BRGE II Nr. 0117/2011 vom 17. Mai 2011 in BEZ 2011 Nr. 47 Geplant war die Erstellung eines Mehrfamilienhauses, dessen Satteldachflächen vollständig mit einer Photovoltaikanlage bedeckt werden sollten. Aus den Erwägungen: 4. Der Rekurrent macht eine Verletzung des umweltrechtlichen Vorsorgeprinzips geltend. Angesichts der vollflächigen Eindeckung beider Dachhälften mit Solar-Panels sowie der Ausrichtung des Gebäudes sei es mit dem umweltrechtlichen Vorsorgeprinzip nicht vereinbar, wenn die Bewilligung für die Photovoltaikanlage ohne nähere Angaben der zu verwendenden Panels und ohne nähere Abklärung über die zu erwartenden Reflexionen erteilt werde. Es sei für den Rekurrenten völlig unzumutbar, im Nachhinein gegen nur vermeintlich blendfreie Panels vorzugehen und eine Sanierung der Anlage durchsetzen zu müssen. 4.1 Das Umweltschutzgesetz (USG) bezweckt gemäss dessen Art. 1 Abs. 1 den Schutz von Menschen, Tieren und Pflanzen, ihrer Lebensgemeinschaften und Lebensräume gegen schädliche oder lästige Einwirkungen. Einwirkungen sind laut Art. 7 Abs. 1 USG unter anderem Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen. Hierzu gehören auch optische Strahlen, darunter sichtbares Licht (P. M. Keller, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. A., Hrsg. Vereinigung für Umweltrecht/H. Keller, Art. 7 Rz. 10). Als Quelle der Emissionen nennt das Gesetz den Bau und Betrieb von Anlagen (Art. 7 Abs. 1 USG). Eine allfällige Blendwirkung entsteht durch die Reflexion des Sonnenlichts (Strahlen) auf der Oberfläche der Photovoltaikanlage. Damit liegt eine vom Menschen (mit)verursachte Einwirkung vor, die von einer Baute ausgeht, auch wenn die Strahlen aus einer natürlichen Quelle (Sonnenlicht) stammen. Solche Sonnenlichtreflexionen stellen Einwirkungen im Sinn von Art. 7 Abs. 1 USG dar und werden grundsätzlich von diesem Gesetz erfasst (vgl. hierzu A. Griffel, Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrechts, 2001, Rz. 88 mit Hinweis auf BRKE II Nr. 213/1992 vom 22. September 1992 = BEZ 1998 Nr. 18 = URP 1998, S. 695; M. Kölz, Das schweizerische Umweltschutzrecht, Rechtsprechung von 2000-2005, URP 2006, S. 214 ff., 279 f.; VGr, 7. November 2007, VB.2007.00307, E. 4.1). 4.2 Als Erstes ist zu prüfen, ob der Rekurrent zu Recht moniert, die Bewilligung der Photovoltaikanlage habe ohne nähere Abklärungen über die zu erwartenden Reflexionen nicht erteilt werden dürfen. Ob das geplante Vorhaben genannte Einwirkungen tatsächlich verursacht, ist durch entsprechende Sachverhaltsermittlung abzuklären. Damit rügt der Rekurrent eine
Seite 2
ungenügende Feststellung des Sachverhaltes im Sinne von § 20 Abs. 1 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG). Die private Rekursgegnerin führt vernehmlassungsweise aus, es sei ohne Weiteres möglich, eine Photovoltaikanlage zu realisieren, bei welcher keine störende oder lästige Blendwirkung vorkomme. Die Vorinstanz habe daher zu Recht keine näheren und kostspieligen gutachtlichen Abklärungen über die zu erwartenden Reflexionen verlangt. Die Vorinstanz äussert sich in ihrer Vernehmlassung zur befürchteten Blendwirkung der Photovoltaikanlage nicht. Im angefochtenen Beschluss wird diesbezüglich ebenfalls nichts ausgeführt. Dieser enthält lediglich im Sinne eines allgemeinen Hinweises auf das Umweltschutzgesetz fest, dass die Solarpanelen nicht zu störenden oder lästigen Blendwirkungen führen dürfen. 4.3 Das Umweltschutzgesetz enthält keine Bestimmungen, wann und mit welchen Mitteln festzustellen ist, ob überhaupt eine Blendwirkung entsteht. Bezüglich der Sachverhaltsfeststellungen gelten im Verwaltungsverfahren die allgemeinen Regeln des Verwaltungsrechtspflegegesetzes. Gemäss § 7 Abs. 1 VRG hat die Verwaltungsbehörde den Sachverhalt von Amtes wegen zu untersuchen. Im Geltungsbereich der Untersuchungsmaxime muss die amtliche Untersuchung den Sachverhalt grundsätzlich in jeder Beziehung umfassend klären. Das bedeutet jedoch nicht, dass die Sachverhaltsabklärungen sich auf alle denkbaren Einzelheiten zu erstrecken haben. Vielmehr genügt es, auf die Erheblichkeit und Notwendigkeit der Sachverhaltsermittlungen abzustellen (A. Kölz/J. Bosshart/M. Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., 1999, § 7 Rz. 7). Letztlich geht es hier also darum, in welchem Umfang die Vorinstanz verpflichtet war, den Sachverhalt zu untersuchen. Da es sich hier um vom Umweltschutzgesetz erfasste Immissionen handelt, rechtfertigt es sich, neben den Grundsätzen nach Verwaltungsrechtspflegegesetz, die Bestimmungen und Rechtsprechung anderer Immissionen nach USG zur Klärung dieser Frage heranzuziehen. Art. 36 Abs. 1 der Lärmschutzverordnung (LSV) hält fest, dass die Vollzugsbehörde die Aussenlärmimmissionen einer ortsfesten Anlage ermitteln muss, wenn sie Grund zur Annahme hat, dass die massgebenden Belastungsgrenzwerte überschritten oder ihre Überschreitung zu erwarten ist. Das Bundesgericht hat kürzlich in einem zur Publikation vorgesehenen Entscheid zu dieser Bestimmung festgehalten, dass die Frage, ob Grund zur Annahme einer Überschreitung bestände, eine vorweggenommene Würdigung der Lärmsituation verlange. Sei diese Frage zu bejahen, so sei die Behörde zur Durchführung eines Beweis- und Ermittlungsverfahrens nach den Art. 36 ff. LSV und den Anhängen verpflichtet, ohne dass ihr insoweit noch ein Ermessensspielraum zustehen würde (BGr, 25. Januar 2011, 1C_296/210, E. 3.4). 4.4 Vorliegend bedeutet dies, dass die Vorinstanz dann zu Recht auf Abklärungen bezüglich Blendwirkung verzichten durfte, wenn von Anfang an keine ernsthaften Gründe zur Annahme vorlagen, dass die Photovoltaikanlage relevante Immissionen erzeugen werde. Die Feststellung, ob eine relevante Blendwirkung von Anfang an ausgeschlossen werden kann, bedingt in Anlehnung an die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Lärmimmissionen
Seite 3
eine vorweggenommenen Prüfung, was nach Umweltschutzgesetz überhaupt als relevante Blendwirkung angesehen wird. Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen werden gemäss Art. 11 Abs. 1 USG durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen). Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Überdies sind die Emissionsbegrenzungen zu verschärfen, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG). Da bei Lichtimmissionen anders als bei Lärm- und Luftverunreinigungen keine Grenzwerte bestehen, ist im Einzelfall gestützt auf Art. 13 USG zu beurteilen, ob die Immissionen schädlich oder lästig sind (vgl. BGE 117 Ib 28 E. 4a hinsichtlich Strahlenbelastung = URP 1991, S. 131, auch zum Folgenden). Diese Einzelfallbeurteilung hat sich an die materiellen Grundsätze für die verordnungsmässige Festsetzung der Immissionsgrenzwerte zu halten (Art. 13- 15 USG). Nach diesen Bestimmungen dürfen die Immissionen zu keiner erheblichen Störung des Wohlbefindens der konkret und aktuell betroffenen Bevölkerung führen und es sind auch die Wirkungen auf Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere zu berücksichtigen (BGE 117 Ib 28 ff, E. 4a). Eine Beschränkung auf die Anwendung der Regeln über die Immissionsgrenzwerte darf nur gemacht werden, wenn von vornherein feststeht, dass die betreffende Anlage nur bedeutungslose Immissionen verursacht, mithin ein umweltschutzrechtlicher Bagatellfall vorliegt, bei dem – nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts – kein Anlass zu weitergehenden Anordnungen im Sinne der Vorsorge besteht (BGE 117 Ib 28 ff, E. 6). Dabei ist zu beachten, dass Massnahmen der Vorsorge gemäss Art. 11 Abs. 2 USG auch dann zu treffen sind, wenn die Schädlichkeits- oder Lästigkeitsgrenze noch nicht erreicht ist. Folgerichtig darf ein umweltschutzrechtlicher Bagatellfall und damit die Nichtanwendung des Vorsorgeprinzips nicht leichtfertig angenommen werden (vgl. zum Ganzen VGr, 7. November 2007, VB.2007.00307, E. 5). Gemäss dem mit dem Baugesuch eingereichten Fassadenplan soll die gesamte Dachfläche (mit Ausnahme von der mit Dachfenstern belegten Fläche) durch die Photovoltaikanlage bedeckt werden. Das Dach hat inklusive Dachfenstern eine Gesamtfläche (beidseitig) von circa 170 m 2 . Die Dachfensterfläche macht circa 20 m 2 aus, sodass die Photovoltaikanlage circa 150 m 2 Fläche aufweisen wird. Das rekurrentische Grundstück liegt in südöstlicher Richtung zum streitbetroffenen Grundstück. Am Augenschein liess sich feststellen, dass von der rekurrentischen Terrasse aus ein grosser Teil der zugewandten Dachfläche einsehbar sein wird. Aufgrund der Ausrichtung des rekurrentischen Grundstückes zur streitbetroffenen Baute könnte dieses durch Reflektionen betroffen sein. Durch die ganzflächige Eindeckung des Daches sind Reflektionen in verschiedenen Winkeln zum rekurrentischen Grundstück denkbar. In Anbetracht der Grösse der geplanten Photovoltaikanlage kann folglich nicht von Anfang an davon ausgegangen werden, die Anlage werde nur bedeutungslose Immissionen erzeugen. Sodann wurde die Bemusterung der Panelen auf ein nachgehendes Verfahren verlegt, sodass keine überprüfbaren Angaben über die Höhe der reflektierten Sonnenstrahlen vorliegen. Unbekannt
Seite 4
ist derzeit ebenfalls, ob die Oberfläche der Module mit einer Anti-Reflex-Schicht versehen sein wird. Nach dem Umweltschutzgesetz relevante Immissionen können also im konkreten Fall nicht ohne Weiteres ausgeschlossen werden. 4.5 Die Vorinstanz durfte demnach nicht von Anfang an auf Abklärungen bezüglich Blendwirkung verzichten. Damit liegt eine ungenügende Sachverhaltsfeststellung vor. Die Vorinstanz war verpflichtet, eine mögliche Blendwirkung vor Bewilligung der Photovoltaikanlage abzuklären bzw. eine solche Abklärung im Rahmen der Mitwirkungspflicht im Sinne von § 7 Abs. 2 lit. a VRG von der privaten Rekursgegnerin einzufordern. Es reicht vorliegend nicht aus, diese im Rahmen der von der Vorinstanz mit Dispositivziffer I.19. statuierten Verpflichtung, einen Detailplan der Solarpanele einzureichen und bewilligen zu lassen, durchzuführen. Nach der Rechtsprechung ist es zwar zulässig, die Regelung von Nebenpunkten, die für die Bewilligungsfähigkeit eines Bauvorhabens nicht von ausschlaggebender Bedeutung sind, in ein späteres Verfahren zu verweisen (RB 1989 Nr. 83 = BEZ 1989 Nr. 14). Die Photovoltaikanlage an sich wurde aber bereits mit dem angefochtenen Beschluss bewilligt. Dies setzt voraus, dass diese den gesetzlichen Bestimmungen entspricht. Diese Prüfung darf nicht auf ein späteres Verfahren verlegt werden. Zudem kann Dispositivziffer I.21. des angefochtenen Entscheides, wonach die Solarpanelen nicht zu störenden oder lästigen Blendwirkungen führen dürfen, eine einzelfallweise Beurteilung nicht ersetzen. Ist zur Feststellung und Beurteilung einer allfälligen Blendwirkung die Kenntnis des Typus der Photovoltaikanlage nötig, so ist dieser bereits mit der baurechtlichen Bewilligung festzulegen. Es stellt sich die Frage, ob aufgrund dieses Mangels die gesamte Baubewilligung aufzuheben ist oder lediglich mit Bezug auf die Bewilligung der Photovoltaikanlage. Würde man vorliegend die Photovoltaikanlage von der Baubewilligung ausnehmen, würde dies aufgrund der grossen Fläche zu einem wesentlich geänderten Erscheinungsbild des geplanten Gebäudes führen, was eine Neubeurteilung des Projekts nach § 238 Abs. 1 PBG erforderlich machen würde. Es kann daher nicht von einem untergeordneten Mangel gesprochen werden. Überdies kommt der Vorinstanz bei der Anwendung der genannten Bestimmung ein qualifizierter Ermessensspielraum zu, was eine Rückweisung zwingend erscheinen lässt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 28 Rz. 29). Die angefochtene Baubewilligung ist deshalb aufzuheben. Die Akten sind zur Untersuchung sowie Beurteilung einer möglichen Blendwirkung der Photovoltaikanlage und neuem Entscheid an die örtliche Baubehörde zurückzuweisen.