Baurekursgericht des Kantons Zürich 2. Abteilung
G. -Nr. R2.2019.00182 BRGE II Nr. 0087/2020
Entscheid vom 26. Mai 2020
Mitwirkende Abteilungspräsident Peter Rütimann, Baurichter Stefano Terzi, Baurichterin Sabine Ziegler, Gerichtsschreiber Gianfranco Greco
in Sachen Rekurrierende 1. J. H. [...] 2. L. M. [...]
gegen Rekursgegnerinnen 1. Baukommission X [...] 2. Y [...] Nr. 2 vertreten durch [...]
betreffend Beschluss der Baukommission vom 22. Oktober 2019; Baubewilligung für Mobilfunk-Antennenanlage [...] _______________________________________________________
R2.2019.00182 Seite 2 hat sich ergeben: A. Mit Beschluss vom 22. Oktober 2019 erteilte die Baukommission X der Y die baurechtliche Bewilligung für eine Mobilfunk-Antennenanlage auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1 (Kat.-Nr. 2 gemäss GIS-Browser) in X. B. Gegen diesen Entscheid erhoben J. H. und L. M. mit gemeinsamer Eingabe vom 21. November 2019 rechtzeitig Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragten die Aufhebung des Entscheides sowie eventualiter die Rückweisung des Baugesuchs an die Bauherrschaft zur Nachbesserung. C. Mit Verfügung vom 26. November 2019 wurde vom Rekurseingang Vor- merk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. D. Mit Eingabe vom 3. Dezember 2019 beantragte die Vorinstanz den Beizug der kantonalen Fachstelle für nichtionisierende Strahlung (NIS-Fachstelle) ins Rekursverfahren. Die private Rekursgegnerin beantragte mit Eingabe vom 27. Dezember 2019 die Abweisung des Rekurses unter Kostenfolge zulasten der Rekur- rierenden. E. Mit Replik vom 14. Februar 2020 bzw. Duplik vom 11. März 2020 hielten die privaten Parteien an ihren Anträgen fest. Die Vorinstanz verzichtete stillschweigend auf eine Duplik.
R2.2019.00182 Seite 3 F. Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit für den Entscheid erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen. Es kommt in Betracht: 1. Die Rekurrierenden sind Bewohner von Liegenschaften, die sich im ge- mäss bundesgerichtlicher Definition rechtsmittelberechtigten Umkreis der strittigen Kommunikationsanlage – der hier über 1 km beträgt (act. 13.6.6, S. 5) – befinden. Sie sind damit mehr als irgendwelche Dritte oder die All- gemeinheit in ihren eigenen Interessen betroffen sowie aufgrund ihrer Rü- gen im Sinne von § 338a des Planungs- und Baugesetzes (PBG) rechtsmit- tellegitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten. 2. Das Baugrundstück Kat.-Nr. 2 liegt in der Zone für öffentliche Bauten ge- mäss Bau- und Zonenordnung der Gemeinde X (BZO). Darauf befinden sich diverse Sportplätze (u.a. Kunsteisbahn, Eishalle, Fussballplätze). Nach den Plänen der privaten Rekursgegnerin soll im östlichen, peripheren Be- reich des Baugrundstücks zwischen Eishalle und Fussballplatz eine freiste- hende, 23 m hohe Mobilfunkantennen-Anlage erstellt werden. Die einzel- nen Antennenmodule sollen mit einer kumulierten Sendeleistung von 6'450 W ERP auf den Frequenzbändern 700-900, 1400-2600 und 3600 MHz und in den Azimuten (Abweichung in Grad von Nord) von 40° und 300° senden (act. 13.6.6). 3.1. Die Rekurrierenden machen zunächst zusammengefasst geltend, dass der Vorinstanz das technische Fachwissen fehle, um Baugesuche für Mobil-
R2.2019.00182 Seite 4 funk-Antennenanlagen zu behandeln. Die Entscheidbegründung habe die Vorinstanz deshalb der privaten Rekursgegnerin und dem Amt für Wasser, Energie und Luft (AWEL) abschreiben müssen. Dabei handle es sich indes um Parteien und nicht um neutrale Fachstellen. Deshalb seien insbesonde- re die Aussagen des AWEL als unbewiesene Parteibehauptungen zu be- werten. 3.2. Gemäss § 318 PBG entscheidet die örtliche Baubehörde über Baugesuche, soweit durch Verordnung nichts anderes bestimmt ist. Zuständig für die Be- sorgung des baurechtlichen Verfahrens inklusive Erteilung baurechtlicher Bewilligungen ist in der Gemeinde X die Baukommission (Art. 31 Abs. 1 Ziff. 1 der Gemeindeordnung [GO]). Diese Zuständigkeitsordnung gilt auch bei der Behandlung von Baugesuchen für Mobilfunk-Antennen-anlagen. Allfälliges fehlendes Fachwissen von Behördenmitgliedern auf dem Gebiet nichtionisierender Strahlung ändert daran nichts. Es ist Sache der kommu- nalen Baubehörden, die jeweiligen Standortdatenblätter der Mobilfunkge- sellschaften mit den Grenzwertberechnungen, welche zwingend Teil des Baugesuchs sind, zusammen mit den übrigen Baugesuchsunterlagen auf ihre Vollständigkeit und Richtigkeit zu überprüfen. Hierzu kann indes von der kommunalen Baubehörde aufgrund der technischen Komplexität der Sache eine anerkannte Fachstelle zur Beratung beigezogen werden. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) führte eine Liste über solche anerkannten kantonalen (und städtischen) Fachstellen für den Schutz vor nichtionisie- render Strahlung (NIS-Fachstellen; s. auch Mobilfunk- und WLL-Basis- stationen, Vollzugsempfehlung zur NISV, BUWAL/BAFU, Bern 2002 [Voll- zugsempfehlung NISV], S. 9). Auf dieser Liste befindet sich auch das im Baubewilligungsverfahren von der Vorinstanz unbestrittenermassen beige- zogene AWEL (s. die Liste mit den anerkannten NIS-Fachstellen https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachstellen.h tml). Beim AWEL handelt es sich mithin um eine anerkannte Fachstelle, welche über das erforderliche Fachwissen für die Beratung im Zusammen- hang mit der Errichtung von Mobilfunk-Antennenanlagen sowie insbeson- dere für die Überprüfung der entsprechenden Standortdatenblätter verfügt. Der rekurrentische Vorwurf der Parteilichkeit des AWEL insbesondere auf- grund von Verflechtungen von staatlichen Organisationen und Wirtschaft erweist sich als allgemein gehaltene, appellatorische Kritik. Es liegen keine
R2.2019.00182 Seite 5 konkreten Anhaltspunkte vor, die an der unabhängigen Tätigkeit des AWEL zweifeln liessen. Abgesehen davon wäre das AWEL im vorliegenden Ver- fahren keine verfügende Fachbehörde, womit die allenfalls als Befangen- heitsrüge aufzufassenden rekurrentischen Vorbringen von vornherein nicht begründet wären. Zudem wäre ein Ausstandsbegehren immer gegen eine bestimmte (oder mehrere konkrete) natürliche Einzelperson(en) zu richten und nicht pauschal gegen eine Gesamtbehörde (s. dazu BGr 2C_305/2011 vom 22. August 2011, E. 2.4 f.). Der Beizug des AWEL im Baubewilligungsverfahren durch die Vorinstanz ist mithin nicht zu beanstanden. 3.3. Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung, das AWEL in das Re- kursverfahren beizuladen. Wie soeben erwähnt, ist das AWEL im vorlie- genden Verfahren keine verfügende Stelle und es ist auch kein Entscheid des AWEL Anfechtungsobjekt. Ein Anspruch, das AWEL am Rekursverfah- ren zu beteiligen, besteht damit nicht. Da die kommunale Baubehörde für die Beurteilung des strittigen Baugesuches einen Fachbericht beim AWEL in Auftrag gegeben hat, wäre es ihr aber unbenommen gewesen, die Fach- stelle für die Ausarbeitung ihrer eigenen Rekursvernehmlassung selbst ein- zubeziehen. Schliesslich war es im vorliegenden Verfahren auch mit Blick auf die Sachaufklärung nicht erforderlich, das AWEL ins Rekursverfahren beizuladen. 4.1. Die Rekurrierenden bringen weiter vor, dass das Eidgenössische Departe- ment für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) in einem Schreiben vom 17. April 2019 an die Kantone betreffend "Mobilfunk und Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in der Schweiz" (nachfolgend: Informati- onsschreiben 5G) die Gefährdung der Gesundheit durch Mobilfunkstrah- lung bestätigt habe. Damit seien sämtliche Bundesgerichtsurteile in Sachen Gesundheitsgefährdung durch hochfrequente nichtionisierende Strahlung quasi überholt. Sinngemäss folgen die Rekurrierenden daraus, dass des- halb keine Bewilligungen für Mobilfunk-Antennenanlagen mehr erteilt wer- den dürften.
R2.2019.00182 Seite 6 4.2. Im Informationsschreiben 5G wird zwar darauf hingewiesen, dass aus der Forschung unterschiedlich gut abgesicherte Beobachtungen vorlägen, wo- nach es noch andere biologische Effekte gebe, die nicht auf eine Erwär- mung zurückgeführt werden könnten. Es wird aber auch klargestellt, dass nicht bekannt sei, ob mit diesen Effekten Gesundheitsfolgen verbunden seien, und dass aus wissenschaftlicher Sicht die Anwendung des Vorsor- geprinzips bei der Regulierung der Strahlung nach wie vor angezeigt sei, wie dies mit den vorsorglichen Anlagegrenzwerten in der Schweiz prakti- ziert werde (S. 7). Aus dem Schreiben vermögen die Rekurrierenden damit nichts für ihren Standpunkt abzuleiten. Ohnehin ist fraglich, ob die gelten- den – und damit grundsätzlich anzuwendenden – Grenzwerte gemäss der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; s. da- zu nachfolgend Ziffer 4.3) mit einem solchen Informationsschreiben an die Kantone kurzerhand ausser Kraft gesetzt werden könnten. Dies kann an- gesichts des erwähnten Inhalts des Schreibens indes offenbleiben. 4.3. Um den rekurrentischen Befürchtungen in Bezug auf die gesundheitlichen Auswirkungen von Mobilfunkstrahlen zu begegnen, ist dem Folgendes an- zufügen: Der Schutz der Umwelt vor nichtionisierender elektromagnetischer Strah- lung wird im Bundesgesetz über den Umweltschutz (USG) sowie in der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom 9. De- zember 1987 (NISV) geregelt. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU; früher BUWAL) konkretisierte die NISV mit Vollzugsempfehlungen (s. die bereits erwähnte Vollzugsempfehlung NISV). Die NISV regelt die Begrenzung von nieder- und hochfrequenten Strah- lenemissionen, welche durch den Betrieb ortsfester Anlagen wie z.B. Mobil- funk-Basisstationen erzeugt werden (Art. 2 Abs. 1 lit. a NISV). Es wurden, wie im genannten Bundesgesetz vorgeschrieben, Immissionsgrenzwerte (IGW) und in Umsetzung des gesetzlichen Vorsorgeprinzips zudem Anla- gegrenzwerte (AGW) festgelegt. Der NISV liegt das Konzept der technolo- gieunabhängigen Festlegung von Immissions- und Anlagegrenzwerten zu- grunde. Es wird nicht nach der Technologie bzw. des Funkdienstes unter- schieden, sondern es gelten je nach Sendeleistung der Anlage und Fre- quenz unterschiedliche Grenzwerte (vgl. Benjamin Wittwer, Bewilligungen
R2.2019.00182 Seite 7 von Mobilfunkanlagen, 2. Aufl., Zürich 2008, S. 55). Die entsprechenden Grenzwerte sind damit von allen Mobilfunkanlagen mit einer Gesamtstrah- lungsleistung von über 6 W ERP
– und vorliegend mithin von sämtlichen ge- planten Antennen – zwingend einzuhalten (Anhang 1 Ziffer 61 NISV). Der Bundesrat hat als im Sinne von Art. 13 Abs. 1 USG zuständiger Ver- ordnungsgeber aufgrund neuer allgemeingültiger wissenschaftlicher Er- kenntnisse die allenfalls notwendigen Grenzwertanpassungen vorzuneh- men. Im Rahmen der am 1. September 2009 in Kraft getretenen Teilrevisi- on der NISV hat der Bundesrat jedoch gestützt auf die damalige wissen- schaftliche Ausgangslage auf eine Grenzwertverschärfung verzichtet. In der Zwischenzeit bestand für den Gesetzgeber aufgrund des objektiven aktuel- len Wissensstands keine Veranlassung, die Grenzwerte zu lockern oder zu verschärfen (BGr 1C_340/2013 vom 4. April 2014, E. 3.4.1 und 3.4.2). Die Rekurrierenden sind weiter darauf hinzuweisen, dass im Jahr 2018 von der damaligen Vorsteherin des UVEK eine Arbeitsgruppe eingesetzt wurde, welche die Bedürfnisse und Risiken für die nähere und weitere Zukunft von Mobilfunk und Strahlenbelastung, insbesondere mit der Einführung von 5G, analysieren sollte. In ihrem Bericht "Mobilfunk und Strahlung" vom 18. November 2019 fasste die Arbeitsgruppe den Stand des Wissens über gesundheitliche Folgen zusammen. Sie hält fest, dass es hinsichtlich even- tueller gesundheitlicher Auswirkungen der 5G-Funktechnologie bisher nur wenige Studien an Zellen und Tieren zu akuten Effekten gebe. Die Risiko- abschätzung der Arbeitsgruppe hat sich deshalb auf Studien abgestützt, die in der Vergangenheit zur 2G-, 3G- und 4G-Technolgie durchgeführt wurden und mit Frequenzen arbeiten, die im selben Bereich liegen wie diejenigen Frequenzen, die gegenwärtig für 5G genutzt werden. Gesundheitsauswir- kungen unterhalb der Immissionsgrenzwerte der NISV seien bisher nicht konsistent nachgewiesen worden. Aus Wissenschaft und Praxis lägen in- des gleichzeitig unterschiedlich gut abgestützte Beobachtungen für Effekte unterhalb der Immissionsgrenzwerte vor. Die Evidenzlage dieser Effekte im Hinblick auf das Vorsorgeprinzip schätzte die Arbeitsgruppe zusammenge- fasst indes als ungenügend ein (s. Bericht "Mobilfunk und Strahlung", S. 8 f.). Daran ändern entgegen der rekurrentischen Auffassung auch die Angaben gemäss der Tabelle auf S. 67 dieses Berichts nichts. Dargestellt ist darin eine Evidenzbewertung, welche zum Ziel hat, den Forschungs- stand zu den Wirkungen von hochfrequenter Strahlung auf den Menschen aufzuzeigen. Die Hauptfragestellung ist dabei, ob es im Hinblick auf das
R2.2019.00182 Seite 8 Vorsorgeprinzip Hinweise oder gesicherte Erkenntnisse für Effekte unter- halb der ICNIRP-Grenzwerte (bzw. Immissionsgrenzwerte der NISV) gibt (s. S. 64). Dabei wird einzig die Evidenzlage in Bezug auf die Beeinflus- sung von Hirnströmen im Zusammenhang mit der Mobiltelefonexposition, d.h. etwa beim Telefonieren, als ausreichend eingeschätzt. Ferner sollen die Anlagegrenzwerte zum Schutz der Bevölkerung vor nicht- ionisierender Strahlung gemäss neuerer Medienmitteilung des Bundesrates vom 22. April 2020 – da sich die Arbeitsgruppe in diesem Punkt nicht auf eine gemeinsame Empfehlung einigen konnte – unverändert bleiben, d.h. diese sollen insbesondere auch nicht verschärft werden (https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg -id-78857.html, zuletzt besucht am 30. April 2020). Zu beachten ist schliesslich, dass das BAFU bereits im Jahr 2014 eine Be- ratende Expertengruppe NIS (BERENIS) einberufen hat. Diese sichtet die neu publizierten wissenschaftlichen Arbeiten zum Thema und wählt diejeni- gen zur detaillierten Bewertung aus, die aus ihrer Sicht für den Schutz des Menschen von Bedeutung sind oder sein könnten. Die Ergebnisse der Eva- luation werden vierteljährlich in Form eines Newsletters auf der Internetsei- te des BAFU publiziert (www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/the-men/elektro- smog/newsletter/beratende-expertengruppe-nis-berenis.html zuletzt be- sucht am 30. April 2020), womit das BAFU gleichzeitig auch die Bevölke- rung informiert und auf dem neusten Stand hält. Auch die BERENIS hat im Rahmen ihrer Tätigkeit bis dato keine Studie sichten können, aufgrund wel- cher sie eine Grenzwertanpassung – insbesondere auch im Hinblick auf die fünfte Mobilfunkgeneration – hätte empfehlen können. Aus alledem kann gefolgert werden, dass gesundheitliche Befürchtungen bei der Anwendung der schweizerischen Grenzwerte – auch bezüglich der 5G-Technologie – nach aktuellem Wissensstand unbegründet sind. 4.4. Damit vermögen die Rekurrierenden aus ihren Vorbringen betreffend ge- sundheitliche Risiken von Mobilfunkstrahlen zusammengefasst nichts für sich abzuleiten.
R2.2019.00182 Seite 9 5.1. Die Rekurrierenden sind der Auffassung, es könne nicht zutreffen, dass die kantonale NIS-Fachstelle das Bauvorhaben in Übereinstimmung mit der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) und den Vollzugsempfehlungen des BAFU geprüft habe, da noch gar keine Vollzugsempfehlungen für die Mobilfunktechnologie der fünften Generation ("5G") vorliegen würde. Bei den Antennen Nrn. 5 und 6 handle es sich um solche 5G-Antennen, welche zudem über adaptive Funktionen verfügten. Dies bedeute, dass diese jeweils 64 Strahlenkeulen (je acht neben- und übereinander) aufwiesen. Der Hersteller gebe für diesen Antennentyp eine Sendeleistung von 25'000 W ERP an. Im Standortdatenblatt seien indes nur 1'000 W ERP und damit 25-mal zu wenig ausgewiesen. Da gemäss Anhang 1 Ziffer 63 NISV als massgebender Betriebszustand nach wie vor die maxi- mal mögliche Sendeleistung bei maximal möglichem Datenverkehr und keine kuriosen Durchschnittswerte gelten würden, seien 25'000 W ERP und nicht die deklarierten 1'000 W ERP massgebend. Die einzige Neuerung in Anhang 1 Ziffer 63 NISV, wonach bei adaptiven Antennen die Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt würden, habe zur Folge, dass alle 64 Strahlenkeulen mit voller Leistung zu berück- sichtigen seien. Damit könne der Anlagegrenzwert innerhalb der zwei Hauptstrahlrichtungen bis zu einer Distanz von 210 m massiv überschritten werden. Dies treffe 60° ausserhalb der Hauptstrahlrichtung noch bis zu ei- ner Distanz von 65 m zu. Auch ein Vergleich mit den Sendeleistungen von 3G- und 4G-Antennen zeige, dass die Angaben nicht stimmen könnten. 5.2. Für die Beurteilung der Einhaltung der Grenzwerte gilt gemäss Anhang 1 Ziffer 63 NISV als massgebender Betriebszustand der maximale Ge- sprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung. In der seit 1. Juni 2019 geltenden Fassung der NISV wurde diese Bestimmung dahingehend ergänzt, dass bei adaptiven Antennen die Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt werden. Sendeantennen sind in diesem Sinne adaptiv, wenn ihre Senderichtung oder ihr Antennendia- gramm automatisch in kurzen zeitlichen Abständen angepasst wird (An- hang 1 Ziffer 62 Abs. 6 NISV). Im bereits erwähnten Informationsschreiben 5G wandte sich das BAFU wie erwähnt an die Kantone, um für die Zeit bis zur Publikation einer ergänzten Vollzugsempfehlung NISV, welche auch den Umgang mit adaptiven Anten-
R2.2019.00182 Seite 10 nen thematisieren soll, eine vorläufige, aber einheitliche Vollzugspraxis durchzusetzen. Darin empfiehlt das BAFU, adaptive Antennen bis zum Vor- liegen des Nachtrages nach dem "worst-case"-Szenario zu behandeln. Die Strahlung soll demnach – wovon offenbar auch die Rekurrierenden ausge- hen – wie bei konventionellen Antennen anhand des maximalen Ge- sprächs- und Datenverkehrs bei maximaler Sendeleistung beurteilt werden. Damit – so das BAFU – wird die tatsächliche Strahlung von adaptiven An- tennen überschätzt und ist die Beurteilung auf der sicheren Seite (Informa- tionsschreiben 5G, S. 4). Mit anderen Worten wird die Variabilität solcher Antennen gemäss der vorläufigen Empfehlung des BAFU zuungunsten der Mobilfunkbetreiber (noch) nicht berücksichtigt. Einer solchen (konservati- ven) Behandlung von adaptiven Antennen ist aus rechtlicher Sicht nichts entgegen zu halten, zumal die Einhaltung der Grenzwerte mit diesem Vor- gehen sichergestellt ist und damit kein Widerspruch zu den Anliegen der Umweltschutzgesetzgebung vorliegt. Bei den im Standortdatenblatt der vor- liegend strittigen Mobilfunk-Antennenanlage dargestellten Diagrammen handelt es sich um solche "worst-case"-Diagramme (Hüllkurven). Die dies- bezüglichen rekurrentischen Vorbringen zielen damit ins Leere. Sodann ist das Vorliegen einer (aktuellen) Vollzugsempfehlung nicht Bewil- ligungsvoraussetzung. Diese richten sich primär an Vollzugsbehörden und ihr Zweck liegt darin, unbestimmte Rechtsbegriffe von Gesetzen und Ver- ordnungen zu konkretisieren und eine einheitliche Vollzugspraxis zu ermög- lichen. In diesem Sinn enthält die Vollzugsempfehlung NISV Erläuterungen und Präzisierungen hinsichtlich Mobilfunk-Basisstationen. Sie dient als Aus- legungshilfe, ohne selbst Recht zu setzen. Daraus folgt, dass andere Lö- sungen nicht ausgeschlossen sind, sofern sie ebenfalls rechtskonform sind (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Pla- nungs- und Baurecht, 6. Aufl., Wädenswil 2019, Bd. 2, S. 1412 f.). Der Um- stand, dass die Mobilfunktechnologie der fünften Generation bzw. adaptive Antennen in der aktuell publizierten Fassung der Vollzugsempfehlung NISV nicht thematisiert werden und ein diesbezüglicher Nachtrag noch ausste- hend ist, kann mithin nicht zur Bauverweigerung einer solchen geplanten Mobilfunk-Antennenanlage führen. Es deutet auch nichts darauf hin, dass die vorliegend strittige Mobilfunk-Antennenanlage nicht auf die Vereinbar- keit mit den einschlägigen Normen überprüft wurde. Dementsprechend vermögen die Rekurrierenden aus dem Umstand, dass noch keine aktuali- sierte Vollzugsempfehlung vorliegt, nichts für sich abzuleiten.
R2.2019.00182 Seite 11 5.3. Die Rekurrierenden verstehen den Begriff der maximalen Sendeleistung gemäss Anhang 1 Ziffer 63 NISV falsch. Dabei handelt es sich entgegen deren Auffassung nicht um die vom Hersteller für den konkreten Antennen- typ angegebene technische Maximalleistung. Vielmehr wird die im Stand- ortdatenblatt deklarierte Leistung, wie auch die private Rekursgegnerin ver- nehmlassungsweise vorbringt (act. 9, S. 3), durch die geltenden Immissi- ons- und Anlagegrenzwerte begrenzt. Die Mobilfunkbetreiber sind verpflich- tet, die Leistung soweit zu reduzieren, als die Grenzwerte an sämtlichen re- levanten Orten (OMEN und OKA) eingehalten werden können. Bei der von der privaten Rekursgegnerin in den Standortdatenblättern für die jeweiligen Antennen angegebenen Leistung handelt es sich – da sämt- liche Grenzwerte gemäss rechnerischer Prognose für die geplante Mobil- funk-Antennenanlage eingehalten sind – mithin um diese "kritische" (Maxi- mal-)Leistung unter gleichzeitiger Berücksichtigung des maximalen Ge- sprächs- und Datenverkehrs. Die Baubewilligung wird denn auch hierfür ‒ und nur hierfür – erteilt. Mithin ist unerheblich, ob die einzelnen verwen- deten Antennen eine höhere Leistung erbringen könnten als im Standortda- tenblatt angegeben. Auch der Umstand, dass mit adaptiven Antennen eine gewisse Richtwirkung erzeugt werden kann und diese zu diesem Zweck ei- ne Vielzahl von einzelnen Antennenelementen aufweisen (im vorliegenden Fall sollen es deren 64 sein), führt nicht dazu, dass im Standortdatenblatt eine höhere Leistung angegeben werden müsste. Die von den Mobilfunk- betreiber darin angegebene Leistung ist entgegen der rekurrentischen Auf- fassung nicht mit der Anzahl dieser Elemente – etwa 64 – zu multiplizieren. Vielmehr handelt es sich bei der angegebenen Leistung um die hierfür ma- ximal zur Verfügung stehende Leistung und haben sich die einzelnen Beams, welche über die Richtwirkung erzeugt werden können, diese ma- ximal zur Verfügung stehende Leistung dementsprechend zu teilen (s. hier- zu B. Thors et al, Time-averaged Realistic Maximum Power Levels for the Assessment of Radio Frequency Exposure for 5G Radio Base Stations using Massive MIMO, Section II. Method, C. Spatial and Temporal Distribu- tion of Users, zu finden auf http://ieeexplore.ieee.org/document/8039290/, zuletzt besucht am 30. April 2020). Der gegenteiligen rekurrentischen Auf- fassung kann damit nicht gefolgt werden. Insbesondere ist damit unbeacht- lich, dass mit der vom Hersteller angegebenen Maximalleistung die Anla- gegrenzwerte bis zu einer Distanz von 210 m überschritten werden könn- ten.
R2.2019.00182 Seite 12 6.1. Die Rekurrierenden machen weiter geltend, dass keine Vollzugshilfe für Abnahmemessungen bezüglich der neuen Mobilfunkgeneration bestehe, und dass – sinngemäss – Mobilfunk-Antennenanlagen deshalb nicht bewil- ligt werden dürften. Zudem seien schon die aktuellen Methoden für die Ab- nahmemessungen aufgrund der Messunsicherheiten von ± 45 % un- brauchbar. 6.2. Gemäss Art. 12 Abs. 2 NISV führt die Behörde Messungen oder Berech- nungen zur Kontrolle der Einhaltung des Anlagegrenzwertes nach An- hang 1 durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die Ermittlungen Dritter. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) empfiehlt geeignete Mess- und Berechnungsmethoden. Weder die Vollzugsempfehlung NISV noch die Messempfehlung NISV (Nichtionisierende Strahlung, Mobilfunk-Basisstationen [GSM], Messemp- fehlung, BUWAL/BAFU, Bern 2002) sehen explizit auf die 5G-Technologie zugeschnittene Messempfehlungen vor (s. Messempfehlung NISV, S. 9). Im Informationsschreiben 5G hält das BAFU diesbezüglich indes fest, dass bereits bei der Einführung von 3G (UMTS) und 4G (LTE) das Messverfah- ren erst nach dem Start der Technologie habe erarbeitet werden können. Die Ausarbeitung habe indes jeweils wenige Monate gedauert. Die Einfüh- rung von 5G erfolge in Frequenzbereichen, wie sie bereits jetzt für den Mo- bilfunk und für WLAN verwendet würden, und auch das Modulationsverfah- ren der Signale sei ähnlich wie bei 4G (LTE). Auch wenn für die Messfir- men noch keine Akkreditierungsmöglichkeit basierend auf einer Messemp- fehlung des BAFU bzw. des Eidgenössischen Instituts für Metrologie (METAS) bestehe, könnten Messungen vorgenommen werden. In diesem Fall hätten sich die Messfirmen am aktuellen Stand der Technik zu orientie- ren (Informationsschreiben 5G, S. 5). Abnahmemessungen können damit entgegen der Auffassung der Rekurrie- renden durchaus auch hinsichtlich der Strahlungen einer adaptiven 5G-Antenne vorgenommen werden. Wie gesehen schreibt die NISV einzig vor, dass das BAFU geeignete Mess- und Berechnungsmethoden emp- fiehlt. Die im Informationsschreiben 5G abgegebene Einschätzung des BAFU, dass Messungen vorgenommen werden und sich die Messfirmen am aktuellen Stand der Technik zu orientieren hätten, ist insoweit als Emp-
R2.2019.00182 Seite 13 fehlung zu betrachten. Es liegen keine Anhaltspunkte vor, die es rechtferti- gen würden, von dieser Einschätzung der Fachbehörde abzuweichen. Auch die Rekurrierenden bringen nichts Substantiiertes vor, das berechtigte Zweifel an der Richtigkeit dieser Einschätzung und der (provisorischen) Empfehlung erwecken könnte. Eine Aufhebung der Baubewilligung recht- fertigt sich daher nicht. 6.3. Die Rekurrierenden monieren indes auch die Ungenauigkeit von bei Ab- nahmemessungen aktuell angewandten Methoden. Diesbezüglich ist fest- zuhalten, dass sich das Bundesgericht bereits in zahlreichen Fällen auf diese Messempfehlungen gestützt und diese als dem aktuellen Stand der Technik entsprechend und folglich für anwendbar erklärt hat (u.a. BGr 1C_122/2014 vom 23. Oktober 2014, E. 6.4). Das METAS hat am 11. Juni 2014 einen Amtsbericht zu dieser Thematik publiziert (https://www.metas.ch/dam/data/metas/Dokumentation/metas- publikationen/berichte-metas-publikationen/bericht-messunsicherheit.pdf). Es kommt darin zum Schluss, derzeit gebe es mit den aktuell zur Verfü- gung stehenden modernsten Messeinrichtungen und Techniken keine Mög- lichkeiten, die gesamte (erweiterte) Messunsicherheit von ± 45 % bei der Bestimmung des örtlichen Höchstwerts der elektrischen Feldstärke in In- nenräumen zu verkleinern. Erschwerend sei dabei, dass sich die Messunsicherheit aus diversen unter- schiedlichen Faktoren zusammensetze. Bereits die so genannte Standard- unsicherheit der Messeinrichtung liege erfahrungsgemäss um ± 10 % bis ± 16 %. Diese umfasse Unsicherheitsquellen wie die Messantenne bzw. die Feldsonde, die Verbindungskabel und – trotz guter Kalibrierung – das Messgerät selbst. Weitere Unsicherheiten ergäben sich bei der Probenah- me (± 15 %), d.h. bei den Auswirkungen des Messvorgangs aufgrund der konkreten Verhältnisse vor Ort (Streuung bei der messtechnischen Abtas- tung des Raums, unterschiedliches Verhalten der elektromagnetischen Felder etc.). Insgesamt ergibt sich nach den Ausführungen des METAS aufgrund der anzuwendenden quadratischen Summierungsregeln bei der Addition der genannten Faktoren eine Gesamtunsicherheit von typischerweise ± 18 % bis ± 22 %. Weil die Gesamtunsicherheit ein Intervall mit einem Vertrau-
R2.2019.00182 Seite 14 ensgrad von lediglich 68,3 % definiere, werde oft auf die so genannte er- weiterte Messunsicherheit abgestellt. Diese bezeichne die Gesamtunsi- cherheit mit einem Erweiterungsfaktor um 2, was zur genannten erweiterten Messunsicherheit von ± 45 % führe. Dies bedeute aber nicht, dass ein Messergebnis in jedem Fall um diesen Betrag vom wahren Wert abweiche. Wie gross die Abweichung im konkreten Einzelfall sei, lasse sich allerdings nicht eruieren. Kleine Abweichungen seien häufiger, grosse seltener. Diese Unsicherheitsfaktoren liessen sich mit den aktuell zur Verfügung stehenden Mitteln weder eliminieren noch ergebnisrelevant minimieren. Die bisherigen Messempfehlungen würden also noch immer dem gegenwärtigen Stand der Technik entsprechen. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können diese Unsicher- heiten im Zusammenspiel mit den anderen bestehenden Kontrollfaktoren entgegen rekurrentischer Auffassung jedoch toleriert werden. So sind etwa das Qualitätssicherungssystem der schweizerischen Mobilfunkbetreiber (QS-System, s. nachfolgend Ziffer 6.4.) und die Abnahmemessungen laut Gericht ein komplementäres Gesamtpaket (BGr 1C_642/2013 vom 7. April 2014, E. 6.4). Weil, so das Bundesgericht weiter, die in der Praxis gemäss den bestehenden Messempfehlungen durchgeführten Abnahmemessungen dem aktuellen Stand der Technik entsprächen, liege kein technischer Wan- del vor, der ein Abweichen von der bisherigen Rechtsprechung zur Mes- sung der Strahlung von Mobilfunkanlagen begründen könnte (BGr 1C_286/2014 vom 2. Dezember 2014 und 1C_685/2013 vom 6. März 2015). Damit besteht kein Grund, die vorliegend angefochtene Baubewilli- gung aufgrund dieser Messunsicherheit aufzuheben oder darin entspre- chende Auflagen zu statuieren. 6.4. Die Rekurrierenden beanstanden indes auch das QS-System. Es sei eine Farce, da die Einträge in die Datenbanken des Bundesamtes für Kommuni- kation (BAKOM) nicht automatisiert erfolgten und nicht überprüfbar seien. Unangemeldete Stichproben durch die Ämter seien zudem nicht möglich, da diese keinen online-Zugriff auf die eingestellten Parameter in den Steu- erzentralen hätten. Das Bundesgericht verlange in einem Entscheid die "ri- gorose Überprüfung des ununterbrochenen Datenflusses von den Anten- nenpanels auf den Sendemasten bis in die kantonalen Umweltämter". Bis die Resultate dieser Überprüfung vorlägen, sei das QS-System als inexis- tent zu betrachten.
R2.2019.00182 Seite 15 Die schweizerischen Mobilfunkgesellschaften wurden aufgrund eines Bun- desgerichtsurteils gestützt auf Art. 12 NISV verpflichtet, bis zum 31. De- zember 2006 ein QS-System für ihre Basisstationen einzurichten, bei wel- chem die bewilligten Antenneneinstellungen (Hard- und Softwarekompo- nenten) zu Kontrollzwecken in einheitlich aufgebaute Datenbanken imple- mentiert, dort laufend aktualisiert, regelmässig überprüft und – sofern Un- regelmässigkeiten festgestellt werden – innert Kürze auf das bewilligte Mass korrigiert werden. Die QS-Systeme von Salt, Sunrise und Swisscom wurden von den Fach- und Rechtsmittelbehörden als hinreichender Quali- tätsmanagementsnachweis u.a. im Sinne des die Mobilfunkgesellschaften verpflichtenden Rundschreibens des BAFU vom 16. Januar 2006, welches die bundesgerichtlichen Kontrollvorgaben beim Betrieb von Mobilfunkanla- gen konkretisiert, anerkannt. Mit dem QS-System der schweizerischen Mobilfunkgesellschaften werden alle relevanten Parameter einer bewilligten Basisstation, also auch diejeni- gen, welche von der Netzzentrale aus gesteuert werden können (etwa die Abstrahlungswinkel), erfasst. Mittels einer automatisierten Überprüfungs- routine werden einmal pro Arbeitstag die effektiv eingestellten Sendeleis- tungen und Senderichtungen sämtlicher Antennen mit den bewilligten Wer- ten verglichen (VB.2010.00274 vom 8. September 2010, E. 6.2). Abwei- chungen von den bewilligten Antennenparametern wären folglich in Kürze erkennbar und könnten umgehend behoben werden. Zudem hat Y (wie die übrigen Mobilfunkgesellschaften) gemäss dem erwähnten Rundschreiben des BAFU u.a. den kantonalen Fachstellen periodisch allfällige QS- Fehlerprotokolle zuzustellen. Das Bundesgericht hat in zahlreichen Urteilen festgehalten, dass dieses Prozedere die Einhaltung der Grenzwerte bei den schweizerischen Mobil- funk-Antennenanlagen vollumfänglich gewährleiste (u.a. in BGr 1C_492/2009 vom 20. Juli 2010, E. 4.2). Entgegen den Vorbringen der Rekurrierenden haben die Vollzugsbehörden gemäss den massgebenden Empfehlungen des BAFU keinen Onlinezugriff auf die Steuerzentralen der Mobilfunkbetreiberinnen, da diese nur Einsicht in die QS-Datenbank ge- währen müssen. Ebenso wenig werden automatisch zu erfolgende Einträge in Datenbanken der Behörden vorausgesetzt. Vielmehr wird nur die auto- matische Erzeugung von Fehlerprotokollen verlangt, die den Behörden alle zwei Monate zuzustellen sind (s. BGr 1C_97/2018 vom 3. September 2019, E. 6.4). In diesem von den Rekurrierenden ebenfalls angerufenen Ent-
R2.2019.00182 Seite 16 scheid des Bundesgerichts wird entgegen deren Auffassung damit keines- wegs eine "rigorose Überprüfung des ununterbrochenen Datenflusses von den Antennenpanels auf den Sendemasten bis in die kantonalen Umwelt- ämter" verlangt. Es ging in diesem Entscheid vielmehr um einen Einzelfall im Kanton Schwyz betreffend Unstimmigkeiten beim Prozess der Daten- übertragung in die QS-Datenbanken, die sich notabene bei den Netzbetrei- bern befinden (s. dazu E. 6.2 desselben Entscheids, worin es heisst: "Die Netzbetreiber haben dazu in den Steuerzentralen eine Datenbank [QS- Datenbank] zu implementieren [...]"). Ebenso wenig stellte das Bundesge- richt darin die Tauglichkeit von QS-Systemen generell in Frage oder schloss auf ein generelles Versagen der QS-Systeme. Es forderte das BAFU lediglich in den Erwägungen dazu auf, "im Rahmen seiner Aufgaben, den Vollzug der NISV zu überwachen und die Vollzugsmassnahmen der Kantone zu koordinieren, erneut eine schweizweite Kontrolle des ord- nungsgemässen Funktionierens der QS-Systeme durchführen zu lassen oder zu koordinieren" (vgl. E. 8.3). Die Rekurrierenden vermögen das bei der privaten Rekursgegnerin imple- mentierte QS-System damit nicht in Frage zu stellen. 7. Zusammengefasst ist der Rekurs damit abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten den Rekurrierenden 1 und 2 unter solidarischer Haftung je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 13 des Verwaltungsrechtspflegege- setzes [VRG]). Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwal- tungsgerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimmbaren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt wie hier ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Ge- richtsgebühr in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 2 GebV VGr). Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Re- kursinstanz ein grosser Ermessensspielraum zu (Kaspar Plüss, in: Kom- mentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.). Demnach ist die Gerichtsgebühr vorliegend auf Fr. 4'500.-- festzusetzen. [...]