BRGE III Nr. 0034/2023 vom 8. März 2023 in BEZ 2025 Nr. 1
(Bestätigt mit VB.2023.00211 vom 16. November 2023 und BGr 1C_24/2024 vom 18. November 2024.) Das Baugrundstück liegt in der Kernzone gemäss Bau- und Zonenordnung der Gemeinde A (BZO). Es ist überstellt mit einem 1928 von der Landwirtschaftlichen Genossenschaft E. erstellten Geschäfts- und Wohngebäude (auch als «alter Konsum» oder «Landi-Haus» bekannt). Im Jahre 2009 wurde das Gebäude ins Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung aufgenommen. Mit Beschluss vom 2. Oktober 2014 verzichtete der Stadtrat A auf eine Unterschutzstellung und entliess es aus dem Inventar. Der hiergegen erhobene Rekurs wurde mit Entscheid des Baurekursgerichts BRGE III Nr. 00167/2015 vom 21. Oktober 2015 teilweise gutgeheissen und der Beschluss vom 2. Oktober 2014 wurde aufgehoben. Das Baurekursgericht lehnte indes eine formelle Unterschutzstellung im Sinne des rekurrentischen Hauptantrags ab, weil dies aufgrund der Selbstbindung der Vorinstanz vorerst nicht geboten sei. Das Verwaltungsgericht wies die dagegen vom Stadtrat A erhobene Beschwerde mit Entscheid vom 12. Mai 2016 ab (VB.2015.00720). Mit dem angefochtenen Entscheid wurde erneut die Inventarentlassung des Geschäfts- und Wohngebäudes beschlossen. Aus den Erwägungen: 5. Zur Begründung der Inventarentlassung kann dem angefochtenen Beschluss Folgendes entnommen werden: Um die von den Stimmberechtigten angenommene Volksinitiative «Attraktives Dorfzentrum (...)» umsetzen zu können, seien die Gebäude U.-Strasse 1 und 3 zurückzubauen. Dies bedinge die Inventarentlassung des Gebäudes U.-Strasse 1. Die Rechtsmittelinstanzen hätten festgehalten, dass das Gebäude schutzwürdig sei. Das Verwaltungsgericht habe die Frage offengelassen, ob der Wunsch nach einer besseren Dorfplatzgestaltung den Abbruch des schutzwürdigen Gebäudes zu rechtfertigen vermöge. Das Projekt für die Neugestaltung des Dorfplatzes sei das Ergebnis eines von der Stadt in Auftrag gegebenen Studienauftrags. Das Stadtparlament habe den Objektkredit einstimmig genehmigt. Es herrsche Konsens darüber, dass das Dorfzentrum wie vom Volk entschieden nun umgesetzt und das Gebäude U.- Strasse 1 dafür abzubrechen sei, und zwar in Kenntnis des Umstandes, dass das Gebäude als schutzwürdig einzustufen sei. Die sich gegenüberstehenden öffentlichen Interessen seien gegeneinander abzuwägen. Bei der Gewichtung der Volksabstimmung falle besonders ins Gewicht, dass der Entscheid zwischen einem möglichst grossen und attraktiven Dorfzentrum bzw. -platz und der lnventarentlassung resp. dem Abbruch des Gebäudes U.-Strasse 1 nicht bloss eine Randfrage dargestellt habe, sondern im Kern des Abstimmungskampfes gestanden habe. Ebenso falle ins Gewicht, dass der Objektkredit für die
Neugestaltung des Dorfplatzes (...) bei der Schlussabstimmung im Stadtparlament völlig unbestritten gewesen sei. Es bestehe somit eine eindeutige und demokratisch legitimierte Aussage zur Wichtigkeit eines möglichst grossen und attraktiven Dorfplatzes (...). Aufgrund der gewichtigen öffentlichen Interessen, die das Ergebnis eines mehrjährigen politischen Prozesses seien und nach dem Volksentscheid auch durch zwei Parlamentsentscheide bestätigt worden seien, könne offenbleiben, ob die von den Gerichten angenommene erhebliche Gewichtung der Schutzwürdigkeit des Gebäudes U.-Strasse 1 allenfalls auch noch zu relativieren wäre. Das Verwaltungsgericht sei von einer mittleren bis hohen Schutzwürdigkeit ausgegangen. Denn auch wenn man von einer hohen Schutzwürdigkeit ausgehe, würden die öffentlichen Interessen, welche für die lnventarentlassung sprechen, die gegenläufigen Interessen überwiegen. Der Stadtrat komme zusammenfassend zum Ergebnis, dass namentlich der Wunsch der Bevölkerung, den Dorfplatz unter Integration der Fläche, die heute noch vom Gebäude U.-Strasse 1 beansprucht werde, umzusetzen, ein genügend gewichtiges öffentliches Interesse darstelle, um die lnventarentlassung zu rechtfertigen, auch wenn die Schutzwürdigkeit des Gebäudes U.-strasse nicht relativiert werde. (...) 6.3.1 Im Entscheid VB.2015.00720 führt das Verwaltungsgericht aus, die Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften habe im Auftrag der politischen Gemeinde A zur Aufwertung des Dorfzentrums (...) drei Konzepte mit je verschiedenen Varianten ausgearbeitet. Zwei Konzepte würden vorsehen, das Gebäude U.-Strasse 1 stehen zu lassen; gemäss einem Konzept soll dieses abgebrochen werden. Die Verfasser des Konzepts würden als aus städtebaulicher Sicht bevorzugtes Konzept den Erhalt des streitgegenständlichen Gebäudes bei gleichzeitigem Abriss des Gebäudes U.- Strasse 3 (Annexbaute) empfehlen. Das Verwaltungsgericht erwog, es fehle der Nachweis eines dem Gebäudeerhalt entgegenstehenden Interesses und liess offen, ob der Wunsch nach einer besseren Dorfplatzgestaltung den Abbruch des streitgegenständlichen Gebäudes überhaupt rechtfertigen könnte. Im Rahmen einer Konkretisierung von Umgestaltungsplänen für den Dorfplatz seien zwingend auch Varianten zu prüfen, welche den Erhalt der Liegenschaft vorsähen. In Rahmen einer Güterabwägung seien allfällige aus dem Weiterbestand des Gebäudes resultierende Nachteile dem Schutzinteresse gegenüberzustellen (E. 2.5). Das Verwaltungsgericht ging sodann «aufgrund der Schlussfolgerungen in beiden Fachgutachten» von einer «mittleren bis hohen Schutzwürdigkeit» des Gebäudes aus (E. 2.4). Davon ist auch vorliegend auszugehen. Entgegen der Auffassung des Rekurrenten kann aus dem Verweis auf die Fachgutachten, die von einem hohen Eigen- und Situationswert ausgehen, nicht abgeleitet werden, dass auch das Verwaltungsgericht eine hohe Schutzwürdigkeit anerkennt. Der Grad der Schutzwürdigkeit, mithin die Gewichtung des Erhaltensinteresses, ist eine Rechtsfrage, die nicht durch die Fachexperten zu beantworten ist. Sodann hat es das Verwaltungsgericht entgegen der Ansicht des Rekursgegners nicht offengelassen, ob eine mittlere oder eine hohe Schutzwürdigkeit vorliegt.
Vielmehr liegt der Grad der Schutzwürdigkeit zwischen diesen beiden Wertungen. 6.3.2 Massnahmen des Natur- und Heimatschutzes müssen im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 2 und 3 der Bundesverfassung [BV]). Das Verhältnismässigkeitsprinzip im engeren Sinne verlangt, dass eine Schutzmassnahme durch ein das private Interesse überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt ist. Nur in diesem Fall ist sie den Privaten zumutbar (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., 2020, Rz. 556 ff.). Ein durch Schutzmassnahmen verursachter Grundrechtseingriff ist namentlich dann unverhältnismässig, wenn eine ebenso geeignete mildere Anordnung für den angestrebten Erfolg ausreicht. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Verhältnismässigkeit von Schutzmassnahmen im engeren Sinne vermag das finanzielle Interesse an einer gewinnbringenden oder gar höchstmöglichen Ausnützung einer Liegenschaft für sich allein das öffentliche Interesse an Denkmalschutzmassnahmen grundsätzlich nicht zu überwiegen (BGE 120 Ia 270 ff., E. 6c). Dies ist allerdings nicht so zu verstehen, dass den wirtschaftlichen Interessen privater Eigentümer bei der Interessenabwägung überhaupt keine Bedeutung zukommt. Sehr erhebliche finanzielle Interessen können der Verfolgung eines weniger gewichtigen öffentlichen Interesses durchaus im Wege stehen. Hingegen müssen unter Umständen auch sehr grosse finanzielle Interessen der Grundeigentümer öffentlichen Interessen weichen, weil das Gemeinwesen sonst kaum noch Bauten unter Schutz stellen könnte. Die Frage der Verhältnismässigkeit im engeren Sinne darf nicht isoliert nur anhand der zu erwartenden finanziellen Aufwendungen beurteilt werden. Vielmehr ist im Rahmen der Interessenabwägung auch das Mass des öffentlichen Interesses an der Unterschutzstellung und damit der Grad der Schutzwürdigkeit zu berücksichtigen. Dabei sind Rentabilitätsüberlegungen umso geringer zu gewichten, je schutzwürdiger eine Baute ist (BGr, 2. November 2012, 1C_168/2012, E. 6.4, mit weiteren Hinweisen). 6.3.3 Im Entscheid BRGE III Nr. 0167/2015 vom 21. Oktober 2015 hielt das Baurekursgericht Folgendes fest: «Die im Sommer/Herbst 2012 erstellte ZHAW-Studie für die «Aufwertung des Dorfzentrums (...)» zeigt, dass eine ortsbaulich gelungene und grosszügige Dorfplatzgestaltung selbst bei einem Fortbestand des «alten Konsums» – aber unter Abbruch der nicht schützenswerten Annexbaute U.-Strasse 3 – nicht nur möglich wäre, sondern von den Verfassern der Studie sogar als ortsbaulich beste Lösung zur Realisierung empfohlen wird [..]. Ohnehin ist die beabsichtigte Neugestaltung des Dorfplatzes nicht eine Frage der Quantität, sondern der Qualität. Es kann also nicht darum gehen, dort eine möglichst grosse zusammenhängende Fläche zu schaffen, sondern eine ortsbaulich passende und ausbalancierte Dorfplatzgestaltung zu realisieren. [..] Das Baurekursgericht konnte sich anlässlich seines Augenscheins ebenfalls davon überzeugen, dass der Abbruch des streitbetroffenen Gebäudes für die Schaffung eines neuen attraktiven und grosszügigen Dorfplatzes zwar eine Option wäre, aber keineswegs mehr und schon gar nicht eine conditio sine qua non [..]. Insgesamt
fällt die Interessenabwägung klar zugunsten der Erhaltung des unbestrittenermassen schutzwürdigen Gebäudes U.-Strasse 1 aus, weshalb die strittige Inventarentlassung als nicht sachgerecht und rechtswidrig in Gutheissung des Rekurses aufzuheben ist.» An dieser Beurteilung ist festzuhalten. Nebst der Umsetzungsvorlage A zur Volksinitiative «Attraktives Dorfzentrum (...)», die den Abbruch des Schutzobjekts bedingt, wurde den Stimmbürgern der Gegenvorschlag B, der den Erhalt des Gebäudes ermöglicht, unterbreitet. Der Stadtrat und der Grosse Gemeinderat empfahlen, den Gegenvorschlag B anzunehmen. Dies zeigt, dass auch die Variante B offensichtlich eine valable Lösung zur Aufwertung des Zentrums darstellt. Das öffentliche Interesse an einem grösseren Dorfplatz, wie ihn die Variante A vorsieht, vermag das Interesse am Erhalt nicht zu überwiegen. Es wird weder dargelegt noch ist ersichtlich, weshalb ein Abbruch des Gebäudes für eine befriedigende Gestaltung des Dorfplatzes zwingend notwendig sein soll. Den rein finanziellen Interessen an der Vermeidung der Sanierungskosten kommt beim Entscheid über den Erhalt kein grosses Gewicht zu (vgl. BGE 147 II 125, E. 10.4). Im Übrigen hat bereits das Verwaltungsgericht festgehalten, dass finanzielle Gründe einem Erhalt des Gebäudes nicht entgegenstehen (VB.2015.00720, E. 2.5). Auch daran hat sich nichts geändert, zumal die Stadt nach der Sanierung des Gebäudes mit einer Bruttorendite von ca. 3 bis 4 % rechnet. Nicht erheblich ins Gewicht fällt sodann der Umstand, dass das Stadtparlament inzwischen den Objektkredit genehmigt hat. Dies ist zusammen mit der seit dem ersten Rechtsgang konkretisierten Planung dahingehend zu würdigen, dass nach Abbruch des Gebäudes tatsächlich die Dorfplatzgestaltung gemäss Variante A realisiert würde, wovon bei der hier anzustellenden Güterabwägung ausgegangen wird. 6.3.4 Des Weiteren stellt sich die Frage, wie das Ergebnis der Gemeindeabstimmung vom 29. November 2020 bei der Gewichtung der öffentlichen Interessen zu würdigen ist. Zumeist lässt sich die Auffassung der Bürger quantitativ nicht messen, so dass eine Berücksichtigung des öffentlichen Interesses im Sinne der öffentlichen Meinung schwierig ist. Sofern das streitige Schutzobjekt indessen im Eigentum der Gemeinde oder des Staates liegt und der für die Restauration erforderliche Kredit der Volksabstimmung unterliegt, wird die Meinung der Stimmbürger messbar, und es stellt sich die Frage, ob das Abstimmungsergebnis bei der Beurteilung der Schutzwürdigkeit zu beachten ist. Es kann kaum bestritten werden, dass ein solches Abstimmungsergebnis bei der Würdigung des öffentlichen Interesses angemessen zu berücksichtigen ist. Wie stark es ins Gewicht fällt, kommt wesentlich auf die Umstände des Einzelfalles an. Zunächst ist die Abstimmungsfrage von Bedeutung. Betrifft sie genau den Gegenstand, wie er auch dem Streit um die Schutzwürdigkeit zugrunde liegt, ist das Ergebnis stärker in die Würdigung einzubeziehen, als wenn der Zusammenhang bloss locker ist. Geht es beispielsweise bei der Volksabstimmung um den Abbruch der angeblich schutzwürdigen Baute mit gleichzeitiger Kreditbewilligung für eine Neubaute, bedeutet ein Nein der Stimmbürger nicht ohne weiteres, dass sie die Altbaute für schutzwürdig halten.
Vielmehr kann das negative Abstimmungsergebnis auch dem konkreten Neubauvorhaben, der vorgesehenen Nutzung oder den hohen Kosten gelten. Insofern ist es oftmals schwierig oder gar unmöglich, die Motive des Stimmbürgers zu erkennen. Weiter ist auch das Abstimmungsergebnis von Bedeutung. Bei einem knappen Ausgang der Abstimmung erhalten die soeben dargelegten Bedenken zusätzliche Bedeutung. Klare Abstimmungsergebnisse fallen dagegen bei der Würdigung des öffentlichen Erhaltungsinteresses erheblich ins Gewicht, sofern sich die Abstimmungsfrage im Wesentlichen auf die Schutzwürdigkeit bezieht. Eine Volksabstimmung entbindet aber die zuständige Behörde in keinem Fall von der ihr durch Verfassung oder Gesetz auferlegten Pflicht, sich ein eigenes, möglichst objektiviertes Bild von der Schutzwürdigkeit der Baute zu bilden und entsprechend zu entscheiden (Lorenz Meyer, Denkmalpflege und Raumplanung, in BR 1989 S. 4, Kap. II.1.b.aa). Vorliegend bezogen sich die Abstimmungsfragen nicht auf die Schutzwürdigkeit, sondern auf die Gestaltung des Dorfzentrums. In der Abstimmungszeitung finden sich keine Ausführungen zur Bedeutung des potentiellen Schutzobjektes (Eigen-/Situationswert) oder zum Grad der Schutzwürdigkeit. Es wird lediglich ausgeführt, dass das Gebäude im Inventar der schützenswerten Bauten enthalten ist. Thematisiert werden auch die Sanierungskosten und die Renditeerwartungen. Die Stimmbürger waren aufgrund der Abstimmungsunterlagen nicht in der Lage, das Interesse an der Neugestaltung des Dorfzentrums gegen das Interesse am Erhalt des Schutzobjekts fundiert und in hinreichender Kenntnis des denkmalpflegerischen Sachverhalts abzuwägen. Vor allem aber fanden beide Projektvarianten eine grosse Zustimmung. Die Variante A erhielt 2'630 Ja-Stimmen (55,3 %), die Variante B immerhin 2'304 Ja-Stimmen (49,8 %). Bei der Stichfrage sprachen sich 2'456 (52,7 %) der Stimmberechtigten für die Variante A und 2'200 (47,2 %) für die Variante B aus. Von einem deutlichen Abstimmungsergebnis kann nicht gesprochen werden. Bei diesen Gegebenheiten kommt dem Abstimmungsergebnis bei der Würdigung des öffentlichen Interesses am Erhalt des streitbetroffenen Gebäudes keine erhebliche Bedeutung zu. 6.3.5 Nach dem Gesagten ist festzuhalten, dass seit dem Entscheid BRGE III Nr. 0167/2015 vom 21. Oktober 2015 die Projektvarianten für die Umgestaltung des Dorfzentrums konkretisiert wurden, sich die Stimmbürger relativ knapp für die Variante A (Abbruch) ausgesprochen haben und der Grosse Stadtrat den entsprechenden Objektkredit genehmigt hat. All dies vermag am Ergebnis der Interessenabwägung gemäss Entscheid BRGE III Nr. 0167/2015 jedoch nichts zu ändern. Nach wie vor überwiegt das öffentliche Interesse am Erhalt des streitbetroffenen Gebäudes, bei dem von einer mittleren bis hohen Schutzwürdigkeit auszugehen ist, gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Dorfplatzgestaltung gemäss Variante A, zumal eine Aufbesserung der Dorfplatzgestaltung auch mit dem Weiterbestand des Gebäudes möglich ist, wie der vom Stadtrat und Grossen Gemeinderat in der Abstimmung zur Annahme empfohlene Gegenvorschlag B zeigt. Die damit verbundenen Nachteile (kleinere Platzfläche [750 m 2 anstatt 950 m 2 ], kein zusammenhängender grosser Platz, beschränkte Nutzbarkeit des Schutzobjekts, Kosten des Erhalts, keine Möglichkeit für einen Neubau) sind nicht derart gewichtig, dass sie den Erhalt des Gebäudes U.-Strasse 1 als unverhältnismässig erscheinen liessen. Dies zumal
auch die Variante A mit Nachteilen einhergeht (Verlust des identitätsstiftenden Landi-Gebäudes und der ortskerntypischen Massstäblichkeit, höhere Investitionskosten, tiefere Rendite des Neubaus). Dies führt in Gutheissung des Rekurses zur Aufhebung des angefochtenen Beschlusses.