Baurekursgericht des Kantons Zürich 2. Abteilung
G.-Nr. R2.2019.00029 BRGE II Nr. 0124/2019
Entscheid vom 13. August 2019
Mitwirkende Abteilungspräsident Peter Rütimann, Baurichter Adrian Bergmann, Ersatz- richterin Marlen Patt, Gerichtsschreiber Alain Thiébaud
in Sachen Rekurrentin Stiftung L., [...] vertreten durch [...]
gegen Rekursgegnerschaft 1. Gemeinderat X, [... 2. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich
betreffend Gemeinderatsbeschluss vom 16. Januar 2019 und Verfügung Baudirektion Kanton Zürich BVV 18-1720 vom 31. August 2018; Projektfestsetzung bzw. strassenrechtliche, forstrechtliche, landschafts- und gewässerschutzrechtli- che Bewilligung sowie Bewilligung im Bereich eines regionalen Wanderwe- ges für Fussgängerbrücke über Tobel, [...] _______________________________________________________
R2.2019.00029 Seite 2 hat sich ergeben: A. Mit Beschluss vom 16. Januar 2019 setzte der Gemeinderat X das Stras- senprojekt für eine Fussgängerbrücke über das X-Tobel (Verbindung Ort- steile I. und A.) gemäss den zugehörigen Unterlagen und Plänen fest und wies die von der Stiftung L. gegen das Projekt erhobene Einsprache ab, soweit darauf eingetreten wurde (Dispositiv-Ziffern 2 und 3). Mit dem Ent- scheid wurde die Gesamtverfügung der Baudirektion Kanton Zürich BVV 18-1720 vom 31. August 2018 betreffend die nachteilige Nutzung von Wald, die landschaftsschutz- und gewässerschutzrechtliche Bewilligung für das Projekt sowie die Bewilligung für dessen Lage im Bereich eines regio- nalen Wanderwegs eröffnet. B. Gegen diese Entscheide gelangte die Stiftung L. mit Rekurseingabe vom 25. Februar 2019 an das Baurekursgericht des Kantons Zürich und bean- tragte im Einzelnen das Folgende: " 1. Es seien der Entscheid des Gemeinderats X vom 16. Januar 2019 be- treffend die Festsetzung des Projekts "Fussgängerbrücke über das Tobel" und die Gesamtverfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 31. August 2018 (Referenz-Nr. BVV 18-1720) betreffend "Neu- bau Fussgänger-Hängebrücke" aufzuheben. 2. Es seien die Projektfestsetzung und die erteilten Bewilligungen zu verweigern. 3. Eventualiter sei das Projekt zur Ergänzung und Neubeurteilung an die Vorinstanzen zurückzuweisen. 4. Es seien die Teilrevision des kommunalen Richtplans Verkehr gemäss Beschluss der Gemeindeversammlung X vom 18. Juni 2018 und die dazugehörige Genehmigungsverfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 13. August 2018 aufzuheben. 5. [prozessualer Antrag: Einholung eines Gutachtens der kantonalen Na- tur- und Heimatschutzkommission (NHK)] 6. [prozessualer Antrag: Durchführung eines Augenscheins] 7. [prozessualer Antrag: aufschiebende Wirkung] 8. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge (zuzüglich MWST von 7,7%) zu Lasten der Gemeinde X und des Kantons Zürich."
R2.2019.00029 Seite 3 C. Mit Präsidialverfügung vom 1. März 2019 wurde vom Rekurseingang Vor- merk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. D. Die Baudirektion beantragte mit Rekursantwort vom 2. April 2019 die Ab- weisung des Rekurses. Der Gemeinderat X schloss mit Vernehmlassung vom 4. April 2019 auf Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekurrentin. E. Die Rekurrentin replizierte mit Eingabe vom 6. Mai 2019 unter vollumfängli- chem Festhalten an den wiedergegebenen Anträgen. Die Baudirektion hielt mit Duplik vom 24. Mai 2019 ebenfalls am gestellten Antrag fest. Der Ge- meinderat X duplizierte per 3. Juni 2019 mit ebenfalls unveränderten Anträ- gen. F. Am 25. Juni 2019 führte die 2. Abteilung des Baurekursgerichts auf Lokal einen Abteilungsaugenschein durch. G. Der Gemeinderat X äusserte sich mit Eingabe vom 18. Juli 2019 ergänzend zu den von den Rekurrentin anlässlich des Augenscheins eingereichten Beilagen. Die Rekurrentin nahm zu dieser Eingabe sowie zum Protokoll und zum Ablauf des Augenscheins mit Eingabe vom 2. August 2019 Stel- lung.
R2.2019.00029 Seite 4 Es kommt in Betracht: 1.1. Das X-Tobel zwischen I. und A. ist im Inventar der überkommunal bedeu- tenden Natur- und Landschaftsschutzobjekte des Kantons Zürich 1980 (In- ventar 1980) verzeichnet. Die Rekurrentin hat Sitz in Bern und strebt ge- mäss Art. 2 Abs. 1 ihrer Statuten die Erhaltung, Pflege und Aufwertung der schützenswerten Landschaft an. Sie verfolgt das Ziel, die natürlichen und kulturellen Werte der Landschaft zu sichern, zu fördern und wo nötig wie- derherzustellen. Gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. b des Natur- und Heimatschutz- gesetzes (NHG) steht Organisationen, die sich dem Naturschutz, dem Heimatschutz, der Denkmalpflege oder verwandten Zielen widmen, sofern die Organisation gesamtschweizerisch tätig ist und dabei rein ideelle Zwe- cke verfolgt, gegen Verfügungen der kantonalen Behörden oder der Bun- desbehörden das Beschwerderecht zu. Gemäss Art. 12 Abs. 3 NHG be- zeichnet der Bundesrat die zur Beschwerde berechtigten Organisationen. Gemäss Anhang der diesbezüglich vom Bundesrat erlassenen Verordnung über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Na- tur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen (VBO) ist die Rekurrentin als im Bereich der Anwendung des NHG beschwerdebe- rechtigt bezeichnet. Die Legitimation der Rekurrentin ist deshalb zu beja- hen. Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs – unter Vorbehalt der nachfolgenden Ausführungen im Einzelnen – einzutreten. 1.2. Die Rekurrentin stellt gemäss Ziffer 4 des Rechtsbegehrens den Antrag, die Teilrevision des kommunalen Richtplans Verkehr gemäss Beschluss der Gemeindeversammlung X vom 18. Juni 2018 und die dazugehörige Ge- nehmigungsverfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 13. Au- gust 2018 seien aufzuheben. Private – unter anderem Grundeigentümer – können die Richtpläne nicht direkt mit Rechtsmitteln anfechten. Die Anfechtung bleibt allein Behörden vorbehalten, welche von übergeordneten oder nebengeordneten Richtplan- festsetzungen in ihrer Planungsfreiheit eingeschränkt werden. Die fehlende Recht- und Zweckmässigkeit von Richtplänen kann von Privaten jedoch im
R2.2019.00029 Seite 5 Rechtsmittelverfahren gegen die Nutzungsplanung geltend gemacht wer- den (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. Aufl., Wädenswil 2019, Bd. 1, S. 139, mit Hin- weisen). Dieser Grundsatz hat auch für die ideelle Verbandsbeschwerde nach Art. 12 NHG Geltung. Eine formelle Aufhebung der Teilrevision des kommunalen Richtplans Verkehr gemäss Beschluss der Gemeindever- sammlung X vom 18. Juni 2018 und der dazugehörigen Genehmigungsver- fügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 13. August 2018 fällt da- mit von vornherein ausser Betracht. Die Rekurrentin hat – wie sie selber einräumt – weder am richtplanerischen Verfahren teilgenommen noch ge- gen die Entscheide vom 18. Juni 2018 und vom 13. August 2018 Rechts- mittel erhoben. Auf den Antrag gemäss Ziffer 4 des Rechtsbegehrens ist nicht einzutreten. Das Gesagte ändert nichts am Umstand, dass die Festlegungen des kom- munalen Richtplans Verkehr im vorliegenden nutzungsplanerischen Verfah- ren akzessorisch überprüft werden können. 2.1. Zur Frage, ob der geplante Eingriff in Form der Erstellung einer Fussgän- gerbrücke über das X-Tobel mit den Schutzzielen des Inventarobjekts ver- einbar ist, hat die Rekurrentin die Einholung eines Gutachtens der NHK be- antragt. 2.2. Gemäss § 216 des Planungs- und Baugesetzes (PBG) bestellt der Regie- rungsrat eine oder mehrere Kommissionen von Sachverständigen, die das Gemeinwesen in Fragen des Natur- und Heimatschutzes unentgeltlich be- raten (Abs. 1). Der Regierungsrat überträgt ihnen wichtige Fragen von überkommunaler Bedeutung zur Begutachtung; es können ihnen auch wei- tere begutachtende Aufgaben zugewiesen werden (Abs. 2). Zu den Fragen von überkommunaler Bedeutung, zu denen sich die Kommissionen äus- sern, gehören gemäss § 3 der Verordnung über die Sachverständigen- kommissionen gemäss § 216 PBG (VSVK) die Inventare des Kantons (lit. a), Fragen zur Schutzwürdigkeit überkommunaler Schutzobjekte (lit. b), Fragen zur Schutzwürdigkeit neu entdeckter oder nicht erforschter Schutzobjekte von hoher archäologischer Bedeutung (lit. c) sowie Fragen
R2.2019.00029 Seite 6 zu Projekten des Kantons und der Gemeinden für grössere Bauten und An- lagen im Bereich von Schutzobjekten von überkommunaler Bedeutung (lit. d). Gemäss Art. 3 des vormaligen Reglements für die Sachverständigenkom- missionen (SAR) behandelte die NHK Fragen der Schutzwürdigkeit über- kommunaler Schutzobjekte, Vorhaben zur Veränderung von überkommu- nalen Inventarobjekten sowie Projekte des Kantons für grössere Bauten und Anlagen im Hinblick auf deren Auswirkungen auf Schutzobjekte. Die während der Geltungsdauer dieser Verordnungsbestimmung entwickelte Rechtsprechung mass dem Wortlaut des bis am 28. Februar 2005 in Kraft stehenden § 216 Abs. 2 Satz 1 aPBG, wonach der Regierungsrat den Kommissionen "alle Fragen von überkommunaler Bedeutung" zur Begut- achtung übertrage, die Bedeutung bei, dass über das Schicksal überkom- munaler Schutzobjekte nur gestützt auf die Beurteilung einer qualifizierten, von einer verwaltungsunabhängigen und sachverständigen Fachkommissi- on erhobenen Entscheidungsgrundlage entschieden werden dürfe (VB.2001.00054 in BEZ 2002 Nr. 19 [= RB 2002 Nr. 78], E. 4c; BRKE II Nrn. 322-324/2004 vom 14. Dezember 2004, E. 4 und 5). Der Wortlaut der Bestimmung von § 216 PBG wurde 2005 im Rahmen der Vorlage Nr. 4104 (Sanierungsprogramm 04) geändert. Gemäss Antrag des Regierungsrates an den Kantonsrat vom 17. September 2003 war zunächst eine gänzliche Aufhebung von § 216 PBG vorgesehen (ABl 2003, S. 1643 ff. [1649]). Nach Prüfung dieser Sparmassnahme durch die Kom- mission für Planung und Bau lehnte diese die Abschaffung der Sachver- ständigenkommissionen grossmehrheitlich ab. Angesichts des gefassten Sparziels wurde § 216 PBG auf Vorschlag der Kommission für Planung und Bau dergestalt geändert, dass die Arbeit der Kommissionen nicht mehr in jedem Falle unentgeltlich ist, dass die Sekretariatsarbeit nicht mehr durch einen vollamtlich angestellten Juristen bestellt wird und dass von Ämtern bestellte Gutachten intern im Rahmen der gegebenen Globalbudgets ver- rechnet werden. Der Antrag der Kommission für Planung und Bau umfasste denjenigen Wortlaut von § 216 PBG, welcher schliesslich Eingang in das Gesetz fand (vgl. den Antrag der Finanzkommission an den Kantonsrat vom 15. Januar 2004 betreffend die Vorlage Nr. 4104 [Sanierungspro- gramm 04], S. 32).
R2.2019.00029 Seite 7 Aufgrund der Entstehungsgeschichte kann aufgrund des geltenden § 216 PBG nicht gefolgert werden, dass eine grundsätzliche Abkehr von der zi- tierten Rechtsprechung vollzogen werden soll. Nach wie vor ist über das Schicksal überkommunaler Schutzobjekte im Grundsatz gestützt auf die Beurteilung einer qualifizierten, von einer verwaltungsunabhängigen und sachverständigen Fachkommission erhobenen Entscheidgrundlage zu be- finden. Verschoben hat sich aufgrund des Charakters des Sanierungspro- gramms 04, welches eine Entlastung der Sachverständigenkommissionen bezweckte, freilich der Umfang der Gutachtenspflicht. Ein Gutachten einer Sachverständigenkommission ist nicht mehr bei jedem Eingriff in ein über- kommunal bedeutsames Schutzobjekt, sondern einzig bei einem Eingriff mit einer gewissen Tragweite einzuholen ("wichtige Fragen von überkom- munaler Bedeutung"; § 216 Abs. 2 PBG). Eine ähnliche Formulierung hat auch der Regierungsrat bei der Formulierung von § 3 Abs. 1 lit. d VSVK ("zu Projekten des Kantons und der Gemeinden für grössere Bauten und Anlagen im Bereich von Schutzobjekten von überkommunaler Bedeutung") übernommen. Unerheblich ist, ob es sich beim fraglichen Objekt um ein Schutzobjekt mit einer Schutzanordnung im Sinne von § 205 PBG (Massnahmen des Pla- nungsrechts, Verordnung, Verfügung oder Vertrag) handelt oder um ein ‒ bloss, aber immerhin – inventarisiertes Objekt. Die Rechtsprechung mass diesem Umstand unter der Geltung von § 216 Abs. 2 aPBG und Art. 3 SAR keine Bedeutung bei, zumal (namentlich planungsrechtliche) Schutzanord- nungen und Inventare oft parallel nebeneinander bestehen (Sachverhalt gemäss BRKE I Nr. 0287/2000 vom 22. Dezember 2000, E. 2e und E. 3b; aufgehoben mit VB.2001.00054 in BEZ 2002 Nr. 19 [= RB 2002 Nr. 78]); BRKE II Nrn. 322-324 vom 14. Dezember 2004, E. 3). Aus dem Wortlaut des geltenden § 216 Abs. 2 PBG ergibt sich keine Beschränkung auf Ob- jekte mit besonderen Schutzanordnungen. Insofern kann auch aus dem Umstand, dass § 3 Abs. 1 VSVK einzig auf Schutzobjekte und nicht auch auf Inventarobjekte Bezug nimmt, keine einschränkende Auslegung herge- leitet werden. In der Sache wäre eine Beschränkung der Gutachtenspflicht auf überkommunale Objekte mit konkreten Schutzanordnungen wenig ziel- führend.
R2.2019.00029 Seite 8 2.3. Im vorliegenden Fall ist kein Gutachten der NHK einzuholen. Bei der pro- jektierten Fussgängerbrücke geht es um die Realisierung einer zusätzli- chen Fussgängerverbindung im bereits von weiteren, nach den Ergebnis- sen des Augenscheins rege genutzten Fusswegverbindungen durchquerten und mithin nicht unberührten Inventarobjekt X-Tobel. Eine wichtige Frage von überkommunaler Bedeutung (§ 216 Abs. 2 PBG) ist demnach nicht zu beurteilen. Die projektierte Fussgängerbrücke ist – trotz ihrer Länge von ca. 180 m – angesichts ihrer sonstigen Dimensionierung und Zwecksetzung auch nicht als grössere Baute und Anlage im Bereich von Schutzobjekten (§ 3 Abs. 1 lit. d VSVK) zu qualifizieren. Damit steht fest, dass die Einho- lung eines Gutachtens nicht bereits kraft einer Gesetzesvorschrift erforder- lich ist. 2.4. Ob zwecks Abklärung der Vereinbarkeit der projektierten Fussgängerbrü- cke mit den Schutzzielen des Inventarobjekts aus sachlichen Gründen (zwecks Ermittlung der Grundlagen für einen projektbezogenen Schutzent- scheid) ein Gutachten einzuholen ist, bleibt nachfolgend zu prüfen. 3.1. Die Rekurrentin bringt vor, die öffentliche Auflage des rekursgegenständli- chen Projekts sei zweimal (für das Einsprache- und das Rekursverfahren) klar ungenügend gewesen. Die Anforderungen von Art. 12b NHG seien nicht erfüllt worden, weil die jeweils nötigen Hinweise auf die raumplaneri- sche Einordnung des Projekts (Art. 24 des Raumplanungsgesetzes [RPG]), die Rodungsbewilligung (Art. 5 des Waldgesetzes [WaG]), die Ausnahme- bewilligung für das Bauen im Gewässerraum gemäss Art. 41c der Gewäs- serschutzverordnung (GschV) sowie auf die Betroffenheit eines Land- schaftsschutzobjekts von kantonaler Bedeutung gefehlt hätten. 3.2. Die Behörde eröffnet den Gemeinden und Organisationen ihre Verfügun- gen nach Art. 12 Abs. 1 NHG durch schriftliche Mitteilung oder durch Veröf- fentlichung im Bundesblatt oder im kantonalen Publikationsorgan. Die öf- fentliche Auflage dauert in der Regel 30 Tage (Art. 12b Abs. 1 NHG). Ana- loges gilt für ein vom Bundesrecht oder kantonalen Recht allfällig vorgese-
R2.2019.00029 Seite 9 henes Einspracheverfahren (Art. 12b Abs. 2 NHG). In Verfahren gemäss Art. 12 NHG betreffenden Publikationen sind mindestens Art, Zweck und Umfang des Projekts, dessen genauer Ort (i.d.R. mit Angabe von Koordina- ten) und raumplanerische Einordnung (Nutzungszone, Zonenkonformität nach Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG oder Ausnahme für Bauten ausserhalb der Bauzonen nach Art. 24 ff. RPG) sowie betroffene bundes- oder kantonal- rechtlich geschützte Gebiete (Wald, Biotope oder andere Schutzobjekte) zu nennen. Aus der Publikation einer Nutzungsplanung muss zudem hervor- gehen, ob eine Neueinzonung oder die Ausscheidung des Gewässerraums vorgesehen ist (Peter M. Keller, in: Kommentar NHG, 2. Aufl., Zürich 2019, Art. 12b Rz. 5; VB.2011.00759 in BEZ 2012 Nr. 52, E. 3.3.2; BGr 1C_301/2016 vom 4. Januar 2017, E. 3.5.1). 3.3. Die genannten Anforderungen erfüllen die Publikationen der Planauflage nach § 16 und 17 des Strassengesetzes (StrG) vom 18. Oktober 2018 und der Festsetzung des Projekts gestützt auf § 15 Abs. 2 StrG vom 24. Januar 2019 offenkundig nicht. Ohne auf die Erforderlichkeit gewisser Angaben im Einzelnen Bezug zu nehmen, findet sich in den Publikationen keinerlei Hinweis auf den natur- und landschaftsschutzrechtlichen Kontext des Ver- fahrens. Dies verletzt Bundesrecht. Folge dieser Rechtsverletzung kann in- des nicht erneute Publikation oder gar Aufhebung der betreffenden Ent- scheide sein. Vielmehr hat die Natur- und Heimatschutzorganisation nach Kenntnis von den Entscheiden deren Zustellung zu verlangen und ist gehal- ten, diese innert Rekursfrist anzufechten (VB.2009.00361 in BEZ 2010 Nr. 3, E. 2.2.4). Da die Rekurrentin vorliegend – zu Recht – nicht geltend macht, dass sie ihre Rechte im Einsprache- oder Rekursverfahren aufgrund der mangelhaften Publikation nicht oder nur ungenügend habe wahren können, erübrigen sich weitere Ausführungen zur Frage der öffentlichen Auflage. 3.4. Im Ergebnis ist festzuhalten, dass die mangelhaften Publikationen vom 18. Oktober 2018 und vom 24. Januar 2019 keine Auswirkungen auf das Zustandekommen oder die Rechtswirkung der angefochtenen Entscheide haben und namentlich nicht zu deren Aufhebung führen können, nachdem die Rekurrentin ihre Rechte gleichwohl rechtsgenügend zu wahren ver- mochte.
R2.2019.00029 Seite 10 4.1. Im Nachgang zum durchgeführten Abteilungsaugenschein vom 25. Juni 2019 – bzw. auf Zusendung des entsprechenden Protokolls hin – machte die Rekurrentin mit Eingabe vom 2. August 2019 geltend, dieser sei nur un- vollständig erfolgt. Entgegen dem ausdrücklichen Vorschlag des Geschäfts- leiters der Rekurrentin wäre eine Besichtigung an der Stelle des östlichen (südlichen) Widerlagers ebenfalls erforderlich gewesen, um einen umfas- senden Eindruck der drohenden Beeinträchtigungen zu erhalten. Dieses Widerlager komme nach den Plänen tiefer im dichteren Wald zu liegen und sodann innerhalb des Inventarperimeters. Im Protokoll des Augenscheins würden denn auch Fotos dieses Bereichs fehlen. Ferner sei es bei der Vor- bereitung des Augenscheins versäumt worden, das Bauvorhaben ausrei- chend mit Markierungen zu visualisieren. Da der Augenschein im Sommer vorgenommen worden sei, werde die virtuelle Einsehbarkeit des Projekts in der Landschaftskammer durch das vorhandene Laub des Baumbestandes deutlich verringert. Zudem sei nicht auszuschliessen, dass die sichtschüt- zenden Baumbestände des Tobels infolge der Labilität der steilen Seiten- hänge und wegen des Klimawandels zukünftig stürzen oder absterben könnten, weshalb die Brücke optisch noch deutlicher hervortreten würde. Ferner sei die Protokollierung des Augenscheins ungenügend, da auf S. 12 des Protokolls lediglich Folgendes wiedergegeben werde: "Der Präsident erläutert die vorläufige Sach- und Rechtslage." Der Richter (bzw. der Präsi- dent der 2. Abteilung des Baurekursgerichts) habe sinngemäss klar in Aus- sicht gestellt, dass das Projekt nach Meinung des Gerichts nur einen gerin- gen Eingriff in das Inventarobjekt bewirke, dass es deshalb wohl bewilligt werden könne und dass die Einholung eines Gutachtens der NHK deshalb unnötig sei. Ferner seien punkto Präsenz der Befürworter und Gegner des Projekts am Augenschein letztere klar unter- und erstere klar übervertreten gewesen. Eine Vertretung des Amtes für Landschaft und Natur (ALN) habe gefehlt, obwohl sich dieses Amt anlässlich der Vorprüfung kritisch zum Vorhaben geäussert habe. 4.2. Die Eingabe vom 2. August 2019 ist nicht als formelles Protokollberichti- gungsbegehren entgegen zu nehmen, nachdem sich die Rüge nicht auf bestimmte Aussagen der Parteien bezieht, welche falsch protokolliert wor- den sein sollen. Auf die Rügen der Rekurrentin ist aber gleichwohl einzu- gehen. Gemäss § 20 Abs. 2 der Organisationsverordnung des Baurekurs-
R2.2019.00029 Seite 11 gerichts (OV BRG) werden im Protokoll in chronologischer Reihenfolge und unter Angabe von Besetzung, Zeitpunkt und Ort die Prozesshandlungen festgehalten. Auf den Inhalt der Entscheide kann verwiesen werden. Von mündlich durchgeführten Untersuchungshandlungen werden der wesentli- che Inhalt (auch als Zeichnung, fotografische Aufnahme und dergleichen) und von Referentenaudienzen das Ergebnis aufgenommen. Nach der Rechtsprechung müssen Nebensächlichkeiten nicht in das Protokoll aufge- nommen werden. Das Augenscheinprotokoll hat im Wesentlichen zum Zweck, einwandfreie Entscheidgrundlagen zu schaffen (VB.2017.00105 vom 18. Mai 2017, E. 3.2). Auf Abgabe einer vorläufigen Einschätzung der Sach- und Rechtslage besteht im Rahmen eines Augenscheins kein Rechtsanspruch. Damit ist auch gesagt, dass die von den Richterinnen und Richtern stets – so auch im vorliegenden Fall – unter ausdrücklichem Vor- behalt abgegebene Einschätzung der Sach- und Rechtslage der Protokol- lierung nicht unterliegt (weshalb auf den Umstand auch nur im Rahmen ei- ner zusammenfassenden Klammerbemerkung hingewiesen wurde). Aus einer solchen Einschätzung auf eine vorgefasste Meinung des Richtergre- miums zu folgern, ginge fehl. Die Abgabe einer selbst vorläufigen Einschät- zung setzt stets das Studium der Akten sowie die persönliche Wahrneh- mung anlässlich des Augenscheins voraus. Selbst wenn – was vorliegend nicht zutrifft, weil auch auf Eventualitäten (Rodungsbewilligung) Bezug ge- nommen wurde – nach Durchführung eines Augenscheins eine in allen Tei- len klare, vorläufige Einschätzung der Sach- und Rechtslage abgegeben wird, vermag dies somit keinen Anschein von Vorbefassung oder gar von Befangenheit zu begründen (vgl. auch VB.2018.00249 vom 15. November 2018, E. 4.4). 4.3. Was die Vollständigkeit der Beweiserhebungen anlässlich des Abteilungs- augenscheins angeht, besteht diesbezüglich ein erhebliches Ermessen des Gerichts. Zwar müssen Augenscheine (bspw. bezüglich Lärmimmissionen einer Gartenwirtschaft) örtlich und zeitlich so durchgeführt werden, dass Erkenntnisse über die entscheidrelevanten Fragen erwartet werden dürfen (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 7 Rz. 82). Daraus kann – auch mit Blick auf § 339a Abs. 1 PBG – aber nicht abgeleitet werden, dass in Landschaftsschutzfällen generell saisonale Au- genscheine durchzuführen wären. Entsprechende Beeinträchtigungen kön- nen auch im Sommer ohne weiteres festgestellt werden. Der durchgeführte
R2.2019.00029 Seite 12 Augenschein vermag den Anforderungen daher trotz Belaubung der Baum- kronen zu genügen. Auch ist nicht erforderlich, dass sich die Erhebungen mittels Augenscheins auf alle denkbaren Einzelheiten erstrecken müssen. Vielmehr genügt es, auf die Erheblichkeit und Notwendigkeit der Ermittlun- gen abzustellen. Erscheint der Sachverhalt umfassend ermittelt, obgleich nicht alle Möglichkeiten der Beweisführung ausgeschöpft wurden, und ver- sprechen zusätzliche Abklärungen keine wesentlichen neuen Erkenntnisse, rechtfertigt es sich, auf weitere Untersuchungen zu verzichten (VB.2011.00785 vom 19. April 2012, E. 3.3). So war vorliegend nach Durchführung des Augenscheins am Standort des nördlichen Widerlagers und auf dem Tobelgrund nicht davon auszugehen, dass vom Standort des östlichen (südlichen) Widerlagers her besondere neue Erkenntnisse hätten gewonnen werden können. Die Gestalt des rekursgegenständlichen Stras- senprojekts geht aus den Plandokumenten ohne weiteres hervor. Eine Be- sichtigung aller einzelnen Teile eines Projekts kann nicht gefordert werden. 4.4. Die Rüge der mangelhaften Aussteckung ist nicht zielführend. Mängel des baurechtlichen Verfahrens, zu welchem auch die Aussteckung des Bauvor- habens gehört, können von Rechtsmittellegitimierten dann erfolgreich ge- rügt werden, wenn sie sich auf deren Rechts- und Interessenwahrnehmung nachteilig auswirken, indem der Anfechtende das Projekt und seine Aus- wirkungen nicht bzw. nicht hinreichend beurteilen konnte. Entsteht kein sol- cher Nachteil, liegt kein wesentlicher Verfahrensmangel vor, womit diesbe- züglich kein Grund zur Aufhebung der Baubewilligung besteht. Dieser Grundsatz gilt auch für das strassenrechtliche Planauflageverfahren (VB.2011.00785 vom 19. April 2012, E. 1.3; VB.2000.00086 in BEZ 2000 Nr. 39). Eine – gegenüber der gesetzlichen Pflicht zur Aussteckung erheb- lich erweiterte – Aussteckung zwecks materieller Sachverhaltsermittlung, wie sie die Rekurrentin fordert, findet im Gesetz keine Stütze. 4.5. Aus dem Umstand, wie viele Personen in welcher Funktion der Einladung zum Augenschein folgen, lässt sich nichts ableiten. Die Rechtsfindung der Rekursinstanz orientiert sich nicht an der Stärke des "Aufmarsches" auf Seiten der Parteien. Die Teilnahme am Augenschein ist bzw. war auch für Vertreter von mit der Streitsache befassten Ämtern der Baudirektion freiwil- lig.
R2.2019.00029 Seite 13 4.6. Nach dem Gesagten erweisen sich die von der Rekurrentin mit Eingabe vom 2. August 2018 nachträglich erhobenen Verfahrensrügen, soweit auf sie einzutreten ist, als unbegründet. 5.1. Die Rekurrentin macht geltend, die Baudirektion unterschlage, dass für das projektierte Bauvorhaben eine Rodungsbewilligung nach Art. 5 Abs. 2 WaG (statt einer Bewilligung im Sinne von Art. 16 WaG) erforderlich sei. Das Projekt sei nicht ohne die Beeinträchtigung von Wald möglich. Gemäss technischem Bericht sei vorgesehen, im Bereich der geplanten Widerlager ca. 5-10 Bäume zu fällen. Sodann liege das geplante südliche Widerlager (Seite A.) in einem Abstand von ca. 15 m zum nächsten bestehenden Waldweg. Über diese Distanz werde ein neuer Zugangsweg erstellt. Dazu seien Anpassungen an der Geländeoberfläche bzw. die Abtragung von Waldboden notwendig (Technischer Bericht vom 3. Oktober 2018, S. 3). Dem Projekt fehle es an wichtigen sachlichen Gründen, weshalb eine Ro- dung nicht zu rechtfertigen sei. Zudem sei die Standortgebundenheit der Fussgängerbrücke nicht gegeben. Letztlich stünden der Erteilung einer Ausnahmebewilligung auch überwiegende öffentliche Interessen entgegen. 5.2. Das Waldgesetz bezweckt die Erhaltung und den Schutz des Waldes. Es soll dafür sorgen, dass der Wald seine Funktionen erfüllen kann, und die Waldwirtschaft fördern und erhalten (Art. 1 Abs. 1 WaG). Als Wald gelten auch Waldstrassen (Art. 2 Abs. 2 lit. b WaG). Bauvorhaben, die den Wald- boden dauernd oder vorübergehend zweckentfremden, bedürfen einer Ro- dungsbewilligung (Art. 4 WaG). Rodungen sind gemäss Art. 5 Abs. 1 WaG grundsätzlich verboten. Eine Ausnahmebewilligung darf gemäss Art. 5 Abs. 2 WaG erteilt werden, wenn der Gesuchsteller nachweist, dass für die Rodung wichtige Gründe bestehen, die das Interesse an der Walderhaltung überwiegen und zudem die folgenden Voraussetzungen erfüllt sind: Das Werk, für das gerodet werden soll, muss auf den vorgesehenen Standort angewiesen sein (lit. a), das Werk muss die Voraussetzungen der Raum- planung sachlich erfüllen (lit. b) und die Rodung darf zu keiner erheblichen Gefährdung der Umwelt führen (lit. c). Die Erteilung einer Rodungsbewilli- gung befreit nicht von der Einholung einer Baubewilligung nach Art. 22 oder
R2.2019.00029 Seite 14 24 RPG (vgl. Art. 11 Abs. 1 WaG). Die Beanspruchung von Waldboden für forstliche Bauten und Anlagen sowie für nichtforstliche Kleinbauten und -anlagen gilt nach Art. 4 lit. a der Waldverordnung (WaV) nicht als Rodung und stellt somit keine Zweckentfremdung des Waldes dar. Umgekehrt folgt daraus, dass nichtforstliche Bauvorhaben, ausgenommen Kleinbauten und -anlagen, als eine Zweckentfremdung des Waldes zu betrachten sind. Sie bedürfen deshalb einer Rodungsbewilligung und, wie die forstlichen Bau- vorhaben, immer auch einer Baubewilligung nach dem RPG. Für den Wald nachteilige Nutzungen, die keine Rodung darstellen, sind grundsätzlich unzulässig, dürfen aber von den Kantonen aus wichtigen Gründen unter Auflagen und Bedingungen bewilligt werden (Art. 16 WaG). Als solche Nutzungen gelten punktuelle oder unbedeutende Beanspru- chungen von Waldboden für nichtforstliche Kleinbauten und -anlagen wie bescheidene Rastplätze, Feuerstellen, Sport- und Lehrpfade, erdverlegte Leitungen und Kleinantennenanlagen, die das Bestandesgefüge des Wal- des nicht beeinträchtigten. Die nichtforstlichen Kleinbauten und Kleinanla- gen benötigen somit zwar keine Rodungsbewilligung, weil sie den Wald nicht geradezu zweckentfremden. Da sie für diesen jedoch nachteilig sind, bedürfen sie einer Ausnahmebewilligung des Kantons und, weil sie als nachteilige Nutzungen dem Zweck des Waldes jedenfalls nicht ganz ent- sprechen, einer Baubewilligung bzw. einer raumplanungsrechtlichen Aus- nahmebewilligung. Die Beurteilung, ob eine nichtforstliche Kleinbaute vor- liegt, hat in erster Linie mit Blick auf den Umfang und die Intensität des be- anspruchten Waldbodens zu erfolgen, wobei ein strenger Massstab anzu- setzen ist, damit der Zweck der Waldgesetzgebung, namentlich die Erhal- tung des Waldbestands, nicht weitgehend in Frage gestellt wird. Weist eine Baute eine derartige Grösse auf, dass von einer punktuellen oder unbedeu- tenden Beanspruchung des Waldbodens nicht mehr gesprochen werden kann, lässt sie sich bereits aus diesem Grund nicht mehr unter dem Begriff der "Kleinbaute" im Sinne von Art. 4 lit. a WaV subsumieren. Geht eine Baute allein unter dem Gesichtspunkt ihrer flächenmässigen Ausdehnung nicht über die genannte Beanspruchung hinaus, folgt daraus jedoch nicht zwingend, dass sie als Kleinbaute einzustufen ist. Vielmehr ist in einem solchen Fall weiter zu prüfen, ob ihr Zweck auch den Einbezug eines ge- wissen Umschwungs bedingt oder wie intensiv die Nutzung in diesem Be- reich ist. Ob eine Baute oder Anlage als nichtforstliche Kleinbaute oder -anlage im Sinne der Waldgesetzgebung in Betracht fällt, ist somit in jedem
R2.2019.00029 Seite 15 Einzelfall anhand der gesamten Umstände zu prüfen. So ist beispielsweise für Probebohrungen (zur Untersuchung von Kalk- und Mergelvorkommen) die Bewilligung einer nachteiligen Nutzung (Art. 16 Abs. 2 WaG) erforder- lich (zum Ganzen BGE 139 II 134, E. 6.3, mit Hinweisen). Eine Rodungs- bewilligung indes ist etwa für Pferdestallungen mit einer Dimensionierung von 70 m² (14 x 5,2 m) und 80 m² (13.9 x 5,8 m) einzuholen (BGr 1A.32/2004 vom 30. September 2004, E. 3.1 f.). Die Frage, ob für die Erstellung einer Baute oder Anlage effektiv Bäume gefällt werden müssen, ist unerheblich (BGE 106 Ib 141, E. 4). 5.3. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist ein überwiegendes Inte- resse an einer Waldrodung für ein öffentliches Werk erst dargetan, wenn dieses wenigstens als generelles Projekt von der zuständigen Behörde ge- prüft und positiv beurteilt worden ist. Steht die Rodung im Hinblick auf die Schaffung eines bestimmten Nutzungsplanes infrage, müssen das raum- planungsrechtliche und das forstpolizeiliche Verfahren koordiniert werden. Die richtige Anwendung des Rodungsverbots gemäss Art. 5 WaG verlangt somit eine mit der Interessenabwägung nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG ver- gleichbare Beurteilung des Projektes als Ganzes und schliesst mithin aus, dass wichtige massgebende Einzelfragen separaten Verfahren vorbehalten bleiben. Wird bei der Beurteilung einer Rodungsbewilligung in Missachtung des Grundsatzes der umfassenden Interessenabwägung durch die Behör- de ein wesentlicher Gesichtspunkt ausser Acht gelassen, so liegt darin in der Regel nicht nur eine unvollständige Sachverhaltsfeststellung, sondern auch eine Verletzung des materiellen Waldrechts (BGE 120 Ib 400, E. 5; BGE 119 Ib 397, E. 6a). 5.4. Nach Art. 5 Abs. 2 lit. a WaG muss ein Werk, für das eine waldrechtliche Ausnahmebewilligung beansprucht wird, auf den vorgesehenen Standort angewiesen sein. Die Standortgebundenheit ist nicht in einem absoluten Sinne aufzufassen, besteht doch fast immer eine gewisse Wahlmöglichkeit. Entscheidend ist, ob die Gründe der Standortwahl die Interessen der Walderhaltung überwiegen. Die Bejahung der relativen Standortgebunde- heit setzt indessen ebenfalls voraus, dass eine umfassende Abklärung von Alternativstandorten stattgefunden hat (BGE 120 Ib 400, E. 4c; BGE 119 Ib 397, E. 6a).
R2.2019.00029 Seite 16 5.5. Nach Massgabe des Gesagten kann nicht davon ausgegangen werden, die projektierte Fussgängerbrücke bedürfe von vornherein keiner Rodungsbe- willigung. Angesichts der dauernden Beanspruchung von Waldboden, so- wohl bezüglich der Widerlager als auch des Zugangs auf der Seite A., liegt eine Rodung vor. Sodann ist nach den Ergebnissen des Augenscheins of- fenkundig, dass für die Erstellung der Fussgängerbrücke Bäume gefällt werden müssen. Auch Eingriffe in den Kronenbereich weiterer Bäume sind unvermeidlich. Angesichts der Länge sowohl der Brücke an sich (ca. 180 m) und des auf der Seite A. erforderlichen Zugangs kann das Pro- jekt nicht als nichtforstliche Kleinbaute qualifiziert werden. Mit einem (be- scheidenen) Rastplatz, einer Feuerstelle, einem Sport- und Lehrpfad oder einer Kleinantennenanlage ist die Fussgängerbrücke nicht vergleichbar. Sodann kann nach dem Gesagten auch nicht davon ausgegangen werden, die projektierte Fussgängerbrücke könne als nachteilige Nutzung im Sinne von Art. 16 WaG qualifiziert werden. Zu den nachteiligen Nutzungen gehö- ren – zunächst – die bereits erwähnten nichtforstlichen Kleinbauten. So- dann zählen dazu der Weidgang im Wald, der eine natürliche Verjüngung des Waldes behindert oder verunmöglicht und Schäden an der bestehen- den Bestockung verursachen kann, die Streunutzung, welche eine Störung des Nährstoffkreislaufes verursacht und längerfristig zu einer Verarmung des Waldbodens führt, das Niederhalten von Bäumen, wo das Einwachsen der Baumkronen in elektrische Freileitungen aus Sicherheitsgründen nicht zulässig ist oder wo die Entstehung von hochstämmigem Wald im Bereich von Hochwasserprofilen aus wasserbaupolizeilichen Gründen zu verhin- dern ist, ferner wo aus Gründen der Fernsicht die Baumhöhe niedrig gehal- ten wird. Ungünstige Rechtsverhältnisse wie die Superfizies, das heisst die Trennung des Grundeigentums vom Eigentum an der Vegetation, gehören ebenfalls dazu (Botschaft des Bundesrats zum WaG, BBl 1988 III 191 f.). Dass die projektierte Fussgängerbrücke ebenfalls eine (teilweise) Nieder- haltung der Baumhöhe bzw. einen Eingriff in den Kronenbereich von Bäu- men erfordert, macht diese nicht zur bloss nachteiligen Waldnutzung. Viel- mehr erfordert die Brücke eine dauernde Zweckentfremdung von Waldbo- den. Dafür ist eine Rodungsbewilligung erforderlich. Ein relevanter behörd- licher Ermessensspielraum besteht bei der Einordnung forstrechtlich zu bewilligender Eingriffe nicht.
R2.2019.00029 Seite 17 5.6. In der Sache treffen die Erwägungen der Baudirektion, wonach die Brücke zu einer geringen Beeinträchtigung und keiner Gefährdung des Waldes füh- re, zu. Die Baudirektion führt in ihrer Vernehmlassung denn auch aus, dass sie das Projekt auch in Anwendung sowohl von § 10 des kantonalen Wald- gesetzes (KWaG) als auch als nichtforstliche Kleinbaute gemäss § 9 KWaG, jeweils in Verbindung mit Art. 16 Abs. 2 WaG, bewilligt hätte, zumal die Standortgebundenheit der Fussgängerbrücke zu bejahen sei. Wie er- wähnt bedarf eine Rodungsbewilligung gemäss Art. 5 WaG wichtiger Grün- de sowie der Erfüllung der Voraussetzungen gemäss Art. 5 Abs. 2 lit. a-c WaG: Standortgebundenheit, Erfüllung der Voraussetzungen der Raumpla- nung sowie keine erhebliche Gefährdung der Umwelt. Das Vorliegen wichtiger Gründe hat die Baudirektion bereits im Rahmen der Beurteilung gemäss Art. 16 Abs. 2 WaG sachlich geprüft und zu Recht bejaht. An der Schaffung einer direkten Fusswegverbindung zwischen den Quartieren I. und A. besteht – siehe dazu die nachfolgenden Erwägungen zur Frage des Eingriffs in das Landschaftsschutzobjekt – ein nicht unerheb- liches öffentliches Interesse. Die unter forstrechtlichen Gesichtspunkten ins Gewicht fallenden Auswirkungen der projektierten Fussgängerbrücke sind gering. Das X-Tobel ist nach dem Ergebnis des Augenscheins von sehr re- ge benutzten Wanderwegverbindungen durchschnitten. Die projektierte Brücke stellt eine sinnvolle Ergänzung dieses bestehenden Wegnetzes dar. Auch die zu beurteilende (relative) Standortgebundenheit des Werks liegt vor. Erforderlich ist mithin, dass das Werk einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert und der konkrete Standort aufgrund hinreichender, nachvollziehbarer Sachverhaltsermittlungen bestimmt wurde. Eine Fuss- wegverbindung über das X-Tobel zwecks Verbindung der Quartiere I. und A. kann, da das Tobel die Ortsteile voneinander trennt, nur unter Inan- spruchnahme dieser Fläche realisiert werden. Im Zuge der dem strassen- rechtlichen Projekt vorausgehenden Richtplananpassung wurden verschie- dene Varianten bzw. Linienführungen geprüft und unter anderem auch eine Einwendung (Dachsbau) berücksichtigt (Technischer Bericht, S. 8 f.; Pla- nungsbericht, S. 26 f.). Die getroffenen Feststellungen sind in der Sache schlüssig und werden von der Rekurrentin nicht im Einzelnen infrage ge- stellt. Von einer Gefährdung der Umwelt ist nach Massgabe der nachfol- genden Erwägungen nicht auszugehen. Die blosse – im Grunde bei jeder Fuss- bzw. Wanderwegverbindung bestehende – Gefahr von Littering kann
R2.2019.00029 Seite 18 noch nicht als Gefährdung der Umwelt gelten, ansonsten im forstrechtli- chen Kontext überhaupt keine Fuss- bzw. Wanderwegverbindungen projek- tiert werden könnten. In ortsplanerischer Hinsicht erfüllt das Bauprojekt die raumplanungsrechtlichen Voraussetzungen. Die entsprechenden richtpla- nerischen Grundlagen wurden mit der Teilrevision des kommunalen Richt- plans Verkehr vom 18. Juni 2018 geschaffen. Im Sinne der nachfolgenden Erwägungen ist für das Projekt sodann keine raumplanungsrechtliche Aus- nahmebewilligung (Art. 24 ff. RPG) erforderlich und auch keine besondere Baubewilligung (Art. 22 RPG). Auf die Vereinbarkeit mit den Zielen des Landschaftsschutzobjekts X-Tobel ist nachfolgend Bezug zu nehmen. Die Voraussetzungen der Raumplanung sind mithin als erfüllt zu betrachten. 5.7. Aufgrund der Fehlerhaftigkeit der vorinstanzlichen Prüfung wäre die erteilte forstrechtliche Bewilligung einer nachteiligen Nutzung des Waldes (Art. 16 WaG) grundsätzlich aufzuheben. Angesichts dessen, dass auch die Vo- raussetzungen einer Rodungsbewilligung (Art. 5 WaG) vorliegen, käme ei- ne Rückweisung an die Baudirektion zwecks Erteilung einer solchen einem unnötigen prozessualen Leerlauf gleich. Auf eine Rückweisung zur erneu- ten Prüfung ist mithin zu verzichten und dem rekursgegenständlichen Pro- jekt eine Rodungsbewilligung zugrunde zu legen. 6.1. Die Rekurrentin beruft sich darauf, dass das rekursgegenständliche Projekt planungspflichtig sei oder – sofern es nicht dem Zonenzweck entspreche – einer kantonalen Ausnahmebewilligung nach den Art. 24 ff. RPG bedürfe. Fraglich sei in diesem Zusammenhang, ob der Projektfestsetzung nach StrG die Funktion einer Sondernutzungsplanung zukomme. Eine Bewilli- gung gemäss Art. 24 ff. RPG sei von der Baudirektion nicht erteilt worden und dürfte mangels eines entsprechenden Bedürfnisses auch nicht erteilt werden. 6.2. Die Festsetzung und Genehmigung von Projekten für Verkehrsanlagen und Gewässer, die Genehmigung von Meliorationsprojekten und die Erteilung von wasserrechtlichen Konzessionen schliessen die baurechtliche Bewilli- gung ein (§ 309 Abs. 2 PBG). Soweit nicht vorgängig bereits ein – von den
R2.2019.00029 Seite 19 Betroffenen als Nutzungsplan ebenfalls anfechtbarer – Erschliessungsplan festgesetzt wurde, stellt ein Strassenprojekt einen Sondernutzungsplan mit einem derart hohen Konkretisierungsgrad dar, dass er materiell einer Bau- bewilligung entspricht. Das Projekt untersteht damit sowohl in seiner Eigen- schaft als Nutzungsplan als auch in seiner Eigenschaft als Baubewilligung den Anforderungen des RPG. Insoweit haben die Kantone gemäss Art. 33 Abs. 2 und Abs. 3 lit. b RPG mindestens ein innerkantonales Rechtsmittel mit voller Überprüfung auch der Angemessenheit der Projektfestsetzung zu gewährleisten (VB.2005.00576 in BEZ 2006 Nr. 25 [= RB 2006 Nr. 60], E. 2.3; zuletzt VB.2018.00185 vom 29. November 2018, E. 5.1.3, mit Hin- weisen). 6.3. Eine raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 ff. RPG ist für das strittige kommunale Wegprojekt (§ 1 StrG; § 16 Abs. 2 StrG) ne- ben der strassenrechtlichen Projektierung ebenso wenig erforderlich wie eine reguläre Baubewilligung (Art. 22 RPG). Dass – was einen häufigen, wenn nicht sogar den häufigsten Anwendungsbereich des strassenrechtli- chen Projektierungsverfahrens darstellt – eine Strasse oder ein Weg aus- serhalb des Siedlungsbereichs erstellt werden soll, bedarf sachlogisch kei- ner zusätzlichen Beurteilung gemäss Art. 24 RPG. Die Erfüllung der ent- sprechenden Anforderungen wird durch die – wie erwähnt – anwendbaren und im Rechtsmittelverfahren überprüfbaren raumplanungsrechtlichen so- wie die besonderen strassenrechtlichen Projektierungsgrundsätze (§ 14 StrG) gewährleistet. Auf die diesbezüglichen Voraussetzungen ist nachfol- gend Bezug zu nehmen. 6.4. Die Rüge betreffend die Erteilung einer raumplanungsrechtlichen Ausnah- mebewilligung erweist sich als unbegründet. 7.1. Die Rekurrentin beruft sich im Hauptstandpunkt darauf, dass die Baudirek- tion – insbesondere bei der Erteilung der forstrechtlichen Bewilligung – das Gebot der Selbstbindung missachte, indem sie in geradezu willkürlicher Weise keine Verletzung der Ziele des Landschaftsschutzobjekts X-Tobel durch das Projekt erblicke. Die Selbstbindung bedinge – unabhängig von
R2.2019.00029 Seite 20 der Bedeutung des Objekts – entsprechender Massnahmen bzw. der Statu- ierung von Bedingungen und Auflagen, falls erforderlich, einer Bewilli- gungsverweigerung (Art. 3 Abs. 2 und 3 NHG). Der Inventareintrag sei mit- hin behördenverbindlich (§ 204 PBG in Verbindung mit § 1 der Kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung [KNHV]). 7.2. In diesem Zusammenhang verweist die Rekurrentin auf den Inventareintrag und dabei zunächst auf das für das X-Tobel als Landschaftsschutzobjekt von überkommunaler Bedeutung geltende Schutzziel der ungeschmälerten Erhaltung. Namentlich sei der Schluss der Baudirektion, wonach der Bewil- ligung des projektierten Bauvorhabens aus Sicht des Landschaftsschutzes nichts entgegenstehe, unhaltbar. Ausserdem werde das Massnahmengebot missachtet, keine beeinträchtigenden Geländeveränderungen zuzulassen. Sodann treffe die Begründung des Gemeinderats X nicht zu, wonach offen- bar davon ausgegangen werde, dass das Schutzinventar im Bereich der Fussgängerbrücke nicht massgebend bzw. anwendbar sei. Dies sei schon deshalb unrichtig, weil zur schützenswerten Tobellandschaft das ganze, tief eingeschnittene Bachbett bzw. auch die seitlichen, bewaldeten Hänge ge- hörten. 7.3. Sodann werde, so die Rekurrentin, in der Beschreibung des Schutzobjekts im Inventareintrag darauf verwiesen, dass der Bachlauf und die naturnahen Tobelhänge als vielfältiges Biotopgefüge eine artenreiche Pflanzen- und Tierwelt aufweisen würden. Als Vögel würden Gebirgsstelzen, Wasseram- seln, Goldammern, Neuntöter und Schwarzspechte sowie als Gäste der Graureiher und der sehr seltene Eisvogel aufgezählt. Letzterer sei in der "Roten Liste Brutvögel" als verletzlich eingestuft. Die Realisierung des Pro- jekts könnte dessen Lebensbedingungen infolge des erhöhten Besucher- andrangs erschweren oder gefährden. Dies wäre nicht hinnehmbar. Der Feuersalamander sei in der Liste der national prioritären Arten verzeichnet und als verletzlich eingestuft. Das rekursgegenständliche Projekt erweise sich letztlich nicht als bewilligungsfähig. 7.4. Der Eintrag des X-Tobels im Inventar der Natur- und Landschaftsschutzob- jekte von überkommunaler Bedeutung verweist auf den diesbezüglichen
R2.2019.00029 Seite 21 Eintrag zusammen mit der Gemeinde Y sowie auf die Einträge für Natur- schutzobjekte in diesem Bereich. Das Landschaftsschutzobjekt wird im Einzelnen global wie folgt beschrieben (vgl. act. 6.3):
"Vom oberen Ende des L.-Tobels bis hinunter ins [...] ist an den Tobelhängen und auch im Bachbett an zahlreichen Stellen die Obere Süsswassermolasse aufge- schlossen. Sie umfasst hier bunte Mergel sowie mehrere Niveaux von Sandstein- bänken, in denen oft Knauer, d.h. besser zementierte Partien auftreten. Beson- derheiten sind ein fossilführender Sandstein und der berühmte Bentonnithorizont.
Auf der Höhe von I. schaltet sich eine eiszeitliche Schotterrinne mit vielen Höhlen ein.
Ausser dem riesigen A.-Stein sind Findlinge des Linthgletschers selten und klein.
Der Bachlauf und die naturnahen Tobelhänge weisen als vielfältiges Biotopgefüge eine artenreiche Pflanzen- und Tierwelt auf.
Typische Tobelvegetation mit floristischen Kostbarkeiten.
Gebirgsstelze, Wasseramsel (mind. 3 P.), Goldammer, Neuntöter, Schwarzspecht. Gäste: Graureiher, Eisvogel.
Grasfrosch (laicht in gewissen Bachabschnitten), Feuersalamander."
Sodann nimmt das Inventar auf fünf – hier nicht im Einzelnen wiederzuge- bende – geologische Besonderheiten Bezug (Schottervorkommen ESE I., Molasseaufschlüsse W., Fossilführender Molassesandstein, A.-Stein, Burgmauern [...]). Ferner enthält der Inventareintrag eine natürliche Be- sonderheit, den Südhang T. Dieser wird wie folgt beschrieben:
"Steiler Südhang mit einzelnen Bäumen und Dornbüschen. Biotop insektenfres- sender Singvögel wie z.B. Neuntöter."
Insgesamt statuiert das Inventar für das X-Tobel folgende Ziele und Mass- nahmen:
"Ziel: Ungeschmälerte Erhaltung des X-Tobels mit seinen ausserordentlich bedeutungs- vollen geologischen Erscheinungsformen und in seiner biologischen Reichhaltig- keit als naturnahes, erlebnisreiches Naherholungsgebiet sowie geologisches und biologisches Lehr- und Anschauungsobjekt.
Massnahmen:
R2.2019.00029 Seite 22 Keine beeinträchtigenden Geländeveränderungen und Bachverbauungen. Unter- bindung von Bentonitentnahmen und Ausbeutungen von fossilienhaltigen Schich- ten. Schaffung von Tümpelbiotopen in Hangmulden für eine Vielzahl von Kleinlebewe- sen solcher Standorte." 7.5. Sind zur Abklärung des relevanten Sachverhalts besondere Sachkenntnis- se erforderlich, über welche die Enscheidbehörde nicht oder nur teilweise verfügt, so können gemäss § 7 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegeset- zes (VRG) Sachverständige beigezogen werden. Diese erstatten im Rah- men von Gutachten Bericht über die Sachverhaltsprüfung und -würdigung. Ob der Beizug eines Sachverständigen zur Erstellung des Sachverhalts er- forderlich ist, muss, soweit keine spezialgesetzliche Gutachtenspflicht be- steht, von Fall zu Fall entschieden werden. Der zuständigen Instanz kommt bei diesem Entscheid ein erhebliches Ermessen zu. Verfügt eine Ent- scheidinstanz über Fachmitglieder, müssen in der Regel keine Gutachten von Seiten Dritter eingeholt werden (Plüss, § 7 Rz. 67). Ein Anspruch auf Beweisabnahme anhand eines Gutachtens besteht im verwaltungsrechtlichen Verfahren damit nur beschränkt. Wie erwähnt bean- tragt die Rekurrentin die Einholung eines Gutachtens der NHK zur Frage, ob der geplante Eingriff mit den Schutzzielen des Inventarobjekts vereinbar ist. Ob es sich dabei in erster Linie um eine vom Gericht zu beantwortende rechtliche oder eine zur Beurteilung besondere Kenntnis erfordernde sach- verhaltliche Fragestellung handelt, ist in nachfolgender Erwägung zu prü- fen. 7.6. Der Inventareintrag des X-Tobels liegt – was sich bereits aus der Systema- tik des Inventars ergibt – in der landschaftsschutzrechtlichen Bedeutung des Gebiets (Zusammenspiel von Tobel bzw. Tobelhängen, Geologie [sichtbare Gesteinsschichten], Gewässer [Dorfbach von X] sowie Fauna und Flora) begründet. Dass der Inventareintrag in diesem Zusammenhang auf die Bedeutung der Pflanzen- und Tierwelt verweist, ist ohne weiteres schlüssig. Dass dieser Hinweis jedoch, gleich dem Inventareintrag eines Naturschutzobjekts, eine Vermutung zugunsten des ungeschmälerten Er- halts sämtlicher Elemente der Fauna und Flora begründen würde, geht an- gesichts des vordringlich landschaftsschützerischen Kontexts der Inventari-
R2.2019.00029 Seite 23 sierung fehl. Die im Inventar der überkommunal bedeutenden Natur- und Landschaftsschutzobjekte des Kantons Zürich 1980 (Inventar 1980) be- zeichneten Landschaftsschutzobjekte umfassen denn auch nicht einzig ur- sprüngliche oder besonders wertvolle Naturlandschaften, sondern oft auch grössere, zusammenhängende Gebiete mit – wenn auch kleineren – Sied- lungen. Beispiel dafür ist etwa das dem Inventar gesamthaft zugewiesene Gebiet des Sihlwalds zwischen Langnau-Gattikon und Schönenberg sowie das direkt am nördlichen Siedlungsrand der Stadt Zürich liegende Gebiet Chatzensee. Systematisch existieren die kartographierten Naturschutzge- biete einerseits und die Landschaftsschutzgebiete andererseits weitgehend unabhängig nebeneinander. Die weitläufigen Landschaftsschutzgebiete werden zum Teil von Naturschutzgebieten überlagert; Naturschutzgebiete aber sind oft auch ohne landschaftsschützerischen Zusammenhang ausge- schieden – oder umgekehrt (www.gis.zh.ch). Aus einem Eintrag eines Ge- biets in das Landschaftsschutzinventar ein, wie bei Naturschutzobjekten in- härent, völliges Verbot der Beeinträchtigung von Fauna und Flora abzulei- ten, ginge damit offenkundig fehl. Vielmehr ist, soweit das Landschafts- schutzinventar (bzw. eine allfällige weitergehende Schutzmassnahme ge- mäss § 205 PBG) auf landschaftlich ebenfalls bedeutsame Pflanzen- und Tierwelt Bezug nimmt, die Tragweite eines Eingriffs für das Objekt unter Berücksichtigung dieser Festlegungen zu beurteilen. 7.7. Die Frage, ob jede Beeinträchtigung von Fauna und Flora durch die projek- tierte Fussgängerbrücke ausgeschlossen werden könne, ist folglich nicht zu beurteilen. Vielmehr ist darüber zu befinden, ob der Eingriff durch die Fuss- gängerbrücke unter Berücksichtigung der Verweise auf den Bachlauf und die naturnahen Tobelhänge, die typische Tobelvegetation mit floristischen Kostbarkeiten, die Vogelarten sowie den Lebensraum des Grasfroschs und des Feuersalamanders in einer für die Qualität des Landschaftsschutzob- jekts X-Tobel relevanten Form zu beeinträchtigen vermag. Dies ist offen- kundig nicht der Fall. Die Fussgängerbrücke führt zwar im betreffenden Be- reich (Lärm der Fussgänger, Bewegungen, Rodung und Niederhaltung der Baumkronen) durchaus zu Veränderungen. Diese führen aber bereits an- gesichts der Dimensionierung der Brücke und der von der Baudirektion ver- fügten Auflagen (keine nächtliche Beleuchtung) nicht zu einer ins Gewicht fallenden Einbusse der im Inventar beschriebenen Qualität des X-Tobels als Naturraum. Der im Inventareintrag besonders erwähnte Südhang T. be-
R2.2019.00029 Seite 24 findet sich vom projektierten Standort der Fussgängerbrücke weit entfernt an der Gemeindegrenze zu Y. Der ortsgebundene Eingriff in die Tobelhän- ge, die floristischen Besonderheiten oder – diesbezüglich ist auf nachfol- gende Ausführungen zu verweisen – die Lebensräume der Vogel- und Am- phibienarten bleibt geringfügig. Die Frage des Eingriffs in ein Biotop be- drohter Arten (Art. 18 ff. NHG) ist sodann im Einzelnen nachfolgend zu be- leuchten. Insoweit steht fest, dass mit Bezug auf die gesamthafte Qualität des X- Tobels als Naturraum kein ergänzendes Gutachten einzuholen ist. Die Fra- ge, inwiefern die projektierte Fussgängerbrücke Fauna und Flora ‒ durchwegs geringfügig – beeinträchtigt, ist angesichts der Bedeutung des X-Tobels primär als Landschaftsschutzobjekt im Grundsatz nicht Gegen- stand der Beurteilung. 7.8. Zu beurteilen ist im Kern der Eingriff in die Qualität des X-Tobels als Land- schaftsschutzobjekt. Der optische Eingriff ist angesichts der Länge der Seilkonstruktion von ca. 180 m und deren Höhe (an höchster Stelle ca. 45 m über Grund) sowie der Verankerung in den Felsen der Tobelhänge nicht unbedeutend. Die geologische Bedeutung des Tobels mit den sichtba- ren verschiedenen Niveaus, dem fossilführenden Sandstein sowie den Bentonitvorkommen, der eiszeitlichen Schotterrinne und den Findlingen des Linthgletschers wird angesichts der minimalen Eingriffe durch die Widerla- ger, welche sich ausserhalb des eigentlichen Tobels befinden, indes nicht beeinträchtigt. Die besonders erwähnten Einzelobjekte (Schottervorkom- men ESE I., Molasseaufschlüsse W., fossilführender Molassesandstein, A.- Stein, Burgmauern aus Findlingen) liegen in erheblicher räumlicher Distanz zur projektierten Brücke. Zufolge des Inventareintrags klar unzulässige Massnahmen (beeinträchtigende Geländeveränderungen, Bachverbauun- gen, Bentonitentnahmen, Ausbeutung von fossilienhaltigen Schichten) er- fordert das Projekt nicht. Mit der weiteren Zielsetzung der ungeschmälerten Erhaltung des X-Tobels mit seinen ausserordentlich bedeutungsvollen geo- logischen Erscheinungsformen und als erlebnisreiches Naherholungsgebiet sowie geologisches und biologisches Lehr- und Anschauungsobjekt verhält sich eine zusätzliche Fusswegverbindung durchaus verträglich. Ein Erfor- dernis dahingehend, wonach das Gebiet – auch von Freizeitbesuchern – möglichst unberührt zu lassen sei, kann aus dem Inventareintrag gerade
R2.2019.00029 Seite 25 nicht abgeleitet werden. Vielmehr verweist das Inventar ausdrücklich auf die Bedeutung des X-Tobels als Lehr- und Anschauungsobjekt. Anlässlich des durchgeführten Augenscheins war eine überaus hohe Besucherfre- quenz namentlich von Schulklassen zu beobachten. Angesichts der Lage in der Nähe der Stadt Zürich und der weitgehend überbauten angrenzenden Gebiete wäre eine Abschottung des Naherholungsgebiets X-Tobel vor wei- teren Besuchern mit Zutrittsbeschränkungen verbunden. Dies widerspräche den Zielen des Inventareintrags. Ob zufolge der projektierten Fussgänger- brücke letztlich eine Entlastung des tobelinternen Wegnetzes oder aber ei- ne – zufolge gesteigerter Attraktivität – höhere Besucherzahl resultieren wird, ist nicht relevant. Eine Nutzungsintensivierung in einem Ausmass, welche die Bedeutung des X-Tobels als Naherholungsgebiet zu schmälern oder infrage zu stellen vermöchte, ist nicht zu erwarten. Auch wenn die Brückenverbindung tendenziell geeignet ist, die Attraktivität des X-Tobels zu steigern, ist eine solche Verbindung nicht derart aussergewöhnlich, dass sie grosse Besuchermassen anziehen würde. In der Beurteilung verbleibt damit einzig der optische Eingriff in das Landschaftsbild und damit die von der Rekurrentin gerügte "Möblierung der Landschaft". Auch bezüglich der Beurteilung der Verträglichkeit mit den Zielen des Landschaftsschutzes ist die Erstellung eines Gutachtens nicht erforderlich. Die Vereinbarkeit der Erstellung der Fussgängerbrücke mit den Zielen des Inventareintrags ist im Kern Gegenstand der gerichtlichen Beurteilung. Der Eingriff in das Landschaftsbild allein erfordert – analog zu einer Beurteilung nach § 238 Abs. 2 PBG – keine Begutachtung. Das Baurekursgericht ist als Fachgericht zur Beurteilung dieser Fragen ohne weiteres berufen (VB.2015.00677 vom 12. Mai 2016, E. 2). 7.9. Zu beurteilen ist nach dem Gesagten vordringlich der Eingriff in das Inven- tarobjekt. Wie erwähnt ist der optische Eingriff nicht unbedeutend. Gemil- dert wird er dadurch, dass bei der Projektierung bewusst eine Spannbrücke ohne Stützen gewählt wurde, um die Eingriffe in das Tobel auf ein Minimum zu reduzieren. Auch wurde für die Brücke eine Höhe gewählt, die nicht zu einer grossflächigen landschaftlichen Beeinträchtigung führt. Die Brücke wird vom See oder vom Dorfzentrum her nicht zu sehen sein. Anlässlich des Augenscheins hat sich bestätigt, dass die Brücke zu grossen Teilen inmitten der Baumkronen zu liegen kommen wird. Vom Wanderweg auf
R2.2019.00029 Seite 26 dem Tobelgrund her dürfte sie daher nur auf einer Strecke von je ca. 100 m erkennbar sein. Die zwecks Erschliessung der Brücke am Standort des südlichen Widerlagers zu tätigende (geringfügige) Geländeanpassung ist landschaftsschutzrechtlich nicht von Bedeutung. Betreffend die Auswirkun- gen der Benützung auf die Landschaft wird auf der Fussgängerbrücke ein generelles Fahr- und Reitverbot herrschen. Auf eine Beleuchtung der Brü- cke wurde im Rahmen der Vorprüfung auf Verlangen der Baudirektion ver- zichtet. Ein Eingriff in ein Landschaftsschutzobjekt wie der vorliegende kann nur dann gerechtfertigt sein, wenn am Projekt ein öffentliches Interesse be- steht. Derselbe Grundsatz muss für die gemäss vorstehenden Erwägungen erforderliche Rodungsbewilligung gelten. Eine Rodungsbewilligung erfor- dert wichtige Gründe (Art. 5 WaG). Nach der bundesgerichtlichen Recht- sprechung ist bei Rodungen für die Erweiterung eines Skigebiets nicht bloss erforderlich, dass diese im Interesse der touristischen Entwicklung ei- ner Berggemeinde stehen. Auch das Vermeiden von Wartezeiten in der Hochsaison bis zu 30 Minuten und die angestrebte Entlastung eines Skige- biets genügen nicht als hinreichendes Bedürfnis, da sonst jede vernünftig geplante Rodung in einer waldreichen, stark besuchten Ortschaft des Win- tertourismus bewilligt würde. Dies wäre mit forstpolizeilichen Grundsätzen nicht vereinbar (BGE 113 Ib 411, E. 3a). Zum landschaftsschutzrechtlichen Kontext hat das Verwaltungsgericht des Kantons Glarus im Fall einer privat projektierten Hängebrücke (Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG; Standortgebundenheit) zwecks Stärkung des Wanderwegnetzes zur Aus- schöpfung des brachliegenden Potentials im Sommertourismus befunden, dass angesichts des eher losen Gesamtkonzepts ein eigentlicher Bedürf- nisnachweis gänzlich fehle. Dieser könne auch nicht mit der Attraktivität der Hängebrücke daselbst begründet werden, sofern diese nicht sehr weit über dem Grund zu liegen komme. Ins Gewicht fiel sodann, dass die Hängebrü- cke keine technische Funktion hatte, da der entsprechende Geländeab- schnitt problemlos ohne Brücke passiert werden konnte. Das Gericht bejah- te, dass die Hängebrücke im Wesentlichen zu einer unerwünschten Möblie- rung der Landschaft führe (VGr GL, VG.2014.00086 vom 17. März 2016, E. 5). Mit den genannten Fällen ist der vorliegende nur bedingt vergleichbar. Zwar ist ebenfalls eine Steigerung der Attraktivität des Wanderwegnetzes (Pano-
R2.2019.00029 Seite 27 ramaweg R.-F.) beabsichtigt. Die Brücke hat aber angesichts der Lage des X-Tobels zwischen X und A. auch einen Erschliessungszweck. Dabei ist unerheblich, dass das X-Tobel bereits durch ein Wanderwegnetz erschlos- sen ist. Aufgrund der Höhenunterschiede erweist sich die Durchquerung des Tobels von Norden nach Süden (und umgekehrt) als beschwerlich. Für die Bewohner der angrenzenden Quartiere bzw. für die täglichen Besor- gungen ist der Wanderweg daher keine valable Alternative. Eine alltags- taugliche Umgehung des Tobels erfordert die zeitaufwendige Inanspruch- nahme öffentlicher Verkehrsmittel oder des Individualverkehrs. Anders als bei Wanderwegen weit abseits von Siedlungen kann auch nicht von der Hand gewiesen werden, dass der bestehende Weg durch das Tobel für äl- tere oder mobilitätseingeschränkte Personen sowie Familien ungeeignet ist. Dabei wiederum ist zu berücksichtigen, dass sich in unmittelbarer Nähe des X-Tobels das im Eigentum der Gemeinde X stehende Alters- und Gesund- heitszentrum T. [...] befindet. Schliesslich haben aufgrund der engen Sied- lungszusammenhänge auch weitere Anwohnerinnen und Anwohner des X- Tobels ein Interesse an einer zusätzlichen, alltagstauglichen Fusswegver- bindung. Aufgrund des Siedlungskontexts ist damit ein nicht unerhebliches öffentliches Interesse an einer direkteren Fusswegverbindung dargetan. In der Gegenüberstellung erscheint der Eingriff in das Landschaftsschutz- objekt vorliegend von eher geringem Gewicht. Dies gilt gleichermassen für die geringfügigen Rodungen. Unter Berücksichtigung des öffentlichen Inte- resses erscheinen die Eingriffe in Landschaft und Wald verhältnismässig. Den Vorinstanzen kann nicht vorgeworfen werden, sie hätten das ihnen bei der Beurteilung zustehende Ermessen überschritten. Auch wurden die ge- mäss § 14 StrG zu beachtenden Projektierungsgrundsätze (bestmögliche Einordnung, Beachtung des Umweltschutzes und der sparsamen Landbe- anspruchung) eingehalten. Die Rekurrentin tut nicht dar, inwiefern noch weniger invasive Möglichkeiten zur Realisierung einer Fussgängerbrücke gewählt werden könnten. Deren Standort wurde, wie erwähnt, sorgfältig evaluiert. 7.10. Die Rügen betreffend den Eingriff in das Landschaftsschutzobjekt X-Tobel erweisen sich als unbegründet.
R2.2019.00029 Seite 28 8.1. Die Rekurrentin beruft sich des Weiteren – wie bereits erwähnt – auf die besonderen Bestimmungen zum Schutz der einheimischen Tier- und Pflan- zenwelt (Art. 18 ff. NHG). Namentlich Uferbereiche und Standorte, die eine ausgleichende Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders günstige Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufweisen, seien besonders zu schützen. In den Projektunterlagen würden zudem Erhebungen zu sel- tenen gefährdeten Pflanzen- und Tierarten fehlen. Der im Inventareintrag erwähnte Eisvogel sei in der "Roten Liste Brutvögel" verzeichnet. Der eben- falls erwähnte Feuersalamander sei in der Liste der national prioritären Ar- ten verzeichnet und als verletzlich eingestuft. Für die Beeinträchtigung schutzwürdiger Lebensräume müsse die Verursacherin den bestmöglichen Schutz gewähren, für Wiederherstellung oder ansonsten für angemessenen Ersatz sorgen. 8.2. Dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten ist durch die Erhal- tung genügend grosser Lebensräume (Biotope) und andere geeignete Massnahmen entgegenzuwirken (Art. 18 Abs. 1 NHG). Gemäss Art. 18 Abs. 1 bis NHG sind Uferbereiche, Riedgebiete und Moore, seltene Waldge- sellschaften, Hecken, Feldgehölze, Trockenrasen und weitere Standorte, die eine ausgleichende Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders günstige Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufweisen, beson- ders zu schützen. Lässt sich eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Lebens- räume durch technische Eingriffe unter Abwägung aller Interessen nicht vermeiden, so hat der Verursacher für besondere Massnahmen zu deren bestmöglichem Schutz, für Wiederherstellung oder ansonsten für ange- messenen Ersatz zu sorgen (Art. 18 Abs. 1 ter NHG). Der Schutz und der Unterhalt der Biotope von regionaler und lokaler Bedeutung obliegt den Kantonen (Art. 18b Abs. 1 NHG). Der Biotopschutz soll insbesondere zusammen mit dem ökologischen Aus- gleich (Art. 15 der Natur- und Heimatschutzverordnung [NHV]) und den Ar- tenschutzbestimmungen (Art. 20 NHV) den Fortbestand der wildlebenden einheimischen Pflanzen- und Tierwelt sichern. Biotope werden aufgrund der durch Kennarten charakterisierten Lebensraumtypen, der nach Art. 20 NHV geschützten Pflanzen- und Tierarten, der nach der Fischereigesetz- gebung gefährdeten Fische und Krebse, der gefährdeten und seltenen
R2.2019.00029 Seite 29 Pflanzen und Tierarten, die in den vom BAFU erlassenen oder anerkannten Roten Listen aufgeführt sind sowie aufgrund weiterer Kriterien wie Mobili- tätsansprüche der Arten oder Vernetzung ihrer Vorkommen als schützens- wert bezeichnet (Art. 14 Abs. 3 NHV). Ein technischer Eingriff, der schüt- zenswerte Biotope beeinträchtigen kann, darf nur bewilligt werden, sofern er standortgebunden ist und einem überwiegenden Bedürfnis entspricht. Für die Bewertung des Biotops in der Interessenabwägung sind neben sei- ner Schutzwürdigkeit (gemäss Art. 14 Abs. 3 NHV) seine Bedeutung für die geschützten, gefährdeten und seltenen Pflanzen- und Tierarten, seine aus- gleichende Funktion für den Naturhaushalt, seine Bedeutung für die Ver- netzung schützenswerter Biotope und seine biologische Eigenart oder sein typischer Charakter massgebend (Art. 14 Abs. 6 NHV). Wer einen Eingriff vornimmt oder verursacht, ist zu bestmöglichen Schutz-, Wiederherstel- lungs- oder sonstigen angemessenen Ersatzmassnahmen zu verpflichten (Art. 14 Abs. 7 NHV). Im Grundsatz prüft das Bundesgericht frei, ob die Kantone den bundes- rechtlichen Auftrag zum Schutz der Biotope korrekt erfüllen. Es untersucht namentlich, ob dabei alle massgeblichen Gesichtspunkte berücksichtigt werden und ob die bundesrechtlich gebotene umfassende Interessenab- wägung stattgefunden hat. Doch billigt das Gericht den kantonalen Behör- den bei der Auslegung und Anwendung der unbestimmten Gesetzesbegrif- fe einen Beurteilungsspielraum zu. Mit welchen rechtlichen Instrumenten die Kantone im konkreten Fall ein Biotop schützen oder für ökologischen Ausgleich sorgen müssen, gibt das NHG den Kantonen nicht vor. Auch nach der Rechtsprechung ist es den Kantonen überlassen, mit welchen In- strumenten sie diesem Auftrag nachkommen. Art. 17 Abs. 1 lit. d RPG sieht zwar im Grundsatz vor, dass Lebensräume für schutzwürdige Tiere und Pflanzen einer Schutzzone zuzuweisen sind. Stattdessen kann das kanto- nale Recht aber auch andere geeignete Massnahmen vorsehen (Art. 17 Abs. 2 RPG). Die wichtigsten Massnahmen sind in Art. 14 Abs. 2 NHV in nicht abschliessender Form aufgezählt. Mindestens muss der Kanton ein zweckmässiges Feststellungsverfahren vorsehen, mit welchem möglichen Beeinträchtigungen schützenswerter Biotope sowie Verletzungen der Ar- tenschutzbestimmungen vorgebeugt werden kann (Art. 14 Abs. 5 NHV). Dem Bundesrecht lässt sich damit kein Auftrag entnehmen, im Zusammen- hang mit der Zonenplanung ein förmliches Naturschutz- oder Lebens- rauminventar zu erstellen. Allerdings muss den Anforderungen des Bio-
R2.2019.00029 Seite 30 topschutzes und des ökologischen Ausgleichs (Art. 18b Abs. 2 und 2 NHG; Art. 14 f. NHV) in der Zonenplanung materiell Rechnung getragen werden. Dies setzt voraus, dass die auf dem Gemeindegebiet vorhandenen schutz- würdigen Biotope im Sinne von Art. 14 Abs. 3 NHV, ihre räumliche Aus- dehnung und ihre Bedeutung im Sinne von Art. 14 Abs. 6 NHV bekannt sind. Die hierfür notwendigen Erhebungen stellen notwendige Grundlagen der Ortsplanung dar. Fehlen sie oder sind sie unvollständig oder ungenü- gend, so kann dies zur Folge haben, dass die raumplanerische Interessen- abwägung und die darauf beruhende Nutzungsplanung fehlerhaft ist und (ganz oder teilweise) aufgehoben bzw. überarbeitet werden muss. Daraus, dass im fraglichen Lebensraum keine in den obigen Listen aufge- führten Arten auftreten, ist noch nicht ohne Weiteres zu schliessen, dass kein schutzwürdiges Biotop vorliegt. Entscheidend ist vielmehr, ob beson- ders günstige Voraussetzungen vorliegen und das Vorkommen geschützter Arten wahrscheinlich ist. Nach dem Art. 18 Abs. 1 bis NHG inhärenten Mass- stab kommt es nicht darauf an, ob ein Vorkommen schützenswerter Tierar- ten auf der betreffenden Fläche sicher oder nur sehr wahrscheinlich ist, zumal die Beobachtung gewisser Tierarten (z.B. Reptilien) erfahrungsge- mäss schwierig sein kann. Dies gilt namentlich dann, wenn ein entspre- chendes Artenvorkommen aufgrund der Eigenschaften eines Standorts als wahrscheinlich gelten muss. Überhaupt ist bei der Qualifikation eines Ge- biets als Biotop von grundlegender Bedeutung, dass der Sachverhalt, d.h. die örtlichen Gegebenheiten und damit die Schutzwürdigkeit, sachlich kor- rekt und nachvollziehbar ermittelt wird. Das entsprechende Fachwissen ist im Regelfall durch Amtsberichte bzw. Gutachten einzuholen (zum Ganzen Nina Dajcar, in: Kommentar NHG, 2. Aufl., Zürich 2019, Art. 18b Rz. 6 ff. und Rz. 14 ff., mit Hinweisen). 8.3. Vorliegend weist der Eintrag des X-Tobels im Inventar der Natur- und Landschaftsschutzobjekte von überkommunaler Bedeutung, wie erwähnt, auf den Eisvogel als Gast am Standort hin. Dessen Bestand ist gemäss "Roter Liste Brutvögel" als verletzlich eingestuft. Überdies ist der Eisvogel in der Liste der geschützten Tiere gemäss Anhang 3 der NHV aufgeführt. Der Feuersalamander figuriert auf der Liste der national prioritären Arten.
R2.2019.00029 Seite 31 Während ein Artenvorkommen des Feuersalamanders im X-Tobel vorlie- gend unumstritten ist, kann dies für ein Artenvorkommen des Eisvogels nicht gleichermassen gelten. Das Inventar spricht von einem Gast am Standort, mithin einem unregelmässigen Vorkommen. Der Birdlife-Brut- vogelatlas weist das X-Tobel nicht als Brutstandort für den Eisvogel aus (Zeitpunkte: 1988 und 2008; www.birdlife-zuerich.ch/vogelfinder/atlas-nach- vogelarten/). Ein mit BGE 118 Ib 485 ff. vergleichbarer Fall eines bestehen- den Brutbiotops des Eisvogels liegt damit nicht vor. In der Sache kann frei- lich nicht ausgeschlossen werden, dass das X-Tobel dem Eisvogel als Le- bensraum dient. Das X-Tobel ist als Lebensraum des Eisvogels grundsätz- lich geeignet, zumal der Eisvogel zum Brüten steile Sandsteinwände und waldfreie oder mässig bestockte Abschnitte eines Fliessgewässers benö- tigt. Wichtig ist dabei, dass Eisvögeln genügend lange Zeiten ohne Störun- gen für die Nahrungssuche zur Verfügung stehen (BGE 118 Ib 485, E. 4c.bb). Insgesamt erschiene es nach den Sachumständen angezeigt, das Vorhandensein eines im Sinne von Art. 18 Abs. 1 NHG in Verbindung mit Art. 14 Abs. 3 lit. b NHV schützenswerten Biotops des Eisvogels abzu- klären. Im Hinblick auf – mögliche – weitere Beanspruchungen des X- Tobels wären derartige Abklärungen wünschenswert. Da der Feuersala- mander nicht auf einer roten Liste geführt ist bzw. (vorderhand) nicht als zumindest gefährdet eingestuft wird (Art. 14 Abs. 3 lit. d NHV), ist eine Ab- klärung des Lebensraums des Feuersalamanders (noch) nicht erforderlich. Aus dem Gesagten folgt, dass für die projektierte Fussgängerbrücke als technischem Eingriff im Sinne von Art. 14 Abs. 6 NHV eine Bewertung des Biotops vorzunehmen ist. Im vorliegenden Ausnahmefall ist angesichts der fehlenden Anhaltspunkte für ein aktuelles Artenvorkommen des Eisvogels und der geringen Bedeutung des Eingriffs durch die projektierte Fussgän- gerbrücke auf einlässliche Abklärungen indes summarisch zu verzichten. Die Sachlage ist nach Massgabe von Art. 14 Abs. 6 NHV auch ohne weite- re Abklärungen beurteilbar. Da die Fussgängerbrücke in einem – zufolge der Wanderwege – bereits stark begangenen Teil des Tobels zu liegen kommt, anlässlich des Augenscheins in der Nähe keine zum Brüten geeig- nete Sandsteinwände ersichtlich waren und der Luftraum im fraglichen Be- reich stark bestockt ist, kann die Brücke nach menschlichem Ermessen nicht als relevanter Eingriff in den Lebensraum einer – falls vorhanden – Eisvogelpopulation gelten. Eine besondere Interessenabwägung nach
R2.2019.00029 Seite 32 Massgabe von Art. 14 Abs. 6 NHV sowie von Ersatzmassnahmen nach Massgabe von Art. 14 Abs. 7 NHV entfällt. 8.4. Der Rekurs erweist sich auch bezüglich Biotopschutz in der Sache als un- begründet. 9.1. Die Rekurrentin beruft sich überdies darauf, dass gemäss aktuellem kanto- nalen Richtplan ausserhalb der Bauzonen nur landschaftsverträglich ge- baut werden dürfe (Ziele gemäss den Punkten 3.2.3.a, 3.6 und 3.7 unter Ziff. 3.1.1 des Richtplans). Das X-Tobel befinde sich gemäss kantonaler Richtplanung zudem in einem Landschaftsförderungsgebiet (Ziele gemäss Ziff. 3.8.1 und 3.8.2 des Richtplans). Die Rekurrentin verweist in diesem Zusammenhang darauf, dass der Kanton bzw. die zuständige Direktion gemäss § 211 Abs. 1 PBG Schutzmassnahmen für Natur- und Heimat- schutzobjekte zu treffen habe, denen über die Gemeindegrenze hinausge- hende Bedeutung zukommt. Die Rekursgegnerinnen hätten es seit gut 28 Jahren versäumt, das schutzwürdige X-Tobel mit einen oder mehreren Schutzanordnungen (im Sinne von § 205 PBG) in allgemein- bzw. eigentü- merverbindlicher Weise unter Schutz zu stellen. Dem Kanton obliege die gesetzliche Pflicht, dies sobald wie möglich nachzuholen. Auch die Ge- meinde X treffe eine Verantwortung, da sie für den Erlass einer planeri- schen Schutzanordnung (Schutzzone gemäss Art. 17 RPG) zuständig wä- re. 9.2. Der zuletzt mit Beschluss des Kantonsrats Zürich vom 22. Oktober 2018 festgesetzte Richtplan sieht in allgemeiner Weise vor, dass offene, wenig zerschnittene Räume ungeschmälert erhalten bleiben sollen und das Land- schaftsbild generell zu schonen ist. Beim Bauen ausserhalb der Bauzonen ist grosser Wert auf eine zurückhaltende Bewilligungspraxis sowie die land- schaftsverträgliche Einordnung, anspruchsvolle Gestaltung sowie die Schonung natürlich gewachsener Böden zu legen (Ziff. 3.1.1 des Richt- plans). Die ferner zitierte Ziff. 3.2.3 des Richtplans (Massnahmen für das Landwirtschaftsgebiet) betrifft insbesondere die Genehmigung von Pla- nungsmassnahmen zur Durchstossung des Landwirtschaftsgebiets, wobei
R2.2019.00029 Seite 33 hohe Anforderungen an die Interessenabwägung zu stellen sind. Für Wald- flächen enthält der Richtplan in Ziff. 3.3 besondere Ziele und Massnahmen. Ziff. 3.6 des Richtplans widmet sich dem Naturschutz in den dafür bezeich- neten Gebieten. Der Richtplan enthält in Ziff. 3.7 weiter Festlegungen für Landschaftsschutzgebiete. Diese dienen der Erhaltung und nachhaltigen Entwicklung besonders wertvoller Landschaften. Der Landschaftsschutz umfasst die Bewahrung von Vielfalt, Schönheit, Naturnähe, Ökologie und Eigenart der verschiedenen Landschaften. Landschaftsschutzgebiete sollen vielfältige Lebensräume für Menschen, Tiere und Pflanzen sein. Im Gegen- satz dazu umfassen die Landschaftsförderungsgebiete gemäss Ziff. 3.8 ausgeprägt multifunktionale Landschaften, welche sich insbesondere durch ihre Eigenart, Natürlichkeit und ihren Erholungswert auszeichnen. Diese weisen eine hohe Dichte an jeweils typischen Landschaftselementen sowie eine gewisse Ursprünglichkeit auf. Landschaftsförderungsgebiete sollen nach den Zielen der Richtplanung insgesamt in ihrem jeweiligen speziellen Charakter erhalten und weiterentwickelt werden. Das X-Tobel figuriert im Richtplan als Teil des Landschaftsförderungsge- biets Nr. 00. Gemäss Ziff. 3.8.2 des Richtplans sind allen Landschaftsförde- rungsgebieten folgende Merkmale gemeinsam, die erhalten werden sollen: Wesentliche Prägung durch die ortsspezifische landwirtschaftliche Nutzung, vergleichsweise unverbaute und unzerschnittene Landschaft sowie die Ei- genschaft als wichtige Lebensräume und die Brückenfunktion für Natur- schutz und Biodiversität. Darüber hinaus werden für die einzelnen Land- schaftsförderungsgebiete die aus kantonaler Sicht relevanten individuellen Förderschwerpunkte in den Bereichen Landwirtschaft, Naturschutz, Erho- lung und Landschaftsbild bezeichnet. Für das Landschaftsförderungsgebiet Nr. 00 ist dies die Erhaltung der Rebberge, die Förderung attraktiver Fuss- und Velowege, die unverbaute Erhaltung von Aussichtspunkten und Aus- sichtslagen sowie die Erhaltung der Obstgärten. 9.3. Zwischen im kantonalen Richtplan ausgeschiedenen Landschaftsschutz- und Landschaftsförderungsgebieten ist klar zu unterscheiden. Landschafts- schutzgebiete haben – wie erwähnt – den Zweck, besonders wertvolle Landschaften zu erhalten und nachhaltig zu entwickeln. Dieser Kategorie liegt damit ein im Wesentlichen bewahrender Charakter zugrunde. Nicht gleichbedeutend ist die Einteilung in ein Landschaftsförderungsgebiet.
R2.2019.00029 Seite 34 Auch Landschaftsförderungsgebiete weisen zwar eine gewisse Ursprüng- lichkeit auf. Indes sollen sie – etwa bezüglich ihrer Erholungsfunktion – auch weiterentwickelt werden. Mit dieser Zielsetzung erweist sich die Teil- revision des kommunalen Richtplans Verkehr und mithin auch das festge- setzte strassenrechtliche Projekt ohne weiteres als vereinbar. Dass dem X- Tobel angesichts seiner Lage in weitgehend bebautem Gebiet eine wichtige Erholungsfunktion zukommt, ist offenkundig und hat sich auch anlässlich des Augenscheins bestätigt. Das Tobel wird äusserst rege genutzt. Mit die- ser Zielsetzung der Stärkung der Erholungsfunktion, welche die kantonale Richtplanung für das X-Tobel besonders vorsieht (Förderung attraktiver Fuss- und Velowege), erweist sich die Erstellung einer filigran gehaltenen Fussgängerbrücke ohne weiteres als vereinbar. 9.4. Das Gesagte wird dadurch verdeutlicht, dass das kantonale Recht für Landschaftsförderungsgebiete keine besondere Anordnung von Schutz- massnahmen vorsieht. Landschaftsschutzgebiete hingegen werden, soweit ihre Ausdehnung und ihr Charakter es erlauben und der Schutzzweck es erfordert, zur planungsrechtlichen Sicherung in Freihaltezonen eingeteilt (§ 20 KNHV). Soweit planungsrechtliche Massnahmen nicht genügen, sind für Landschaftsschutzgebiete weitere Vorschriften zu erlassen und Verfü- gungen zu treffen, welche Tätigkeiten, Vorkehren und Einrichtungen verbie- ten, welche das Landschaftsbild beeinträchtigen, die Unberührtheit und Harmonie stören oder seine Eigenart gefährden bzw. ein schutzwürdiges Einzelobjekt zerstören oder verunstalten können (§ 21 KNHV). Für das Landschaftsförderungsgebiet Nr. 00 besteht mithin keine Pflicht zum Erlass derartiger Schutzmassnahmen. 9.5. Im Allgemeinen kommt den Zürcher Gemeinden nach § 2 lit. c und §§ 45 ff. PBG bei der Festsetzung von Freihaltezonen ein weiter Gestaltungsspiel- raum zu. Mit Bezug auf deren Umfang und die entsprechenden Vorschriften sind sie weitgehend autonom. In der Stadt Zürich existieren neben Freihal- tezonen ohne Zweckbestimmung bspw. solche für Allmenden (Typus A), Sport- und Badeanlagen (Typus C), Campingplätze (Typus D) und Friedhö- fe (Typus E; Art. 81 der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich). Ob ei- ner ausgeschiedenen Freihaltezone der Charakter einer Schutzzone ge- mäss Art. 17 RPG zuzuerkennen ist, muss im Einzelfall anhand der gelten-
R2.2019.00029 Seite 35 den Vorschriften bestimmt werden. Im Allgemeinen ist davon auszugehen, dass der kommunale Gesetzgeber im Rahmen der jeweiligen Zonenplanre- visionen die notwendigen planerischen Massnahmen trifft. Der kommunale Gesetzgeber kann insofern auch rechtswirksam auf einen Schutz von Ge- bieten verzichten. Dasselbe hat analog mit Bezug auf besondere Anord- nungen gemäss § 21 KNHV zu gelten (BRGE I Nrn. 0061-0063/2019 vom 10. Mai 2019, E. 4.8; BRGE I Nrn. 0192/2011 und 0193/2011 in BEZ 2012 Nr. 10, E. 5.6.3-5.6.5). 9.6. Zufolge der Nicht-Zuweisung des Gebiets X-Tobel in eine Erholungs- oder Freihaltezone oder des Nicht-Erlasses besonderer Anordnungen eine Rechtsverletzung anzunehmen, ginge folglich schon im Ansatz fehl. Zwar statuiert das kantonale Recht mit Bezug auf Landschaftsschutzgebiete (§ 19 ff. KNHV) und überkommunale Schutzobjekte (§ 211 Abs. 1 PBG) entsprechende Zuständigkeiten. Eine positivrechtliche Pflicht zum Erlass von Schutzmassnahmen trifft indes weder den kommunalen Gesetzgeber noch die gemäss § 211 Abs. 1 PBG zuständige Baudirektion. Dies umso mehr, als das X-Tobel gemäss Richtplan nicht als Landschaftsschutz-, sondern als Landschaftsförderungsgebiet figuriert. Angesichts dessen, dass es sich beim X-Tobel nutzungsplanerisch um Wald handelt, kann der Schutz im Wesentlichen bereits als durch die Forstgesetzgebung gewähr- leistet gelten. Der Erlass weitergehender, besonderer Schutzanordnungen drängt sich von Rechts wegen nicht auf. 9.7. Die Rügen betreffend Richtplanung und betreffend unterlassene Schutzan- ordnungen sind unbegründet. 10. Der Rekurs ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. 11. Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten der Rekurrentin aufzuerlegen (§ 13 VRG).
R2.2019.00029 Seite 36 Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwal- tungsgerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimmbaren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt wie hier ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Ge- richtsgebühr in der Regel Fr. 500.– bis Fr. 50'000.– (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 2 GebV VGr). Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Re- kursinstanz ein grosser Ermessensspielraum zu (Plüss, § 13 Rz. 25 ff.). Angesichts des nicht unerheblichen Beurteilungsaufwands ist die Gerichts- gebühr vorliegend auf Fr. 8'000.– festzusetzen. Der Gemeinderat X beantragt die Zusprechung einer Umtriebsentschädi- gung. Vorliegend handelt es sich zwar nicht um einen einfachen Fall. Des- sen ungeachtet hatte die Behörde im Rechtsmittelverfahren keinen beson- deren, über die Bearbeitung im Bewilligungsverfahren erheblich hinausge- henden Zusatzaufwand zu treiben. Die Voraussetzungen von § 17 Abs. 2 lit. a VRG sind daher nicht erfüllt, so dass von der Zusprechung einer Um- triebsentschädigung an den Gemeinderat X abzusehen ist. Angesichts des Verfahrensergebnisses ist der Rekurrentin von vornherein keine Umtriebs- entschädigung zuzuerkennen. [...]