Baurekursgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung
G.-Nr. R3.2015.00174 BRGE III Nr. 0268/2016
Entscheid vom 21. Dezember 2016
Mitwirkende Abteilungspräsident Felix Müller, Baurichter Eugen Staub, Ersatzrichterin Gabriele Kisker, Gerichtsschreiber Daniel Schweikert
in Sachen Rekurrierende 1. - 13 [....]
gegen Rekursgegner 1. Gemeinderat X, [....]
betreffend Gemeinderatsbeschluss vom 22. September 2015; Baubewilligung für Are- alüberbauung, Kat.-Nrn. 11165 und 11168 ______________________________________________________
R3.2015.00174 Seite 2 hat sich ergeben: A. Mit Beschluss vom 22. September 2015 erteilte der Gemeinderat X der YZ AG die baurechtliche Bewilligung für eine Arealüberbauung mit sechs Mehr- familienhäusern und einer gemeinsamen Tiefgarage auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 11165 und 11168 an der T.-Strasse. B. Mit Eingabe vom 2. November 2015 erhoben [....] rechtzeitig Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragten die Aufhebung des Beschlusses unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekurs- gegnerschaft. C. Mit Verfügung vom 4. November 2015 wurde vom Rekurseingang Vormerk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. D. Mit Verfügung vom 23. November 2015 wurde das Rekursverfahren auf Er- suchen der privaten Rekursgegnerin sistiert und die Vernehmlassungsfrist abgenommen. E. Mit Eingaben vom 22. April 2016 und vom 25. April 2016 reichten die Vo- rinstanz und die private Rekursgegnerin je eine Rekursantwort ein und er- suchten um Fortsetzung des Verfahrens. Die Vorinstanz beantragte die Ab- weisung des Rekurses unter Kostenfolge zulasten der Rekurrierenden. Die private Rekursgegnerin stellte einen Antrag auf Abweisung des Rekurses unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekurrierenden. F. Mit Verfügung vom 27. April 2016 wurde das Rekursverfahren fortgesetzt und den Rekurrierenden Frist zur Replik angesetzt.
R3.2015.00174 Seite 3 G. In den Replik- und Duplikschriften vom 18. Mai 2016 und vom 13. Juni 2016 hielten die Rekurrierenden und die private Rekursgegnerin an ihren Anträgen fest. Die Vorinstanz verzichtete stillschweigend auf Duplik. H. Am 1. Juli 2016 führte die dritte Abteilung des Baurekursgericht im Beisein der Parteien einen Augenschein vor Ort durch. I. Auf die Ausführungen der Parteien und die Erkenntnisse des Augenscheins wird nachfolgend insoweit eingegangen, als dies für die Begründung des Ur- teils erforderlich ist. Es kommt in Betracht: 1. Von der Vereinigung mit zwei sich gegen andere Beschlüsse richtenden Rechtsmittelverfahren (G.-Nrn. R3.2015.00173 und R3.2016.00023) ist ab- zusehen. Soweit ein Bedarf zur Koordination besteht, wird diesem mit der gleichzeitigen Eröffnung der Entscheide in den drei Verfahren Genüge getan. 2. Alle Rekurrierenden sind Eigentümer von Grundstücken in unmittelbarer oder zumindest naher Nachbarschaft der Baugrundstücke. Im Lichte der vor- gebrachten Rügen sind sie unstreitig rekurslegitimiert (§ 338a des Pla- nungs- und Baugesetzes [PBG]). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzun- gen erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten. 3. Dem Baugesuch vom 27. April 2015 (act. 15.6) entsprechend erteilte die Vo- rinstanz der YZ AG die baurechtliche Bewilligung für sechs Mehrfamilienhäu-
R3.2015.00174 Seite 4 ser mit insgesamt 33 Wohnungen und einer gemeinsamen Tiefgarage als Arealüberbauung auf den in der Wohnzone W2/1,9 gelegenen Grundstücken Kat.-Nrn. 11165 und 11168. Der nordwestliche Bereich des Grundstücks Kat.-Nr. 11165 ist mit zwei Wohngebäuden und einem Ökonomiegebäude (Versicherungsnum- mern 1262, 1264 und 1266) überstellt. Diese Gebäude sind – so der ange- fochtene Beschluss explizit (S. 2 unten) – nicht Gegenstand des Baugesu- ches. 4.1. Zusammengefasst rügen die Rekurrierenden als erstes eine Verletzung des Grundsatzes der Einheit der Baubewilligung, was sich insbesondere in einer nicht nachvollziehbaren Berechnung der Baumasse manifestiere. Offenbar sei (doch) geplant, auch den nordwestlichen, mit den drei erwähnten Altbau- ten überstellten Bereich des Grundstücks Kat.-Nr. 11165 oder zumindest die Baumasse von zwei der drei Altbauten (Vers.-Nrn. 1262 und 1266) in die Arealüberbauung miteinzubeziehen, wie sich aus den Plänen ergebe. Gemäss § 73 Abs. 1 PBG sei eine vollständige Baueingabe zwingende Vo- raussetzung für die Erteilung einer Arealüberbauungsbewilligung. Unter den gegebenen Umständen sei die Berechnung der zulässigen Baumasse be- reits im Grundsatz unzulässig, da Grundstücksfläche respektive Gebäude einbezogen würden, die ausdrücklich nicht Gegenstand des Beschlusses seien, mit welchem einzig sechs neue Mehrfamilienhäuser bewilligt worden seien. Die Ausscheidung von "fiktiven Grundstücksflächen" für zwei der drei Altbauten sei ohnehin nicht nachvollziehbar und entbehre einer gesetzlichen Grundlage. 4.2. Rund vier Monate nach Erlass des hier angefochtenen Beschlusses vom 22. September 2015 und während der Sistierung des Rekursverfahrens (vgl. lit. D und E der Prozessgeschichte) bewilligte die Vorinstanz mit Gemeinde- ratsbeschluss vom 19. Januar 2016 einen Umbau des Gebäudes Vers.-Nr. 1262 sowie einen Neubau anstelle des Ökonomiegebäudes Vers.-Nr. 1264. Auch gegen diesen Beschluss erhoben die Rekurrierenden Rekurs (Verfah- ren G.-Nr. R3.2016.00024). Die Vorinstanz erklärte im Beschluss vom 19.
R3.2015.00174 Seite 5 Januar 2016, dass damit ein "Bestandteil" respektive der zweite Teil der be- reits mit Beschluss vom 22. September 2015 bewilligten Arealüberbauung bewilligt werde. Bei dem Beschluss vom 22. September 2015 soll es sich folglich – wie erst aus dem Beschluss vom 19. Januar 2016 vollends klar wird – nur um den ersten Teil ein- und derselben Arealüberbauung gehandelt ha- ben. 4.3. Die Vorinstanz erklärt zusammengefasst, es treffe zu, dass die Arealüber- bauung in zwei Teilen bewilligt worden sei. Dies rühre einerseits daher, dass betreffend das inventarisierte Gebäude Vers.-Nr. 1262 zunächst ein Schutz- vertrag habe erarbeitet werden müssen (auch gegen den diesbezüglichen Genehmigungsbeschluss erhoben die Rekurrierenden Rekurs; vgl. hierzu das Verfahren G.-Nr. R3.2015.00173), und andererseits von "Überarbeitun- gen" der Arealüberbauung. Gleichwohl gründeten die Beschlüsse vom 22. September 2015 und vom 19. Januar 2016 auf ausreichenden und ganz- heitlichen Beurteilungsgrundlagen. So habe etwa der Umgebungsplan stets alle Gebäude umfasst. Zudem habe im Zeitpunkt der Bewilligung des ersten Teils der Arealüberbauung das Baugesuch für den zweiten Teil bereits vor- gelegen, weshalb die notwendige Gesamtbeurteilung schon am 22. Septem- ber 2015 möglich gewesen sei. Spätestens mit der Bewilligung des zweiten Teils der Arealüberbauung am 19. Januar 2016 sei der Rüge eines Verstos- ses gegen § 73 Abs. 1 PBG das Fundament entzogen. Die Baumassenbe- rechnung für die gesamte Arealüberbauung werde im Beschluss vom 19. Ja- nuar 2016 erörtert und sei korrekt und nachvollziehbar. 4.4. Auch die private Rekursgegnerin hält zusammengefasst dafür, dass ein al- lenfalls vorhanden gewesener Mangel jedenfalls mit dem Erlass des Be- schlusses vom 19. Januar 2016 geheilt worden sei. Das Areal sei stets im Gesamten im Auge behalten worden. 5.1. Arealüberbauungen im Sinne von §§ 69 - 73 PBG sind Überbauungen von Grundstücken mit einer bestimmten, in der Bauordnung festgesetzten Min- destfläche nach Massgabe einer einheitlichen Baueingabe (§ 73 Abs. 1
R3.2015.00174 Seite 6 PBG; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. Aufl., Zürich 2011, Bd. 1, S. 134 ff., auch zum Nachfolgenden). Arealüberbauungen dürfen je nach den Bestimmungen der Bau- und Zonen- ordnung (BZO) von der Regelbauweise und von den kantonalen Mindestab- ständen abweichen (§ 72 Abs. 1 PBG). Im Gegenzug für diese Privilegierung gelten erhöhte Anforderungen in Bezug auf die Gestaltung, Einordnung, Um- gebung und Wohnqualität. Gemäss § 71 PBG müssen die Bauten und Anla- gen sowie deren Umschwung besonders gut gestaltet sowie zweckmässig ausgestattet und ausgerüstet sein (Abs. 1). Arealüberbauungen können auch bereits überbaute Grundstücke umfassen, wenn die Überbauung als Ganzes den Anforderungen genügt (Abs. 3; vgl. etwa VB.2016.00217 vom 15. September 2016; www.vrg.zh.ch). Bei der Beurteilung einer Arealüber- bauung sind unter anderem die Beziehung zum Orts- und Landschaftsbild sowie Umfang und Gestaltung der Freiflächen zu beachten. Ob diese ge- setzlich verlangten Voraussetzungen erfüllt sind, lässt sich nur anhand um- fassender Planungsunterlagen beurteilen. Aus diesem Grund setzt § 73 Abs. 1 PBG wie erwähnt eine vollständige Baueingabe im Sinne von § 310 Abs. 1 PBG voraus. Ein Arealüberbauungsvorhaben ist samt seiner Umgebungsgestaltung in ei- nem einzigen und einheitlichen Baubewilligungsverfahren zu prüfen. Andern- falls entstehen den Nachbarn unter Umständen nicht leicht wieder gutzuma- chende Nachteile, da sie sich über das Projekt nur lückenhaft orientieren können und ihnen eine genaue Beurteilung der Auswirkungen des Bauvor- habens auf ihre Grundstücke verunmöglicht oder zumindest erheblich er- schwert wird. Ferner ist auch nicht auszuschliessen, dass der Entscheid über die baurechtliche Bewilligung bei einer etappenweisen Überprüfung – jeweils kleinere Mängel, die für sich allein nicht zur Aufhebung der Baubewilligung führen – anders ausfällt als bei einer einheitlichen und gesamthaften Beur- teilung des Bauvorhabens. Wenn aber die Nachbarn wegen solcher Verfah- rensmängel (unter Umständen) ihre Rechte nicht wahren konnten, führt dies nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts zur Aufhebung der Bau- bewilligung und zur Rückweisung an die zuständige Behörde zwecks Durch- führung eines gesetzes- und verordnungskonformen Verfahrens (VB.97.00129 in RB 1997 Nr. 81; zum Grundsatz der Einheit des Baubewil- ligungsverfahrens siehe auch VB 88/0165 = RB 1989 Nr. 83 = BEZ 1989 Nr. 14).
R3.2015.00174 Seite 7 5.2. Das eben Ausgeführte hat auch vorliegend zu gelten. Wenn die Vorinstanz erklärt, sie habe stets das gesamte Bauvorhaben im Blick gehabt, da ihr die Pläne für den "zweiten Teil" der Arealüberbauung am 22. September 2015 bereits bekannt gewesen seien, verkennt sie die eben umschriebene, insbe- sondere auch nachbarschützende Funktion einer vollständigen Baueingabe, welche in einem einzigen und einheitlichen Verfahren zu überprüfen ist und entsprechend auch in eine Baubewilligung für eine Arealüberbauung zu münden hat. Den Rekurrierenden war die von der Vorinstanz behauptete Gesamtbetrachtung jedenfalls nicht möglich. Selbstredend ist es auch nicht Aufgabe des Baurekursgerichts, auf Ebene der ersten Rechtsmittelinstanz aus zwei oder – wie vorliegend – letztlich gar drei vorinstanzlichen Beschlüs- sen eine Bewilligung für eine Arealüberbauung zusammenzustellen. Die Unzulässigkeit des vorinstanzlichen Vorgehens zeigt sich gerade etwa in Bezug auf die von den Rekurrierenden gerügte Berechnung der Bau- masse, welche aufgrund der Baugesuchsunterlagen tatsächlich nicht nach- vollziehbar ist. Es geht selbstredend nicht an, die Gebäude Vers.-Nrn. 1262, 1264 und 1266 gemäss den erwähnten Erwägungen im angefochtenen Be- schluss explizit auszuschliessen respektive gar auf eine "separate Bauein- gabe" zu verweisen (act. 15.7.2), um die Gebäude dann aber bei der Berech- nung der Baumasse offenkundig doch – irgendwie – zu berücksichtigen. Hinzu kommt, dass die in der Baumassenberechnung (act. 15.7.14) vorge- nommene Rückrechnung von – nicht näher begründeten und aufgrund der Unterlagen auch nicht überprüfbaren – angeblichen fiktiven Baumassen der Gebäude Vers.-Nr. 1262 und 1266 auf zugehörige "fiktive Parzellenflächen" einer gesetzlichen Grundlage entbehrt. Selbst wenn diese Vorgehensweise zulässig und die geplante Baumasse namentlich des Gebäudes Vers.-Nr. 1262 – welches der Arealüberbauung mit dem erwähnten Beschluss vom 19. Januar 2016 zusammen mit einem Neubau anstelle des Ökonomiege- bäudes Vers.-Nr. 1264 quasi nachträglich angehängt werden soll – nachvoll- ziehbar wäre, bestünde gerade bei diesem (inventarisierten, aus dem Jahr 1798 stammenden) Gebäude angesichts des grosszügigen Gebäudeum- schwungs (vgl. etwa Prot. S. 15, Foto 7) kein Grund, von einer nach Mass- gabe der heutigen Baumassenziffer von 1.9 vollständig ausgenützten und entsprechend zu dem Gebäude gehörenden möglichst kleinen fiktiven Grundstücksfläche auszugehen. Diese Annahme erfolgte offenkundig einzig zwecks Erzielung einer möglichst grossen Restparzellenfläche, auf welcher
R3.2015.00174 Seite 8 dann bei der Baumassenberechnung für die sechs Neubauten noch der Mi- nergie-P-Bonus von (weiteren) 10 % hinzu geschlagen werden konnte (Art. 25 Abs. 5 BZO). 5.3. Dass die etappierte Vorgehensweise der Vorinstanz vorliegend unhaltbar ist, zeigt sich auch etwa bei der "bewilligten" Umgebungsgestaltung. Zwar findet sich bei den Akten ein Umgebungsplan mit Datum vom 27. April 2015 (act. 15.7.16). Wie bei der Berechnung der Baumasse werden aber auch hier die Gebäude Vers.-Nr. 1262 und 1266 sowie der Neubau anstelle des Öko- nomiegebäudes Vers.-Nr. 1264 zumindest summarisch miteinbezogen, ob- gleich diese Gebäude bekanntlich gar nicht Gegenstand des Beschlusses sein sollen. Gerade bei dem Gebäude Vers.-Nr. 1262 ist unklar, wie eine gesamthafte Beurteilung der Umgebungsgestaltung je hätte erfolgen kön- nen. Das Gebäude wurde erst nachträglich unter Schutz gestellt (Verfahren G.-Nr. R3.2015.00173) und überdies mit Beschluss vom 19. Januar 2016 (Verfahren G.-Nr. R3.2016.00023) nur unter diversen eingreifenden Aufla- gen (worunter namentlich die Pflicht zur Nachreichung eines detaillierten Umgebungsplans zum Garten mit Höhenkoten, Materialisierung und Be- pflanzung) nachträglich als zur Arealüberbauung zugehörig erklärt. Es er- folgte offensichtlich keine ganzheitliche, geschweige denn aus Sicht der Nachbarn gar nachvollziehbare und überprüfbare Bewertung der Umge- bungsgestaltung der gesamten Arealüberbauung. 5.4. Mit Recht weisen die Rekurrierenden im Übrigen darauf hin, dass die Bewil- ligung einer Arealüberbauung in zwei separaten, miteinander nicht verknüpf- ten Beschlüssen zur Folge haben könnte, dass die private Rekursgegnerin überhaupt nur die Baubewilligung für sechs Mehrfamilienhäuser in Anspruch nimmt und auf den "zweiten Teil" der Arealüberbauung hernach verzichtet. Diesfalls hülfe entgegen vorinstanzlicher Ansicht auch § 328 PBG (Massnah- men bei längerem Unterbruch der Bauarbeiten) nicht weiter. In Bezug auf den Beschluss vom 19. Januar 2016 betreffend den zweiten Teil der Areal- überbauung läge nämlich kein Unterbruch von Bauarbeiten, sondern schlicht ein rechtlich nicht zu verhindernder Verzicht auf die Inanspruchnahme einer Polizeierlaubnis vor.
R3.2015.00174 Seite 9 5.5. Zusammengefasst ist der Beschluss vom 22. September 2015 in Gutheis- sung des Rekurses aufzuheben. 6.1. Aufgrund dieses Ergebnisses kann die Prüfung weiterer Rügen (namentlich in Bezug auf die von den Rekurrierenden bestrittene besonders gute Gestal- tung der Arealüberbauuung) grundsätzlich unterbleiben. Gleichwohl ist im Sinne einer Dienstleistung für die Parteien wenigstens eine weitere Rüge zu erwähnen, welche sich offenkundig als begründet erwiese. 6.2. Den Akten des Verfahrens G.-Nr. R3.2015.00173 (act. 16.7, Anhang) lässt sich entnehmen, dass auf den Baugrundstücken Kat.-Nrn. 11165 und 11168 ein im Inventar der Natur- und Landschaftsschutzobjekte von kommunaler Bedeutung als Objekt Nr. 137 verzeichneter Obstgarten situiert ist. Die Vo- rinstanz überging diesen Umstand vollends, indem sie darauf weder in der Ausschreibung des Bauvorhabens hinwies (was eine Verletzung der Begrün- dungspflicht darstellt: VB.2011.00692 vom 21. März 2012, E. 1.2.3 f.), noch sich im Baubewilligungsverfahren und im hier angefochtenen Beschluss mit dem Inventareintrag in irgendeiner Weise auseinandersetzte. Unter diesen Umständen wäre die erst in der Replik vorgetragene Rüge entgegen vo- rinstanzlicher Ansicht nicht verspätet, zumal das Rügeprinzip das Überprü- fungsrecht der Rekursinstanz ohnehin nicht einschränkt (VB.2014.00245 vom 4. Dezember 2014, E. 3.3 f.). Gemäss § 203 Abs. 2 PBG erstellen die für Schutzmassnahmen zuständi- gen Behörden Inventare. Diese sollen eine Bestandesaufnahme der in Be- tracht fallenden Schutzobjekte ermöglichen. Die Erstellung der Inventare bzw. die Inventaraufnahme als solche bewirkt (noch) keinen Schutz; soll ein inventarisiertes Objekt dauernd geschützt werden, bedarf es der Umsetzung in verbindliche Schutzmassnahmen. Indes begründet das Inventar die Ver- mutung der Schutzwürdigkeit der verzeichneten Objekte und die zuständige Behörde ist verpflichtet, sich mit dieser Vermutung auseinander zu setzen. Diese Auseinandersetzung erfolgt beim Entscheid darüber, ob eine dau- ernde Schutzmassnahme anzuordnen sei. Dabei kann dieser Entscheid ent- weder in einer definitiven Unterschutzstellung, womit die durch das Inventar
R3.2015.00174 Seite 10 begründete Vermutung in eine definitive Schutzmassnahme umgesetzt wird, oder in einer Entlassung aus dem Inventar bestehen. Der dauernde Schutz von Objekten des Natur- und Heimatschutzes erfolgt kraft § 205 PBG durch Massnahmen des Planungsrechts (lit. a), durch Verordnung (lit. b), Verfü- gung (lit. c) oder Vertrag (lit. d). Gefährdet ein Bauprojekt ein inventarisiertes Objekt, so hat das Gemeinwesen vorab einen Schutzentscheid zu treffen, das heisst Schutzmassnahmen anzuordnen oder ganz oder teilweise darauf zu verzichten. Die Gefährdung eines Objektes ist dann anzunehmen, wenn die geplanten baulichen Massnahmen Teile des Objektes betreffen, die er- haltenswert sind oder deren Änderung oder Ersetzung Gegenstand von Re- gelungen in der Schutzverfügung sein könnten. Im Zweifelsfall ist stets ein förmlicher Schutzentscheid zu fällen. Nur klare Fälle rechtfertigen einen Ver- zicht hierauf (BRKE IV Nr. 0043/2009 in BEZ 2009 Nr. 47). Zwar ist festzuhalten, dass anlässlich des Augenscheins ein Obstgarten je- denfalls im Sinne des im Inventarblatt umschriebenen (insgesamt 28 Hoch- stammbäume) nicht zu erkennen war. Vorhanden waren indes einzelne Bäume rund um das Gebäude Vers.-Nr. 1262 (Prot. S. 12 f., Fotos 1 ff.). Ob diese Bäume Teil des inventarisierten – wenngleich offenkundig nicht mehr vollständig vorhandenen – Obstgartens sind, ist ebenso unbekannt wie das Schicksal allfälliger weiterer Bäume. Immerhin wird im Inventarblatt jedoch ausdrücklich als Ziel definiert, den Baumbestand zu erhalten und bei Abgän- gen zu remontieren. Ein klarer Fall, der einen Verzicht auf einen Schutzent- scheid rechtfertigte, liegt unter diesen Umständen nicht vor (vgl. VB.2011.00370 vom 14. September 2011, insb. Erw. 2.5 f.). Vielmehr wäre die Vorinstanz vorliegend verpflichtet gewesen, sich vorgängig der Bewilli- gung des Bauvorhabens mit dem Inventareintrag betreffend den Obstgarten auseinanderzusetzen und gegebenenfalls einen Schutzentscheid oder zu- mindest eine formell korrekte Entlassung des Obstgartens aus dem Inventar zu beschliessen. Mithin erwiese sich auch diese Rüge begründet und wäre der Rekurs auch aus diesem Grunde gutzuheissen. 7. Zusammengefasst ist der Rekurs gutzuheissen. Dementsprechend ist der Beschluss des Gemeinderats X vom 22. September 2015 aufzuheben. [....]