder Gebäudegruppen begründen. Aller- dings rechtfertigt nicht jede Optimierung von Siedlungs- oder Landschaftsbil- dern die Anordnung von Schutzmassnahmen; die positiv prägende Wirkung muss vielmehr objektiv ausgewiesen und begründet sein, was etwa bei für das geschützte Ortsbild wichtigen Kernzonenbauten der Fall sein kann (VB.2009.00608 vom 4. Mai 2011). 6.2. Bei sich auf § 203 Abs. 1 PBG stützenden Schutzentscheiden kommt den kommunalen und kantonalen Denkmalpflegebehörden eine gewisse Ent- scheidungsfreiheit zu. Diese bezieht sich vor allem auf die Qualifikation eines Objektes als Schutzobjekt, auf den konkreten Umfang einer Schutzmass- nahme, gegebenenfalls auf die Auswahl unter mehreren in Betracht fallen- den Schutzobjekten oder aber auf den Verzicht auf Schutzmassnahmen. In- soweit hat sich die Rekursinstanz bei der Entscheidüberprüfung Zurückhal- tung aufzuerlegen. Beruht der kommunale Entscheid auf einer vertretbaren Würdigung der massgebenden Umstände, so hat ihn die Rekursinstanz zu respektieren. Die Rekursinstanz darf nur dann einschreiten, wenn die Be- hörde ihren Ermessensspielraum überschreitet, indem sie sich von unsach- lichen, dem Zweck der in Frage stehenden Regelung fremden Erwägungen leiten lässt oder allgemeine Rechtsprinzipien, wie das Verbot von Willkür o- der den Grundsatz der Verhältnismässigkeit, verletzt. Dabei darf sich die Re- kursinstanz jedoch nicht auf eine blosse Willkürprüfung beschränken, viel- mehr muss die Eingriffsschwelle tiefer gesetzt werden (vgl. BGE 145 I 52, E. 3.6., mit Hinweisen). Die Entscheidungsfreiheit der Denkmalpflegebe- hörde ist stets gegen den Anspruch auf wirksamen Rechtsschutz abzuwägen (Art. 77 der Kantonsverfassung [KV] und Art. 29a der Bundesverfassung [BV]; Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 20 Rz. 64 ff.), zumal Schutzmassnahmen in der Regel einen schwe- ren Eingriff in das Grundeigentum bilden. Im Übrigen besteht in der Regel keine Kognitionseinschränkung. Die Frage, was unter einem Schutzobjekt im Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c PBG zu ver- stehen ist, kann die Rekursinstanz frei beantworten. Auch steht ihr in der Regel eine freie Würdigung der örtlichen Verhältnisse zu, soweit ihr diese hinreichend bekannt sind. Geht es um bautechnische Fragen, namentlich um
R4.2022.00218 Seite 9 solche der Erhaltungs- und Renovationsfähigkeit von Schutzobjekten oder von Teilen hiervon, ist das Baurekursgericht als Fachgericht in Bausachen zu deren Beantwortung nicht weniger berufen als die Denkmalpflegebehör- den. 6.3. Unstrittig zwischen den Parteien blieb, dass dem Gebäude kein denkmal- schutzrechtlicher Eigenwert zukommt und kein Substanzerhalt notwendig ist. Aus der Schutzverfügung geht hervor, dass die verfügten Schutzmassnah- men darauf abzielen, die Bestimmungen der zukünftigen BZO zu sichern. Gemäss dieser soll das strittige Objekt als rot bezeichnetes Gebäude in den Kernzonenplan aufgenommen werden, was bedeutet, dass die Stellung, die äusseren Abmessungen und die prägenden Fassadenteile auch bei einem Ersatzbau beibehalten werden müssten. Nach der Schutzverfügung kann das Gebäude somit theoretisch komplett abgerissen und neu unter Wahrung der Stellung und der äusseren Abmessungen sowie der prägenden Fassa- denelemente wiederaufgebaut werden. Diese Regelung kommt faktisch sehr nahe an das Kriterium der Wesensgleichheit nach Art. 24c des Raumpla- nungsgesetzes (RPG). Diesbezüglich hat das Bundesgericht im Entscheid 1C_626/2017 und 1C_628/2017 vom 16. August 2018 jedoch festgehalten, dass das Erfordernis der Wesensgleichheit der Schutzwürdigkeit hinsichtlich des Situationswerts nicht hinreichend Rechnung tragen kann (E. 6.4). Das Gleiche hat auch vorliegend zu gelten. Das Verwaltungsgericht hat bereits mehrfach darauf hingewiesen, dass Ersatzbauten, selbst wenn sie die Fas- sadengestaltung imitieren, den Verlust an Originalsubstanz an ortsbildprä- genden Lagen nicht auszugleichen vermögen (vgl. VB.2020.00800 vom 29. November 2022, E. 10.9 m.w.H.). Die Bestimmung von § 203 Abs. 1 lit. c PBG ist inhaltlich auf Substanzschutz ausgerichtet. Ein solcher ist mit der vorliegenden Schutzverfügung jedoch gerade nicht mehr gegeben (vgl. zum Ganzen auch VB.2020.00787 vom 7. Oktober 2021, E. 3). Sinn und Zweck von Schutzmassnahmen nach § 205 PBG kann aber nicht sein, planerische Massnahmen, welche noch nicht in Kraft sind, zu sichern. Dafür gibt es die in § 234 PBG geregelte negative Vorwirkung. Gemäss § 234 PBG gilt ein Grundstück als baureif, wenn es erschlossen ist und wenn durch die bauliche Massnahme keine noch fehlende oder durch die Gemeindeexekutive bean- tragte planungsrechtliche Festlegung nachteilig beeinflusst wird. Diese Be- stimmung bezweckt den Schutz fehlender oder in Änderung stehender pla- nungsrechtlicher Festlegungen. Die Bestimmung von § 234 PBG dient der
R4.2022.00218 Seite 10 Plansicherung (s. zum Ganzen BGE 116 Ia 449, E. 4a u. 4c; VB.2017.00691 vom 4. Oktober 2018, E. 2.3; VB.2015.00762 vom 14. Juli 2016, E. 4.2. ff.; VB.2004.00090 vom 2. Juni 2004, E. 2.4; RB 1995 Nr. 78, RB 1984 Nr. 96). Geschützt werden sollen mit andern Worten planungsrechtliche Festlegun- gen, d.h. all jene Normen, die einen planerischen Gehalt aufweisen. Dazu gehören etwa die Bestimmungen über die Nutzweise, die Ausnützung, die erlaubte Überbauungsart oder die Geschosszahl, nicht aber blosse Mess- vorschriften oder etwa Vorschriften, die überwiegend feuerpolizeilichen Zwe- cken dienen. Um negativ präjudiziert werden zu können, muss eine Pla- nungsabsicht überdies einen bestimmten Konkretisierungsgrad erreicht ha- ben; als von der Gemeindeexekutive beantragt im Sinne von § 234 PBG und damit hinreichend konkretisiert gilt eine planerische Festlegung in der Regel dann, wenn sie zuhanden der öffentlichen Auflage gemäss § 7 PBG verab- schiedet worden ist (BRKE IV Nr. 166/1993 in BEZ 1994 Nr. 3, E. 2e/f; www.baurekursgericht-zh.ch). Sodann muss die vom Gemeinderat verab- schiedete Vorlage eine ernsthafte Realisierungschance haben; andernfalls kann sie einem Bauvorhaben nicht entgegengehalten werden (VB.2014.00611 vom 16. April 2015, E. 3.2; RB 1999 Nr. 113, E. 3a). Wie von der Vorinstanz dargelegt erfolgte die öffentliche Auflage der betreffenden BZO-Änderung bereits, weshalb diese negative Vorwirkung entfaltet. Die Rüge der Rekurrentin erweist sich daher als begründet und der ange- strebte Erhalt des Ortsbildes ist durch die korrekterweise eingeleitete BZO- Revision und nicht durch die angefochtene Schutzverfügung zu gewährleis- ten. Allein Dispositivziffer 2 des angefochtenen Entscheids abzuändern oder auf- zuheben und die Baute unter Schutz zu belassen, wie dies die Vorinstanz in ihrer Rekursantwort beantragt (act. 9), kommt im Übrigen nicht in Frage, zu- mal dies dem Verbot der reformatio in peius zuwiderlaufen würde. 7.1. Zusammenfassend ist der Rekurs gutzuheissen und der Entscheid des Ge- meinderates X vom 23. November 2022 aufzuheben. Die Vorinstanz ist ein- zuladen, das streitbetroffene Objekt vorbehaltlos aus dem Inventar der Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung zu entlassen.
R4.2022.00218 Seite 11 Dieser Entscheid ist von der Vorinstanz in Anwendung von § 338b PBG in Verbindung mit § 28 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) (Si- cherstellung des Anfechtungsanspruches der rekurs- bzw. beschwerdebe- rechtigten Verbände) zu veröffentlichen. 7.2. Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten der Vorinstanz aufzuerlegen (§ 13 VRG). [...]