Baurekursgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung
G.-Nrn. R1S.2017.05117, R1S.2017.05153 und R1S.2017.05158 BRGE I Nr. 0047/2018, 0048/2018 und 0049/2018
Entscheid vom 4. Mai 2018
Mitwirkende Abteilungspräsident Walter Linsi, Baurichter Claude Reinhardt, Baurichterin Beatrice Bosshard, Gerichtsschreiber Andreas Mahler
in Sachen Rekurrierende R1S.2017.05117 B. F., [....] sowie 5 weitere Rekurrierende R1S.2017.05153 A. H., [....] R1S.2017.05158 R. und M. S., [....] sowie weitere 37 Rekurrierende
gegen Rekursgegnerinnen 1. Stadt Zürich, Gemeinderat, Das Büro, Stadthausquai 17, Postfach, 8022 Zürich
betreffend Gemeinderatsbeschluss vom 30. November 2016 und Genehmigungsver- fügung der Baudirektion Kanton Zürich BDV Nr. 0432/17 vom 5. Juli 2017; Teilrevision der Bau- und Zonenordnung (BZO) _______________________________________________________
R1S.2017.05117 Seite 2 hat sich ergeben: A. Mit Beschluss vom 30. November 2016 setzte der Gemeinderat der Stadt Zürich eine Teilrevision der kommunalen Nutzungsplanung fest. Die Baudi- rektion Kanton Zürich genehmigte die Festsetzung mit Verfügung vom 5. Juli 2017. Die Bekanntmachung der kommunalen Festsetzung und der kantonalen Genehmigung erfolgte im Amtsblatt vom 1. September 2017. B. Gegen diese Entscheide erhoben B. F. und fünf Mitrekurrierende mit Ein- gabe vom 21. September 2017 fristgerecht Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragten sinngemäss, in der Zürcher Altstadt (Niederdorf) sei kein störendes Gewerbe zuzulassen. Mit Eingabe vom 2. Oktober 2017 erhob sodann A. H. fristgerecht Rekurs und stellte folgende Anträge: "1. Der mit Beschluss des Gemeinderates vom 30. November 2016 für das Gebiet Trittligasse (oberhalb Nr. 3 und 6), Frankengasse (oberhalb Nr. 3 und 6), Schlossergasse, Neustadtgasse (südwestlich von Nr. 7a) und Winkelwiese neu festgesetzte [..] Wohnanteil von lediglich 50 % sei aufzuheben und es sei der [..] geltende Wohnanteil von 90 % zu be- lassen; 2. die für das genannte Gebiet festgelegte Empfindlichkeitsstufe III sei aufzuheben und es sei die bisher geltende Empfindlichkeitsstufe II zu belassen. eventuell seien Art. 3 Abs. 1 lit. d und Art. 41 Abs. 1 BZO wie folgt neu zu formulieren: "Art. 3 1 Für die folgenden Zonen gilt die Empfindlichkeitsstufe II ge- mäss Lärmschutz-Verordnung: d. Kern- und Quartiererhaltungszonen mit einem Wohnanteil von 90 % sowie für das Gebiet Trittligasse [..], Schlossergasse, Neustadtgasse [..] und Winkelwiese;" "Art. 41 1 In Gebieten mit einem Wohnanteil von 90 % sowie im Gebiet Trittligasse [..], Schlossergasse, Neustadtgasse [..] und Winkelwiese sind nur nicht störende Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe zugelas- sen.""
R1S.2017.05117 Seite 3 Sodann wandten sich R. und M. S. sowie 37 Mitrekurrentschaften mit Ein- gabe vom 2. Oktober 2017 mit folgendem Rechtsbegehren gegen die frag- lichen Entscheide: "1. Die angefochtenen Entscheide [..] seien insoweit aufzuheben, als für die Grundstücke in der Kernzone Altstadt und dort im Perimeter Win- kelwiese, Trittli-, Neustadt-, Franken- und Schlossergasse die Herab- setzung des Wohnanteils auf 50 % gemäss Zonenplan, Planausschnitt XIII, festgesetzt bzw. genehmigt worden ist, und die Stadt Zürich sei anzuweisen, den Wohnanteil in diesem Perimeter bei 90 % zu belas- sen. 2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Rekursgegner." C. Mit Verfügungen vom 18. Oktober 2017 wurden die Rekurseingänge unter den Geschäfts-Nrn. R1S.2017.05117 (B. F. etc., nachfolgend Rekurrent- schaft 1), R1S.2017.05153 (A. H., nachfolgend Rekurrent 2) und R1S.2017.05158 (R. und M. S. etc., nachfolgend Rekurrentschaft 3) vor- gemerkt und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. D. Mit Eingaben vom 20. November 2017 beantragte die Stadt Zürich, die Re- kurse der Rekurrentschaften 1 und 3 seien abzuweisen. Auf den Rekurs des Rekurrenten 2 sei nicht einzutreten bzw. er sei abzuweisen, soweit da- rauf einzutreten sei. Alles jeweils unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekurrierenden. Die Baudirektion beantragte mit Eingaben vom 15. bzw. 16. November 2017, auf den Rekurs der Rekurrentschaft 1 sei nicht einzutreten und die anderen beiden Rekurse seien abzuweisen. E. Die Rekurrentschaft 1 verzichtete stillschweigend auf eine Replik. Der Re- kurrent 2, die Rekurrentschaft 3 und die Stadt Zürich hielten mit Repliken vom 18. Dezember 2017 bzw. Dupliken vom 19. Januar 2018 an ihren An- trägen fest. Die Baudirektion verzichtete auf eine weitere Stellungnahme. Mit Eingabe vom 5. Februar 2018 nahm die Rekurrentschaft 3 zur Duplik Stellung.
R1S.2017.05117 Seite 4 F. Am 23. März 2018 führte die 1. Abteilung des Baurekursgerichtes im Bei- sein der Parteien einen Augenschein auf dem Lokal durch. G. Auf die Vorbringen der Parteien und die anlässlich des Lokaltermins ge- machten Feststellungen wird, soweit zur Entscheidbegründung erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen. Es kommt in Betracht: 1. Die Rekurse beziehen sich auf dieselben Entscheide bzw. Festsetzungen. Die Verfahren sind daher aus prozessökonomischen Gründen zu vereini- gen. 2.1.1. Die Rekursschrift muss einen Antrag und dessen Begründung enthalten (§ 23 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRG]). Die Anforde- rungen an den Antrag und an die Begründung sind nicht immer gleich hoch. Sie sind weniger streng, wenn es sich um die Eingabe eines juristischen Laien handelt. Bei der Beurteilung der Frage, ob ein Antrag oder eine Be- gründung den formalen Anforderungen von § 23 Abs. 1 VRG genügt, kommt der Rekursinstanz ein gewisser Ermessensspielraum zu. Dessen Schranke bildet in jedem Fall das in Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV) enthaltene Verbot des überspitzten Formalismus als besondere Form der Rechtsverweigerung. So dürfen die Anforderungen an den Antrag und die Begründung nicht zum blossen Selbstzweck werden; sie dürfen den Rechtsweg und die Verwirklichung des materiellen Rechts weder verhin- dern noch in unhaltbarer Weise erschweren. Aus dem Antrag muss ersicht- lich sein, inwiefern nach Meinung der rekurrierenden Partei das Dispositiv der angefochtenen Verfügung abzuändern ist, sofern nicht deren gänzliche Aufhebung verlangt wird. Bei juristischen Laien genügt es, wenn aus dem
R1S.2017.05117 Seite 5 Zusammenhang und unter Beizug der Begründung zumindest sinngemäss klar wird, was der Rekurrent will. Es bedarf mithin weder eines gesondert formulierten Rechtsbegehrens, noch kommt es auf juristisch korrekte For- mulierungen an (Alain Griffel, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Ba- sel/Genf 2014, § 23 Rz. 6 und 12). 2.1.2. Die lediglich drei Sätze umfassende Rekursschrift der nicht anwaltlich ver- tretenen Rekurrentschaft 1 nennt als Betreff "Rekurs gegen Ausdehnung auf störendes Gewerbe in der Zürcher Altstadt (Niederdorf)". Sodann wird ausgeführt "Hiermit legen wir Beschwerde zur Ausdehnung auf störendes Gewerbe ein". Das Gebiet habe keine Vorbelastung mit störendem Gewer- be und es sei zu jeder Tageszeit absolut ruhig. Dies solle so bleiben. Im Gebiet der Altstadt (Kernzone), in dem die Rekurrentschaft 1 wohnt, soll der Wohnanteil von 90 % auf 50 % reduziert werden. Art. 41 Abs. 2 BZO sieht vor, dass bei einem Wohnanteil von weniger als 90 % mässig stören- de Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe zugelassen sind. Dementspre- chend gilt für das Gebiet neu die Empfindlichkeitsstufe III (ES III, siehe Art. 3 Abs. 2 lit. d BZO rev und Art. 43 Abs. 1 lit. c Lärmschutz-Verordnung [LSV]). Die Rekurrentschaft 1 reichte mit ihrer Rekursschrift die Kopie eines Schreibens an die Altstadtbewohner zu den Akten, welches explizit auf die besagte Änderung des Wohnanteils und die Herabstufung auf die ES III Bezug nimmt und über die Rekursmöglichkeit informiert (act. 6). Aus dem Zusammenhang geht eindeutig hervor, dass sich der Rekurs ge- gen die erwähnte Festsetzung richtet. Indem die Rekurrentschaft vorbringt, es sei im betroffenen Gebiet absolut ruhig und dies solle so bleiben, bean- tragt sie sinngemäss die Aufhebung der Festsetzung im gesamten Bereich Winkelwiese, Trittli-, Neustadt-, Franken- und Schlossergasse. Zur Begrün- dung wird ausgeführt, das Gebiet habe keine Vorbelastung mit störendem Gewerbe und es sei zu jeder Tageszeit absolut ruhig. Somit enthält die Re- kursschrift einen Antrag und eine Begründung und ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. 2.2. Die Rekursgegnerin 1 beantragt, auf den Rekurs des Rekurrenten 2 sei nicht einzutreten, mit der Begründung, die Anträge seien nicht genügend präzise gestellt. Es sei nicht klar welches Gebiet bzw. welche Grundstücke
R1S.2017.05117 Seite 6 Gegenstand des Rekurses seien. Aus der Formulierung "oberhalb" gehe nicht hervor, ob sie sich auf die Himmelsrichtung, die Topografie des Ge- biets oder auf die Hausnummern beziehe. Zudem sei wohl irrtümlicher- weise "südwestlich" anstatt "südöstlich" (von der Neustadtstrasse 7a, recte Neustadtgasse 7a) formuliert worden sowie irrtümlicherweise die Trittligas- se Hausnummer 4 (Kat.-Nr. AA2221) weggelassen worden. Dem kann nicht gefolgt werden. Die Revision der BZO sieht im Gebiet Win- kelwiese, Trittli-, Neustadt-, Franken- und Schlossergasse die Herabset- zung des Wohnanteils auf 50 % vor. Aus dem Wortlaut des Antrags 1 des Rekurrenten 2 ergibt sich unzweideutig, dass sich dessen Anträge 1 und 2 auf das gesamte von der Wohnanteilsreduktion betroffene Gebiet beziehen und nicht bloss auf einen Teil davon. Andernfalls hätte der Anwalt des Re- kurrenten 2 beantragt, es sei die Festsetzung insoweit aufzuheben, als da- von ein bestimmtes Teilgebiet betroffen sei. Auch aus der Begründung des Rekurses ergibt sich nichts Anderes. Die Rekursschrift des Rekurrenten 2 ist somit in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. 2.3. Zum Rekurs und zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochte- ne Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhe- bung oder Änderung hat. Dasselbe gilt für die Anfechtung von Erlassen (§ 338a des Planungs- und Baugesetzes [PBG]). Das Erfordernis des Berührtseins beinhaltet, dass der Rekurrent in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zum Streitgegenstand stehen und stärker als beliebige Dritte oder die Allgemeinheit von diesem betroffen sein muss. Das vom Gesetz alsdann verlangte schutzwürdige In- teresse (Anfechtungsinteresse) setzt voraus, dass der Rekurrent mit der Gutheissung des Rekurses einen Nutzen erlangt bzw. einen Nachteil ab- wendet. Die Rekurrierenden sind Eigentümer bzw. Bewohner von Liegenschaften im Gebiet, welches von der strittigen Wohnanteilsherabsetzung erfasst wird. Sie machen eine Beeinträchtigung durch die Zunahme von Lärmim- missionen geltend. Aufgrund der engen räumlichen Beziehung und der vor- gebrachten Rügen sind sie zur Rekurserhebung im Sinne von § 338a des Planungs- und Baugesetzes (PBG) legitimiert. Da die übrigen Prozessvo- raussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf die Rekurse einzutreten.
R1S.2017.05117 Seite 7 3.1. Der Rekurrent 2 macht zunächst geltend, das betroffene Gebiet umfasse den ruhigsten Teil der Altstadt. Die Häuser seien entsprechend dem Wohn- anteil von 90 % mit einigen wenigen Ausnahmen zu Wohnzwecken genutzt. Daneben gebe es wenige nicht störende Betriebe. Bei einem Wohnanteil von 50 % seien gemäss Art. 41 Abs. 2 BZO auch mässig störende Gewer- be zugelassen. Dazu gehörten nach der Rechtsprechung u.a. Restaurants und Clublokale. Wegen des sehr tiefen Geräuschpegels im Quartier und der prekären Schallisolation zwischen den Häusern hätten solche Betriebe eine massive Einbusse an Wohnqualität zur Folge. Der erläuternde Bericht nach Art. 47 Raumplanungsverordnung (RPV) nehme keinen Bezug auf das hier in Frage stehende Quartier und die Inte- ressenabwägung nach Art. 3 RPV werde darin nicht dargelegt. Die Argu- mentation im Zusammenhang mit "verschiedenen Bereichen der Innen- stadt", es sei vor allem der Fortbestand gewerblicher Nutzung zu sichern, gehe ins Leere und rechtfertige die Herabsetzung des Wohnanteils nicht. Nur wenige Liegenschaften würden teilweise gewerblich genutzt, zu einem überwiegenden Teil im Rahmen der erlaubten 10 %. Soweit einzelne Lie- genschaften zu einem höheren Anteil gewerblich genutzt seien, wären für diese zunächst die Möglichkeiten der grundstücksbezogenen Herabsetzung gemäss Art. 6 Abs. 2 BZO (recte Abs. 4) auszuschöpfen. Im Weiteren wä- ren sie durch die Bestandesgarantie nach § 357 PBG gesichert. Der erläu- ternde Bericht hätte die Frage beantworten müssen, wie die – nicht beleg- ten – Interessen an einer Reduktion des Wohnanteils mit den Planungs- grundsätzen von Art. 3 Abs. 3 lit. b Raumplanungsgesetz (RPG) zu verei- nen seien, wonach Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen Einwirkun- gen wie Luftverschmutzung, Lärm und Erschütterungen möglichst zu ver- schonen seien. Die Störung könne durch die Beibehaltung des Wohnanteils von 90 % vermieden werden, sodass unter dem Blickwinkel der Interes- senabwägung nach Art. 3 Abs. 1 lit. b und c RPV ganz besonders schwer- wiegende Interessen eine Reduktion geradezu erfordern müssten. Der Ge- winn an Nutzungsfreiheit stehe in keinem Verhältnis zur Verschlechterung der Wohnhygiene. Die angefochtene Regelung sei unzweckmässig. Die fragliche Festsetzung verletze aber auch die Bestimmung von Art. 21 Abs. 2 RPG. Weder hätten sich die Verhältnisse gegenüber dem Jahr 1991 in rechtserheblicher Weise geändert, noch erweise sich die Änderung des
R1S.2017.05117 Seite 8 Wohnanteils als nötig. Es stehe genügend freier Gewerberaum in anderen Quartieren der Stadt zur Verfügung. 3.2. Die Rekurrentschaft 3 bringt vor, sie befürchte Umnutzungen der bislang mit Wohnungen belegten Erdgeschossräume, insbesondere zu Gastro- Zwecken, und damit einhergehende Lärmimmissionen. Die ES III sei ein massgebendes Kriterium für die Bewilligungsfähigkeit von Aussengastwirt- schaften. Zonenvorschriften wie der Mindestwohnanteil seien massgebend für die Frage, was als übermässige Einwirkung gelte. Das Quartier der Re- kurrierenden habe einen ganz anderen Charakter als das Niederdorf. Die fragliche Festsetzung verstosse gegen den Grundsatz, wonach Wohnge- biete so gut wie möglich vor schädlichen oder lästigen Auswirkungen zu verschonen seien (Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG). Es bestünden keine zwingen- den Gründe für die Reduktion des Wohnanteils. Die Begründung im Erläu- terungsbericht (S. 93), ländliche Kernzonen seien eigentliche Mischzonen und die Mischnutzung soll durch gezielte Reduktion des Wohnanteils auch in Zukunft möglich bleiben, sei in Anbetracht der örtlichen Gegebenheiten nicht nachvollziehbar. Im Erläuterungsbericht werde nicht begründet, wes- halb der Wohnanteil genau auf 50 % und nicht mehr oder weniger reduziert werden soll. Die Herabsetzung sei willkürlich; es fehle eine nachvollziehbar und begründete Interessenabwägung. Das Quartier weise hauptsächlich eine Wohnnutzung auf, auch in den Erdgeschossen, mit vereinzelten stillen Gewerbe- und Dienstleistungsbetrieben. Es gebe keine bäuerlichen Betrie- be, kaum Läden, keine Restaurants, keine Bars und keine Aussenwirt- schaften, was mit Blick auf die vielen Geschäfte und Restaurationsbetriebe in den angrenzenden Quartieren auch nicht notwendig oder zweckmässig oder gar erwünscht sei. Es bestehe kein öffentliches Interesse daran und es sei nicht zweckmässig, unverhältnismässig und unzumutbar, das rekur- rentische Quartier ebenfalls in ein mit mässig störendem Gewerbe durch- mischtes Quartier zu verwandeln und den Exodus der langjährigen Anwoh- ner zu provozieren. Die Herabsetzung des Wohnanteils sei schliesslich auch nicht erforderlich, weil die angestrebte Mischnutzung von Wohnen und (stillem) Gewerbe schon heute bestehe und gesichert sei. Die erwähnte Nutzungsstruktur habe sich in den letzten Jahrzehnten nicht, zumindest nicht so erheblich geändert, dass eine Senkung des Wohnan- teils im öffentlichen Interesse liegen würde und notwendig erscheine. Das
R1S.2017.05117 Seite 9 Vertrauen der Rekurrenten, die Stadt Zürich wolle die einzigartige Struktur und den Charakter ihres Quartiers bewahren, werde enttäuscht. Mithin werde auch eine Verletzung des Grundsatzes der Planbeständigkeit (Art. 21 Abs. 2 RPG) und § 9 Abs. 2 PBG gerügt. 3.3. Die Rekursgegnerin 1 führt aus, aufgrund der Erfahrungen in der Rechts- anwendung sei in allen Kernzonen unter anderem der Wohnanteil überprüft worden. Das von den Rekursen betroffene Geviert liege gemäss kantona- lem und regionalem Richtplan im Zentrumsgebiet Zürich-City. Dieses zeichne sich durch folgende Nutzungen aus: Zentrumsfunktion (Bildung, Verwaltung, Kultur), Wohnen, Dienstleistung, Quartierversorgung und pro- duzierendes Gewerbe. Gemäss kantonalem Richtplan seien in den Zent- rumsgebieten dichte Siedlungsteile mit hoher Siedlungsqualität zu erhalten. Zu diesem Zweck seien in der Regel Mischnutzungen anzustreben. Der re- gionale Richtplan sehe dazu als Massnahme vor, an ausgewählten Lagen, insbesondere Erdgeschossen, die Voraussetzungen für gewerbliche und im Speziellen publikumsorientierte gewerbliche Nutzungen planungs- und bau- rechtlich zu sichern. Die kleinräumige Konzentration unterschiedlicher Nut- zungen gewährleiste eine hohe Lebens-, Aufenthalts- und Versorgungsqua- lität. Die Altstadt zeichne sich durch eine vielfältige funktionale Durchmi- schung in einem kompakten System mit kurzen Wegen aus (Wohnen, Wirt- schaft, Bildung, Forschung, Kultur), was zur Belebung der Stadtgebiete bei- trage und durch das Zusammenspiel der verschiedenen Nutzungen wirt- schaftliche Vorteile für den Standort Zürich bringe. Würde auf die in Frage stehende Anpassung des Wohnanteils verzichtet und damit die in den Richtplänen vorgegebene Förderung der Nutzungsdurchmischung verhin- dert, läge sogar ein Versäumnis des Gesetzgebers vor. Das strittige Geviert sei im Vergleich zu anderen Teilen der Altstadt ein eher ruhiges Quartier mit überwiegender Wohnnutzung. Dennoch gehöre es in ein Zentrumsgebiet und eine entsprechende Kernzone mitten in der Stadt. Zudem stelle es eine Verbindung zwischen der stark befahrenen Rämistrasse und dem belebten Niederdorf dar. Mit der Nutzungsplanung solle aufgrund der Lage im Zentrumsgebiet im Einklang mit der Richtpla- nung auch hier eine möglichst breite Nutzungsdurchmischung ermöglicht und deren Fortbestand gesichert werden.
R1S.2017.05117 Seite 10 Durch die Siedlungserneuerung- und verdichtung würden lokal verankerte und überwiegend regional tätige Betriebe des produzierenden Gewerbes in ihren Entwicklungsmöglichkeiten übermässig eingeschränkt oder sogar verdrängt. Mit der vorliegend strittigen Senkung der Wohnanteilspflicht sol- len die Möglichkeiten zum Erhalt und auch Neuansiedlung von Gewerbe gestärkt werden. Dabei handle es sich nicht nur um das klassische produ- zierende Gewerbe, sondern auch um Dienstleistungsbetriebe, Büroräum- lichkeiten, Quartierläden, Kreativgewerbe etc. Die Stadt Zürich sei bei- spielsweise für junge, kleine Gewerbebetriebe ohne grossen Flächenbedarf attraktiv, namentlich für junge, sehr forschungs-, ICT-, design- und marke- tinggetriebene Gewerbe, das gezielt ein urbanes Umfeld suche. Sodann sei aufgrund des derzeitigen Wohnanteils von 90 %, der kleinräum- lichen Struktur und den vielen geringgeschossigen Gebäuden im betroffe- nen Geviert davon auszugehen, dass die aktuell gewerblichen Nutzungen teilweise baurechtswidrig seien, denn in den meisten Fällen ergebe der Gewerbeanteil von maximal 10 % nur einen Teil eines Geschosses, also faktisch gar keine vermietbare Fläche. Damit sei der Fortbestand gefährdet. Damit eine gewerbliche Nutzung in einer kleinen Liegenschaft und damit eine breite Nutzungsdurchmischung ermöglicht werde, sei eine Senkung der Wohnanteilspflicht aufgrund der Geschossigkeit und der Parzellarord- nung auf 50 % notwendig und zweckmässig. Zur Empfindlichkeitsstufe führt die Rekursgegnerin 1 aus, in der ganzen Altstadt gelte die ES III. Einzige Ausnahme bilde das streitbetroffene Quar- tier. Mit einem Wohnanteil von 50 % sei entsprechend mässig störendes Gewerbe zugelassen (Art. 3 BZO in Verbindung mit Art. 41 BZO), was die Ansetzung einer ES III systembedingt erfordere. Andernfalls würde das Gewerbe auf lediglich nicht störendes Gewerbe eingeschränkt, was den dargelegten öffentlichen Interessen entgegenlaufe. Ausserdem würde die vom Rekurrenten 2 eventual beantragte Regelung der Art. 43 Abs. 3 lit. c LSV widersprechen. Die Befürchtung, dass Restaurants und wohl insbesondere immissionsrei- che Aussenwirtschaften bewilligt würden, sei unbegründet. Diese seien auch mit einem Wohnanteil von 90 % und bei einer ES II bewilligungsfähig. Die Bewilligungsfähigkeit sei im Einzelfall zu prüfen und beziehe sich nur gering und nur bezüglich Öffnungszeiten auf die Höhe des Wohnanteils und der Empfindlichkeitsstufe. Praxisgemäss seien Aussenwirtschaften in Zo-
R1S.2017.05117 Seite 11 nen mit einem Wohnanteil von 50 % oder mehr während der ganzen Wo- che bis 22 Uhr auch bei engen räumlichen Verhältnissen bewilligungsfähig (Einzelfallwürdigung vorbehalten). Somit habe vorliegend weder die Sen- kung der Wohnanteilspflicht noch die Erhöhung der Empfindlichkeitsstufe einen Einfluss auf die Eröffnung von Restaurants oder Aussenwirtschaften. Mangels Nachfrage befinde sich im betroffenen Quartier zurzeit keine Gast- ronomie, woran die BZO-Revision nichts ändere. Die Wohnnutzung komme im Übrigen sowohl in der ES II als auch in der ES III vor. Die entsprechen- den Belastungsgrenzwerte seien dahingehend konzipiert, dass die Bevöl- kerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich gestört werde. Deshalb seien in der ES III auch nur mässig störende Betriebe zulässig. Zur Planbeständigkeit hält die Rekursgegnerin 1 fest, die BZO sei letztmals im Jahr 1999 in grösserem Umfang revidiert worden. Es gebe wichtige Gründe, die geltende BZO zu überprüfen, in einzelnen Teilen zu korrigieren und den veränderten Verhältnissen anzupassen. Die "Räumliche Entwick- lungsstrategie" (RES) liege seit März 2010 vor und formuliere die Ziele. Die langjährige Anwendung der BZO in der Praxis habe verschiedenen Korrek- turbedarf ergeben. Die Begründung im Erläuterungsbericht (Art. 47 RPV) sei rechtsgenügend. Adressatin sei die kantonale Genehmigungsbehörde. Die qualitativen An- forderungen an die Begründung würden sich nicht allgemein definieren las- sen und würden von den Umständen des konkreten Falles abhängen. Im Entscheid vom 10. Juli 2008 (VB.2008.00123, E. 3.2.) habe das Verwal- tungsgericht erwogen, im Rahmen der Nutzungspläne müsse es genügen, wenn die Motive des kommunalen Entscheids erst in einem allfälligen An- fechtungsverfahren vorgebracht würden. 3.4. Mit Replik vom 18. Dezember 2017 korrigierte der Rekurrent 2 die Ge- bietsumschreibung in seinen Anträgen dahingehend, dass das Gebiet Neu- stadtgasse südöstlich (und nicht südwestlich) von Nr. 7a gemeint sei. Wei- ter führt er aus, die Rekursgegnerin 1 verkenne, dass sich das Zentrums- gebiet Zürich City aus höchst unterschiedlichen Mikrolagen zusammenset- ze. Der Text des regionalen Richtplans (Ziff. 2.2.1.) betone zutreffend, dass die Zentrumsgebiete jeweils einen spezifischen Charakter besitzen würden. Die vorliegend strittige Anordnung einer intensivierten Mischnutzung sei durch den regionalen Richtplan nicht geboten. Im Weiteren werde die Re-
R1S.2017.05117 Seite 12 duktion des Wohnanteils keine der von der Rekursgegnerin 1 genannten Betriebe in das in Frage stehende Geviert locken. Für Quartierläden seien die wenig begangenen Gassen nicht attraktiv. Für Büroräume bestünden enorm umfangreiche und qualitativ erstklassige Angebote (Europaallee, Zü- rich-West, Green-City) mit ungleich besserer Anbindung an den öffentlichen Verkehr und zudem herrsche ein Überangebot an Büroräumen. Die von ICT- und Design-Betrieben gesuchten Flächen mit räumlichen Expansi- onsmöglichkeiten könnten im Gebiet nicht angeboten werden und die Miet- preise wären nicht konkurrenzfähig, denn die sehr gesuchte ruhige Wohn- lage führe zu hohen Mietpreisen. Als mögliche gewerbliche Nutzer verblie- ben im Wesentlichen nur noch Gastgewerbebetriebe. Es würden die pla- nungsrechtlichen Voraussetzungen für eine eigentliche Angleichung an die Verhältnisse im Niederdorf geschaffen, die im Quartier niemand wolle und die dem Planungsgrundsatz von Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG zuwiderlaufe. Schliesslich dürfte der zulässige Gewerbeanteil von 10 % lediglich bei ver- einzelten Häusern überschritten sein; die Rekursgegnerin vermöge kein einziges Beispiel zu nennen. Bei mancher gewerblichen Nutzung handle es sich wohl um Arbeitsräume nach § 52 PBG. 3.5. Die Rekurrentschaft 2 repliziert, es könnten nicht alle Kernzonenquartiere im Zentrumsgebiet Zürich City "über einen Kamm geschoren" werden. Das strittige Quartier habe einen anderen Charakter als die anderen Viertel im Zentrumsgebiet bzw. in der Altstadt. Mit der Angleichung des Wohnanteils forciere die Rekursgegnerin 1 eine verpönte Homogenisierung der Charak- tere und Identitäten der Altstadtquartiere. Laut kantonalem Richtplan sei die Mischnutzung nur in der Regel anzustreben. Der regionale Richtplan spre- che von Massnahmen zur Mischnutzung an ausgewählten Lagen. Im be- troffenen Quartier bestehe keine Notwendigkeit, planerisch einzugreifen und etwas an der bestehenden Durchmischung zu ändern. Dass sich im strittigen Quartier keine Handwerksbetriebe mehr fänden, liege primär an der schwierigen Erschliessung (enge, steile Gassen, Treppen). An der von der Rekursgegnerin 1 angestrebten Durchmischung mit forschungs-, ICT-, design- und marketinggetriebenem Gewerbe bestehe weder ein öffentli- ches noch ein privates Interesse. Diese Unternehmen hätten in der Regel finanzkräftige Kapitalgeber im Rücken und seien bereit, hohe Mieten zu be- zahlen oder die Liegenschaft gleich ganz zu erwerben. Das heute beste-
R1S.2017.05117 Seite 13 hende stille Gewerbe und die ansässigen Mieter würden wegen hoher Mietzinse und durch die zu erwartenden Gastrobetriebe verdrängt. 3.6. Die Rekursgegnerin 1 hält dem entgegen, der Markt werde entscheiden, ob und welche Art von Gewerbe sich in den Zentrumszonen niederlassen wer- de. Es sei für das Gewerbe sehr schwierig, in der Altstadt nachhaltig zu wirtschaften. Eine Mischnutzung sei aber für die Lebensqualität im Quartier erwünscht. Mit der angefochtenen Massnahme solle dies zumindest nicht durch eine Wohnanteilspflicht von 90 % erheblich erschwert werden. 3.7.1. Gemäss Lehre und Rechtsprechung hat sich die Rekursinstanz bei der Überprüfung von Nutzungsplänen und Sondernutzungsplänen einschliess- lich Quartierplänen unbesehen ihrer grundsätzlich uneingeschränkten Überprüfungsbefugnis (vgl. § 20 Abs. 1 VRG) aus Gründen der aus der Gemeindeautonomie (Art. 50 der Bundesverfassung [BV] und Art. 85 der Zürcher Kantonsverfassung [KV]) abgeleiteten Planungsautonomie Zurück- haltung aufzuerlegen. Diese Zurückhaltung gilt insbesondere dann, wenn es auf die Beurteilung der örtlichen Verhältnisse ankommt. Zudem ist das den Gemeindebehörden bei der Nutzungsplanung zustehende erhebliche prospektiv-technische Ermessen zu berücksichtigen. Mithin darf das Ermessen der Rekursinstanz nicht an die Stelle desjenigen der Planungsbehörde treten; ihre Lösung darf nicht eine andere ebenso vertretbare Lösung ersetzen. Die Rekursinstanz hat vielmehr nur dann kor- rigierend einzugreifen, wenn sich die kommunale Planung auf Grund über- kommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, den wegleitenden Zie- len und Grundsätzen der Raumplanung widerspricht oder wenn sie offen- sichtlich unangemessen ist. Nicht vorausgesetzt ist aber, dass die kommu- nale Planfestsetzung ohne sachliche Gründe getroffen wurde oder schlechthin unhaltbar ist. Insofern ist die Gemeindeautonomie durch über- geordnetes Recht eingeschränkt, und die Gemeinde hat ihrem Planungs- entscheid eine nachvollziehbare Würdigung der massgebenden Verhältnis- se des Einzelfalls sowie eine vertretbare Interessenabwägung zu Grunde zu legen (Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 20 Rz. 77 ff.; VB.2014.00077 vom 9. April 2015; BGr 1C_429/2014 vom 22. April 2015, E. 2.2).
R1S.2017.05117 Seite 14 3.7.2. Im kantonalen Richtplan (vom Bundesrat genehmigte Fassung, Stand 18. September 2015) wurden für Planungen in Zentrumsgebieten folgende wegleitende Grundsätze definiert: Dichte Siedlungsteile mit hoher Sied- lungsqualität sollen erhalten bleiben bzw. neu geschaffen werden. Zu die- sem Zweck sind in der Regel Mischnutzungen anzustreben. Der Wirtschaft sind optimale Standorte zur Verfügung zu stellen, insbesondere solche mit hoher Erschliessungsqualität durch den öffentlichen und – je nach Nut- zungsart – auch individuellen Verkehr (Ziff. 2.3.1.). Die Zürcher Innenstadt einschliesslich das streitbetroffene Geviert sowie angrenzende Bereiche wurden grossräumig als Zentrumsgebiet Zürich-City mit der Zentrumsfunk- tion "City-Gebiet" festgelegt. Als spezifische Entwicklungsziele für dieses Zentrumsgebiet wurden definiert: Weiterentwicklung mit Ausschöpfung der baulichen Potenziale entsprechend der hohen Erschliessungsqualität, Er- halt und Aufwertung der Freiflächen sowie Ausbau der Verbindungen für den Fuss- und Veloverkehr, Weiterentwicklung der Bildungs- und Kulturin- stitutionen sowie weiterer öffentlicher Nutzungen in Abstimmung mit GBP (=Gebietsplanung) Nr. 3, 4, 6 (s. Richtplantext, Ziff. 2.3.2.). Von der Förde- rung von Mischnutzungen ist hier nicht die Rede, anders als bei den Zent- rumsgebieten Zürich Nord-Opfikon ("Weiterentwicklung der Gebiete Oerli- kon, Leutschenbach und Glattpark zu durchmischten städtischen Quartie- ren mit hoher baulicher Dichte), Winterthur-Zentrum ("Weiterentwicklung Ci- ty-Gebiet sowie Umstrukturierung ehemaliges Sulzerareal zu einem durch- mischten städtischen Quartier mit hoher baulicher Dichte, abgestimmt auf die Verkehrsträger"), Oberwinterthur-Grüze ("Umstrukturierung des Nahbe- reichs der drei Bahnhöfe Hegi, Oberwinterthur und Grüze zu durchmischten städtischen Quartieren") und Bülach (Erhalt und Entwicklung gemischter Nutzungen in den Bereichen Altstadt und Bülach Nord, Industrie im Bereich nördlich der Autobahn; Umstrukturierung der Areale Vetropack und Bülach- guss zu einem städtischen Quartier mit gemischten Nutzungen, in Koordi- nation mit bestehendem Güterumschlag"). Dass in der Zürcher Altstadt die gemischte Nutzung zu fördern ist, kann aus dem kantonalen Richtplan so- mit nicht hergeleitet werden. Im regionalen Richtplan Stadt Zürich (Beschluss des Regierungsrates vom 21. Juni 2017) wurden für Zentrumsgebiete und Quartierzentren folgende Ziele festgelegt (s. Richtplantext, Ziff. 2.2.1, lit. b und c):
R1S.2017.05117 Seite 15 "Zentrumsgebiete und Quartierzentren haben eine spezifische Identität: Die differenzierte räumliche Entwicklung richtet sich in den Zentrumsge- bieten und Quartierzentren nach dem jeweiligen Gebietscharakter. Auf- grund ihrer unterschiedlichen Entstehungsgeschichte besitzen sie je- weils spezifische Charaktere in Bezug auf Dichte, Flächenreserven, Nutzungen, Stadtstruktur und Gebäudesubstanz." "[..] Zentrumsgebiete und Quartierzentren sind kulturelle und wirtschaft- liche Schwerpunkte und bilden die Mittelpunkte des öffentlichen Lebens – jeweils entsprechend ihrer Bedeutung in der Gesamtstadt. Die klein- räumige Konzentration unterschiedlicher Nutzungen wie Dienstleistun- gen, Bildung, Forschung, Kultur, Wohnen und Quartierversorgung ge- währleistet eine hohe Lebens-, Aufenthalts- und Versorgungsqualität. Flächen für gewerblich-industrielle Nutzungen sind gesichert." Als Entwicklungsziele für das Zentrumsgebiet Zürich-City wurde bezüglich Gebietscharakter und bauliche Dichte folgendes festgesetzt: "Historisches Zentrum (City) und gründerzeitliche Innenstadtquartiere (Kreise 4 und 5) erhalten und weiterentwickeln. [..]." Bezüglich Nutzung lautet das Ziel "Zentrumsfunktion (Bildung, Verwaltung, Kultur), Wohnen, Dienstleistung, Quartierversorgung, produzierendes Gewerbe erhalten. [..]." Als Massnah- me sollen an ausgewählten Lagen, insbesondere in Erdgeschossen, die Voraussetzungen für gewerbliche und im Speziellen publikumsorientierte gewerbliche Nutzungen planungs- und baurechtlich gesichert werden (Ziff. 2.2.3.). Auch im regionalen Richtplan ist somit in Bezug auf die Zürcher Altstadt und namentlich das streitbetroffene Quartier nicht davon die Rede, dass ei- ne stärkere Nutzungsmischung anzustreben wäre. Dies im Unterschied zu anderen kantonalen und regionalen Zentrumsgebieten und Quartierzentren (s. Regionaler Richtplan Stadt Zürich, Richtplantext, Ziff. 2.2.2). Zusam- mengefasst trifft es entgegen der Auffassung der Rekursgegnerin 1 nicht zu, bei Verzicht auf die in Frage stehende Anpassung des Wohnanteils werde eine in den Richtplänen vorgegebene Förderung der Nutzungs- durchmischung verhindert. Im Übrigen ist der kommunale Planungsgeber zwar an die Vorgaben der Richtpläne gebunden, die Nutzungsordnung ist aber nicht bloss deren Ab- leitung oder Vollzug (vgl. Pierre Tschannen, Kommentar zum Bundesge- setz über die Raumplanung, hrsg. von Heinz Aemisegger/Alfred Kuttler/ Pierre Moor/Alexander Ruch, Zürich 1999, Art. 2 Rz. 27; Walter Haller/Pe- ter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd. I, 3. Aufl., Zürich
R1S.2017.05117 Seite 16 1999, Rz. 165). Die Richtpläne belassen der Gemeinde Spielraum bei der Umsetzung der Vorgaben. 3.7.3. Die Rekursgegnerin 1 stützt ihre Argumentation u.a. auf die Räumliche Entwicklungsstrategie des Stadtrats für die Stadt Zürich (RES, März 2010). Darin wird die vielfältige Durchmischung als Erfolgsposition aufgeführt. Zü- rich zeichne sich durch eine vielfältige funktionale und soziale Durchmi- schung auf allen räumlichen Massstabsebenen aus. Gleichzeitig weise die Stadt klar unterscheidbare Stadtteile und Quartiere mit jeweils spezifischen Charakteristiken auf. Das Vermeiden von grossflächiger Homogenisierung und einer starken sozialräumlichen Ausdifferenzierung gewährleiste die Be- lebtheit der Quartiere, verbessere die Sicherheit im öffentlichen Raum, er- höhe die Chancen der Integration und verhindere städtebauliche Monotonie (s. RES, Kap. 3). An anderer Stelle wird festgehalten, Zürich zeichne sich durch eine vielfältige funktionale Durchmischung in einem kompakten Sys- tem mit kurzen Wegen aus. Diese Durchmischung von Wohnen, Wirtschaft, Bildung, Forschung und Kultur auf engem Raum trage zur Belebung der Stadtgebiete bei und bringt durch das Zusammenspiel der verschiedenen Nutzungen wirtschaftliche Vorteile für den Standort Zürich (sogenannte «Fühlungsvorteile»; Kap. 4.1.). Sodann wird in der RES festgehalten, an geeigneten Standorten seien die für Industrie- und Gewerbebetriebe nötigen Flächen zu sichern. Für die An- siedlung und die Gründung von Forschungseinrichtungen und wissensori- entierten Produktionsunternehmen in den Bereichen Hightech, Life Scien- ces und neue Technologien seien die räumlichen Voraussetzungen vor- handen. Ihre Ansiedlung konzentriere sich auf verschiedene Standorte ent- lang der regionalen Entwicklungsachsen im Limmattal und im Glatttal. Die Entwicklungsgebiete und Potenzialräume in der Stadt Zürich würden über beträchtliche Reserven verfügen, insbesondere für Dienstleistungsnutzun- gen. Die Entwicklungsgebiete seien aufgrund ihrer Zonierung meist Zent- rumszonen mit hoher Ausnützungsziffer und insbesondere für Dienstleis- tungsnutzungen (u.a. Finanzplatz) geeignet. Als Entwicklungsgebiete zur Diskussion stünden insbesondere die Gebiete Zürich-West, Altstetten/Letzi, Neu-Oerlikon als Achse zwischen City und Flughafen, Leutschenbach so- wie Uetlihof/Binz. Weiter würden die Korridore Seebach–Opfikon (Achse Schaffhauserstrasse) und Altstetten–Schlieren (Achse Badenerstrasse)
R1S.2017.05117 Seite 17 aufgrund der geplanten Stadtbahnen wichtige Potenzialräume darstellen. In der Stadt Zürich solle auch langfristig Raum für Industrie und Gewerbe ‒ inklusive für den wertschöpfungsschwachen Teil der Kreativwirtschaft – zur Verfügung stehen. Industrielle und produktionsorientierte gewerbliche Nutzungen könnten in Mischzonen aufgrund der hohen Immobilienpreise teilweise nicht bestehen und benötigten deshalb spezielle Zonen («Zonen- schutz») und Flächenangebote. Für quartierorientierte Gewerbenutzungen seien besondere Fördermassnahmen zu treffen. Innerhalb der Stadt Zürich würden die noch existierenden Industriezonen (I) und Industriezonen mit Zulassung von Handels- und Dienstleistungsnutzungen (IHD) Raum für Produktion und Gewerbe bieten. Diese würden grundsätzlich erhalten und gegebenenfalls den wirtschaftlichen Realitäten angepasst. In diesen noch vorhandenen Arbeitsplatzgebieten würden sich Möglichkeiten zur Ansied- lung von neuen Hightech- und anderen zukunftsträchtigen Firmen bieten. In den Arbeitsplatzgebieten zwischen Hauptbahnhof und Altstetten/Schlieren bestünden Chancen, einen Innovations- und Technologiestadtteil zu schaf- fen. Zur Verbesserung und Erweiterung des Gewerbeflächenangebots sei der Abtausch oder die Umzonung von geeigneten Flächen, beispielsweise in unattraktiven und belasteten Wohnlagen, zu prüfen. Zu prüfen sei auch die Einführung von Gewerbezonen, die Festlegung von Gewerbeanteilen in der Bau- und Zonenordnung und Regelungen für Erdgeschossnutzungen (EG-Nutzungen), welche unter anderem auch Raum für das quartierorien- tierte Gewerbe schaffen würden. 3.7.4. Der von der Räumlichen Entwicklungsstrategie (RES) verfolgte Grundsatz der Durchmischung ist situativ aufgrund der lokalen Gegebenheiten und der anderen dort massgebenden raumplanerischen Gesichtspunkte umzuset- zen und er zielt insbesondere nicht auf reine Wohnzonen ab, in denen übli- cherweise ein Wohnanteil von 90 % gilt. Weiter handelt es sich beim streitbetroffenen Quartier offensichtlich nicht um ein Entwicklungsgebiet oder um einen Potenzialraum, in welchem die RES die Ansiedlung von Betrieben vorsieht. Es findet hier auch keine Ver- drängung der ohnehin nur vereinzelt vorhandenen gewerblichen Nutzungen statt. Insgesamt lässt sich die angefochtene Senkung des Wohnanteils nicht aus der RES ableiten bzw. steht der gegenwärtig geltende Wohnanteil von 90 % zumindest nicht im Widerspruch dazu.
R1S.2017.05117 Seite 18 3.7.5. Die Rekursgegnerin 1 geht davon aus, dass die aktuellen gewerblichen Nutzungen teilweise baurechtswidrig seien, ohne dies näher zu belegen. Gewerbliche Nutzungen sind im fraglichen Geviert aber nur ganz vereinzelt anzutreffen und soweit der vorgeschriebene Wohnanteil unterschritten sein sollte, ist die Abweichung der tatsächlichen Verhältnisse von den nut- zungsplanerischen Vorgaben im Quartier insgesamt von sehr untergeord- netem Ausmass. Es drängt sich deshalb nicht auf, deswegen die Nut- zungsordnung an die tatsächlichen Verhältnisse anzupassen. Es ist kein Fall eines Gewerbebetriebes aktenkundig, dessen Domizil im betroffenen Quartier wegen Verstosses gegen die Wohnanteilsvorschriften in Frage ge- stellt ist, zumal solche Betriebe bei gegebenen Voraussetzungen Bestan- desschutz geniessen würden. 3.7.6. Wie die Rekursgegnerin 1 zu Recht ausführt, handelt es sich beim in Frage stehenden Geviert um ein eher ruhiges Quartier mit überwiegender Wohn- nutzung. Auch in der kleinmassstäblichen Struktur kommt der Charakter des Wohnquartiers zum Ausdruck. Gewerbe ist nur sehr spärlich vorhan- den. Es trifft nicht zu, dass das Quartier eine Verbindung zwischen der stark befahrenen Rämistrasse und dem belebten Niederdorf darstellt. Das Quartier liegt abseits der Passantenströme und ist praktisch autofrei. Es stellt inmitten der Altstadt ein Rückzugsgebiet dar, welches seinen Bewoh- nern, namentlich Familien mit Kindern, eine hohe Lebens- und Wohnquali- tät bietet. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern hier eine "möglichst breite Nut- zungsdurchmischung" eine Verbesserung der bereits sehr hohen Sied- lungsqualität mit sich bringen soll. Im Gegenteil ist nicht von der Hand zu weisen, dass die Senkung des Wohnanteils, damit verbunden die Zulässig- keit von mässig störendem Gewerbe und entsprechend die Zuordnung zu einer lärmtoleranteren Zone (ES III) zu höheren Lärmimmissionen führen wird. Insbesondere der von den Rekurrierenden befürchtete Einzug von Gastronomiebetrieben erscheint nicht abwegig, wobei die ES III gegenüber der ES II mehr Lärm und somit grundsätzlich längere Öffnungszeiten zu- liesse. Dem Einwand der Rekursgegnerin 1, mangels Nachfrage befinde sich im betroffenen Quartier zurzeit keine Gastronomie, woran die BZO- Revision nichts ändere, kann nicht gefolgt werden. Dass heute keine Gast- ronomiebetriebe vorhanden sind, dürfte in erster Linie dem heute geltenden Wohnanteil geschuldet sein, der bei den gegebenen kleinräumigen Ver-
R1S.2017.05117 Seite 19 hältnissen keine genügend grossen Flächen für Restaurants bietet. Dass die Bewilligungsfähigkeit im Einzelfall zu prüfen ist und die Belastungs- grenzwerte dahingehend konzipiert sind, dass die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich gestört wird (Art. 23 in Verbindung mit Art. 15 und 13 Abs. 2 des Umweltschutzgesetzes [USG], Art 25 Abs. 1 USG), än- dert nichts daran, dass in einem Gebiet mit ES III mehr Lärm zu tolerieren ist, als in einem solchen mit ES II. Zusätzliche Immissionen wären zwar lärmrechtlich zulässig, bewirkten aber dennoch eine Einbusse der heutigen Wohnqualität. 3.7.7. Soweit ist festzuhalten, dass mit der Senkung des Wohnanteils für die Lebens-, Aufenthalts- und Versorgungsqualität im betroffenen Geviert nichts gewonnen ist, sondern im Gegenteil namentlich die Wohnqualität gemindert wird. Dies steht weder im öffentlichen Interesse noch im privaten Interesse der Anwohner. Auf der anderen Seite ist kein erhebliches Interes- se erkennbar, ausgerechnet im betreffenden Quartier die Ansiedlung von Gewerbe zu fördern, zumal es sich nicht um eine Passantenlage handelt, die Zufahrtsmöglichkeiten sehr beschränkt und keine Parkplätze vorhanden sind. Für die Ansiedlung von Gewerbe stehen in der Stadt weitaus geeigne- tere Gebiete zur Verfügung. Im Weiteren stellt der Erhalt des spärlich vor- handenen Gewerbes kein erhebliches Interesse dar, zumal dieses für die Siedlungsqualität im betreffenden Geviert von sehr untergeordneter Bedeu- tung ist. Zudem ist keine konkrete Gefährdung des Fortbestandes auszu- machen. Insgesamt stehen der angefochtenen Festsetzung gewichtige öf- fentliche und private Interessen entgegen. Die Rekursgegnerin begründet die angefochtene Festsetzung mit allgemeinen Grundsätzen und Zielset- zungen der Richt- und Nutzungsplanung, ohne den konkreten Gegebenhei- ten des betroffenen Gevierts Rechnung zu tragen. Es erscheint weder sachgerecht noch angemessen, die Nutzungsstruktur dem übrigen Alt- stadtgebiet anzugleichen und dieses Gebiet gleichsam über einen Kamm zu scheren. Dies führt zur Gutheissung der Rekurse und Aufhebung der angefochtenen Festsetzung.
R1S.2017.05117 Seite 20 4. Zusammengefasst sind die Rekurse gutzuheissen. Demgemäss ist der Beschluss des Gemeinderates der Stadt Zürich vom 30. November 2016 sowie die Genehmigungsverfügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 5. Juli 2017 aufzuheben, soweit damit in der Kernzone Altstadt im Bereich Trittligasse, Frankengasse, Schlossergasse, Neustadt- gasse und Winkelwiese ein Wohnanteil von 50 % festgelegt wurde. [....]