Baurekursgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung
G.-Nr. R3.2012.00126 BRGE III Nr. 0027/2013
Entscheid vom 27. März 2013
Mitwirkende Abteilungsvizepräsident Eugen Staub, Baurichter Felix Müller, Baurichterin Monika Spring-Gross, Gerichtsschreiber Roland Blaser
in Sachen Rekurrenten 1. N. E., [....] 2. M. H., [....] 3. T. F., [....]
gegen Rekursgegner 1. Gemeinderat X, [....] 2. Swisscom (Schweiz) AG, [....]
betreffend Gemeinderatsbeschluss vom 18. September 2012; Baubewilligung für Mo- bilfunk-Antennenanlage _______________________________________________________
R3.2012.00126 Seite 2 hat sich ergeben: A. Mit Beschluss Nr. 330 vom 18. September 2012 bewilligte der Gemeinderat X der Swisscom Schweiz AG (Swisscom) die Erstellung einer GSM/UMTS- Mobilfunk-Basisstation auf dem Mehrfamilienhaus Z-Strasse 26 (Grund- stück Kat.-Nr. 7416). B. Dagegen rekurrierten N. E., M. H. und T. F. mit gemeinsamer Eingabe vom 23. Oktober 2012 binnen gesetzlicher Frist an das Baurekursgericht und beantragten: "1. Der angefochtene Entscheid sei aufzuheben; 2. die baurechtliche Bewilligung sei zu verweigern; 3. eventuell seien die Akten (unter Aufhebung des angefochtenen Be- schlusses) an die Baubehörde Meilen zur Ergänzung des Baubewilli- gungsverfahrens zurückzuweisen; 4. subeventuell sei die baurechtliche Bewilligung mit einer zusätzlichen Auflage zu versehen, wonach die Mobilfunkanlage in geeigneter Wei- se unter Strafandrohung nach Art. 290 StGB (Siegelbruch) derart zu plombieren wäre, dass die bewilligten Sendeleistungen nicht über- schritten werden; 5. unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegner- schaft; 6. es sei ein Augenschein durchzuführen; 7. die Vernehmlassungen seien dem Unterzeichneten unmittelbar nach Eingang unaufgefordert zuzustellen." C. Mit Verfügung vom 26. Oktober 2012 wurde der Eingang des Rekurses vorgemerkt, diesem die aufschiebende Wirkung zuerkannt und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. D. Mit Eingabe vom 6. November 2012 zog N. E. seinen Rekurs zurück.
R3.2012.00126 Seite 3 E. In ihrer Rekursantwort vom 3. Dezember 2012 beantragte die private Re- kursgegnerin unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekur- renten die Abweisung des Rekurses. Die Vorinstanz verzichtete explizit auf eine Vernehmlassung. F. Die Replik der Rekurrenten datiert vom 9. Januar 2013; die Duplik der pri- vaten Rekursgegnerin vom 30. Januar 2013. G. Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit entscheidrelevant, in den nachstehenden Erwägungen Bezug genommen. Es kommt in Betracht: 1. Die Rekurrenten M. H. und T. F. wohnen im gemäss bundesgerichtlicher Definition rechtsmittelberechtigten Umkreis (Einsprecherradius) der stritti- gen Kommunikationsanlage, der hier 577 m beträgt (act. 14.3.5, S. 5). Sie sind somit vom angefochtenen Beschluss mehr als irgendwelche Dritte oder die Allgemeinheit in ihren eigenen Interessen betroffen und daher auf- grund der nachstehend unter Ziffer 4.1 zusammengefassten Rügen ge- mäss § 338a Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes (PBG) rechtsmittelle- gitimiert. Da zudem die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf ihren Rekurs einzutreten. 2. Der von den Rekurrenten beantragte Augenschein vor Ort war nicht durch- zuführen (vgl. § 7 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes; VRG). Das Bau-
R3.2012.00126 Seite 4 rekursgericht muss unbesehen von Parteianträgen nur dann einen Augen- schein durchführen, wenn die Verhältnisse vor Ort zwar entscheidrelevant, aufgrund der Akten aber noch unklar sind (statt vieler: BRKE II Nr. 0204/2009 vom 21. Oktober 20089, E. 2). Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall nicht erfüllt, weshalb sich ein Augenschein erübrigte. 3. Die auf dem Gebäude Z-Strasse 26 (südliche Hälfte der zusammengebau- ten Mehrfamilienhäuser Z-Strasse 24/26) projektierte Basisstation soll ge- mäss massgebendem Standortdatenblatt vom 20. April 2012 mit einer Ge- samtleistung von maximal 3'070 W ERP betrieben werden und besteht aus den folgenden Antennenmodulen: Antennen-Nr. 1_SC09 2_SC09 1_SC21 2_SC21 Frequenzband 900 MHz 900 MHz 2100 MHz 2100 MHz max. Leistung 490 W ERP 600 W ERP 880 W ERP 1'100 W ERP
Azimut 70° 300° 70° 300° Zur Basisstation gehört die betriebsnotwendige Anlagesteuerung, welche grossmehrheitlich im Gebäudeinnern (Keller) realisiert werden soll. Richt- funkantennen sind keine geplant. Das Baugrundstück liegt in der Wohn- zone W3. 4.1. Die Rekurrenten führen zur Begründung zusammengefasst im Wesentli- chen an, die strittige Basisstation sei eine zonenwidrige überdimensionierte und leistungsstarke Infrastrukturanlage. Es fehle zudem ein unmittelbarer funktionaler Bezug zur umliegenden Wohnzone W3, was u.a. die vorgese- henen Hauptstrahlrichtungen und die hohen "schwülstigen" Antennen zeig- ten. Dadurch werde die Aussicht in Richtung Zürichsee beeinträchtigt und die als negativ empfundene Strahlung werde den Rekurrenten tagtäglich sehr aufdringlich vor Augen geführt. Aufgrund dieser optischen Dominanz und den ideellen Immissionen werde das Streitobjekt nicht mehr als ge- wöhnliche Infrastrukturanlage wahrgenommen. Die Basisstation, welche auf einem bezüglich Geschosszahl und Gebäudehöhe baurechtswidrigen Mehrfamilienhaus geplant sei, widerspreche zudem § 357 Abs. 1 PBG, weil
R3.2012.00126 Seite 5 ihr überwiegende nachbarliche Interessen der eben dargelegten Art entge- genstünden. Die Anlagegrenzwertberechnungen im Standortdatenblatt seien fehlerhaft bzw. unvollständig. Beim OMEN 1 sei fälschlicherweise ein nicht vorhande- ner Strahlendämpfungsfaktor berücksichtigt worden. Werde in korrekter Weise ohne diesen gerechnet, sei der Anlagegrenzwert von 5 V/m dort mit 6,96 V/m deutlich überschritten. Beim OMEN 4 wirke sich das von der Swisscom verwendete ungenaue Strahlendiagramm aus. Werde für die Grenzwertberechnung das von der Herstellerfirma überarbeitete Diagramm des vorgesehenen Antennenmodels, welches ohnehin nicht mehr lieferbar sei, übernommen, ergäben sich nicht mehr rechtskonforme elektrische Feldstärken von 5,05 V/m. Diese Abweichung dürfe nicht auf die von der Vorinstanz angeordneten Abnahmemessungen verlagert werden, weil die- se eine Messungenauigkeit bis gegen +/-50 % aufwiesen. Es sei im Weite- ren übersehen worden, dass die beiden Hälften des Standortgebäudes höhenmässig 1,1 m voneinander abwichen. Unvollständig sei das Standort- datenblatt deswegen, weil die vom AWEL in seinem Prüfungsbericht zu- sätzlich aufgeführten OMEN beim Wohnhaus Assek.-Nr. 2784 und im Be- reich der noch unüberbauten Parzelle Kat.-Nr. 9835 nicht Bestandteil der von der Swisscom schriftlich unterzeichneten Baugesuchsunterlagen ge- wesen seien. Das Standortdatenblatt müsse folglich zur entsprechenden Ergänzung an die Swisscom zurückgewiesen werden. Eine lückenlose Ein- haltung der bewilligten Antennenleistungen oder eine Beschränkung auf den im Baugesuch aufgeführten Antennentyp sei ungeachtet der mittlerwei- le eingeführten Qualitätssicherungssysteme nicht in jedem Fall gewährleis- tet, weshalb die Swisscom in geeigneter Weise zur Plombierung ihrer Anla- ge auf die bewilligte Leistung verpflichtet werden müsse. 4.2. Demgegenüber hält die Rekursgegnerschaft kurz zusammengefasst fest, die strittige Anlage halte alle hier massgebenden planungs-, bau- und um- weltschutzrechtlichen Vorschriften ein. Vor allem würden die gesetzlichen Immissions- und Anlagegrenzwerte nirgends überschritten. Die entspre- chenden Standortdatenblätter seien korrekt und lückenlos erstellt worden. Dies gelte insbesondere auch bezüglich der berücksichtigten Gebäude- dämpfungen und verwendeten Strahlendiagramme. Die mit dem angefoch- tenen Beschluss angeordneten Abnahmemessungen sowie das Qualitäts-
R3.2012.00126 Seite 6 sicherungssystem der Swisscom garantierten stets einen bewilligungskon- formen Betrieb. Die Basisstation, welche im Wesentlichen das dortige Quartier versorgen solle, weise keine besonders grosse Gesamtsendeleis- tung auf und sei überdies schlicht gestaltet. Die Anlage sei zonenkonform und im Lichte von § 357 PBG ohne weiteres bewilligungsfähig. 5.1. Der Schutz der Umwelt vor elektromagnetischer Strahlung wird im Bundes- gesetz über den Umweltschutz (USG) sowie in der bundesrätlichen Ver- ordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezem- ber 1999 (NISV) geregelt. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU; früher BUWAL) konkretisierte die NISV mit Vollzugsempfehlungen (Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, Vollzugsempfehlung zur NISV, BUWAL/BAFU, Bern 2003 [Vollzugsempfehlung NISV]). Die NISV regelt die Begrenzung von nieder- und hochfrequenten Strahlenemissionen, welche durch den Be- trieb ortsfester Anlagen, wozu auch Mobilfunk-Basisstationen gehören, er- zeugt werden (Art. 2 Abs. 1 lit. a NISV). Es wurden gemäss den gesetzli- chen Vorgaben von Art. 13 USG Immissionsgrenzwerte und in Umsetzung des Vorsorgeprinzips Anlagegrenzwerte festgelegt. 5.2. Die Immissionsgrenzwerte (IGW) gelten an allen Orten, wo sich Menschen normalerweise aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV) und stützen sich konzeptionell auf die Empfehlungen bzw. Richtlinien der Weltgesundheits- organisation WHO und der internationalen Strahlenschutzvereinigung ICNIRP ab. Die Anlagegrenzwerte (AGW) der NISV, welche von Mobilfunkanlagen mit einer Gesamtstrahlungsleistung von über 6 W ERP zwingend eingehalten werden müssen (Ziffern 61 und 64 Anhang 1 NISV), gehen deutlich über den Schutzumfang der Immissionsgrenzwerte hinaus und verlangen in Konkretisierung der Bestimmung von Art. 4 Abs. 1 NISV an Orten mit emp- findlicher Nutzung (OMEN), die in Art. 3 Abs. 3 NISV genannt werden, im Vergleich zu den Immissionsgrenzwerten durchschnittlich um den Faktor 10 tiefere elektrische Feldstärken. Die Anlagegrenzwerte bewegen sich − abhängig von der jeweils zu beurteilenden Frequenz − nach wie vor zwi-
R3.2012.00126 Seite 7 schen 4 - 6 V/m. Für die vorliegend strittige UMTS-Basisstation gilt ein Ma- ximalwert von 5 V/m (Ziffer 64 lit. c Anhang 1 NISV). 5.3. Das Bundesgericht hat bei der Überprüfung der Verfassungs- und Gesetz- mässigkeit der Grenzwertregelung der NISV wiederholt festgehalten, die Verordnung halte sich an den vom Umweltschutzgesetz vorgezeichneten Rahmen des Immissionsschutzes, sei auch im Übrigen gesetzeskonform und widerspreche weder der Bundesverfassung (BV) noch der Europäi- schen Menschenrechtskonvention (EMRK; u.a. BGr 1C_316/2007 vom 30. April 2008, E. 5.1, und 1C_154/2009 vom 27. April 2010, E. 1.4). Damit ist die vorsorgliche Emissionsbegrenzung mit der Festlegung der Anlage- grenzwerte in der NISV abschliessend geregelt, weshalb im Einzelfall, ge- stützt auf das Vorsorgeprinzip des Umweltschutzgesetzes oder aus ande- ren Gründen, keine weitergehende Begrenzung verlangt werden kann. 6.1. Die Ermittlung der Immissions- und Anlagegrenzwerte erfolgt mit Hilfe des vom BAFU entwickelten Berechnungsmodells für hochfrequente nichtioni- sierende Strahlen (NIS-Berechnungsmodell), den sogenannten Standortda- tenblättern. Art. 11 Abs. 2 lit. c Ziff. 1 und 2 NISV verlangt Berechnungen einerseits beim strahlenmässig exponiertesten OKA (Ort für den kurzfristi- gen Aufenthalt von Menschen; Immissionsgrenzwert) und andererseits für jene drei Orte mit empfindlicher Nutzung (OMEN), an denen die elektro- magnetische Strahlung am grössten ist (Anlagegrenzwert). Bei komplexen Sendeanlagen mit zahlreichen Antennen oder sonst wie speziellen Verhält- nissen kann der Einbezug zusätzlicher OMEN sinnvoll oder gar erforderlich sein. Darüber hinaus sind die Mobilfunkgesellschaften nicht zu weiteren Grenzwertberechnungen verpflichtet (BRGE II Nr. 0146/2011 vom 21. Juni 2011, E. 6.5). Diese Berechnungen werden von den Mobilfunkgesellschaf- ten durchgeführt und müssen zwingend Teil des Baugesuchs sein. Es ist Aufgabe der kommunalen Baubehörden, das jeweilige Standortdatenblatt zusammen mit den übrigen Baugesuchsunterlagen auf ihre Vollständigkeit und Richtigkeit zu überprüfen oder von einer externen Fachstelle überprü- fen zu lassen.
R3.2012.00126 Seite 8 Im Kanton Zürich verfügen einzig die Städte Winterthur und Zürich über ei- ne vom BAFU anerkannte kommunale NIS-Fachstelle. Die übrigen Ge- meinden lassen die Standortdatenblattberechnungen − wie im vorliegenden Fall − vom ebenfalls eidgenössisch anerkannten kantonalen Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL), Abteilung Lufthygiene, auf ihre inhaltli- che und berechnungsmässige Korrektheit überprüfen (http://www.bafu.admin.ch/elektrosmog/01116/index.html?lang=de;vgl. Link Ziffer 2). 6.2. Mit dem massgebenden Standortdatenblatt vom 20. April 2012 hat die Swisscom Immissionsprognosen für einen OKA sowie für insgesamt vier OMEN vorgenommen und dabei bei allen Berechnungsorten die Einhaltung der gesetzlichen Grenzwerte festgestellt (act. 14.3.5). Im Einzelnen resul- tierten bezüglich der OMEN bei einem massgebenden Anlagegrenzwert von 5 V/m folgende Ergebnisse: OMEN 2 (Z-Strasse 26) OMEN 3 (Z-Strasse 28) OMEN 4 (Z-Strasse 22) OMEN 5 (Z-Strasse 29) 2,93 V/m 4,94 V/m 4,94 V/m 3,88 V/m Zum selben Resultat kam das AWEL in seinem Prüfbericht vom 30. Juli 2012 (act. 14.2). Das AWEL berechnete zudem weitere OMEN bei den Lie- genschaften Z-Strasse 27 (≙ Assek.-Nr. 3688), Z-Strasse 35 (≙ Assek.-Nr. 2784) sowie im Bereich der noch unüberbauten Parzelle Kat.-Nr. 9835. Diese zusätzlichen OMEN waren mit Gesamtfeldstärken von 3,4 V/m bzw. 2,7 V/m ebenfalls klar anlagegrenzwertkonform. Gemäss Standortdatenblatt ergaben sich bei den drei strahlenmässig ex- poniertesten OMEN, wie oben tabellarisch festgehalten, grenzwertkonforme Gesamtfeldstärken von 4,94 V/m (OMEN 3 und 4) und 3,88 V/m (OMEN 5). Die vom AWEL zusätzlich errechneten Orte gehören folglich nicht zu den im Sinne von Art. 11 Abs. 2 lit. c Ziff. 2 NISV drei strahlenmässig am stärks- ten belasteten OMEN, welche zwingend Bestandteil des Standortdatenblat- tes sein müssen. Schon deshalb kann sich die Frage nach einer Rückwei- sung der Grenzwertberechnungen zur Ergänzung oder Verbesserung an die Swisscom von vornherein nicht stellen.
R3.2012.00126 Seite 9 6.3.1. Die Rekurrenten rügen, beim OMEN 1 (recte: OMEN 2) im Standortgebäu- de sei eine realiter nicht vorhandene Gebäudedämpfung in die Grenzwert- berechnungen einbezogen worden. Werde ohne diese korrekt gerechnet, ergebe sich eine gesetzeswidrige elektrische Feldstärke von 6,96 V/m. Elektromagnetische Strahlung wird beim Durchtritt durch die Gebäudehülle oder auch innerhalb des Gebäudes durch Mauern und Decken je nach verwendetem Baumaterial mehr oder weniger stark gedämpft d.h. abge- schwächt, kann also im Gebäudeinnern deutlich weniger intensiv sein (BRKE IV Nr. 0081/2010 vom 22. April 2010, E. 7.3.1). Diese physikalische Gegebenheit wird grundsätzlich in die Grenzwertberechnungen einbezo- gen, wobei für die gebräuchlichsten Baumaterialien folgende Dämpfungs- werte einzusetzen sind (Vollzugsempfehlung NISV, S. 25): Material Dämpfung in dB ≙ Rechnungsfaktor Eisenbeton 15 31.62 Metall 15 31.62 Backstein 5 3.16 Holz 0 1 Ziegel 0 1 Glas 0 1 Bei Holz, Ziegel und Glas wird also das physikalisch zwar vorhandene, je- doch ziemlich geringe Dämpfungspotential (zu Gunsten des Immissions- schutzes) grenzwerttechnisch negiert und mit dem neutralen Rechnungs- faktor 1 bewertet. In Ergänzung zur vorhandenen baulichen Dämpfung können zur Reduktion der elektromagnetischen Strahlung im Bereich von OMEN strahlendäm- mende Materialien, zumeist metallische Folien, eingebaut werden, um den Anlagegrenzwert einhalten zu können. Solche Folien bewirken in der Regel eine volle Dämpfung von 15 dB mit dem Rechnungsfaktor von 31,62 (BRGE II Nr. 0201/2011 vom 6. September 2011, E. 5.2). 6.3.2. Die Swisscom hat für die Grenzwertberechnung beim OMEN 2, der in der obersten Wohnung unterhalb der geplanten Basisstation liegt, wegen des dortigen Betonflachdachs eine Gebäudedämpfung von 15 dB berücksich- tigt. Nach rekurrentischer Auffassung ist dies eine falsche Sichtweise, weil
R3.2012.00126 Seite 10 die Strahlen neben dem Betondach (auch) durch die oberhalb des Trep- penhauses vorhandenen Glaskuppeln ins Gebäudeinnere dringen würden und von dort durch die hölzerne Wohnungstüre ungedämpft zum OMEN 1 (recte: OMEN 2) in die Wohnung reflektierten. Als Reflexion wird das physikalische Phänomen bezeichnet, wonach Wel- len − wozu u.a. elektromagnetische Strahlen, Schallwellen oder auch das Licht gehören − beim Auftreffen auf eine andere Materie (Gebäudeteile, Felsen, Mauern etc.) teilweise oder vollständig zu- rückgeworfen werden und sie dadurch veränderte Feldbedingungen generieren können (BRKE I Nr. 0310/2009 vom 20. November 2009, E. 7.5). Auch bei der Beugung oder Diffraktion werden Strahlen an einem natürlichen oder künstlichen Hindernis abgelenkt. Der normale geradlinige Strahlenverlauf wird dadurch unterbrochen, und die Wellen können sich unter Umständen entlang des Hindernisses bis hin in den eigentlichen Hindernisschatten (d.h. Strahlenschatten) ausbreiten (Huygensches Prinzip; vgl. http://www.radartutorial.eu/07.waves/wa08.de. html). Ob und in welchem Umfang es bei der Ausbreitung von hochfrequenter Mobilfunkstrahlung zu Reflexionen und/oder Diffraktionen kommt, hängt al- so ausschliesslich von der konkreten Einzelfallsituation in Kombination mit bestimmten physikalischen Gesetzmässigkeiten ab. Müsste dies bei der Immissions- und Anlagegrenzwerteruierung stets berücksichtigt werden, führte das zu einem unverhältnismässigen und nicht mehr praktikablen Be- rechnungsaufwand, der in keinem vernünftigen Verhältnis zu einem allen- falls physikalisch noch etwas genaueren Rechnungsergebnis stünde, letzt- lich aber keinen zusätzlichen Immissionsschutz zur Folge hätte (BRKE IV Nr. 0081/2007 vom 7. Juni 2007, E. 9). Ohnehin haben die Mobilfunkge- sellschaften ein Interesse, Reflexionen und Diffraktionen aus übertragungs- technischen Gründen so weit als möglich zu vermeiden, weil sie sich in der Regel qualitätsmindernd auswirken. Dementsprechend hat etwa die Firma Kathrein, Produzentin des hier vorgesehenen Antennentyps, als Service- leistung für ihre Kunden auf ihrer Website einen Reflexionskalkulator zur
R3.2012.00126 Seite 11 Optimierung ihrer Netzstruktur eingerichtet (http://www.kathrein.de/de/mcs; unter Technik Infos). Aus den genannten Gründen basieren die Grenzwertberechnungen für Mo- bilfunk-Basisstationen auf den im Baugesuch beantragten maximalen An- tennenleistungen unter Fernfeldbedingungen und Freiraumausbreitung der elektromagnetischen Strahlung, also ohne Einbezug von allfälligen Abwei- chungen von der geradlinigen Strahlenausbreitung durch Reflexionen und Beugungen, werden diese nun innerhalb oder ausserhalb von Gebäuden geltend gemacht. Massgebend ist einzig die Abstrahlcharakteristik der An- tennendiagramme des vorgesehenen Antennentyps (Vollzugsempfehlung NISV, S. 24). Wie bereits dargelegt, geht es bei den Grenzwertberechnun- gen schon aus Praktikabilitätsgründen nicht darum, jede physikalische Komponente bis ins letzte Detail einzubeziehen, sondern den gesetzlich vorgeschriebenen Immissionsschutz zu gewährleisten. Dazu ist keine Be- rechnung "bis zur letzten Kommastelle" notwendig, gerade auch angesichts der bei den Grenzwertberechnungen konsequent praktizierten Worst-Case- Annahmen. Schliesslich bleibt in diesem Zusammenhang zu erwähnen, dass bei knapp eingehaltenen Grenzwerten nach Inbetriebnahme der Ba- sisstation sowieso zwingend Abnahmemessungen durchgeführt werden müssen (vgl. nachstehend Ziffer 7), womit allfällige Reflexionen und Diffrak- tionen an den massgebenden OKA und OMEN messtechnisch ohne weite- res erfasst würden (BRKE I Nr. 0065/2009 vom 7. April 2009, E. 11.2). Abgesehen davon, dass eine ins Gewicht fallende Strahlenreflexion durch die Oblichter ins Treppenhaus und dann mehr oder weniger rechtwinklig genau durch die Wohnungstüre zum OMEN 2 schon aus den dargelegten physikalischen Gründen ein unrealistisches Szenario ist, sind solche Refle- xionen also aus den bereits genannten grundsätzlichen Überlegungen nicht in die Immissions- und Anlagegrenzwertberechnungen einzubeziehen (BRGE II Nrn. 0229-0231/2011 vom 4. Oktober 2011, E. 5.5; in BEZ 2012 Nr. 17). Folglich wurde beim OMEN 2 zu Recht eine Gebäudedämpfung von 15 dB (für Beton) berücksichtigt. 6.4. Für die Standortdatenblattberechnungen verwendete die Swisscom die von der Antennenherstellerin Kathrein-Werke KG zur Verfügung gestellten Standard-Antennendiagramme des vorgesehenen Antennentyps 742270 (Version 01), aus welchen sich – wie in der Rechtsprechung mehrfach fest-
R3.2012.00126 Seite 12 gehalten (BRKE I Nr. 0065/2009 vom 7. April 2009, E. 13.1, mit Hinweisen auf weitere Urteile) – die vertikalen und horizontalen Richtungsabschwä- chungen rechtsgenügend ablesen lassen, was vorliegend in korrekter Wei- se geschehen ist. Die Rekurrenten monieren, gestützt auf die Abstrahldia- gramme der neuen Version 03 des vorgesehenen Antennentyps 742270, hinsichtlich des OMEN 4 Richtungsabschwächungsdifferenzen von 1 dB bei der Antenne 2_SC09 (anstatt 1,3 dB gemäss Swisscom) bzw. 6,2 dB bei der Antenne 2_SC21 (anstatt 6,1 dB gemäss Swisscom). Die Abstrahl- charakteristik der beiden Versionen sei zwar völlig identisch. Für die neue Version gebe es jedoch exakter ablesbare Diagramme, aus welchen die monierten Differenzen klar hervorgingen. Diese rekurrentische Behauptung trifft nicht zu. Tatsache ist vielmehr, dass sich auch aus den Antennendiagrammen für die Version 03, welche (wie die Diagramme aller anderen Antennentypen) von der Firma Kathrein nach einer online-Registrierung als pdf-Download zur Verfügung stehen (http://www.kathrein.de/svg/svg_action.cfm?search=742270V03&sprache= en), genau die im strittigen Standortdatenblatt eingetragenen vertikalen und horizontalen Richtungsabschwächungen ergeben.
Die Richtungsabschwächungen werden dabei, wie beispielsweise die Gra- fiken für die Antenne 2_SC09 zeigen, sowohl in einer polaren als auch kar- tesischen Darstellung präzis und unmissverständlich ausgewiesen. 6.5. Die Basisstation soll, wie bereits erwähnt, auf der südlichen Hälfte (Nr. 26) der zusammengebauten Mehrfamilienhäuser Z-Strasse 24/26 erstellt wer- den. Zur nördlichen Hälfte (Nr. 24) besteht gemäss den Baugesuchsakten
R3.2012.00126 Seite 13 ein Niveauunterschied von rund 1,1 m. Während auf dem Standortgebäude Nr. 26 der immissionsintensivste Ort mit empfindlicher Nutzung berechnet wurde (OMEN 2 mit einer elektrischen Feldstärke von 2,93 V/m; vgl. vor- stehend Ziffern 6.3.1 und 6.3.2), verzichtete die Swisscom beim Gebäude Nr. 24 auf eine Grenzwertberechnung, was die Rekurrierenden mit der Be- gründung monieren, die Distanz von den Antennen zum nächstgelegenen mutmasslichen OMEN sei beim Gebäude Nr. 24 geringer sei als beim OMEN 2, weshalb der Anlagegrenzwert bei der nördlichen Gebäudehälfte überschritten sein könnte. Die Distanz zwischen Antenne und Berechnungspunkt (OKA, OMEN) ist nur eines von mehreren Kriterien zur Bestimmung der elektrischen Feld- stärke und damit zu Immissions- und Anlagegrenzwertberechnungen. Massgeblich zu gewichten ist vor allem auch, dass Mobilfunkantennen fo- kussiert in einen horizontal und vertikal beschränkten Bereich abstrahlen, was zu einer entsprechenden Leistungsabschwächung führt, je weiter der Berechnungspunkt vom Azimut der Antennenhauptstrahlrichtungen ab- weicht (BRKE I Nr. 0308/2001 vom 14. Dezember 2001, E. 10d). In den Standortdatenblättern wird diese physikalische Tatsache als horizontale bzw. vertikale Richtungsabschwächungen berücksichtigt, welche – wie be- reits unter Ziffer 6.4. dargelegt – den Antennendiagrammen entnommen werden können. Addiert ist ein Rechnungsfaktor von maximal 31,6 (≙ 15 dB) zulässig (Vollzugsempfehlung NISV, S. 24). Aufgrund der Abstrahlcharakteristik des vorgesehenen Antennentyps und der geplanten Senderichtungen (hier horizontal: +70° [1_SC09 und 1_SC21] sowie +300° [2_SC09 und 2_SC21] von Norden gerechnet bzw. vertikal: -12° [1_SC09], -4° [2_SC09], -8° [1_SC21] und -4° [2_SC21] ab der Horizontalen gerechnet), ist ein OMEN in der nahen Umgebung einer Mobilfunkanlage strahlenmässig sehr oft weniger belastet als bei weiter dis- tanzierten Gebäuden, deren OMEN weniger stark von den horizontalen und vertikalen Antennenhauptstrahlrichtungen abweichen. Bei OMEN im Standortgebäude selbst oder – wie vorliegend – bei zusammengebauten Häusern ist zudem die vorhandene Dämpfung des Daches oder die noch zu applizierende strahlendämmende Folie zwischen Antennen und OMEN zu berücksichtigen (vgl. vorstehend Ziffer 6.3.1). Dies alles führt dazu, dass die maximale elektrische Feldstärke im Bereich der Liegenschaft Z-Strasse 24 entgegen rekurrentischer Auffassung mit einem von der Swisscom kor- rekt ermittelten Wert von 3,26 V/m deutlich unterhalb des gesetzlichen
R3.2012.00126 Seite 14 Grenzwerts liegt. Auch im Übrigen konnte sich das Baurekursgericht von der Richtigkeit der Standortdatenblattberechnungen überzeugen. 7. Ergibt die mit dem NIS-Berechnungsmodell durchgeführte Immissionsprog- nose eine deutliche Einhaltung der Immissions- und Anlagegrenzwerte, ist eine zusätzliche Messung der elektromagnetischen Strahlung nach Inbe- triebnahme der Anlage nicht notwendig. Abnahmemessungen im Sinne ei- ner Kontrollmassnahme rechtfertigen sich jedoch vor allem dann, wenn die Grenzwerte knapp eingehalten werden. Nach gefestigter Rechtspraxis müssen Abnahmemessungen durchgeführt werden, wenn die Grenzwerte zu 80 % oder mehr ausgeschöpft werden, wobei die Sachumstände im konkreten Einzelfall eine tiefere Schwelle rechtfertigen können (Vollzugs- empfehlung NISV, S. 18, Ziff. 2.1.8; BGr 1A.160/2004 vom 10. März 2005, E. 3; BRKE II Nr. 0146/2011 vom 21. Juni 2011, E. 7.1). Gestützt auf diese Rechtspraxis hat der Gemeinderat X die Swisscom in Dispositiv-Ziffer 4.2. des angefochtenen Beschlusses in sachgerechter Weise zu Abnahmemessungen bei den OMEN 3 und 4, wo die 80 %- Schwelle mit einer elektrischen Feldstärke von jeweils 4,94 V/m (≙ 98,8 % des AGW) überschritten wird, verpflichtet. Im Weiteren hat die Vorinstanz auf Empfehlung des AWEL Abnahmemessungen beim Gebäude Assek.- Nr. 2255 (Z-Strasse 24; unter dem Glasdach) sowie an einem zweiten Ort (im Hauptstrahl der Antenne auf Azimut 300°) im Gebäude Assek.-Nr. 3688 (Z-Strasse 27) angeordnet. Ob dies zwingend notwendig gewesen wäre, braucht – da von der Swisscom nicht angefochten und folglich akzeptiert – nicht weiter geprüft zu werden (BRKE I Nr. 0069/2008 vom 4. April 2008, E. 10). Nicht zutreffend ist in diesem Zusammenhang der rekurrentische Einwand, der Nutzen von Abnahmemessungen sei äussert zweifelhaft, weil diese bei UMTS-Strahlung eine sehr grosse Messungenauigkeit aufwiesen. Tatsache ist vielmehr, dass gestützt auf die Messempfehlungen der Fachstellen des BAFU und METAS (Bundesamt für Metrologie) mit den aktuell verwendeten kalibrierten Messgeräten bei UMTS-Anlagen ein ausreichender Genauig- keitsgrad analog der GSM-Messungen mit einem vergleichsweise geringen Streubereich erreicht wird (BRGE II Nr. 0179/2012 vom 6. November 2012, E. 9.2). Im Detail ist auf die ausführlichen Erwägungen des Bundesgerichts
R3.2012.00126 Seite 15 u.a. in den Entscheiden BGr 1C_154/2009 vom 27. April 2010, E. 4.2, und 1C_492/2009 vom 20. Juli 2010, E. 3.2, zu verweisen. 8.1. Die schweizerischen Mobilfunkgesellschaften wurden aufgrund eines Bun- desgerichtsurteils gestützt auf Art. 12 NISV verpflichtet, bis zum 31. De- zember 2006 ein QS-System (Qualitätssicherungssystem) für ihre Basissta- tionen einzurichten, bei welchem die bewilligten Antenneneinstellungen (Hard- und Softwarekomponenten) zu Kontrollzwecken in einheitlich aufge- baute Datenbanken implementiert, dort laufend aktualisiert, regelmässig überprüft und – sofern Unregelmässigkeiten festgestellt werden – innert Kürze auf das bewilligte Mass korrigiert werden. Die QS-Systeme von Orange, Sunrise und Swisscom wurden von den Fach- und Rechtsmittel- behörden als hinreichender Qualitätsmanagementsnachweis u.a. im Sinne des die Mobilfunkgesellschaften verpflichtenden Rundschreibens des BAFU vom 16. Januar 2006, welches die bundesgerichtlichen Kontrollvor- gaben beim Betrieb von Mobilfunkanlagen konkretisiert, anerkannt (u.a. BRKE I Nrn. 0146-0147/2009 vom 29. Mai 2009, E. 13.4, mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung). Die aktuelle QS-Zertifizierung der Swisscom datiert vom 15. Dezember 2010 und ist noch bis zum 14. Dezember 2013 gültig. Danach ist eine Rezertifizierung notwendig. Mit dem QS-System der Swisscom werden alle relevanten Parameter einer bewilligten Basisstation, also auch diejenigen, welche von der Netzzentrale aus gesteuert werden können (etwa die Abstrahlungswinkel), erfasst. Mit- tels einer automatisierten Überprüfungsroutine werden einmal pro Arbeits- tag die effektiv eingestellten Sendeleistungen und Senderichtungen sämtli- cher Antennen mit den bewilligten Werten verglichen (VB.2010.00274 vom 8. September 2010, E. 6.2). Abweichungen von den bewilligten Antennen- parametern wären folglich sofort erkennbar und könnten umgehend beho- ben werden. Zudem hat die Swisscom (wie die übrigen Mobilfunkgesell- schaften) gemäss erwähntem Rundschreiben des BAFU u.a. den kantona- len Fachstellen periodisch allfällige QS-Fehlerprotokolle zuzustellen. Den kantonalen Fachstellen steht zudem eine Online-Datenbank zur jederzeiti- gen unangemeldeten Kontrolle der bewilligten Antennenparameter zur Ver- fügung.
R3.2012.00126 Seite 16 Das Bundesgericht hat in zahlreichen Urteilen festgehalten, dass dieses Prozedere, welches keine Offenlegung der Protokolle der Qualitätssiche- rung oder der Messprotokolle der Abnahmemessungen oder gar ein "Be- suchsrecht" der Betriebszentralen durch Dritte beinhaltet, die Einhaltung der Grenzwerte bei den schweizerischen Mobilfunk-Basisstationen vollum- fänglich gewährleiste (u.a. in BGr 1C_492/2009 vom 20. Juli 2010, E. 4.2). Aus diesen Gründen darf bei den Grenzwertberechnungen – wie im vorlie- genden Fall – auf die im Baugesuch bzw. in den Standortdatenblättern de- klarierten Antennenleistungen und Neigungswinkel (Tilts) abgestellt wer- den, auch wenn die verwendeten Komponenten eine höhere Leistung zu- liessen (BRKE IV Nr. 0121/2012 vom 16. August 2012, E. 7).Die Befürch- tungen der Rekurrierenden, die Antennenleistung könne jederzeit unbe- merkt hochgefahren werden, sind deshalb unberechtigt. Solche (baubewil- ligungspflichtigen) Änderungen würden vielmehr sofort erkannt. Damit stösst die Forderung der Rekurrenten nach zusätzlichen Sicherungsmass- nahmen, wie etwa die beantragte Plombierung der Anlage, ins Leere. [....] 10.1. Die Rekurrenten monieren schliesslich, die Basisstation der Swisscom sei bezüglich Geschosszahl und Gebäudehöhe auf einer bereits baurechtswid- rigen Liegenschaft geplant. Bei einer Realisierung der Anlage würde sich die baurechtswidrige Situation erheblich verschlechtern, weshalb die Inte- ressenabwägung klar zugunsten der betroffenen Nachbarn, wozu auch die Rekurrenten gehörten, ausfallen müsse. Das in der Wohnzone W3 situierte Standortgebäude Z-Strasse 24/26 weist vier Vollgeschosse auf und überschreitet folglich die in dieser Zone zulässi- ge Zahl von drei Vollgeschossen (Art. 13 der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde X). Schon deshalb muss das strittige Bauvorhaben auch im Lichte von § 357 PBG beurteilt werden. Ob das Standortgebäude überdies noch die maximal zulässige Gebäudehöhe von 11,5 m, wie rekurrenti- scherseits behauptet, um rund 1 m überschreitet, brauchte bei diesem Er- gebnis im vorliegenden Rechtsmittelverfahren nicht auch noch geprüft zu werden. [....]
R3.2012.00126 Seite 17 10.3. Gemäss § 357 Abs. 1 PBG dürfen bestehende Bauten und Anlagen, die Bauvorschriften widersprechen, umgebaut, erweitert und anderen Nutzun- gen zugeführt werden, sofern sie sich für eine zonengemässe Nutzung nicht eignen, wenn keine überwiegenden öffentlichen oder nachbarlichen Interessen entgegenstehen (Satz 1). Für neue oder weiter gehende Abwei- chungen von Vorschriften bleiben die erforderlichen Ausnahmebewilligun- gen vorbehalten (Satz 2). Eine weiter gehende Abweichung von Vorschrif- ten im Sinne von § 357 Abs. 1 Satz 2 PBG ist dabei nur anzunehmen, wenn zusätzlich gegen eine bereits verletzte planungs- und baurechtliche Bestimmung verstossen wird (VB.2007.00005 und VB.2007.00040 vom 28. März 2007, E. 4.2). Das strittige Bauvorhaben tritt nach Aussen im Wesentlichen als 5 m hoher Mast, an welchen die beiden Antennenmodule (je 1,38 m x 0,26 m x 0,15 m) montiert werden sollen, in Erscheinung. Aufgrund der unterschied- lichen Niveauhöhen des Doppel-Mehrfamilienhauses Z-Strasse 24/26 ist der Antennenmast aus den Sichtwinkeln der rekurrentischen Liegenschaf- ten allerdings nur auf einer Länge von knapp 4 m optisch wahrnehmbar. Die Anlagesteuerung wird grossmehrheitlich inhouse (Keller) realisiert. Damit weist die Basisstation keinen Gebäudecharakter im Sinne von § 2 Abs. 1 der Allgemeinen Bauvorschriften (ABV) auf, sondern sie ist im Lichte der Rechtsprechung zu § 292 PBG vielmehr als zulässige kleinere, tech- nisch bedingte Aufbaute zu qualifizieren (BRGE II Nr. 0158/2011 vom 5. Ju- li 2011, E.9.3). Die Bewilligungsfähigkeit des Streitobjekts hängt folglich davon ob, ob ihm im Sinne von § 357 Abs. 1 Satz 1 PBG keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen. Ob dies zutrifft, ist auf Grund ei- ner einzelfallbezogenen Interessenabwägung zu beurteilen, mit welcher die Interessen der Bauherrschaft gegen die entgegenstehenden privaten und/oder öffentlichen Interessen abgewogen werden. Zur Ermittlung des Gewichts der nachbarlichen Interessen sind die Auswirkungen der geplan- ten baulichen Veränderung im Kontext mit der bestehenden Baurechtswid- rigkeit den Auswirkungen einer neuen, baurechtskonformen Baute auf das Nachbargrundstück entgegenzustellen. Ideelle Immissionen wie namentlich die Angst der Anwohner vor elektromagnetischer Strahlung können bei die- ser Interessenabwägung nicht ausschlagegebend sein, da sie erstens bau- rechtlich irrelevant und zweitens auch bei der Erstellung der Antennenanla-
R3.2012.00126 Seite 18 ge auf einer baurechtskonformen Baute denkbar sind. Dasselbe gilt für ei- nen allfälligen Wertverlust benachbarter Liegenschaften (BRGE I Nr. 0083/2011 vom 29. April 2011, E. 14.4). Die Baugesuchsunterlagen sowie die Verfahrensakten zeigen, dass die strittige Basisstation im Lichte der gebotenen Objektivität beurteilt zu keiner nennenswerten Beeinträchtigung nachbarlicher Interessen führen kann. Insbesondere bewirken der durchschnittlich dimensionierte Antennenmast und die beiden Antennenmodule keinen relevanten zusätzlichen Schatten- wurf auf die umliegenden Gebäude und Freiflächen. Massgebend für die diesbezügliche Beurteilung sind im Übrigen die Baugesuchpläne und nicht die überzeichneten und gezoomten rekurrentischen Fotomontagen (u.a. act. 7.4.4). Die Belichtungs- und Besonnungsverhältnisse für die Nachbarn werden nicht rechtserheblich verschlechtert. Dasselbe gilt bezüglich der Aussicht aus den umliegenden Wohngebäuden auf das Orts- und Land- schaftsbild, insbesondere der dramatisch geschilderten Einschränkung der Sicht der Rekurrenten in Richtung Zürichsee. Öffentliche Interessen, wie etwa solche des Natur- und Heimatschutzes, werden nicht tangiert. Nicht in diese Interessenabwägung eingezogen wer- den darf die von der Basisstation emittierte elektromagnetische Strahlung, da die immissionsrechtlichen Aspekte abschliessend durch die NISV gere- gelt werden. Wie die voranstehenden Erwägungen gezeigt haben, ist das Streitobjekt diesbezüglich gesetzeskonform. Damit können die sich inner- halb der gesetzlichen Grenzwerte bewegenden elektromagnetischen Im- missionen nicht als nachbarliche Beeinträchtigung in die Waagschale ge- worfen werden. Hingegen ist die Swisscom konzessionsrechtlich verpflichtet, ihren Kunden Mobilfunknetze mit genügenden Kapazitäten in guter Übertragungsqualität zu Verfügung zu stellen (BRKE IV 0162/2007 vom 22. November 2007, E. 6.2.). Im Rahmen dieser Interessenabwägung ist nicht unerheblich, dass sich die Suche der Mobilfunkgesellschaften nach geeigneten Standorten für Basisstationen in der Regel nicht leicht gestaltet (BRGE II Nr. 0158/2011 vom 8. Juli 2011, E. 9.4). Einerseits können solche Anlagen aufgrund der gebotenen Netzplanung nicht irgendwo stehen. Andererseits scheitern übertragungstechnisch gute Standorte oft am Widerstand der Eigentümer- schaft potentieller Standortgebäude (BRGE II 0036/2013 vom 12. März 2013, E. 11.3). Insgesamt fällt die Interessenabwägung im Sinne von § 357
R3.2012.00126 Seite 19 Abs. 1 Satz 1 PBG klar zugunsten der Swisscom aus, womit die streitbe- troffene Anlage auch insoweit baurechtskonform ist. [....]