Baurekursgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung
G.-Nr. R3.2021.00173 BRGE III Nr. 0038/2022
Entscheid vom 16. März 2022
Mitwirkende Abteilungspräsident Felix Müller, Baurichterin Marlen Patt, Baurichter Mar- tin Farner, Gerichtsschreiber Paul Wegmann
in Sachen Rekurrenten 1. RL, [...] 2. HS, [...] beide vertreten durch [...]
gegen Rekursgegnerschaft 1. Baubehörde X, [...] 2. Y AG, [...] Nr. 2 vertreten durch [...]
betreffend Beschluss der Baubehörde X vom 7. September 2021; Baubewilligung für Neubau Mobilfunkantennenanlage, [...] ______________________________________________________
R3.2021.00173 Seite 2 hat sich ergeben: A. Mit Beschluss vom 7. September 2021 erteilte die Baubehörde X der Y AG die Bewilligung für den Neubau einer Mobilfunk-Antennenanlage auf dem Gebäude Vers.-Nr. 1 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1 an der R.-Strasse 4 in X. B. Mit gemeinsamer Eingabe vom 6. Oktober 2021 erhoben RL und HS fristge- recht Rekurs an das Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragten unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerschaft, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben, eventualiter sei er mit folgen- der Auflage zu ergänzen: "Die adaptive Antennen im Sinne von Anhang 1 Ziffer 62 Abs. 6 NISV dürfen nicht mit einem Korrekturfaktor betrieben wer- den." Weiter stellten die Rekurrenten die Verfahrensanträge, die Rekursgeg- nerin sei zu verpflichten, Belege für ein funktionierendes Qualitätssiche- rungssystem, insbesondere in Bezug auf adaptive Antennen, einzureichen (Antrag Ziff. 4) und es sei ein Amtsbericht oder ein unabhängiges Gutachten einzuholen zu den Fragen, ob bei adaptiven Antennen bereits Abnahmemes- sungen durchgeführt werden können und ob bereits erfolgte Abnahmemes- sungen von in Betrieb genommenen Anlagen den im Standortdatenblatt prognostizierten Werten entsprechen (Antrag Ziff. 5). C. Mit Präsidialverfügung vom 8. Oktober 2021 wurde vom Rekurseingang Vor- merk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. D. Mit Vernehmlassung vom 2. November 2021 beantragte die Vorinstanz, der Rekurs sei abzuweisen. Die private Rekursgegnerin beantragte mit Eingabe vom 11. November 2021 ebenfalls die Abweisung des Rekurses, unter Kos- ten- und Entschädigungsfolge zulasten der Rekurrenten. Zudem beantragte
R3.2021.00173 Seite 3 sie, der Eventualantrag, die Verfahrensanträge sowie sämtliche weiteren An- träge seien abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. E. Mit Replik vom 6. Dezember 2021 und Duplik vom 10. Januar 2022 hielten die Rekurrenten und die private Rekursgegnerin an ihren Anträgen fest. Die Vorinstanz verzichtete stillschweigend auf Einreichung einer Duplik. F. Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit zur Entscheidbegründung erfor- derlich, in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen. Es kommt in Betracht: 1. Die Rekurrenten sind Eigentümer von Liegenschaften (Kat.-Nrn. 2 und 3), die sich im Einspracheperimeter der streitbetroffenen Mobilfunk-Antennen- anlage befinden (vgl. act. 9.8 S. 5). Sie sind daher gemäss § 338a des Pla- nungs- und Baugesetzes (PBG) zur Rekurserhebung legitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten. 2. Das Baugrundstück liegt in der Gewerbezone G3b gemäss BZO der Ge- meinde X. Geplant ist, auf dem Dach des auf der Bauparzelle befindlichen Gebäudes eine Mobilfunk-Antennenanlage zu erstellen. Die einzelnen An- tennenmodule sollen auf den Frequenzbändern 700-900, 1'800-2'600 und 3'600 MHz und in den Azimuten (Abweichungen in Grad von Nord) von 125°, 235° und 345° senden.
R3.2021.00173 Seite 4 3.1 Die Rekurrenten rügen diverse Verstösse gegen immissionsrechtliche Vor- schriften. Bevor im Einzelnen auf die Rügen eingegangen wird, ist zunächst grundlegend Folgendes festzuhalten: Der Schutz der Umwelt vor nichtionisierender elektromagnetischer Strahlung wird im Umweltschutzgesetz (USG) sowie in der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) geregelt. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) konkretisierte die NISV mit Vollzugsempfehlungen (Mobil- funk- und WLL-Basisstationen, Vollzugsempfehlung zur NISV, BUWAL/BAFU, Bern 2002 [Vollzugsempfehlung zur NISV]) und diversen diesbezüglichen Nachträgen (zuletzt mit dem Nachtrag vom 23. Februar 2021 betreffend adaptive Antennen [Bundesamt für Umwelt BAFU, Adaptive Antennen, Nachtrag vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung zur NISV, im Folgenden: Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV]). Die NISV regelt die Begrenzung von nieder- und hochfrequenten Strah- lenemissionen, welche durch den Betrieb ortsfester Anlagen wie z.B. Mobil- funk-Basisstationen erzeugt werden (Art. 2 Abs. 1 lit. a NISV). Es wurden, wie im genannten Bundesgesetz vorgeschrieben, Immissionsgrenzwerte und in Umsetzung des gesetzlichen Vorsorgeprinzips zudem Anlagegrenz- werte festgelegt. Der NISV liegt das Konzept der technologieunabhängigen Festlegung von Immissions- und Anlagegrenzwerten zugrunde. Es wird nicht nach der Technologie bzw. dem Funkdienst unterschieden, sondern es gel- ten je nach Sendeleistung der Anlage und Frequenz unterschiedliche Grenz- werte (vgl. Benjamin Wittwer, Bewilligungen von Mobilfunkanlagen, 2. Aufl., Zürich 2008, S. 55). Die entsprechenden Grenzwerte sind damit von allen Mobilfunkanlagen mit einer Gesamtstrahlungsleistung von über 6 W ERP – und vorliegend mithin von sämtlichen geplanten Antennen – zwingend ein- zuhalten (Anhang 1 Ziffer 61 NISV). Für die Beurteilung der Einhaltung der Grenzwerte gilt gemäss Anhang 1 Zif- fer 63 Abs. 1 NISV als massgebender Betriebszustand der maximale Ge- sprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung. Mit der per 1. Juni 2019 in Kraft getretenen Fassung der NISV wurde diese Bestimmung dahin- gehend ergänzt, dass bei adaptiven Antennen die Variabilität der Senderich- tungen und der Antennendiagramme berücksichtigt wird, was in der seit 1.
R3.2021.00173 Seite 5 Januar 2022 geltenden Fassung der NISV näher präzisiert wurde (Zulässig- keit der Anwendung eines Korrekturfaktors K AA bei gleichzeitiger Ausstattung mit einer automatischen Leistungsbegrenzung gemäss Anhang 1 Ziff. 63 Abs. 2 und 3 NISV [vgl. dazu E. 4.2]). Sendeantennen sind in diesem Sinne adaptiv, wenn sie so betrieben werden, dass ihre Senderichtung oder ihr An- tennendiagramm automatisch in kurzen zeitlichen Abständen angepasst wird (Anhang 1 Ziffer 62 Abs. 6 NISV). 3.2 Die Immissionsgrenzwerte (IGW) gelten an allen Orten, wo sich Menschen normalerweise aufhalten können. Dies jedoch nicht permanent, sondern je- weils nur für kürzere Dauer (OKA; Art. 13 Abs. 1 NISV). Das gilt beispiels- weise für Passanten auf Strassen oder bei einem Aufenthalt in Lagerräumen. Die Immissionsgrenzwerte basieren auf den Empfehlungen bzw. Richtlinien der Weltgesundheitsorganisation (WHO) sowie weiterer Fachgremien. Die Anlagegrenzwerte (AGW) gehen erheblich über den Schutzumfang der Immissionsgrenzwerte hinaus. Sie verlangen in Konkretisierung der Bestim- mung von Art. 4 Abs. 1 NISV über die vorsorgliche Emissionsbegrenzung an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN), welche in Art. 3 Abs. 3 NISV defi- niert werden, durchschnittlich um den Faktor 10 tiefere elektrische Feldstär- ken. Als OMEN gelten nach dieser Bestimmung insbesondere Räume in Ge- bäuden, in denen sich Menschen regelmässig während längerer Zeit aufhal- ten (Wohn- und Schlafräume, permanente Arbeitsplätze etc.) oder raumpla- nungsrechtlich festgesetzte Kinderspielplätze. Die Anlagegrenzwerte bewe- gen sich frequenzabhängig im Bereich zwischen 4 und 6 V/m. Für die hier in Frage stehenden Basisstationen, die in den erwähnten Frequenzbereichen 700-900, 1'800-2'600 und 3'600 MHz senden sollen, gilt gemäss Ziffer 64 lit. c Anhang 1 NISV ein maximal zulässiger Anlagegrenzwert von 5 V/m. 4.1 Die Rekurrenten machen geltend, mit dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV wolle das BAFU eine Privilegierung adaptiver Antennen einführen, indem ein Korrekturfaktor und eine über sechs Minuten gemittelte Sendeleis- tung zur Anwendung gelangen dürften (vgl. dazu näher E. 4.2). Dies führe zu extremen, kurzzeitigen Leistungsspitzen vom x-fachen des geltenden
R3.2021.00173 Seite 6 AGW, wobei sich im vorliegenden Fall - mit 16 Sub-Arrays pro adaptiver Sen- deantenne - die im Standortdatenblatt angegebene Leistung verfünffachen dürfte. Eine derart massive Privilegierung lasse sich mit der spezifischen Sendecharakteristik adaptiver Antennen nicht rechtfertigen. Der vorsorgliche AGW stelle einen zu jeder Zeit einzuhaltenden Maximalwert dar, da für die biologischen Effekte die effektive elektrische Feldstärke relevant sei. Die Idee des Korrekturfaktors und der zeitlichen Mittelung höhle den Gesund- heitsschutz weiter aus und verletze das Vorsorgeprinzip zusätzlich, obwohl gestützt auf den Stand der Wissenschaft der AGW im Gegenteil deutlich zu reduzieren wäre. Falsch sei auch die Einführung einer derartigen Privilegie- rung auf Stufe Vollzugshilfe; vielmehr hätte diese auf Stufe der NISV oder gar im USG selbst erfolgen müssen. In der Replik wird ergänzend ausgeführt, entgegen der Darstellung der pri- vaten Rekursgegnerin, wonach die maximale Sendeleistung gleichzeitig nur in eine Richtung abgestrahlt werden könne, sei für die entsprechenden tech- nischen Möglichkeiten der Antenne die thermische Belastungsgrenze, d.h. die Ausgangsleistung oder die einzelne Transmitterelement-Leistung, bei de- ren Überschreitung die Gefahr der Überhitzung bestehe, massgeblich. Da vorliegend die adaptiven Antennen mit 150 W ERP senden sollten, während die maximal mögliche Sendeleistung rund 30'000 W ERP betrage, sei es prob- lemlos möglich bzw. naheliegend, dass diese Antennen in der Hauptsende- richtung mit 150 W ERP senden und gleichzeitig weitere Bereiche rundherum versorgen würden. Entgegen dem Bericht des Bundesamts für Kommunika- tion (BAKOM) "Testkonzession und Messungen adaptive Antennen" vom 24. September 2020, werde die bewilligte Sendeleistung, bei der es sich um ein rechnerisches Produkt aus Ausgangsleistung und Antennengewinn handle, nicht auf die einzelnen Beams aufgeteilt. Soweit das Antennendiagramm nichts anderes vorgebe und die thermische Belastbarkeitsgrenze nicht er- reicht sei, könne und dürfe diese bewilligte Sendeleistung in jede Richtung abgegeben werden. Eine Aufteilung wäre nur dann notwendig, wenn anstelle der Sendeleistung die maximale Ausgangsleistung Teil der Bewilligung wäre, was jedoch nicht der Fall sei. Entsprechend beruhe die Privilegierung adap- tiver Antennen auf falschen Prämissen. Weiter bringen die Rekurrenten vor, es sei unzutreffend, dass die "kurzfristigen" Leistungsspitzen, die den Nomi- nalwert des AGW übersteigen dürften, keine relevanten Auswirkungen auf die Exposition bei den OMEN zur Folge hätten. Vielmehr gebe es deutliche Hinweise aus Wissenschaft und Medizin, wonach stark gepulste, modulierte
R3.2021.00173 Seite 7 und variable Strahlung beträchtlich gefährlicher sei als konstante Strahlung, so dass sich bei adaptiven Antennen die bereits bekannten Risiken noch- mals deutlich verschärfen würden. Daran ändere auch die automatische Leistungsbegrenzung nichts. Im Übrigen verkenne das BAFU, dass bei den biologischen - im Gegensatz zu den thermischen - Effekten nicht die Durch- schnittswerte, sondern die Spitzenwerte ausschlaggebend seien. Falsch sei auch der Hinweis des BAFU, wonach eine Sicherheitsmarge bestehe, da die mit Korrekturfaktor erreichten Feldstärken immer noch deutlich unterhalb des IGW seien; da die IGW nachweislich nicht vor biologischen Effekten schüt- zen würden, handle es sich hierbei um einen Trugschluss. Insgesamt ergebe sich, dass mit der Einführung eines Korrekturfaktors das Schutzniveau deut- lich gesenkt werde. Auch würden für die Einführung des Korrekturfaktors nachvollziehbare wissenschaftliche Erläuterungen fehlen; es seien aus- schliesslich technische Aspekte in Betracht gezogen worden. Schliesslich machen die Rekurrenten geltend, das BAFU verkenne einmal mehr die Re- levanz der von adaptiven Antennen gezielt genutzten Reflexionen. Die im Rahmen der automatischen Leistungsbegrenzung vorgesehene Mittelung beziehe sich auf jedes Antennen-Panel einzeln. Da sich die Senderichtungen der drei Antennen-Panel horizontal überschneiden würden, könnten an ei- nem OMEN die Grenzwerte auch im 6-Minuten-Mittel (ständig) überschritten werden. 4.2 Wie erwähnt gilt für Mobilfunk-Antennenanlagen gemäss Anhang 1 Ziffer 63 Abs. 1 NISV als massgebender Betriebszustand der maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung. Bei adaptiven Antennen wird die Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme be- rücksichtigt: Schon vor dem Inkrafttreten der neusten Änderung der NISV per 1. Januar 2022 enthielt der Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV, der auf Mobilfunksendeanlagen mit adaptiv betriebenen Antennen, die mit Fre- quenzen bis 6 GHz senden, anwendbar ist, technische Empfehlungen für die Beurteilung adaptiver Antennen in Bezug auf ihre Konformität mit der NISV. Darin wird insbesondere das Vorgehen für die Berücksichtigung der besag- ten Variabilität von Senderichtung und Antennendiagramm adaptiver Anten- nen beschrieben. Hierzu wird im Wesentlichen vorgesehen, dass auf die ma- ximale Sendeleistung ERP max, n einer adaptiven Antenne (n) (die ERP max
ent- spricht der totalen Eingangsleistung multipliziert mit dem maximalen Anten- nengewinn) ein Korrekturfaktor K AA angewendet werden kann (Nachtrag zur
R3.2021.00173 Seite 8 Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 8). Die massgebende Sendeleistung ERP n
einer adaptiven Antenne (n) wird bei der Anwendung eines Korrekturfaktors definiert als ERP (n) = K AA x ERP max, n
(Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 10). Voraussetzung für die Anwendung des Korrekturfaktors für adaptive Antennen ist, dass diese mit einer automatischen Leistungsbegren- zung ausgestattet sind, welche sicherstellt, dass die über einen Zeitraum von 6 Minuten gemittelte Sendeleistung die bewilligte Sendeleistung ERP n nicht überschreitet (Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 8, 10). Wenn keine automatische Leistungsbegrenzung für die adaptive Antenne vorhan- den ist und bei nicht adaptiven Antennen sowie bei adaptiven Antennen mit weniger als 8 separat ansteuerbaren Antenneneinheiten (Sub-Arrays), darf der Korrekturfaktor nicht geltend gemacht werden, d.h. der Korrekturfaktor beträgt in diesem Fall 1 (resp. 0 dB) (Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 9). Die genannten Vorgaben sind mit der per 1. Januar 2022 in Kraft getretenen Änderung der NISV in deren Anhang 1 Ziff. 63 Abs. 2 und 3 übernommen worden (vgl. auch die Erläuterungen des BAFU vom 17. Dezember 2021 zur Änderung der NISV [im Folgenden: Erläuterungen zur Änderung der NISV]). Danach kann gemäss Abs. 2 bei adaptiven Antennen mit 8 oder mehr sepa- rat ansteuerbaren Antenneneinheiten (Sub-Arrays) auf die maximale ERP ein Korrekturfaktor K AA angewendet werden, wenn die Sendeantennen mit einer automatischen Leistungsbegrenzung ausgestattet werden, wobei diese sicherstellen muss, dass im Betrieb die über 6 Minuten gemittelte ERP die korrigierte ERP nicht überschreitet. Abs. 3 listet sodann die nach Anzahl Sub-Arrays differenzierten Korrekturfaktoren auf. 4.3.1 Mit der Übernahme bestimmter Elemente des Nachtrags zur Vollzugsemp- fehlung zur NISV in die NISV selbst entfällt zunächst das rekurrentische Ar- gument, wonach die Einführung eines Korrekturfaktors auf der falschen Normstufe erfolgt sei. Dabei erweist sich die Regelung in der NISV ohne Weiteres als sachgerecht und ist insbesondere eine entsprechende Festle- gung im übergeordneten USG nicht erforderlich, handelt es sich doch um eine Spezifizierung des massgebenden Betriebszustands, der seinerseits für die Bestimmung der Einhaltung des Anlagegrenzwerts relevant ist. Nachdem schon bisher sowohl die Umschreibung des massgebenden Betriebszu- stands als auch die konkrete Festlegung der Anlagegrenzwerte in der NISV
R3.2021.00173 Seite 9 (und nicht im USG) erfolgt sind, ist nicht ersichtlich, weshalb Spezifizierun- gen der genannten Parameter nicht ebenfalls durch den Verordnungsgeber vorgenommen werden könnten. Was im Speziellen die im Rahmen der au- tomatischen Leistungsbegrenzung vorgesehene Möglichkeit einer für die Einhaltung der bewilligten Sendeleistung massgeblichen 6-Minuten-Mitte- lung anbelangt, so wird wie erwähnt neu auch diese in der NISV selbst sta- tuiert, was ebenfalls stufengerecht ist, nachdem bezüglich der in Anhang 2 der NISV geregelten IGW für bestimmte - und dabei insbesondere auch die vorliegend relevanten - Frequenzbereiche schon bis anhin eine Mittelungs- dauer (von ebenfalls 6 Minuten) vorgesehen war. Unbehelflich ist in diesem Zusammenhang auch der rekurrentische Hinweis, wonach sich den vom 23. Februar 2021 datierenden Erläuterungen des BAFU zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der NISV (nachfolgend: Erläuterungen zum Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV) entnehmen lasse, dass im Zu- sammenhang mit dem sogenannten TDD-Betrieb eine Mittelung über 1/50 Sekunde gebildet werde. Ganz abgesehen davon, dass sich der entspre- chenden Passage der Erläuterungen (vgl. S. 22 ff.) die genannte Dauer nicht entnehmen lässt, handelt es sich bei der Berücksichtigung des Time Division Duplexing (TDD) darum, dass Downlink und Uplink auf der gleichen Fre- quenz, aber zu unterschiedlichen Zeiten erfolgen (a.a.O., S. 4), weshalb bei Bestimmung der massgebenden Sendeleistung das Verhältnis der Sende- dauer (entsprechend der für den Downlink vorgesehenen Zeitspanne) inner- halb einer Periode zur gesamten Periodendauer berücksichtigt werden darf (vgl. zu diesem sogenannten Duty Cycle a.a.O., S. 24). Da Grund für die damit verbundene Mittelung ein anderer Aspekt ist als der bei Mittelung im Rahmen der automatischen Leistungsbegrenzung bei Anwendung eines Korrekturfaktors, lässt sich aus der Periodendauer im Kontext des TDD- Betriebs nichts bezüglich des zulässigen Zeitintervalls der Mittelung im Rah- men der automatischen Leistungsbegrenzung ableiten, so dass sich daraus schon für die entsprechende Festlegung im Nachtrag zur Vollzugsempfeh- lung zur NISV und erst recht für die nun erfolgte Festlegung in der NISV selbst keine Einschränkungen ergaben. Im Sinne eines Zwischenergebnis- ses lässt sich somit festhalten, dass das rekurrentische Vorbringen, wonach die NISV "hinsichtlich der Einführung von adaptiven Antennen" verfassungs- widrig sei, da sich die Grundzüge der Privilegierung der Verordnung selbst entnehmen lassen müssten, jedenfalls nach Anpassung der NISV per 1. Ja- nuar 2022 unbegründet ist. Dass insoweit das im Zeitpunkt des Rekursent-
R3.2021.00173 Seite 10 scheids geltende Recht zur Anwendung gelangen muss, ergibt sich nament- lich daraus, dass die vorliegend urteilende Instanz zur vollen Sachverhalts- und Rechtskontrolle befugt ist, dass sich bei - hypothetischer - Unzulässig- keit, einen Korrekturfaktor lediglich mittels Vollzugsempfehlung einzuführen, das geänderte Recht für die Bauherrschaft als milder erweisen würde und dass es überdies prozessökonomisch unsinnig erschiene, eine erteilte Be- willigung aufzuheben, wenn zugleich davon ausgegangen würde, nach dem mittlerweile in Kraft stehenden Recht sei deren Erteilung nunmehr möglich (vgl. zu diesen Grundsätzen Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 20a Rz. 23 ff., insb. Rz. 30 und 32). 4.3.2 Was sodann das rekurrentische Argument anbelangt, wonach die Einführung eines Korrekturfaktors auf falschen Prämissen beruhe, da nicht zwingend eine Aufteilung der maximalen Sendeleistung erfolge, sondern diese gleich- zeitig in mehrere Richtungen abgegeben werden könne, so ist dazu Folgen- des festzuhalten: Gemäss dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV soll mit der Ein- führung eines Korrekturfaktors dem Umstand Rechnung getragen werden, dass adaptive Antennen nicht gleichzeitig in alle Richtungen die maximal mögliche Sendeleistung abstrahlen können - was einem "worst case"-Sze- nario entsprechen würde -, sondern dass in der Realität die Sendeleistung für Signale, die in verschiedene Richtungen abgestrahlt werden, aufgeteilt wird (Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 8). In den zugehörigen Erläuterungen wird sodann ausgeführt, aufgrund der Tatsache, dass adap- tive Antennen das Signal tendenziell in Richtung der Nutzerin oder des Nut- zers bzw. des Mobilfunkgerätes fokussieren und es in andere Richtungen reduzieren würden, ergebe sich eine andere Verteilung der elektrischen Feldstärke im Raum als bei konventionellen Antennen (Erläuterungen zum Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 15). Aufgrund verschiedener im Einzelnen referierten Simulationsstudien, theoretischen Betrachtungen und Messstudien sowie gestützt auf Messungen und Simulationen des BAKOM habe sich ergeben, dass die über 6 Minuten gemittelten Sendeleis- tungen von adaptiven Antennen je nach Szenario in einem Bereich zwischen rund 1 % (0.01 bzw. -20 dB) und 50 % (0.5 bzw. -3 dB) der theoretischen Maximalleistung, bezüglich 8x8-Array-Antennen meist zwischen rund 10 % (0.1 bzw. -10 dB) und 32 % (0.32 bzw. -5 dB) liegen würden. Auch zeige sich
R3.2021.00173 Seite 11 in den Studien, dass der Unterschied zwischen der ermittelten und der theo- retisch maximalen Sendeleistung von der Antennengrösse im Sinne der An- zahl unabhängig ansteuerbarer Antenneneinheiten abhänge, woraus ein nach Massgabe der Anzahl Sub-Arrays abgestufter Korrekturfaktor abgelei- tet worden sei (a.a.O., S. 15 ff., insb. S. 20). In Übereinstimmung mit diesen Ausführungen halten die Erläuterungen zur - per 1. Januar 2022 in Kraft ge- tretenen - Änderung der NISV fest, dank der Fähigkeit von adaptiven Anten- nen, die Strahlung gezielt dorthin zu senden, wo sich das verbundene Mobil- telefon befinde (beamforming), liege die Strahlungsexposition in der von der Antenne versorgten Funkzelle im Durchschnitt tiefer als bei konventionellen Antennen. Die der "worst case"-Betrachtung zugrundeliegende Annahme, dass für jede Senderichtung gleichzeitig die maximale Sendeleistung abge- strahlt werde, treffe in der Realität nicht zu; sende eine adaptive Antenne zur selben Zeit Daten in mehrere Richtungen, dann werde die Sendeleistung, die der Antenne zur Verfügung stehe, auf die verschiedenen Senderichtun- gen aufgeteilt. Der zur Vermeidung einer strengeren Beurteilung adaptiver Antennen anwendbare Korrekturfaktor beruhe auf wissenschaftlichen statis- tischen Studien und Messungen und stelle sicher, dass die massgebende (korrigierte) Sendeleistung die realistisch auftretenden Maximalleistungen der adaptiven Antenne - über die nur seltene Leistungsspitzen hinausgehen würden - abbilde (vgl. zum Ganzen Erläuterungen zur Änderung der NISV, insb. S. 4 und 8; vgl. im Übrigen auch den Bericht Testkonzession des BAKOM, S. 44, wonach zwar die Herleitung einer statistischen Verteilung beim in naher Zukunft von allen Anlagen verwendeten Reziproken Beamfor- ming - mit fortlaufend neuer Berechnung der Beams - schwierig werde, was aber durch die Power-Lock-Funktion [vgl. zu dieser E. 4.3.3] ausgeglichen werden könne). Festzuhalten ist damit zunächst, dass für die Einführung und konkrete Aus- gestaltung eines Korrekturfaktors verschiedene (wenngleich zum Teil ver- knüpfte) Aspekte adaptiver Antennen ausschlaggebend waren, namentlich die Fokussierung in Richtung der Nutzer, die Aufteilung der Sendeleistung sowie die regelmässige Unterschreitung der an sich möglichen Maximalleis- tung (vgl. auch den im Bericht des BAKOM "Testkonzession und Messungen adaptive Antennen" vom 24. September 2020 [im Folgenden: Bericht Test- konzession des BAKOM], S. 1, bezogen auf den 5G-Standard [vgl. zum Ver- hältnis von 5G und Adaptivität S. 2 der Erläuterungen zum Nachtrag zur Voll-
R3.2021.00173 Seite 12 zugsempfehlung zur NISV] aufgeführten Hinweis, wonach der heutige Beur- teilungswert deutlich über der effektiven Feldstärke liege, da eine Aussen- dung vorliege, die aus sehr kurzen Datenpaketen bestehe, auf welche an- schliessend lange Sendepausen folgten [vgl. zur Einschaltdauer der Beams auch Bericht Testkonzession des BAKOM, S. 6]). Die von den Rekurrenten in diesem Zusammenhang spezifisch gerügte Annahme einer Aufteilung der Sendeleistung auf mehrere gleichzeitig versorgte Senderichtungen wird so- dann insbesondere im genannten Bericht des BAKOM zunächst theoretisch begründet: So heisst es im genannten Bericht, die "Beamforming-Antennen" bestünden aus einer Anordnung von einzelnen Transmitterelementen, die jeweils mit einer maximalen Element-Sendeleistung, welche durch die ther- mische Belastbarkeit vorgegeben werde, abstrahlen könnten. Würden alle Transmitterelemente so angesteuert, dass nur ein Beam entstehe, ergebe die Summe aller Element-Sendeleistungen die maximale Sendeleistung (und diese multipliziert mit dem Antennengewinn die ERP). Bei Aussendung meh- rerer Beams würden diese jeweils über eine bestimmte Anzahl Transmit- terelemente ausgesendet, womit eine Beam-Sendeleistung aus der Summe der Sendeleistung der jeweils involvierten Anzahl Transmitterelemente ge- bildet werde. Da bei den allermeisten Anlagen die Sendeleistung der An- tenne durch die Bewilligung auf einen bestimmten Wert limitiert sei, werde die bewilligte Sendeleistung auf die Transmitterelemente und damit auch auf die einzelnen Beams aufgeteilt (Bericht Testkonzession des BAKOM, S. 5 f.). Diese Einschätzung hat sich sodann im Rahmen der Überprüfung durch entsprechende Messungen bestätigt (vgl. a.a.O., S. 23 und 43, wonach die durchgeführten Messungen zeigen würden, dass die gesamte Sendeleistung auf die aktuell vorhandenen Beams aufgeteilt werde, so dass bei mehreren gleichzeitigen Beams diese weniger Sendeleistung zur Verfügung hätten; vgl. hierzu auch Erläuterungen zum Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 17 ff.). Die referierte Herleitung des BAKOM ist nachvollziehbar und erweist sich, namentlich auch mit Blick auf die Bestätigung mittels entspre- chender Messungen, als überzeugend. Das rekurrentische Vorbringen ist nicht geeignet, die entsprechenden Nachweise in Frage zu stellen, zumal die dafür verwendete Differenzierung, wonach eine Aufteilung nur bei - in der Bewilligung enthaltener - Beschränkung der "Ausgangsleistung" erforderlich wäre, in der NISV, welche in Art. 3 Abs. 9 die äquivalente Strahlungsleistung (ERP) als "die einer Antenne zugeführte Sendeleistung, multipliziert mit dem Antennengewinn in Hauptstrahlrichtung, bezogen auf den Halbwellendipol" umschreibt, keine Stütze findet, da mit dieser Definition die Eingangsleistung
R3.2021.00173 Seite 13 (vgl. zur Terminologie S. 8 des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung zur NISV) von dem mittels Bewilligung festgelegten Parameter (mithin der ERP) indi- rekt miterfasst wird. 4.3.3 Wie erwähnt erachten die Rekurrenten die Anwendung eines Korrekturfak- tors auch unter dem Titel des Vorsorgeprinzips (vgl. zu diesem im Allgemei- nen E. 8) als unzulässig, wobei daran auch die automatische Leistungsbe- grenzung nichts zu ändern vermöge. Zu letztgenanntem Mechanismus lässt sich den Erläuterungen zum Nach- trag zur Vollzugshilfe zur NISV Folgendes entnehmen: Aufgrund der Festle- gung des massgeblichen Betriebszustands unter Verwendung eines Korrek- turfaktors kann es im tatsächlichen Betrieb vorkommen, dass die massge- bende Sendeleistung ERP n kurzzeitig überschritten wird (im Maximum bis zur maximal möglichen Sendeleistung ERP max, n ). Daher setzt die Geltend- machung eines Korrekturfaktors voraus, dass die adaptive Antenne mit einer automatischen Leistungsbegrenzung versehen ist. Hierbei handelt es sich um eine Softwareapplikation auf der Antenne, welche dauernd die in einen Funksektor abgestrahlte Gesamtleistung der adaptiven Antenne detektiert und beim Auftreten kurzzeitiger Leistungsspitzen über der im Standortdaten- blatt deklarierten Sendeleistung ERP n die Leistung (und damit die zur Verfü- gung gestellte Kapazität) soweit drosselt, dass die - laufend berechnete - über einen Zeitraum von 6 Minuten gemittelte Sendeleistung die deklarierte Sendeleistung nicht überschreitet (Erläuterungen zum Nachtrag zur Voll- zugshilfe zur NISV, S. 22). Das Funktionieren dieses auch als Power-Lock- Funktion bezeichneten Mechanismus wurde durch entsprechende Messun- gen des BAKOM bestätigt (vgl. den Bericht-Nachtrag des BAKOM "Testkon- zession und Messungen adaptive Antennen" vom 8. Februar 2021 [im Fol- genden: Bericht-Nachtrag Testkonzession des BAKOM], S. 9 f. und 17; vgl. bereits Bericht Testkonzession des BAKOM, S. 26 und 43; vgl. auch den Validierungsbericht zur automatischen Leistungsbegrenzung bei Y vom 8. Juli 2021 [act. 17.4]). Was sodann das maximale Ausmass der möglichen Leistungsspitzen anbelangt, so entspricht der fragliche Wert ERP max, n der bewilligten Sendeleistung ERP n multipliziert mit dem Reziproken des Korrek- turfaktors, so dass ausgehend von den in Anhang 1 Ziff. 63 Abs. 3 NISV ge- nannten Korrekturfaktoren (minimal 0,1) höchstens eine Verzehnfachung der Sendeleistung, im vorliegenden Fall (16 Sub-Arrays gemäss Zusatzblatt 2
R3.2021.00173 Seite 14 des Standortdatenblatts [act. 9.8]; Korrekturfaktor von mindestens 0,2) ma- ximal eine Verfünffachung der Sendeleistung möglich ist. Aufgrund des Um- stands, dass sich die Leistung proportional zum Quadrat der Spannung bzw. der Feldstärke verhält (vgl. dazu - in anderem Zusammenhang - Erläuterun- gen zum Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 22 und 24), resul- tiert maximal eine (kurzfristige) Erhöhung der für die adaptive Antenne be- rechneten Feldstärke um den Faktor 3,2 bzw. vorliegend um den Faktor 2,2. Da sodann eine Mobilfunk-Antennenanlage regelmässig - und so auch vor- liegend - neben adaptiven auch konventionelle Antennen umfasst, erhöht sich die Feldstärke der gesamten Anlage kurzfristig um einen kleineren Fak- tor (vgl. zum Ganzen Erläuterungen zum Nachtrag zur Vollzugshilfe zur NISV, S. 22). Entsprechend halten die Erläuterungen zur Änderung der NISV fest, auch wenn die adaptive Antenne mit Anwendung des Korrekturfaktors in eine einzelne Senderichtung für kurze Zeiträume mehr Leistung abstrah- len könne als mit der erteilten Bewilligung, werde die Langzeitbelastung in der Funkzelle insgesamt nach wie vor tief gehalten und eine Sicherheits- marge gegenüber den wissenschaftlich konsistent nachgewiesenen Ge- sundheitsauswirkungen bestehe in vergleichbarem Umfang wie bei konven- tionellen Antennen (Erläuterungen zur Änderung der NISV, S. 4 f., vgl. auch S. 8). Was nun die konkreten Vorbringen der Rekurrenten anbelangt, so ist vorab Folgendes festzuhalten: Soweit sich die Rekurrenten generell darauf bezie- hen, dass bei adaptiven Antennen, deren Abstrahlungsmuster im Gegensatz zu konventionellen Antennen unterschiedliche räumliche Ausprägungen an- nehmen kann (vgl. dazu Erläuterungen zum Nachtrag zur Vollzugshilfe zur NISV, S. 10), der von ihnen als "gepulste, modulierte und variable Strahlung" bezeichnete Effekt auftritt, handelt es sich zunächst um ein mit der Adaptivi- tät als solcher verknüpftes und unabhängig von der Anwendung eines Kor- rekturfaktors auftretendes Phänomen. Gemäss ständiger Rechtsprechung steht dieses allerdings der Bewilligungsfähigkeit adaptiver Antennen nicht entgegen und erheischt derzeit insbesondere auch keine Verschärfung der in der NISV festgelegten Grenzwerte (vgl. zur Zulässigkeit adaptiver Anten- nen unter dem Aspekt des Vorsorgeprinzips VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021, E. 8). So hat insbesondere auch die durch das BAFU einberufene Be- ratende Expertengruppe nicht-ionisierende Strahlung (BERENIS, vgl. dazu E. 8.3) im Rahmen ihrer Tätigkeit keine Studie sichten können, aufgrund wel- cher sie im Hinblick auf die Pulsation der Signale eine Grenzwertanpassung
R3.2021.00173 Seite 15 hätte empfehlen können und müssen. Auch wird in einer neuen Empfehlung der International Commission On Non-ionizing Radiation Protection (ICNIRP) festgehalten, dass keine Belege dafür bestünden, dass kontinuier- liche (z.B. sinusförmig) und diskontinuierliche (z.B. gepulste) EMF zu unter- schiedlichen biologischen Wirkungen führten (ICNIRP Guidelines for limiting exposure to electromagnetic fields [100 kHz to 300 GHz], publiziert in Health Phys 118[5]: 483-524, 2020, S. 487; https://www.icnirp.org/cms/up- load/publications/ICNIRPrfg-dl2020.pdf, zuletzt besucht am 2. März 2022). Soweit die Rekurrenten demgegenüber spezifisch die mit der Anwendung eines Korrekturfaktors einhergehende Möglichkeit einer teilweisen - und in- nerhalb des 6-minütigen Mittelungsintervalls auszugleichenden - Überschrei- tung der bewilligten Sendeleistung und damit der korrespondierenden Feld- stärken ansprechen, ist vorab darauf hinzuweisen, dass damit die grundle- gende Konzeption einer Unterscheidung von AGW und IGW (vgl. E. 3.2) nicht in Frage gestellt wird, da auch die denkbaren maximalen Feldstärken (vgl. zur Quantifizierung vorstehend) um ein Vielfaches tiefer als die im An- hang 2 der NISV festgelegten IGW sind, wobei die entsprechende Beschrän- kung gerade durch die konkrete Vorgabe eines Korrekturfaktors bestimmter Grösse sichergestellt wird. Entsprechend besteht selbst mit Blick auf die denkbaren Maximalwerte grundsätzlich nach wie vor eine Sicherheitsmarge, mit welcher in Umsetzung des Vorsorgeprinzips der Möglichkeit wissen- schaftlich ungesicherter gesundheitlicher Effekte der Mobilfunk-Strahlung Rechnung getragen wird. Entgegen den Rekurrenten liegt diesbezüglich auch kein Trugschluss vor, geht es doch entgegen dem von ihnen zitierten Entscheid No. 20-1025 des United States Court of Appeals for the District of Columbia Circuit in Sachen Environmental Health Trust, et al. v. Federal Communications Commission and United States of America vom 13. August 2021 (abrufbar unter https://www.fcc.gov/document/dc-circuit-decision-en- vironment-al-health-trust-v-fcc, zuletzt besucht am 2. März 2022) nicht um eine den IGW inhärente und daher eine allfällige Überschreitung derselben als unproblematisch erscheinen lassende Sicherheitsmarge (vgl. in diesem Sinn a.a.O., S. 19 f.), sondern darum, dass durch die Beibehaltung strenge- rer AGW selbst mit Blick auf die bei Anwendung eines Korrekturfaktors denk- baren - die AGW überschreitenden - Maximalwerte eine Sicherheitsmarge gegenüber dem Schutzniveau der IGW geschaffen wird. Eine andere Frage ist selbstverständlich, ob aufgrund der konkret gewählten Grössen der Kor- rekturfaktoren und der damit resultierenden maximal denkbaren Feldstärken eine wirkungsvolle Sicherheitsmarge von vornherein verunmöglicht wird.
R3.2021.00173 Seite 16 Entsprechende Hinweise müssten sich aber entweder darauf beziehen, dass bezüglich allfälliger gesundheitlicher Auswirkungen nicht der gemittelte, son- dern der Maximalwert ausschlaggebend ist und zugleich die aufgrund der Korrekturfaktoren ermöglichten Maximalwerte zu hoch sind oder aber dass jedenfalls das gewählte Verhältnis von Maximal- zu Durchschnittswert in Kombination mit der konkret statuierten Mittelungsdauer problematisch er- scheint. Wie sogleich im Einzelnen darzulegen ist, lassen sich den seitens der Rekurrenten zitierten Studien keine entsprechenden Hinweise entneh- men. Dass sodann die Festlegung der Korrekturwerte ausschliesslich nach Massgabe bestimmter technischer Gegebenheiten erfolgt wäre, lässt sich entgegen den Rekurrenten nicht sagen, bilden Grundlage der fraglichen Pri- vilegierung adaptiver Antennen doch wie in E. 4.3.2 dargelegt die gerade auch bezüglich gesundheitlicher Auswirkungen relevanten Überlegungen und Messungen zur - bei gleicher bewilligter Sendeleistung - veränderten Verteilung der Feldstärken sowie zum Grad der Ausschöpfung der theoreti- schen Maximalleistung. Wie vorstehend aufgezeigt, sind denn auch insbe- sondere in den Erläuterungen zur Änderung der NISV Fragen des Schutzni- veaus thematisiert worden. Dass im Übrigen technische und wirtschaftliche Aspekte ebenfalls Berücksichtigung finden, ist im Lichte der Umschreibung des Vorsorgeprinzips in Art. 11 Abs. 2 USG nicht zu beanstanden. Im Einzelnen sind zu den von den Rekurrenten angeführten Studien die fol- genden Hinweise anzubringen: Als hochgradig unspezifisch ("possible im- pact on health and safety") und insofern wenig aussagekräftig erweist sich zunächst die zitierte Passage der Analyse zuhanden des Europäischen Par- laments "5G Deployment" von April 2019 (act. 17.2). Die angeführte Stelle aus Martin L. Pall, 5G als ernste globale Herausforderung (act. 17.6 S. 21 f.), beschränkt sich auf die Feststellung, wonach gepulste elektromagnetische Felder in den meisten Fällen biologisch aktiver als nicht gepulste Felder seien, ohne selbst Angaben zur Art der Wirkungen bzw. zu deren Gefährlich- keit zu machen. Der Bericht "An Assessment of Illness in U.S. Government Employees and Their Families at Overseas Embassies" der National Acade- mies of Sciences, Engineering, and Medicine, 2020 (abrufbar unter https://doi.org/10.17226/25889, zuletzt besucht am 2. März 2022) fokussiert im einschlägigen Abschnitt (S. 17-20) primär auf eine Beschreibung mögli- cher Wirkungen von Hochfrequenz-Emissionen und schliesst - ausgehend von der Feststellung, dass zur Quantifizierung biologischer Wirkungen spe-
R3.2021.00173 Seite 17 zifische Experimente erforderlich wären - mit dem stark relativierenden Hin- weis: "In the absence of such data, it is difficult to align specific biophysical effects within the potential RF exposure regime that could explain specific medical symptoms reported by DOS personnel and the variability in specific experiences and timelines of individuals" (a.a.O., S. 20). Der im Auftrag des BAFU erstellte Bericht "Beurteilung der Evidenz für biologische Effekte schwacher Hochfrequenzstrahlung von Kerstin Hug et al. (Juni 2014) - der im Übrigen Eingang in den von der Arbeitsgruppe "Mobilfunk und Strahlung" herausgegebenen Bericht Mobilfunk und Strahlung vom 18. November 2019 (vgl. zur in diesem vertretenen Einschätzung E. 8.3) fand - weist im An- schluss an die in der Replik zitierte Passage betreffend modulationsspezifi- sche Effekte ausdrücklich darauf hin, es brauche insoweit ein besseres Ver- ständnis der zugrundeliegenden biophysikalischen und biologischen Mecha- nismen, wobei erst dieses Wissen die bestehenden Unsicherheiten der hochfrequenten EMF-Belastung bezüglich möglicher Auswirkungen auf die Gesundheit reduzieren werde (a.a.O., S. 41). Entsprechend wird denn auch in der weiteren Passage, welche die Rekurrenten als Beleg dafür anführen, dass bei den biologischen Effekten die Spitzenwerte ausschlaggebend seien, lediglich festgehalten, bei pulsmodulierten Feldern könnte nur die Spit- zenintensität die Schwelle für biologische Reaktionen überschreiten, wobei ausdrücklich darauf hingewiesen wird, es handle sich hierbei um eine derzeit getestete Hypothese (a.a.O., S. 35), so dass gerade keine klare Aussage im Sinne der Rekurrenten erkennbar ist. Was sodann die zitierte Studie von Di- mitris J. Panagopoulos et al., Real versus Simulated Mobile Phone Expo- sures in Experimental Studies (2015; act. 17.9) anbelangt, so befasst sich diese nicht mit den vorliegend strittigen Fragen, sondern mit den bei Nutzung von Mobiltelefonen für die jeweiligen Nutzer auftretenden Auswirkungen. Im Übrigen ist die Stossrichtung der Studie primär methodologischer Natur, in- dem sie im Hinblick auf die Durchführung zukünftiger Experimente die Ver- wendung realer Mobiltelefone bzw. der entsprechenden EMF anstelle simu- lierter EMF propagiert, womit zwar etwas über die zu berücksichtigenden Pa- rameter, jedoch noch nichts über die resultierenden Effekte auf die mensch- liche Gesundheit ausgesagt wird. Der weitere zitierte Aufsatz von Panagop- oulos, Comparing DNA damage induced by mobile telephony and other ty- pes of man-made electromagnetic fields, (2019; act. 5.10) ist jedenfalls so- weit die eigene Forschungsarbeit des Autors referiert wird auf Tierexperi- mente (Drosophila melanogaster) bezogen, womit sich von vornherein die Frage der Übertragbarkeit entsprechender Forschungsresultate stellt. Soweit
R3.2021.00173 Seite 18 es sich sodann um eine Review anderer Studien handelt und als Ergebnis die verstärkte Berücksichtigung der Variabilität bzw. der Maximal- und Mini- malwerte angemahnt wird, ist im Sinne des vorstehend in allgemeiner Weise Festgehaltenen zu bemerken, dass mit dem strittigen Korrekturfaktor gerade ein bestimmtes Verhältnis von maximaler Leistung - und damit maximal mög- licher Feldstärke - und Durchschnittswert bestimmt wird, so dass der Aspekt als solcher in die Betrachtung einfliesst, weshalb eine Studie, die lediglich die Relevanz dieses Aspekts hervorhebt, nicht die rekurrentische Argumen- tation stützt, wonach die konkrete Ausgestaltung der vorgesehenen Korrek- turfaktoren problematisch sei. In mit den beiden vorstehend referierten Stu- dien vergleichbarer Weise ist sodann zum Aufsatz von Ronald N. Kostoff et al., Adverse health effects of 5G mobile networking technology under real- life conditions (2020, act. 17.10) festzuhalten, dass auch dieser - mit der Be- tonung der Bedeutung von "real life conditions" - primär eine methodologi- sche Fragestellung aufweist, wobei überdies der Einbezug weiterer Umwelt- einflüsse gefordert wird. Im Übrigen ist die Argumentation des Aufsatzes re- lativ allgemein gehalten und entsprechend eine Anwendung auf konkrete Grenzwerte und spezifische Festlegungen von Korrekturfaktoren kaum mög- lich. Nichts Weiterführendes ergibt sich sodann aus den Hinweisen auf einen älteren Aufsatz von A.H. Frey, Differential biologic effects of pulsed and con- tinous electromagnetic fields and mechanisms of effect (1974) und auf eine offenkundig relativ einseitige Stellungnahme von Cindy Sage et al. zuhanden der US-amerikanischen Federal Communications Commission. Was schliesslich den bereits in der Rekursschrift erfolgten Verweis auf die Studie von Esra Neufeld und Niels Kuster, Systematic derivation of safety limits for time-varying 5G radiofrequency exposure based on analytical models and thermal dose (2018, act. 5.12) anbelangt, so lässt sich konstatieren, dass diese sich mit der Bedeutung des Verhältnisses von Spitzenwert und Durch- schnittswert befasst und die insoweit seitens der ICNIRP verwendeten Mass- zahlen als problematisch erachtet, woraus sich allerdings nicht ableiten lässt, dass Gleiches auch für die davon abweichenden Verhältniszahlen gilt, wie sie sich aufgrund der Korrekturfaktoren bei gleichzeitiger 6-Minuten-Mitte- lung gemäss NISV ergeben. Nicht ersichtlich ist sodann, was die Rekurren- ten aus der weiteren zitierten Studie von Sven Kuehn et al., Modelling of Total Exposure in Hypothetical 5G Mobile Networks for Varied Topologies and User Scenarios (2019, act. 5.13) ableiten wollen, befasst sich diese - gemäss dem in den Akten liegenden Auszug - doch primär mit der bezüglich Strahlenbelastung zu konstatierenden Massgeblichkeit der Nutzung eines
R3.2021.00173 Seite 19 Mobiltelefons, unter Hinweis auf die aufgrund von 5G zu erwartende Reduk- tion. Zusammengefasst lässt sich somit festhalten, dass sich auch den von den Rekurrenten im Einzelnen referierten wissenschaftlichen Studien keine Hin- weise entnehmen lassen, welche die in der NISV umgesetzte Ausgestaltung eines Korrekturfaktors als mit dem Vorsorgeprinzip unvereinbar erscheinen lassen würden. Weder ist aufgrund der angeführten wissenschaftlichen Lite- ratur ersichtlich, dass der Ansatz einer Einhaltung der bisherigen AGW durch den laufend über einen Zeitraum von 6 Minuten gebildeten Mittelwert per se untauglich wäre, indem ausschliesslich oder zumindest überwiegend die Spitzenwerte von Bedeutung wären, noch lässt sich erkennen, dass auf- grund der konkret gewählten Höhe der jeweiligen Korrekturfaktoren zwi- schenzeitlich Maximalwerte der Sendeleistung und davon abgeleitet der Feldstärken resultieren würden, aufgrund derer die seit 1. Januar 2022 in Kraft stehende Fassung der NISV als nicht mehr mit dem im USG statuierten Vorsorgeprinzip kompatibel zu qualifizieren wäre. 4.3.4 Wie erwähnt berufen sich die Rekurrenten schliesslich auch darauf, das BAFU habe die Relevanz der von adaptiven Antennen genutzten Reflexio- nen verkannt. Zu diesem Vorbringen, welches an sich wiederum eine die Adaptivität als solche und nicht spezifisch eine den Korrekturfaktor betref- fende Frage beschlägt, ist Folgendes anzuführen: Bereits in den Erläuterun- gen zum Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV finden sowohl der As- pekt der Aufteilung des Datenstroms auf mehrere Beams (mit der Möglich- keit, ein Endgerät gleichzeitig über verschiedene Beams anzusteuern) als auch die Verwendung von Verbindungswegen über Reflexionen Berücksich- tigung (Erläuterungen zum Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 7 und 11). In materieller Hinsicht ist sodann zu beachten, dass im Falle von (Mehrweg-)Verbindungen über Reflexionen sämtliche denkbaren Ausbrei- tungswege länger ausfallen als der zur Berechnung der elektrischen Feld- stärken herangezogene direkte Abstand zwischen Mobilfunkanlage und OMEN bzw. OKA, wobei eine Verlängerung des Wegs zu einer zusätzlichen Dämpfung des Signals führt. Zudem wird nur ein Teil der Wellen an Materie reflektiert, wobei überdies die Reflexion im Sinne einer Streuung in unter- schiedliche Richtungen erfolgt, was beides ebenfalls eine Abschwächung des Signals bewirkt. Entsprechend haben denn auch Testmessungen des
R3.2021.00173 Seite 20 BAKOM u.a. ergeben, dass der Hauptanteil der elektrischen Feldstärke an einem Punkt in der Funkzelle bei adaptiven Antennen jeweils klar vom spe- zifischen Beam, der in diese Richtung ausgestrahlt wird, verursacht wird, während von den Beams in andere Richtungen nur sehr kleine Anteile bei- getragen werden (Erläuterungen zum Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 18; vgl. auch Bericht Testkonzession des BAKOM, insb. S. 23). Ist aus den genannten Gründen bezogen auf ein einzelnes Antennenpanel nicht davon auszugehen, dass sich die Möglichkeit von Reflexionen dahingehend auswirken könnte, dass an einem bestimmten Ort höhere Feldstärken als die aufgrund der direkten Sichtverbindung ermittelten resultieren würden, so kann auch der vorliegend geltend gemachten Auswirkung allfälliger Reflexi- onen der von einem anderen - und an sich gerade einen anderen räumlichen Bereich abdeckenden - Antennenpanel ausgehenden Strahlung nicht die be- hauptete Bedeutung zukommen. Die geltend gemachte Überschreitung der Grenzwerte im 6-Minuten-Mittel erscheint daher nicht als realistisches Sze- nario. Dies umso weniger, als sich der von den Rekurrenten behauptete Ef- fekt wie bereits angetönt letztlich - unabhängig von der Anwendung eines Korrekturfaktors - generell auf die Befeldung durch eine über mehrere Panel verfügende adaptive Antenne auswirken müsste, entsprechende Antennen aber gemäss ständiger Rechtsprechung als bewilligungsfähig erachtet wer- den (vgl. nur VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021). 4.3.5 Zusammengefasst ergibt sich somit, dass die gegen die Zulässigkeit der An- wendung eines Korrekturfaktors gerichteten Vorbringen der Rekurrenten nicht zu verfangen vermögen. Entsprechend ist auch dem Eventualantrag, mit dem der Betrieb unter Anwendung eines Korrekturfaktors untersagt wer- den soll, von vornherein nicht stattzugeben. 5.1 Die Rekurrenten rügen weiter die Mangelhaftigkeit des Qualitätssicherungs- Systems (QS-System). Ein QS-System, das adaptive Antennen kontrollieren könne, müsse bereits heute zwingend die Änderung der Senderichtungen erfassen können. Eine Antenne werde manuell oder automatisch auf einen erforderlichen Betriebsmodus eingestellt. Mit derselben Antenne könne durch unterschiedliche Zusammenschaltung der Transmittereinheiten ein
R3.2021.00173 Seite 21 unterschiedlicher Öffnungswinkel der Beams erzeugt werden. Das Anten- nendiagramm wiederspiegle diese Einstellung, wobei es möglich sei, dass der Betriebsmodus im laufenden Betrieb ändere, wodurch sich auch das An- tennendiagramm ändere. Bei maximal technisch möglicher Sendeleistung entstehe ein bestimmtes Antennendiagramm, das dem im Standortdatenblatt abgebildeten entspreche. Wenn aber die Antenne nicht an ihrer Belastungs- grenze laufe, könne praktisch für jede einzelne Senderichtung eine eigene maximale Senderichtung programmiert werden, womit Antennendiagramme entstünden, die vollkommen anders als das im Standortdatenblatt enthaltene aussehen würden. Die von der privaten Rekursgegnerin verwendeten Anten- nendiagramme seien daher falsch, weil sie nicht sämtliche Möglichkeiten umfassen würden. Alle diese Möglichkeiten würden sich sodann einer Kon- trolle durch das QS-System entziehen. Das bestehende QS-System habe keine effektive, echtzeitbasierte Überwachungsfähigkeit und könne daher den Schutz der Bevölkerung nicht gewährleisten. Die bisherigen QS- Systeme seien untauglich und nicht auf adaptive Antennen ausgerichtet. Grosser Handlungsbedarf bestehe auch bezüglich der Frage, wie die Daten vom operativen System ins QS-System gelangen würden. 5.2 Unbehelflich ist zunächst das Vorbringen, wonach die im Standortdatenblatt verwendeten Antennendiagramme unzutreffend seien. Für adaptive Anten- nen werden dem Standortdatenblatt Antennendiagramme beigelegt, die für jede Senderichtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichti- gen resp. alle Einzeldiagramme für die vorgesehenen Senderichtungen um- hüllen (sogenannte "umhüllende Antennendiagramme"). Diese müssen alle Szenarien und Konstellationen enthalten, für die die adaptive Antenne vor- gesehen ist. Soll später die adaptive Antenne in einer Konstellation einge- setzt werden, die nicht vom umhüllenden Antennendiagramm abgedeckt wird, z.B. durch den Einsatz neuer Software, ist der Behörde ein aktualisier- tes Standortdatenblatt mit dem entsprechend angepassten umhüllenden An- tennendiagramm einzureichen (Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 11; vgl. auch Erläuterungen zum Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 10 ff.). Bemerkungsweise ist sodann darauf hinzuweisen, dass sich am Vorgehen einer auf umhüllende Antennendiagramme gestützten Prog- nose der Strahlung adaptiver Antennen durch die Anwendung eines Korrek- turfaktors nichts ändert (was die Rekurrenten denn auch nicht geltend ma- chen); im Gegenteil dient der Korrekturfaktor gerade dazu, den Umstand
R3.2021.00173 Seite 22 auszugleichen, dass mit den umhüllenden Antennendiagrammen die in der Realität auftretende Strahlung deutlich überschätzt wird, weil die unter- schiedlichen, dem umhüllenden Diagramm zugrundeliegenden Antennendi- agramme nicht alle gleichzeitig auftreten können (Erläuterungen zum Nach- trag zur Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 12). Während somit bezüglich der als massgeblich erachteten Sendeleistung eine rechnerische Korrektur vor- genommen wird (vgl. dazu E. 4.2), erfolgt - ausgehend von dieser Sendeleis- tung - die Prognose der Strahlung an den jeweiligen OKA und OMEN weiter- hin gestützt auf die umhüllenden Antennendiagramme, die insbesondere für die Ermittlung der Richtungsabschwächung von Bedeutung sind. Die seitens der Rekurrenten vorgebrachten Rügen sind daher unabhängig von der An- wendung oder Nichtanwendung eines Korrekturfaktors und beziehen sich - wovon auch die Rekurrenten ausgehen - auf sämtliche adaptiven Antennen. Insoweit wird jedoch die Verwendung umhüllender Antennendiagramme ge- mäss ständiger Rechtsprechung als zulässig und ausreichend erachtet. Fehl geht dabei insbesondere der rekurrentische Hinweis, wonach die umhüllen- den Antennendiagramme nicht sämtliche technisch möglichen Diagramme der fraglichen Antenne umfassen würden. Dies ist wie gesehen durchaus denkbar; entscheidend ist jedoch, dass lediglich die Verwendung von Dia- grammen, die sich innerhalb des - Teil der Bewilligung bildenden - umhüllen- den Antennendiagramms befinden, zulässig ist, so dass die Rekurrenten aus dem Hinweis, wonach technisch auch andere Diagramme möglich wären - die aber gerade nicht Teil der Bewilligung bilden und deren Verwendung da- her gestützt auf die fragliche Bewilligung nicht zulässig ist - nichts zur Stüt- zung ihres Standpunkts ableiten können. Dass sodann auch hinsichtlich adaptiver Antennen funktionierende QS- Systeme bestehen, entspricht ebenfalls ständiger Rechtsprechung (vgl. nur VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021, E. 7.1). Wenn dabei jeweils darauf hinge- wiesen wird, dass gemäss dem Schreiben des BAFU vom 31. Januar 2020 an die kantonalen und städtischen NIS-Fachstellen ("Informationen zu adap- tiven Antennen und 5G [Bewilligung und Messung]") der Betrieb adaptiver Antennen in den bestehenden QS-Systemen der Mobilfunkbetreiberinnen und der Datenbank des BAKOM korrekt dargestellt wird, wenn diese gleich behandelt werden wie konventionelle Antennen (vgl. S. 2), so behält diese auf eine reine "worst case-Betrachtung" bezogene Aussage insofern auch vorliegend ihre Gültigkeit, als sich bezüglich des von den Rekurrenten ge-
R3.2021.00173 Seite 23 rügten Elements der Verwendung umhüllender Antennendiagramme wie vor- stehend aufgezeigt auch bei Anwendung eines Korrekturfaktors nichts än- dert. Die seitens der Rekurrenten sinngemäss aufgeworfene Frage, ob mit- tels des bestehenden QS-Systems sichergestellt werden kann, dass die im Betrieb verwendeten Antennendiagramme sich auf die vom umhüllenden Di- agramm abgedeckten beschränken, ist daher - ungeachtet der damit in kei- nem Zusammenhang stehenden Anwendung eines Korrekturfaktors - in glei- cher Weise zu beantworten, mithin entgegen den Rekurrenten zu bejahen. Dass sodann die aufgrund der Anwendung eines Korrekturfaktors und damit auch der automatischen Leistungsbegrenzung neu Teil des QS-Systems bil- denden Parameter (vgl. dazu Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 13) vorliegend - oder auch generell - nicht erfasst würden bzw. erfassbar wären, machen die Rekurrenten nicht geltend (vgl. denn auch das entspre- chende, der privaten Rekursgegnerin durch das BAKOM ausgestellte Vali- dierungszertifikat vom 8. Juli 2021, [...]). Entsprechend ist davon auszuge- hen, dass auch die streitbetroffenen adaptiven Antennen vom bestehenden QS-System der privaten Rekursgegnerin und der Datenbank des BAKOM korrekt erfasst werden können. Die auf das Ungenügen des QS-Systems ab- zielenden rekurrentischen Vorbringen sind somit ebenfalls unbegründet. Nicht stattzugeben ist damit auch dem prozessualen Antrag, wonach die Re- kursgegnerin zu verpflichten sei, Belege für ein funktionierendes QS-System einzureichen. 6.1 Die Rekurrenten machen geltend, die Vorinstanz gehe zu Unrecht davon aus, dass Abnahmemessungen bei adaptiven Antennen bereits möglich seien. Es bestehe noch keine Messempfehlung des Eidgenössischen Insti- tuts für Metrologie (METAS), sondern lediglich ein technischer Bericht. Für die Hochrechnung vom gemessenen Wert auf den massgebenden Betriebs- zustand ermittle der Messtechniker einen bestimmten Faktor mittels der An- tennendiagramme, die ihrerseits von den Mobilfunkbetreibern zur Verfügung gestellt würden, womit diese die Abnahmemessung beeinflussen könnten. 6.2 Gemäss Art. 12 Abs. 2 NISV führt die Behörde Messungen oder Berechnun- gen zur Kontrolle der Einhaltung des Anlagegrenzwertes nach Anhang 1 durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die Ermittlungen Dritter.
R3.2021.00173 Seite 24 Das BAFU empfiehlt geeignete Mess- und Berechnungsmethoden. Der Technische Bericht des METAS "Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz", Version 2.1 vom 20. April 2020 (im Fol- genden: Technischer Bericht Messmethode des METAS; vgl. auch den Nachtrag vom 15. Juni 2020 zum Technischen Bericht), auf welchen der Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV ausdrücklich verweist, erläutert, wie die Strahlung adaptiver Antennen gemessen und auf den Beurteilungs- wert hochgerechnet wird. Dabei schlägt das METAS zwei Messmethoden (die codeselektive und die frequenzselektive) vor. Damit ist festzuhalten, dass von der Fachbehörde des Bundes empfohlene Messverfahren und Be- rechnungsmethoden für die Überprüfung der Strahlenbelastung von 5G-Ba- sisstationen und adaptiven Antennen existieren (vgl. auch VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021, E. 7.2.3). Entsprechend ist auch die auf die Abnahmemes- sung abzielende Rüge unbehelflich, wobei auch dem prozessualen Antrag, wonach zu bestimmten die Abnahmemessungen betreffenden Fragen ein Amtsbericht oder ein unabhängiges Gutachten einzuholen sei, nicht stattzu- geben ist. 7. Die Rekurrenten monieren sodann verschiedene Grenzwertüberschreitun- gen: 7.1 So soll beim OMEN 3 im 3. Obergeschoss des Standortgebäudes zu Unrecht eine Gebäudedämpfung von 15 dB bzw. 31.6 als Faktor ausgewiesen wor- den sein, da die Gebäudehülle nicht aus Eisenbeton sei, sondern durch ein Holzdach gebildet werde. Im Rahmen der Vernehmlassung entgegnet die private Rekursgegnerin, es handle sich um eine Betondecke, weshalb die darunterliegende Holzdecke an der Dämpfung nichts zu ändern vermöge. In der Replik entgegnen die Rekurrenten, es möge sich vielleicht um eine Be- tondecke handeln, womit aber nicht gesagt sei, dass es sich um abschirmen- den Eisenbeton handle. Bereits die von den Rekurrenten selbst eingereichte Fotografie (act. 5.2) be- stätigt, dass ihre ursprüngliche Behauptung, wonach lediglich ein Holzdach bestehe, unzutreffend ist. Beim in der Replik nachgeschobenen Argument,
R3.2021.00173 Seite 25 wonach vielleicht Beton, aber jedenfalls kein Eisenbeton vorhanden sei, han- delt es sich um blosse Spekulation, für die keine auch nur annähernd sub- stantiierten Hinweise vorgetragen werden, so dass die rekurrentischen Aus- führungen nicht geeignet sind, Zweifel an der Korrektheit der im Standortda- tenblatt gemachten Angaben zu wecken. 7.2 Weiter argumentieren die Rekurrenten, die Rekursgegnerin habe aus nicht nachvollziehbaren Gründen beim - benachbarten - Gebäude Nr. 2 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 2 an der R.-Strasse 3 keine Immissionsprognose vorge- nommen. Im Mansardenzimmer im 2. Obergeschoss betrage die berechnete elektrische Feldstärke jedoch 4,11 V/m, womit zumindest eine Abnahme- messung hätte angeordnet werden müssen. Die effektiv auftretende elektri- sche Feldstärke bei Anwendung eines Korrekturfaktors würde sogar 5,35 V/m betragen, womit eine Grenzwertüberschreitung vorläge. Sollten im Ext- remfall sogar alle Sendeleistungen pro Senderichtung allein auf den adapti- ven Antennen zusammengefasst werden, würde sogar während bis zu 4 Stunden und 48 Minuten am Tag eine elektrische Feldstärke von 8,87 V/m resultieren. Die private Rekursgegnerin entgegnet, beim fraglichen Ort, für den sie ihrerseits eine nachträgliche Berechnung einreicht (act. 12, neuer OMEN 61), bestehe lediglich eine Feldstärke von 2,19 V/m. Selbst wenn man zu Unrecht die Dämpfung durch die dortige, aus Backstein bestehende Hausmauer nicht berücksichtigen würde, ergäbe sich lediglich eine Feld- stärke von 3,9 V/m. Dem halten die Rekurrenten in der Replik entgegen, eine Gebäudedämpfung dürfe nicht geltend gemacht werden, da die fragliche Backsteinmauer nicht bis zum Giebel hochgezogen, sondern das Dachteil nur mit Holzlatten hinterlegt sei. Zudem gehe die Rekursgegnerin fälschlich von einer Distanz zwischen OMEN und Antenne von 39,4 m anstatt lediglich 36 m aus. Von vornherein nicht zu verfangen vermögen die rekurrentischen Hinweise auf die Feldstärken, die sich bei Anwendung eines Korrekturfaktors bzw. bei Zusammenfassung aller Sendeleistungen auf den adaptiven Antennen erge- ben würden. Mit ersterem wird lediglich die bei Anwendung eines Korrek- turfaktors als massgeblich geltende Sendeleistung in Frage gestellt (vgl. act. 5.5 im Vergleich mit act. 5.4), was letztlich mit der in E. 4 behandelten Rüge der Unzulässigkeit des Korrekturfaktors zusammenfällt. Die Umverteilung der Sendeleistungen ist sodann rein hypothetisch und entspricht nicht dem
R3.2021.00173 Seite 26 vorliegend allein zu beurteilenden Zustand gemäss bewilligtem Standortda- tenblatt. Damit verbleibt die Kritik, wonach beim genannten OMEN aufgrund einer Feldstärke von 4,11 V/m die zukünftige Durchführung einer Abnahme- messung anzuordnen gewesen wäre. Dieses Vorbringen ist jedoch unbe- gründet. Zwar lässt sich bezüglich der strittigen Distanz zwischen OMEN und Antenne nicht ausschliessen, dass die seitens der Rekurrenten behaupteten 36 m zutreffend sind. Selbst unter Zugrundelegung der von den Rekurrenten verwendeten Zahlen (vgl. act. 5.4) resultiert jedoch bei Annahme der seitens der privaten Rekursgegnerin behaupteten Dämpfung eine Feldstärke von le- diglich 2,31 V/m. Entscheidend ist mithin, ob von der genannten Dämpfung ausgegangen werden kann. Dies ist aus folgenden Gründen der Fall: Wie sich den Aufnahmen des fraglichen Gebäudes in Google Street View ent- nehmen lässt, weist der fragliche, fast senkrecht aufsteigende Teil des Da- ches (vgl. zur Bezeichnung der massgeblichen Stelle auch die Fotografie in act. 11 Rz. 29) nicht annähernd die Konstruktionsstärke der aus Backstein bestehenden Hausmauer auf, während zugleich für den untersten Bereich der genannten Dachfläche ersichtlich ist, dass die Mauer nicht am unteren Ende des Daches endet, sondern sich hinter demselben nach oben fortsetzt. Auch wenn dies nun lediglich im untersten Bereich erkennbar ist, kann ohne Weiteres davon ausgegangen werden, dass sich die Mauer in der Vertikalen weiter fortsetzt, zumal dies bautechnisch - namentlich aus Gründen der Sta- tik - wesentlich naheliegender als die von den Rekurrenten behauptete Holz- konstruktion ist und im Übrigen der Gestaltung der weiteren Fassaden ent- spricht, bei denen jeweils entweder durchgehend Mauerwerk (aus Backstei- nen) oder aber - alternierend - über die gesamte Vertikale Fenster und vor- gelagerte Elemente, bei denen es sich teilweise um Holzkonstruktionen han- delt, bestehen. Kann damit für den konkret in Frage stehenden zusätzlichen OMEN von einer Dämpfung mit Backstein ausgegangen werden, so ist nach dem Gesagten die Anordnung einer zukünftigen Abnahmemessung zulässi- gerweise unterblieben. 7.3 Die Rekurrenten machen sodann geltend, das Antennendiagramm der adap- tiven Antennen sei - bezüglich der vertikalen Senderichtung - nicht wie von der Vollzugsempfehlung empfohlen auf 0° ausgerichtet. Da diese Antenne aber vertikal ohne mechanischen Neigungswinkel montiert sei, liefere die pri- vate Rekursgegnerin gleich selber den Beweis, dass sie die adaptive An- tenne auch elektrisch gegen unten neigen könne.
R3.2021.00173 Seite 27 Die Rüge ist unzutreffend: Dass für die genannten vertikalen Antennendia- gramme der drei im Frequenzbereich von 3'600 MHz betriebenen Antennen die ausgewiesene Hauptstrahlrichtung leicht von einer Ausrichtung auf 0° abweicht, mag zwar nicht vollumfänglich der Darstellungskonvention ent- sprechen, bei der es sich aber, wie die Rekurrenten selbst festhalten, ledig- lich um eine Empfehlung handelt. Rückschlüsse auf das angebliche Beste- hen eines elektrischen Neigungswinkels, der sowohl im Zusatzblatt 2 des Standortdatenblattes als auch auf den Blättern mit den genannten Antennen- diagrammen ausdrücklich ausgeschlossen wird, lassen sich daraus nicht zie- hen. 7.4 Gemäss den Rekurrenten wurde schliesslich das Antennendiagramm für die Antenne mit der niedrigsten Frequenz u.a. für die Frequenz von 738 MHz gebildet, obwohl diese im nationalen Frequenzzuweisungsplan explizit für den Uplink vergeben sei. Die Rekurrenten verlangen in diesem Zusammen- hang die Herausgabe der digitalen MSI-Pattern-Files für die Antenne 6313 von Ericsson, um selber die Antennendiagramme nachmodellieren zu kön- nen. Die Rekurrenten legen nicht dar, inwiefern ihnen aus dem Umstand, dass in der Tat in den Blättern mit den Antennendiagrammen für den Frequenzbe- reich von 700-900 MHz die Angabe "Frequency 738 791 921" aufgeführt ist, ein Nachteil erwachsen soll. Dies ist denn auch nicht ersichtlich, nachdem sich die Berechnung der Einhaltung der Grenzwerte auf die dem Standort- datenblatt beigefügten Antennendiagramme stützt, diese allein von der an- gefochtenen Bewilligung erfasst werden und entsprechend für die private Rekursgegnerin die fraglichen Diagramme - unabhängig davon, wie sie mo- delliert wurden - verbindlich sind. Entsprechend ist auch dem genannten pro- zessualen Antrag der Rekurrenten nicht zu entsprechen. Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass auch sämtliche Rügen, die sich auf angebliche Grenzwertüberschreitungen beziehen, unbegründet sind.
R3.2021.00173 Seite 28 8.1 Schliesslich machen die Rekurrenten eine Verletzung des Vorsorgeprinzips geltend. Unbestritten sei, dass es biologische Wirkungen gebe. Unzählige Studien belegten ein beträchtliches Gesundheitsrisiko, wobei insbesondere auf zwei neuere Tierstudien (NTP-Studie und Ramazzini-Studie) zu verwei- sen sei. Im Weiteren verweisen die Rekurrenten auf die bereits in E. 4.3.3 erwähnten Artikel von Kostoff et al. (2020), Panagopoulos (2019), Neu- feld/Kuster (2018) und Kuehn et al. (2019) sowie das ebenfalls bereits ange- führte Urteil des United States Court of Appeals for the District of Columbia Circuit. Auch einem neuen Übersichtsartikel von Yoon-Jung Choi et al., Cel- lular Phone Use and Risk of Tumors: Systematic Review and Meta-Analysis (2020, act. 5.11) lasse sich entnehmen, dass je nachdem, ob es sich um von der Mobilfunkindustrie unabhängige Studien handle oder nicht, statistisch signifikante Unterschiede in den Befunden zum Zusammenhang zwischen Handynutzung und Tumorrisiko bestehen würden. Die Rekurrenten halten dafür, das bisherige Grenzwertmodell habe aus diesen Gründen jegliche Le- gitimation verloren. Weiter verweisen sie auf die BERENIS-Newsletter (vgl. dazu E. 8.3) von November 2018 und Januar 2021 sowie die Übersichtsstu- die von David Schürmann und Meike Mevissen, Vom Menschen erzeugte elektromagnetische Felder und oxidativer Stress - Biologische Effekte und Folgen für die Gesundheit (2021, act. 5.15), wobei insbesondere gestützt auf letztere nun wissenschaftlich bewiesen sei, dass elektromagnetische Felder bereits im Bereich der AGW die Zellen durch oxidativen Zellstress schädig- ten. Damit bestehe die mit der Festlegung von AGW bezwecke Sicherheits- marge nicht mehr. Die Rekurrenten gehen davon aus, insbesondere die letzt- genannte Studie werde zur Empfehlung an den Bundesrat führen, in Anwen- dung des Vorsorgeprinzips die Grenzwerte zu verschärfen und dem Korrek- turfaktor für adaptive Antennen die Anwendung zu versagen. Die AGW ge- mäss NISV seien nicht (mehr) gesetzes- und verfassungsmässig. 8.2 Hinzuweisen ist zunächst auf die eingangs bereits angesprochene konzepti- onelle Ausgestaltung des Schutzes vor nichtionisierender Strahlung: Der Verordnungsgeber hat in der NISV zwei Grenzwerte festgelegt, um sowohl den wissenschaftlich nachgewiesenen Gesundheitsauswirkungen (Erwär- mung des Körpers/thermische Wirkungen) als auch möglichen anderen (noch unklaren) Effekten (nicht-thermische bzw. biologische Effekte) Rech- nung zu tragen. Es handelt sich dabei um die eingangs dieses Entscheids
R3.2021.00173 Seite 29 erwähnten Immissionsgrenzwerte einerseits und die Anlagegrenzwerte an- dererseits. Letztere wurden in Umsetzung des gesetzlichen Vorsorgeprinzips festgelegt. Das Bundesgericht hat in BGE 126 II 399 (= Pra 2001 Nr. 44) zu dieser Problematik zudem ausgeführt, dass der Verordnungsgeber erkannt habe, dass mit der blossen Übernahme der ICNIRP-Grenzwerte mit Blick auf mögliche nicht-thermische Wirkungen der Schutz vor nichtionisierender Strahlung lückenhaft wäre. Er habe daher zusätzlich vorsorgliche Emissions- begrenzungen angeordnet (Art. 4 NISV), die das Risiko schädlicher Wirkun- gen, die zum Teil erst vermutet würden und noch nicht absehbar seien, mög- lichst gering halten sollen. Für verschiedene Kategorien von Anlagen be- stimme sich die vorsorgliche Emissionsbegrenzung auf Grund besonderer Anlagegrenzwerte (Art. 4 Abs. 1 NISV), bei den übrigen Anlagen seien die Emissionen so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar sei (Art. 4 Abs. 2 NISV). Mit diesen zusätzlichen Emissionsbegrenzungen trage die neue Verordnung dem Vorsorgeprinzip Rechnung (Art. 1 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 USG) und konkretisiere die im Sinne der Vorsorge erforderlichen Massnahmen. Die geltenden Grenzwerte wurden mithin nicht eins zu eins von den "Vorgaben" der ICNIRP übernom- men, sondern gerade im Hinblick auf (noch unklare) nicht-thermische Effekte verschärft. Festzuhalten ist an dieser Stelle zudem, dass die NISV keine be- sonderen Grenzwerte für Kinder, Jugendliche, andere besonders empfindli- che sowie ältere oder kranke Personen festlegt. Es wird davon ausgegan- gen, dass die festgelegten Grenzwerte auch diese Personengruppen ausrei- chend schützen. Das Bundesgericht hat die dargelegte Konzeption bzw. die Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV im grundlegenden Entscheid BGE 126 II 399 als gesetzes- und verfassungskonform beurteilt (E. 4) und festgehalten, dass die NISV die vorsorgliche Emissionsbegrenzung abschliessend regle und die rechtsanwendenden Behörden im Einzelfall keine weitergehende Begren- zung verlangen könnten (E. 3c). Diese Rechtsprechung wurde vom Bundes- gericht in den letzten Jahren mehrfach bestätigt (statt vieler: BGE 138 II 173, E. 5.1; BGr 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017, E. 3.5.2; BGr 1C_340/2013 vom 4. April 2014, E. 3.3). Sodann hat das Bundesgericht festgehalten, dass es in erster Linie Sache der zuständigen Fachbehörden sei, die internationale Forschung sowie die technische Entwicklung zu ver- folgen und gegebenenfalls eine Anpassung der Grenzwerte der NISV beim Bundesrat zu beantragen (BGr 1C_118/2010 vom 20. Oktober 2010, E. 4.2;
R3.2021.00173 Seite 30 BGr 1C_340/2013 vom 4. April 2014, E. 3.3; vgl. nun auch VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021, E. 8.3) 8.3 Das BAFU als Umweltfachstelle des Bundes hat mithin die Aufgabe, die For- schung über gesundheitliche Auswirkungen nichtionisierender Strahlung (NIS) zu verfolgen, die Ergebnisse zu bewerten und die Öffentlichkeit über den Stand der Wissenschaft und der Erfahrung zu informieren. Dieser bildet die Grundlage für die Immissionsgrenzwerte der NISV. Das BAFU würde dem Bundesrat eine Anpassung dieser Grenzwerte empfehlen, wenn neue gesicherte Erkenntnisse aus der Forschung oder aufgrund von Alltagserfah- rungen dies erforderten. Im Jahr 2018 wurde von der damaligen Vorsteherin des Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) eine Arbeitsgruppe eingesetzt, welche die Bedürfnisse und Risiken für die nähere und weitere Zukunft von Mobilfunk und Strahlenbelastung, insbesondere mit der Einfüh- rung von 5G, analysieren soll. In ihrem Bericht "Mobilfunk und Strahlung" vom 18. November 2019 fasste die Arbeitsgruppe den Stand des Wissens über gesundheitliche Folgen zusammen. Sie hält fest, dass es hinsichtlich eventueller gesundheitlicher Auswirkungen der 5G-Funktechnologie bisher nur wenige Studien an Zellen und Tieren zu akuten Effekten gebe. Die Risi- koabschätzung der Arbeitsgruppe habe sich deshalb auf Studien abgestützt, die in der Vergangenheit zur 2G-, 3G- und 4G-Technologie durchgeführt wor- den seien und mit Frequenzen arbeiten würden, die im selben Bereich lägen wie diejenigen Frequenzen, die gegenwärtig für 5G genutzt würden. Gesund- heitsauswirkungen unterhalb der Immissionsgrenzwerte der NISV seien bis- her nicht konsistent nachgewiesen worden. Aus Wissenschaft und Praxis lä- gen indes gleichzeitig unterschiedlich gut abgestützte Beobachtungen für Ef- fekte unterhalb der Immissionsgrenzwerte vor. Die Evidenzlage dieser Ef- fekte im Hinblick auf das Vorsorgeprinzip schätzte die Arbeitsgruppe zusam- mengefasst indes als ungenügend ein (vgl. Bericht "Mobilfunk und Strah- lung", S. 8 f.). Die von den Rekurrenten erwähnte Expertengruppe (BERENIS), welche im Jahr 2014 durch das BAFU einberufen wurde, sichtet die neu publizierten wissenschaftlichen Arbeiten zum Thema und wählt diejenigen zur detaillier- ten Bewertung aus, die aus ihrer Sicht für den Schutz des Menschen von
R3.2021.00173 Seite 31 Bedeutung sind oder sein könnten. Die Ergebnisse der Evaluation werden vierteljährlich in Form eines Newsletters auf der Internetseite des BAFU pu- bliziert (https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/n- ewsletter.html, zuletzt besucht am 3. März 2022), womit das BAFU gleich- zeitig auch die Bevölkerung informiert und auf dem neusten Stand hält. Auch die BERENIS hat im Rahmen ihrer Tätigkeit keine Studie sichten können, aufgrund welcher sie eine Grenzwertanpassung – insbesondere auch im Hinblick auf die fünfte Mobilfunkgeneration sowie die Pulsation der Signale – hätte empfehlen können und müssen. Dies gilt auch für die im Januar 2021 erschienene Sonderausgabe des Newsletters. Darin wurde zwar festgehal- ten, dass die Mehrzahl der Tierstudien und mehr als die Hälfte der Zellstu- dien Hinweise auf vermehrten oxidativen Stress durch HF-EMF und NF-MF geben würden. Dies beruhe auf Beobachtungen bei einer Vielzahl von Zell- typen, Expositionszeiten und Dosierungen (SAR oder Feldstärken), auch im Bereich der Anlagegrenzwerte. Trotz einigen methodischen Schwächen zeichne sich ein Trend ab, nämlich, dass EMF-Exposition, sogar im niedrigen Dosisbereich, durchaus zu Veränderungen des oxidativen Gleichgewichtes führen könne. Abschliessend hält die BERENIS indes fest, dass weiterfüh- rende Untersuchungen unter standardisierten Bedingungen notwendig seien, um diese Phänomene und Beobachtungen besser zu verstehen und zu bestätigen (s. S. 8). Die Erkenntnisse in der von den Rekurrenten als ent- scheidend erachteten neuen Publikation von Schuermann/Mevissen (act. 5.15) stimmen mit den Ausführungen der BERENIS im Wesentlichen überein (vgl. in diesem Sinn auch VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021, E. 8.2.1). Dies kann insofern nicht erstaunen, als es sich bei dieser im International Journal of Molecular Science (2021, 22 [7], S. 3772 veröffentlichten Übersichtsstudie um eine ausführlichere Literaturübersichtsarbeit handelt, die basierend auf der gleichen Grundlage wie der von den gleichen Autoren im Auftrag des BAFU verfasste und im Mai 2021 publizierte Bericht "Gibt es Hinweise auf vermehrten oxidativen Stress durch elektromagnetische Felder?" (abrufbar unter https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/publi- kationen-studien/studien.html, zuletzt besucht am 3. März 2022) erstellt wurde, wobei die zitierte Sonderausgabe des BERENIS-Newsletters vom Ja- nuar 2021 wiederum eine Zusammenfassung des genannten Berichts ist. Entgegen der Auffassung der Rekurrenten kann bei dieser Ausgangslage (trotz des referierten Trends) nicht von einer Gesetzes- oder Verfassungs-
R3.2021.00173 Seite 32 widrigkeit der Immissions- und Anlagegrenzwerte gemäss NISV ausgegan- gen werden, so dass diesen die Anwendung nicht zu versagen ist. Letztlich ist es nicht an den Gerichten, den weiteren Abklärungen, die die BERENIS nachvollziehbarerweise für notwendig erachtet, vorzugreifen. Es ist daher davon auszugehen, dass das Verordnungsrecht dem gegenwärtigen wissen- schaftlichen Kenntnisstand über die von Mobilfunkantennen ausgehende Gesundheitsgefährdung ausreichend Rechnung trägt (VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021, E. 8.3). 8.4 An dieser Einschätzung vermögen schliesslich auch die weiteren rekurrenti- schen Vorbringen nichts zu ändern. Soweit auf diese bzw. die entsprechen- den Studien nicht bereits im Zusammenhang mit der Zulässigkeit des Kor- rekturfaktors eingegangen wurde - worauf vollumfänglich verwiesen werden kann (vgl. E. 4.3.3) -, ist dazu Folgendes festzuhalten: Die von den Rekurrenten zitierten Studien des National Toxicology Program (NTP; "NTP-Studie") und des Ramazzini Instituts (Falconi et al. 2018, "Ra- mazzini-Studie") wurden in der Sonderausgabe des BERENIS-Newsletters vom November 2018 detailliert diskutiert. Es wurden indes keine Grenz- wertanpassungen empfohlen. Vielmehr hielt die BERENIS darin fest, dass eine vollständige Risikobewertung unter Berücksichtigung aller verfügbaren Studien (Tierstudien und epidemiologische Studien) notwendig sei, um ab- zuschätzen, ob die derzeitig gültigen Grenzwerte geändert werden sollen (vgl. zur NTP-Studie auch VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021, E. 8.2.1). Der von den Rekurrenten ebenfalls angeführte Artikel von Choi et al. (2020) be- fasst sich nicht mit den vorliegend strittigen Aspekten, sondern mit der Nut- zung von Mobiltelefonen. Soweit schliesslich die Rekurrenten mit ihren Ausführungen zum AGW sinn- gemäss einen Unbedenklichkeitsnachweis einfordern, ist festzuhalten, dass ein solcher Nachweis nach konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung gestützt auf die umweltschutzrechtlichen Vorschriften nicht verlangt werden kann. Dies bereits aus prinzipiellen Gründen. Wissenschaftlich gesicherte Aussagen können nur zum Vorhandensein von Effekten gemacht werden, während zur Abwesenheit von Effekten nur Wahrscheinlichkeitsaussagen
R3.2021.00173 Seite 33 möglich sind, basierend auf der Häufigkeit von Studien, in denen kein biolo- gischer Effekt gefunden werden konnte. Eine 100-prozentige Sicherheit ist jedoch nie möglich (BGr 1A.106/2005 vom 17. November 2005, E. 4). 9. Zusammengefasst ist der Rekurs abzuweisen. 10.1 Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten je hälftig den solidarisch für den gesamten Betrag haftbaren Rekurrenten aufzuerlegen (§ 13 des Verwal- tungsrechtspflegegesetzes [VRG]). Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungs- gerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach sei- nem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimm- baren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt wie hier ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Gerichtsgebühr in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 2 GebV VGr). Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein grosser Ermessensspielraum zu (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.). Demnach ist die Gerichtsgebühr vorliegend auf Fr. 6'000.-- festzusetzen. 10.2 Den Rekurrenten steht aufgrund des Verfahrensausgangs von vornherein keine Umtriebsentschädigung zu. Die private Rekursgegnerin beantragt ebenfalls die Zusprechung einer Um- triebsentschädigung. Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei- ner angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenpartei ver- pflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sach- verhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder
R3.2021.00173 Seite 34 den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Die Bemessung der Um- triebsentschädigung richtet sich nach § 8 GebV VGr. Die private Rekursgegnerin ist anwaltlich vertreten. Bei ihrem Vertreter han- delt es sich aber um einen Angestellten. Der privaten Rekursgegnerin ent- standen damit keine Rechtsverfolgungskosten, die zu entschädigen wären (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 17 Rz. 40). Es ist ihr mithin keine Umtriebsentschädigung zuzusprechen.