Baurekursgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung
G.-Nr. R1S.2018.05039 BRGE I Nr. 0117/2019
Entscheid vom 13. September 2019
Mitwirkende Abteilungspräsident Walter Linsi, Baurichter Claude Reinhardt, Ersatzrich- ter Ulrich Brunner, Gerichtsschreiber Andreas Mahler
in Sachen Rekurrentin Schweizerische Bundesbahnen SBB, Hilfikerstrasse 1, 3000 Bern 65 SBB vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Konrad Willi, Wolfer & Frey Rechts- anwälte, Nüschelerstrasse 35, Postfach, 8021 Zürich 1
gegen Rekursgegnerinnen 1. Stadt Zürich, Gemeinderat, Das Büro, Stadthausquai 17, Postfach, 8022 Zürich vertreten durch Stadtrat von Zürich, Stadthausquai 17, 8022 Zürich dieser wiederum vertreten durch Hochbaudepartement der Stadt Zü- rich, Rechtsabteilung, Lindenhofstrasse 19, Postfach, 8021 Zürich 2. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich
betreffend Gemeinderatsbeschluss vom 25. Oktober 2017 und Verfügung der Baudi- rektion Kanton Zürich vom 23. März 2018; Teilrevision Bau- und Zonenord- nung, Festsetzung und Genehmigung Gestaltungsplanpflicht SBB-Areal Tiefenbrunnen, Zürich 8 - Seefeld ______________________________________________________
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hat sich ergeben: A. Mit Beschluss vom 25. Oktober 2017 setzte der Gemeinderat der Stadt Zü- rich für das SBB-Areal Tiefenbrunnen eine Gestaltungsplanpflicht fest. Die Genehmigung dieser Teilrevision der kommunalen Nutzungsplanung durch die Baudirektion des Kantons Zürich erfolgte mit Verfügung vom 23. März 2018. B. Gegen diese Entscheide erhoben die Schweizerischen Bundesbahnen SBB mit Eingabe vom 18. Mai 2018 fristgerecht Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragten die Aufhebung der Beschlüsse unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerinnen. So- dann sei das Verfahren einstweilen bis zum 31. Dezember 2019 zu sistie- ren. C. Mit Verfügung vom 24. Mai 2018 wurde der Rekurseingang vorgemerkt; der Rekurs wurde als vorsorglich eingereicht behandelt. Demzufolge wurde das Rekursverfahren einstweilen bis zum 31. Dezember 2019 sistiert. D. Auf den Antrag der Stadt Zürich um Fortsetzung des Verfahrens trat das Baurekursgericht mit Verfügung vom 29. Juni 2018 nicht ein. Die von der Stadt Zürich gegen die Sistierung erhobene Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 1. Oktober 2018 (VB.2018.00366) gut und wies die Sache an das Baurekursgericht zurück. E. Nach Durchführung einer Vernehmlassung zur Frage der Sistierung wurde das Verfahren mit Verfügung vom 25. März 2019 fortgesetzt. Nach Eintritt
R1S.2018.05039 Seite 3 der Rechtskraft dieser Verfügung wurden die Rekursgegnerinnen mit Ver- fügung vom 18. April 2019 zur Stellungnahme zur Rekursschrift eingeladen. F. Mit Eingabe vom 23. Mai 2019 beantragte die Stadt Zürich die Abweisung des Rekurses unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekur- rentin. Die Baudirektion verzichtete mit Eingabe vom 16. Mai 2019 auf eine Stellungnahme. G. Mit Replik vom 17. Juni 2019 bzw. Duplik vom 10. Juli 2019 hielten die Re- kurrentin und die Stadt Zürich an ihren Anträgen fest. Mit Eingabe vom 19. August 2019 liess sich die Rekurrentin ein weiteres Mal vernehmen. Es kommt in Betracht: 1. Die Rekurrentin ist als Eigentümerin der von der Gestaltungsplanpflicht be- troffenen Grundstücke im Sinne von § 338a des Planungs- und Baugeset- zes (PBG) ohne Weiteres zur Rekurserhebung legitimiert. Da auch die üb- rigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten. 2. Zur Vorgeschichte ist Folgendes festzuhalten: Mit Beschluss vom 20. No- vember 2012 (BE 1742/12) erteilte die Bausektion der Stadt Zürich den Schweizerischen Bundesbahnen SBB die baurechtliche Bewilligung für den Neubau eines Geschäftshauses auf dem Grundstück Kat.-Nr. RI5374 an der Bellerivestrasse 257, 259 und 261 in Zürich (Bauprojekt "Vuelo"). Mit Beschlüssen vom 3. September 2013 (BE 1438/13) und 8. Mai 2018 (BE 694/18) bewilligte die Bausektion Abänderungspläne. Gegen diese Bewilli-
R1S.2018.05039 Seite 4 gungen sind derzeit beim Verwaltungsgericht Beschwerden von Nachbarn hängig. Am 22. März 2012, noch vor Erteilung der Baubewilligung und ausgelöst durch Informationen der SBB-Immobilien AG zum geplanten Projekt (s. Be- gründung der Einzelinitiative, act. 32.2), forderte Urs Frey mit einer Einzel- initiative die Ergänzung der Bauordnung mit der Gestaltungsplanpflicht für das SBB-Areal Tiefenbrunnen. In der Folge beschloss der Gemeinderat am 25. Oktober 2017 folgende Änderung der Bau- und Zonenordnung: "Im Gebiet SBB-Areal Tiefenbrunnen muss mit dem Gestaltungsplan sichergestellt werden, dass die Nutzung des gesamten Areals abge- stimmt auf die Bedürfnisse der Benutzerinnen und Benutzer des öf- fentlichen Verkehrs erfolgt, und dass die Überbauung der exponierten Lage entsprechend städtebaulich und architektonisch besonders gut gestaltet wird." (Art. 4 Abs. 11 BZO) Das Gebiet mit Gestaltungsplanpflicht umfasst die Grundstücke Kat.-Nrn. RI5401, RI5374 und RI4978. 3.1. Die Rekurrentin führt aus, der Stadtrat habe in seiner ersten Weisung vom 11. September 2013 zuhanden des Gemeinderates überzeugend begrün- det, dass für den Erlass einer Gestaltungsplanpflicht das gemäss § 48 Abs. 3 PBG vorauszusetzende wesentliche öffentliche Interesse fehle. Aus dem Erläuterungsbericht vom 20. September 2016 gehe hervor, dass sich die Gestaltungsplanpflicht mit dem wesentlichen öffentlichen Interesse an einer "differenzierten baulichen Verdichtung (§ 48 Abs. 3 PBG)" begründen lassen soll. Der blosse Verweis auf den Gesetzeswortlaut von § 48 Abs. 3 PBG genüge jedoch nicht. Es müsse vielmehr konkret aufgezeigt werden, inwiefern ein Gestaltungsplan im Areal Tiefenbrunnen gegenüber einer Re- gelüberbauung qualifizierte Vorteile beinhalte und inwiefern ein überdurch- schnittlicher Bedarf an einer Sonderlösung bestehe. Sodann habe die Pla- nungsbehörde darzutun, dass sich der mit der Gestaltungsplanpflicht ver- folgte Zweck nicht auch mit weniger weitgehenden Mitteln, so namentlich mit der Umsetzung des bereits bewilligten Bauprojekts, erreichen lasse. Das Bauprojekt "Vuelo" zeige, dass sich die in Art. 4 Abs. 11 BZO formu- lierten Zielsetzungen auch mit einer zonenkonformen Regelüberbauung er-
R1S.2018.05039 Seite 5 reichen liessen. Die Bedürfnisse der Benützer des öffentlichen Verkehrs würden berücksichtigt und das Projekt sei städtebaulich und architektonisch bestens auf die exponierte Lage abgestimmt und genüge höheren Anforde- rungen an die Einordnung und Gestaltung. Die Einführung einer Gestaltungsplanpflicht sei auch deshalb unzweck- mässig, weil bereits seit dem 20. November 2012 ein bewilligtes Bauprojekt der Rekurrentin vorliege. Die Einzelinitiative sei offensichtlich mit dem Ziel eingereicht worden, dieses Projekt zu verhindern, was nicht zulässig sei. Die Gestaltungsplanpflicht könne dem Projekt "Vuelo" nicht entgegengehal- ten werden und falls es realisiert werde, komme die Gestaltungsplanpflicht erst bei einer erneuten bzw. weitergehenden Überbauung des Areals zum Tragen. Eine nutzungsplanerische Festlegung, die ihren Zweck innerhalb des üblichen Planungshorizonts von 15 bis 20 Jahren nicht zu erfüllen ver- möge, sei aber offensichtlich ungeeignet und raumplanerisch unzweckmäs- sig. Insofern fehle auch ein aktuelles öffentliches Interesse am Erlass der Gestaltungsplanpflicht. Das Vorgehen laufe auf eine bedingte Gestaltungs- planpflicht hinaus, die innerhalb des üblichen Planungshorizonts nur dann verwirklicht werden könne, wenn das Bauprojekt der Rekurrentin im Rechtsmittelverfahren aufgehoben werde. Bedingte Planungsmassnahmen würden einer gesetzlichen Grundlage entbehren (BGE 118 Ia 165). Die Festsetzung verstosse ausserdem gegen die Eigentumsgarantie und das Verhältnismässigkeitsprinzip. Die hohen Anforderungen für deren Er- lass seien nicht erfüllt. Die Gestaltungsplanpflicht widerspreche ferner dem Grundsatz der Planbe- ständigkeit sowie den kantonalrechtlichen Vorgaben für den Erlass solcher Sondernutzungsplanungsverpflichtungen. Das SBB-Areal sei im Rahmen der letzten BZO-Revision von der Wohnzone W3 in die Wohnzone W4 auf- gezont worden, womit dort erhöhte Baumöglichkeiten geschaffen worden seien. Auf den Erlass einer Gestaltungsplanpflicht sei verzichtet worden. Die Stadt Zürich habe dieser Aufzonung am 30. November 2016 vorbehalt- los zugestimmt und dadurch die Rechtslage auf dem Areal ausdrücklich bestätigt. Es gehe nicht an, diese Festsetzung weniger als ein Jahr später bereits wieder zu ändern, zumal sich die Verhältnisse seitdem nicht geän- dert hätten.
R1S.2018.05039 Seite 6 3.2. Die Stadt Zürich bringt vor, mit der zusätzlichen Planungsstufe solle die Er- schliessung auf die unterschiedlichen Benutzergruppen abgestimmt und ei- ne städtebaulich und architektonisch besonders gute Überbauung gesichert werden. Das nahe der Stadtgrenze gelegene und vom Zürichsee her gut einsehbare und damit exponierte SBB-Areal sei gewissermassen die Visi- tenkarte der Stadt und vermittle einen wichtigen städtebaulichen Eindruck. Die Qualität und Durchlässigkeit einer Überbauung auf dem rekurrenti- schen Areal sei aber auch bedeutsam für das benachbarte, östlich der Ge- leise gelegene Mühlebachquartier. Die besondere Lage des langgezogenen, schmalen SBB-Areals und die mangelnden Platzverhältnisse würden es rechtfertigen, die Feinerschlies- sung vorweg schon planerisch zu ordnen, anstatt nur baupolizeilich zu steuern. Der Gestaltungsplan sei das geeignete Instrument, um z.B. mittels Ausscheidung von Baubereichen die benötigten Erschliessungsflächen auf dem Areal zu sichern. Es seien ganz unterschiedliche Erschliessungsbe- dürfnisse zu regeln, wie die Waschanlage, zukünftige Büro- und Detailhan- delsnutzungen, P+R und Mobility-Abstellplätze. Zusätzlich müsse die pri- vate Feinerschliessung auf die Fussgängerströme von S-Bahn, Bus und Tram abgestimmt werden. Auch solle verhindert werden, dass der Feiner- schliessungsverkehr mangels Platz die Groberschliessung behindere. Nur mit einem Gestaltungsplan könne den unterschiedlichen Nutzergruppen ein konfliktfreier und reibungsloser Zugang auf dem Areal gewährleistet wer- den. Im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS), Objektblatt Riesbach-Zürich, sei das SBB-Areal Tiefenbrunnen als schutz- würdige Umgebungszone und der Bahnhof als schutzwürdiges Einzelele- ment (Erhaltungsziel A; Substanzerhalt) aufgeführt. Für die betreffende Umgebungszone gelte das Erhaltungsziel b. Demnach seien die wesentli- chen Eigenschaften der Umgebung zu erhalten, indem mit "geeigneten Nutzungsanweisungen die Umgebung vor überdimensionierter Überbau- ung" bewahrt werde. Der Bahnhof Tiefenbrunnen sei zudem im Sinne von § 203 Abs. 2 PBG im kommunalen Inventar aufgeführt. Die Gestaltungs- planpflicht verfolge somit auch ein wesentliches öffentliches Interesse des Bundesinventars und sei geeignet, die besondere Rücksichtnahme auf das
R1S.2018.05039 Seite 7 Bahnhofsgebäude im Sinne von § 238 Abs. 2 PBG nutzungsplanerisch ein- zufordern. Weiter verweist die Vorinstanz auf den Grundlagenbericht Entwicklungs- planung Marina Tiefenbrunnen vom Juli 2012, worin Folgendes stehe: "Für das vorliegende SBB-Areal wurde eine Überbauung mit Einzelbauten vor- geschlagen. Die Körnung und Dichte sollte eine möglichst grosse Transpa- renz zwischen der dahinterliegenden Bebauung und dem See gewähren (räumliche Durchlässigkeit als wichtige Voraussetzung, keine Riegel)." Mit einer gewissen städtebaulichen Körnung auf dem rekurrentischen Areal könne die Stadtstruktur der Umgebung (Mühlebachquartier) aufgenommen und auf beiden Seiten der Geleise eine ähnliche städtebauliche Morpholo- gie, gekennzeichnet durch Einzelbauten, erzielt werden. Auf diese Weise würde dem ISOS-Erhaltungsziel b Nachachtung verschafft. Die Frage der Durchlässigkeit habe schliesslich Eingang in den Masterplan Marina Tie- fenbrunnen gefunden. Regierungsrat und Stadtrat hätten diesen Master- plan jeweils für ihre Verwaltungen als verbindlich erklärt. Im Masterplan fin- de sich folgende Aussage: "Für das vorliegende SBB-Areal wird eine Über- bauung mit Einzelbauten vorgeschlagen. Die Körnung und Dichte (Ausnüt- zung) muss dabei unter dem Aspekt einer möglichst grossen Transparenz zwischen der hinterliegenden Bebauung und dem See noch überprüft wer- den (räumliche Durchlässigkeit als wichtige Voraussetzung, keine Riegel)." Der Umstand, dass sowohl das ISOS wie auch der Masterplan Vorgaben zur Bebauungsstruktur auf dem rekurrentischen Areal machen würden, zei- ge, dass ein wesentliches öffentliches Interesse an der nutzungsplaneri- schen Steuerung der künftigen Siedlungsqualität auf dem Areal bestehe. Im Entwurf des kommunalen Richtplans, den der Stadtrat im Jahr 2018 für die öffentliche Auflage verabschiedet habe, werde das fragliche Gebiet dem Stadtstruktur-Typ "Urbane Wohnstadt" zugeordnet. Dieser Typ zeichne sich durch eine hohe Dichte aus, sei zugleich aber auch von einer durchlässigen und kleinteiligen Bauweise geprägt. Daraus, verbunden mit dem Prüfauf- trag, Verdichtungspotentiale zu identifizieren (regionaler Richtplan), und zusammen mit dem wesentlichen öffentlichen Interesse an der guten Ein- ordnung, wie es im ISOS, in der Masterplanung Marina Tiefenbrunnen und um angefochtenen Beschluss zum Ausdruck komme, könne abgeleitet werden, dass der zu erwirkende Gestaltungsplan eine Dichte vorzusehen habe, die qualitätsvolle Architektur zulasse und zugleich sicherstelle, dass
R1S.2018.05039 Seite 8 die durchlässige und kleinteilige Siedlungsstruktur der Nachbarschaft auf dem streitbetroffenen Areal übernommen werde. 3.3.1. Nach Art. 21 Abs. 1 RPG sind Nutzungspläne für jedermann verbindlich; haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungs- pläne überprüft und nötigenfalls angepasst (Abs. 2). Als Änderung der Ver- hältnisse kommen auch Änderungen der rechtlichen Gegebenheiten in Be- tracht (Tanquerel in: Praxiskommentar RPG, hrsg. von Heinz Aemisegger / Pierre Moor / Alexander Ruch / Pierre Tschannen, Zürich 2016, Art. 21 Rz. 45). Ein Zonenplan kann seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine ge- wisse Beständigkeit aufweist. Je neuer ein Zonenplan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen. Dies bedeutet indessen nicht, dass Nutzungspläne unabänderlich sind, solange sich die Verhältnisse nicht verändert haben. Die Nutzungsplanung ist auf einen bestimmten Zeithorizont ausgerichtet. Dieser beträgt für Bauzonen 15 Jahre (Art. 15 Abs. 1 und Abs. 4 lit. b RPG). Nach Ablauf des Planungshorizonts sind Zonenpläne grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen. Je näher eine Planungsrevision dieser Frist kommt, desto geringer ist deshalb das Vertrauen auf die Beständigkeit des Plans, und umso eher können auch geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane als zulässige Begründung für eine Revision berücksichtigt werden. Erst recht gilt dies, wenn der Planungshorizont schon lange überschritten ist (BGr 1C_543/2016 vom 13. Februar 2017, E. 2.1. f., m.w.H.). 3.3.2. Mit Beschluss vom 30. November 2016 setzte der Gemeinderat der Stadt Zürich eine Teilrevision der kommunalen Nutzungsplanung fest. Die Baudi- rektion Kanton Zürich genehmigte die Festsetzung mit Verfügung vom 5. Juli 2017. Die Bekanntmachung der kommunalen Festsetzung und der kan- tonalen Genehmigung erfolgte im Amtsblatt vom 1. September 2017. Am 1. November 2018 wurde die revidierte BZO 2016 teilweise in Kraft gesetzt, da- runter die für das SBB-Areal geltende Nutzungsordnung.
R1S.2018.05039 Seite 9 Aufgrund der damals noch nicht rechtskräftigen Festsetzung der vorliegend streitbetroffenen Gestaltungsplanpflicht (Gemeinderatsbeschluss vom 25. Oktober 2017) durfte die Rekurrentin nicht auf die Planbeständigkeit der BZO 2016 in Bezug auf ihre Grundstücke vertrauen, zumal die vorletzte Revi- sion mehr als 15 Jahre zurückliegt. Art. 21 Abs. 2 RPG steht somit der streitbetroffenen Einführung der Gestaltungsplanpflicht nicht entgegen. 3.4. Gemäss § 318 PBG entscheidet die örtliche Baubehörde über Baugesuche. Anderen Gemeindebehörden stehen im Baubewilligungsverfahren keine Befugnisse zu; ein Eingriff in eine erteilte Baubewilligung ist ihnen unter- sagt. Auf einen solchen Eingriff läuft es hinaus, wenn der kommunale Ge- setzgeber während der Dauer des Rechtsmittelverfahrens die kommunalen planungsrechtlichen Festlegungen eigens zu dem Zweck ändert, einer er- teilten Baubewilligung nachträglich die Grundlagen zu entziehen und sie so zu Fall zu bringen. Eine Planänderung kann zwar selbst dann (sogar im Rechtsmittelverfahren) noch berücksichtigt werden, wenn das streitige Baugesuch selber Anlass zur Änderung gegeben habe; das gilt jedoch nur, wenn die planende Behörde sich dabei von allgemeinen planerischen Ge- sichtspunkten leiten lässt und nicht einseitig die Rechtsstellung des betref- fenden Baugesuchstellers verbessern oder erschweren will. Eine Bauge- suchseinreichung bewirkt grundsätzlich keinen Planungsstopp (RB 1985 Nr. 106, VB.2010.00108 vom 4. Mai 2011, E. 5.3, mit Hinweisen). Die vorliegend streitbetroffene Gestaltungsplanpflicht führt nicht dazu, dass sich das Gemeindeparlament nachträglich in das Baubewilligungsverfahren einschaltet. Dies, weil die Gestaltungsplanpflicht dem Vorhaben "Vuelo" im Rahmen von § 234 PBG nicht entgegengehalten werden kann. Die Baube- willigungen vom 20. November 2012 (BE 1742/12), 3. September 2013 (BE 1438/13) und 8. Mai 2018 (BE 694/18) werden nicht zu Fall gebracht. 3.5. Die genannten Baubewilligungen sind wegen hängiger Rechtsmittelverfah- ren noch nicht rechtskräftig. Einerseits besteht die Möglichkeit, dass die Bewilligungen in diesen Verfahren aufgehoben werden, andererseits kann nicht ausgeschlossen werden, dass das Projekt aus anderen Gründen nicht realisiert wird und die Bewilligungen nach drei Jahren erlöschen (§ 322 Abs. 1 PBG). Diesfalls würde die Gestaltungsplanpflicht ihren Zweck erfül-
R1S.2018.05039 Seite 10 len. Insofern besteht im heutigen Zeitpunkt ein öffentliches Interesse an de- ren Erlass. Entgegen der Ansicht der Rekurrentin trifft es nicht zu, dass die Vorinstanz mit Blick auf die dreijährige Frist gemäss § 235 PBG umgehend die Ausar- beitung eines öffentlichen Gestaltungsplans anhand nehmen müsste, sollte die Gestaltungsplanpflicht in Kraft treten, bevor bezüglich des Bauprojekts "Vuelo" ein Endentscheid vorliegt. Für die Fristauslösung massgeblich ist der Zeitpunkt, in dem der Bauherr gegenüber der Bewilligungsbehörde erstmals, beispielsweise im Rahmen eines Vorentscheidgesuches, seine Bauabsicht und seine mangelnde Bereitschaft für die Ausarbeitung eines Gestaltungsplanes kundgetan hat und ihm hierbei die fehlende Baureife entgegengehalten wurde. Dem Projekt "Vuelo" kann die Gestaltungsplan- pflicht nicht entgegengehalten werden, weshalb dieses nicht fristauslösend wirkt. Es kann somit nicht gesagt werden, es müssten kostenintensive Pla- nungsbemühungen getätigt werden, während damit zu rechnen sei, dass das Areal nach der Regelbauweise überbaut werden könne. Sodann handelt es sich nicht um eine bedingte Festsetzung der Nutzungs- planung. Die Gestaltungsplanpflicht würde ungeachtet der noch nicht rechtskräftigen Baubewilligung in Kraft treten; sie steht nicht unter dem Vorbehalt, dass diese Bewilligungen dahinfallen. 3.6. Mit der Zonenzuweisung kann vorgeschrieben werden, dass für bestimmte Teilbereiche ein Gestaltungsplan aufgestellt werden muss (Gestaltungs- planpflicht). Vorausgesetzt wird ein wesentliches öffentliches Interesse, et- wa ein solches des Ortsbild-, Landschafts-, Aussichts- oder Immissions- schutzes oder ein solches an einer differenzierten baulichen Verdichtung (§ 48 Abs. 3 PBG). Die Gestaltungsplanpflicht bedeutet, dass der Grundeigentümer vor Einrei- chung eines Baugesuches einen Gestaltungsplan erwirken muss. Dieser Pflicht kann sowohl mit einem privaten als auch einem öffentlichen Gestal- tungsplan nachgekommen werden; Voraussetzung ist, dass damit das hin- ter der Gestaltungsplanverpflichtung stehende Ziel erreicht werden kann. Der Regierungsrat verlangt in seiner Genehmigungspraxis, dass die mit der
R1S.2018.05039 Seite 11 Gestaltungsplanpflicht verknüpften öffentlichen Interessen in der Bauord- nung umschrieben werden. 3.7. Gemäss Lehre und Rechtsprechung hat sich die Rekursinstanz bei der Überprüfung von Nutzungsplänen und Sondernutzungsplänen einschliess- lich Quartierplänen unbesehen ihrer grundsätzlich uneingeschränkten Überprüfungsbefugnis (vgl. § 20 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegeset- zes [VRG]) aus Gründen der aus der Gemeindeautonomie (Art. 50 der Bundesverfassung [BV] und Art. 85 der Zürcher Kantonsverfassung [KV]) abgeleiteten Planungsautonomie Zurückhaltung aufzuerlegen. Diese Zu- rückhaltung gilt insbesondere dann, wenn es auf die Beurteilung der örtli- chen Verhältnisse ankommt. Zudem ist das den Gemeindebehörden bei der Nutzungsplanung zustehende erhebliche prospektiv-technische Ermes- sen zu berücksichtigen. Mithin darf das Ermessen der Rekursinstanz nicht an die Stelle desjenigen der Planungsbehörde treten; ihre Lösung darf nicht eine andere ebenso vertretbare Lösung ersetzen. Die Rekursinstanz hat vielmehr nur dann kor- rigierend einzugreifen, wenn sich die kommunale Planung auf Grund über- kommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, den wegleitenden Zie- len und Grundsätzen der Raumplanung widerspricht oder wenn sie offen- sichtlich unangemessen ist. Nicht vorausgesetzt ist aber, dass die kommu- nale Planfestsetzung ohne sachliche Gründe getroffen wurde oder schlechthin unhaltbar ist. Insofern ist die Gemeindeautonomie durch über- geordnetes Recht eingeschränkt, und die Gemeinde hat ihrem Planungs- entscheid eine nachvollziehbare Würdigung der massgebenden Verhältnis- se des Einzelfalls sowie eine vertretbare Interessenabwägung zu Grunde zu legen (Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 20 Rz. 77 ff.; VB.2014.00077 vom 9. April 2015; BGr 1C_429/2014 vom 22. April 2015, E. 2.2). 3.8. Der Gestaltungsplan ist ein Sondernutzungsplan, der eine städtebaulich, architektonisch und wohnhygienisch einwandfreie Überbauung anstrebt. Zu diesem Zweck werden die Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung der Bauten bindend festgelegt (§ 83 Abs. 1 PBG). Mit einem Gestaltungsplan muss auch die Erschliessung ge-
R1S.2018.05039 Seite 12 ordnet werden (§ 83 Abs. 2 PBG), weil auch diese entscheidend ist für die Qualität einer Überbauung. Die von der Vorinstanz angeführten Erschliessungsbedürfnisse der Wasch- anlage, der Büro- und Detailhandelsnutzungen sowie der P+R- und Mobili- ty-Abstellplätze betreffen die gegenwärtige bzw. die mit dem Projekt "Vuelo" geplanten Nutzungen. Gerade für dieses Projekt wurde jedoch die Erschliessung nach Auffassung der Baubehörde und des Baurekursge- richts (BRGE I Nrn. 0048/2019 und 0049/2019 vom 26. April 2019, E. 9.1. ff.) baurechtskonform gelöst. Eine vorgängige planerische Ordnung war nicht erforderlich und lässt sich mit diesen Erschliessungsbedürfnissen nicht rechtfertigen. Die in Frage stehende Gestaltungsplanpflicht besteht naturgemäss losge- löst von diesem oder einem anderen konkreten Bauvorhaben. Die Anforde- rungen an die Erschliessung werden sich vielmehr erst aus der Nutzweise und Zweckbestimmung der Bauten ergeben, wie sie dereinst mit dem zu er- lassenden Gestaltungsplan festgelegt werden. Daher ist es verfehlt, allein aus der Lage und Grösse des SBB-Areals und gestützt auf eine mutmassli- che Nutzweise bestimmte Erschliessungsbedürfnisse abzuleiten. Ebenso wenig ist ersichtlich, weshalb die Ordnung der Erschliessung unter den vor- liegenden Gegebenheiten nach einem Gestaltungsplan verlangen soll. Die Baubewilligungen für das Projekt "Vuelo" zeigen das Gegenteil, namentlich was die Fussgängerströme von S-Bahn, Bus und Tram anbelangt, die die zu überbauenden Flächen im südöstlich des Bahnhofsgebäudes höchstens am Rand tangieren. 3.9. Gemäss Erläuterungsbericht nach Art. 47 RPV sollen zwei politische Vor- stösse auf das wesentliche öffentliche Interesse an der Gestaltungsplan- pflicht hinweisen: Mit dem Postulat "Bahnhof Tiefenbrunnen, Verbesserung der Umgebung, der Zugänglichkeit, der Aufenthaltsqualität sowie des Quar- tiernutzens" vom 26. März 2014 (GR Nr. 2014/96) wird der Stadtrat einge- laden zu prüfen, wie die Umgebung, Zugänglichkeit sowie die Aufenthalts- qualität und der Quartiernutzen rund um den Bahnhof Tiefenbrunnen ver- bessert werden kann. "Insbesondere soll die Zugänglichkeit vom Quartier zum Bahnhof mit der geplanten SBB-Überbauung sowie zum See unter Einbezug der Personenunterführung behindertengerecht ausgestaltet wer-
R1S.2018.05039 Seite 13 den bzw. überhaupt ermöglicht werden." Die Begründung des Postulats lautet folgendermassen: "Rund um den Bahnhof Tiefenbrunnen zeichnen sich in den nächsten Jahren städteplanerisch einige Veränderungen ab (z.B. seeseitige Marina-Planung oder SBB-Neubau). Es soll eine Vision resp. Haltung entwickelt werden, was dieser Ort zukünftig erfüllen soll. Dessen Wichtigkeit muss hervorgehoben werden, auch unter ästhetischen Gesichtspunkten: so stellt der Tiefenbrunnen ein Tor zur Stadt dar und nimmt mit seiner Seenähe eine spezielle Funktion ein. Ein besonderes Au- genmerk soll auf die Schnittstelle Bahnhof gelegt werden mit öV (Bahn- sowie Busverkehr) und Individualverkehr (Fussgänger, Velofahrer, Parkie- rung). Mit diesem Postulat soll sichergestellt werden, dass die Anliegen der EI Tiefenbrunnen (Weisung W 2012/125 [Anmerkung: Weisung des Stadt- rates zur Einzelinitiative Urs Frey, Antrag auf Teilungültigerklärung und Ab- lehnung]) in die Planung einfliessen, insbesondere die für ungültig erklärten Aspekte, nämlich dass die Planung in Koordination mit der seeseitig ge- planten Nutzungsintensivierung erfolgen soll. Anlässlich der Beratung in der Kommission wurde erklärt, dass die im Rahmen der geplanten SBB- Überbauung vorgesehenen Einkaufsmöglichkeiten primär der Quartierver- sorgung dienen sollen. Deswegen ist es notwendig, dass der Ausbau der Personenunterführung zeitig in Angriff genommen wird." Aus dem Postulat geht zwar das öffentliche Interesse an der verkehrstech- nischen Gestaltung des öffentlichen Raumes rund um den Bahnhof Tiefen- brunnen hervor. Stichhaltige Gründe, weshalb die Erschliessung des SBB- Areals, namentlich die arealinterne Feinerschliessung, mit einem Gestal- tungsplan geregelt werden muss, ergeben sich daraus jedoch nicht. Dies zumal eine bestehende Verkehrsinfrastruktur in Frage steht. Wie gesagt lässt sich auch ohne Gestaltungsplan sicherstellen, dass die Erschliessung neuer Nutzungen auf dem SBB-Areal den bestehenden Gegebenheiten angemessen Rechnung trägt. Für die Verbesserung von partiellen Unzu- länglichkeiten, wie die angeblich unbefriedigende Bushaltestelle mit PW- Bahnhofsvorfahrt oder die nicht behindertengerechten Unterführungen, be- darf es keiner umfassenden Neuplanung des Bahnhofs und dessen Er- schliessung; solches steht nicht zur Debatte. Die Motion "Schaffung von zusätzlichem Platz für Fussgängerinnen und Fussgänger, Velofahrende und für Begegnungszonen rund um die städti- schen Bahnhöfe auf die Eröffnung der Durchmesserlinie"
R1S.2018.05039 Seite 14 (GR Nr. 2011/222), verknüpft mit der "Motion der Fraktionen SP, Grüne und GLP betreffend Schaffung von zusätzlichem Platz für Fussgängerinnen und Fussgänger, Velofahrende und für Begegnungszonen rund um die städti- schen Bahnhöfe auf die Eröffnung der Durchmesserlinie, Bericht und Ab- schreibung" (GR Nr. 2013/360) betrifft verkehrstechnische Anliegen zum öf- fentlichen Strassenraum. Auch daraus lässt sich kein wesentliches öffentli- ches Interesse an der vorliegend strittigen Gestaltungsplanpflicht ableiten. 3.10. Das 1893 erstellte Bahnhofsgebäude ist als Zeuge zürcherischer Klein- bahnhof-Architektur im kommunalen Inventar der kunst- und kulturhistori- schen Schutzobjekte enthalten (BRGE I Nrn. 0012/2018 und 0013/2018 vom 9. Februar 2018, E. 9.2., www.baurekursgericht-zh.ch). Nach § 238 Abs. 2 PBG ist auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes be- sondere Rücksicht zu nehmen. Mit dieser Vorschrift wird im Baubewilli- gungsverfahren unabhängig von Zonenvorschriften sichergestellt, dass Bauvorhaben den Schutzzweck in gestalterischer Hinsicht nicht beeinträch- tigen. Damit sind gleichzeitig die diesbezüglichen bundesrechtlichen Vor- gaben des ISOS gewahrt (s. VB.2017.00183 vom 5. April 2018, E. 6.3.3.). Ein Gestaltungsplan ist weder hinreichend noch erforderlich, um die ver- langte Rücksichtnahme auf das Bahnhofsgebäude zu gewährleisten. Damit lässt sich die Gestaltungsplanpflicht somit nicht begründen. 3.11. Die Stadt Zürich ist im Anhang des Bundesinventars der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung gemäss der entspre- chenden Verordnung vom 9. September 1981 (VISOS) aufgeführt. Durch die Aufnahme in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass ein Objekt in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls unter Einbe- zug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 [NHG]). Gemäss Art. 6 Abs. 2 NHG gilt dieser Schutz indes nur bei der Erfüllung von Bundesauf- gaben im Sinn von Art. 2 und Art. 3 NHG in unmittelbarer Weise. Trifft dies – wie vorliegend – nicht zu, besteht für die kantonale (und kommunale) Nutzungsplanung lediglich eine Pflicht zur Berücksichtigung.
R1S.2018.05039 Seite 15 Das SBB-Areal Tiefenbrunnen ist im ISOS als Umgebungszone (U-Zo) XII und der Bahnhof als schützenswertes Einzelelement (Erhaltungsziel A; Substanzerhalt) aufgeführt. Die betreffende Umgebungszone mit Aufnah- mekategorie b bedeutet, dass es sich um einen empfindlichen Teil des Ortsbildes handelt. Es gilt das Erhaltungsziel b. Demnach sind die wesent- lichen Eigenschaften zu erhalten, die für die angrenzenden Ortsbildteile wesentlich sind. Dazu ist nach geeigneten Nutzungsanweisungen zu su- chen, um den Bereich vor überdimensionierter Überbauung zu bewahren (Erläuterungen zum ISOS, act. 32.6). Es stellt sich somit die Frage, auf welche angrenzenden (schützenswerten) Ortsbildteile Rücksicht zu nehmen ist. Im ISOS als Baugruppe aufgeführt ist die bäuerlich-gewerblich geprägte Häusergruppe an der Flühgasse. Das Wohngebiet im unteren Hangbereich südöstlich davon und nordwestlich bis zur Mühle Tiefenbrunnen ist im ISOS nicht enthalten. Die Mühle Tiefen- brunnen, die sich gegenüber dem nordwestlichen Ende des SBB-Areals be- findet, wird im ISOS als Einzelelement aufgeführt. Südwestlich der Umge- bungszone XII etwa bis zur Mitte des SBB-Areals verläuft das südliche En- de der Umgebungszone II "Seeufer und Quaianlagen", die auf Stadtgebiet um das gesamte untere Seebecken herum führt. Im Bereich des Bahnhofs Tiefenbrunnen befinden sich dort vor allem Verkehrsanlagen (Belleri- vestrasse) und eine kleine Grünanlage. Das Gebiet südöstlich des Endes der Umgebungszone II ist im ISOS nicht erwähnt. Die im Rahmen der Entwicklungsplanung Marina Tiefenbrunnen entwickel- te Idee einer städtebaulichen Körnung auf dem rekurrentischen Areal, wel- che die Stadtstruktur der Umgebung ("Mühlebachquartier") aufnehmen und auf beiden Seiten der Geleise eine ähnliche städtebauliche Morphologie, gekennzeichnet durch Einzelbauten, erzielen soll, lässt sich aus dem ISOS nicht ableiten. Zum einen gilt die hangseitige Bebauung östlich der Geleise gemäss ISOS – mit den genannten Ausnahmen – nicht als schützenswerter Ortsbildteil. Zum anderen ist nicht nachvollziehbar, was die Struktur des viel weiter nördlich gelegenen Mühlebachquartiers, zumindest so wie dieses im ISOS abgegrenzt wird (Gebiet Nr. 3, "Mühlebachquartier, älterer Teil um Feldeggstrasse und Ottenweg") mit der Bebauung im Bereich des SBB- Areals zu tun haben soll.
R1S.2018.05039 Seite 16 Als an das SBB-Areal angrenzende Ortsteile, für die die Eigenschaften des SBB-Areals im Sinne des ISOS wesentlich sind, kommen einzig die Bau- gruppe an der Flühgasse und das Einzelelement Mühle Tiefenbrunnen in Betracht. Diesbezüglich ergibt sich die gebotene Rücksichtnahme indes be- reits aus § 238 Abs. 2 PBG, womit – wie bereits erwähnt – gleichzeitig die diesbezüglichen bundesrechtlichen Vorgaben des ISOS gewahrt sind. Ein Gestaltungsplan ist nicht erforderlich. Folglich ergibt sich aus dem ISOS kein wesentliches öffentliches Interesse für die Gestaltungsplanpflicht, na- mentlich hinsichtlich des Ortsbildschutzes, wie es § 48 Abs. 3 PBG ver- langt. Anzumerken ist, dass im Vorfeld der am 30. November 2016 vom Gemein- derat festgesetzten Teilrevision der BZO (BZO 2016) die Übereinstimmung der Zonenordnung mit dem ISOS untersucht worden war (s. Ergänzung des Erläuterungsberichts zur BZO-Teilrevision 2014 betreffend Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung [ISOS], www.stadt-zuerich.ch, besucht am 3. Juli 2019). Im Bereich des SBB-Areals Tiefenbrunnen gaben das ISOS bzw. die betreffende Umge- bungszone XII keinen Anlass für spezifische planerische Festsetzungen. Aus dem erwähnten Erläuterungsbericht (S. 5) geht hervor, dass die Um- gebungszonen mit Erhaltungsziel a (Erhalt der Beschaffenheit) von Bedeu- tung waren, indem diese auf Ebene Nutzungsplanung mit den Freihaltezo- nen und Erholungszonen und einzelfallweise mit dem Inventar der schüt- zenswerten Gärten und Anlagen bzw. mit der Unterschutzstellung von Ob- jekten gesichert würden. Für die hier in Frage stehende Umgebungszone XII gilt aber das Erhaltungsziel b (Erhalt der Eigenschaften, die für die an- grenzenden Ortsbildteile wesentlich sind). 3.12. Die Vorinstanz begründet die Notwendigkeit eines Gestaltungsplans aus- serdem mit einem Überbauungskonzept, welches aus der Entwicklungspla- nung Marina Tiefenbrunnen hervorgegangen sei. Mit dem Ziel der räumli- chen Durchlässigkeit werde eine Überbauung mit Einzelbauten vorgeschla- gen. Dieser im Masterplan vom 17. Mai 2010 und im Grundlagenbericht vom 2. Juli 2012 wiedergegebene Vorschlag stammt aus der Testplanung, de- ren Perimeter das SBB-Areal westlich der Geleise mit einbezog, womit der
R1S.2018.05039 Seite 17 Stadtraum in einem grösseren Zusammenhang betrachtet werden konnte (Masterplan, S. 7, www.stadt-zuerich.ch; Grundlagenbericht, S. 9, act. 41). Einen weiteren Niederschlag im Masterplan oder in den nach dessen Ver- abschiedung vertieften Grundlagenprojekten fand dieser Vorschlag indes nicht (Grundlagenbericht, S. 14 f., act. 41). Die künftige Nutzung des SBB- Areals wird explizit offen gelassen, einzig ein Parkhaus wurde im Master- plan für eine spätere Etappe vorgeschlagen. Im Weiteren sei die Machbar- keit einer zusätzlichen Unter- oder Überführung beim SBB-Gleisfeld auf Höhe Flühgasse zu klären (Masterplan, S. 8, 20 und 35). Dem Masterplan stimmte der Stadtrat von Zürich im Jahr 2010 und der Regierungsrat im Jahr 2011 zu. Ein Bezug zum SBB-Areal findet sich in den jeweiligen Be- schlüssen wiederum nur dahingehend, dass die Machbarkeit einer zusätzli- chen Unter- oder Überführung beim SBB-Gleisfeld und eines Parkhauses auf dem SBB-Areal zu klären sei. Es trifft somit entgegen der Darstellung der Vorinstanz nicht zu, dass die Frage der Durchlässigkeit Eingang in die Entwicklungsplanung Marina Tie- fenbrunnen gefunden hat. Die betreffende Aussage im Masterplan gibt le- diglich die Erkenntnisse der Testplanung wieder, die der Erarbeitung von Entwicklungsszenarien diente. Ziele der Gebietsentwicklung im Gebiet Tiefenbrunnen sind gemäss Mas- terplan der Neubau einer Hafenanlage und eines Wassersportzentrums sowie die Aufwertung des Stadtraums (städtebauliche Haltung, Gestaltung attraktiver Erholungs- und Freiräume, Anpassung der Erschliessungsanla- gen; Masterplan S. 14). Der zwischenzeitlich durchgeführte Projektwettbe- werb für ein neues Wassersportzentrum mit Hafenanlage erfasst das SBB- Areal offensichtlich nicht (www.stadt-zuerich.ch, besucht am 4. Juli 2019). Die Aufwertung des Stadtraums soll unter anderem mit einer Anpassung und einem Rückbau der Verkehrsinfrastruktur möglich werden. So soll etwa der Abbruch der seeseitigen Zollikerrampe geprüft werden. Weitere Mass- nahmen betreffen die Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr, Fuss- und Velowege und die Aufgabe des Standorts Tiefenbrunnen der K. AG sowie des Güterumschlags auf dem SBB-Areal. Somit ist festzuhalten, dass die Entwicklungsplanung Marina Tiefenbrunnen gemäss Masterplan die Nutzung des SBB-Areals – abgesehen vom er- wähnten Parkhaus – ausdrücklich offen lässt und in Bezug auf die Körnung
R1S.2018.05039 Seite 18 einer künftigen Überbauung keine Aussagen macht. Entgegen der Vo- rinstanz trifft es daher nicht zu, dass der Masterplan Vorgaben zur Bebau- ungsstruktur auf dem rekurrentischen Areal macht. Dementsprechend hatte der Gemeinderat keinen Anlass für eine entsprechende planerische Fest- setzung auf dem SBB-Areal im Zusammenhang mit der am November 2016 beschlossenen Teilrevision. Die nun festgesetzte Gestaltungsplan- pflicht lässt sich nach dem Gesagten nicht auf die Entwicklungsplanung Marina Tiefenbrunnen stützen. 3.13. Sodann ist die Vorinstanz der Auffassung, aus dem kommunalen Richtplan, Fassung für die öffentliche Auflage vom 24. September bis 22. November 2018, könne – zusammen mit dem wesentlichen öffentlichen Interesse an der guten Einordnung, wie es im ISOS, in der Masterplanung Marina Tie- fenbrunnen und im angefochtenen Beschluss zum Ausdruck komme – ab- geleitet werden, dass der zu erwirkende Gestaltungsplan eine Dichte vor- zusehen habe, die qualitätsvolle Architektur zulasse und zugleich sicher- stelle, dass die durchlässige und kleinteilige Siedlungsstruktur der Nach- barschaft auf dem streitbetroffenen Areal übernommen werde. Dem kann nicht gefolgt werden. Wie bereits ausgeführt, ergeben sich we- der aus dem ISOS noch aus der Entwicklungsplanung Marina Tiefenbrun- nen generell erhöhte gestalterische Anforderungen. Sodann wurde der be- sagte Richtplan zum einen noch nicht rechtskräftig festgesetzt, zum ande- ren ist er nicht parzellenscharf. Vielmehr werden die angestrebten Stadt- struktur-Typen in der entsprechenden Konzeptkarte "Stadtstruktur" (act. 32.14) nur schematisch dargestellt. Dabei ist mehr als fraglich, ob das SBB- Areal dem Gebiet "urbane Wohnstadt" zugeschlagen werden soll. Sachge- rechter ist wohl, dass der Richtplan nur das Wohnquartier östlich der See- feldstrasse erfassen will und nicht auch das SBB-Areal davor mit den Ei- senbahnanlagen und die Grundstücksteile zwischen der Bahnstrecke und der vielbefahrenen Bellerivestrasse. Die "urbane Wohnstadt" mit mehrheit- licher Wohnnutzung auf diese Flächen auszudehnen, erscheint wenig zweckmässig. Dies deckt sich mit der Entwicklungsplanung Marina Tiefen- brunnen, die die Nutzung in diesem Bereich offen lässt; einzig ein Parkhaus wurde wie gesagt konkret in Betracht gezogen. Gemäss geltender Zonen- ordnung ist das SBB-Areal der Wohnzone W4 mit 0 % Wohnanteilspflicht zugewiesen.
R1S.2018.05039 Seite 19 3.14. Schliesslich ist festzuhalten, dass die Einzelinitiative Urs Frey die erhöhten gestalterischen Anforderungen weder mit der Entwicklungsplanung Marina Tiefenbrunnen, noch mit dem ISOS begründet. Der hier in Frage stehende kommunale Richtplan "Siedlung, Landschaft, öffentliche Bauten und Anla- gen" vom August 2018 lag damals und auch im Zeitpunkt des vorliegend angefochtenen Gemeinderatsbeschlusses noch gar nicht vor. Das im Rechtsmittelverfahren dahingehend begründete wesentliche öffentliche In- teresse an der Gestaltungsplanpflicht erscheint nachträglich konstruiert. Es deckt sich nicht mit der Begründung der Einzelinitiative. In der Einzelinitiati- ve wird die Anforderung vielmehr einzig damit begründet, dass es sich "um das Tor zur Stadt von der Goldküste her" und um eine "exponierten Lage" handle. Dem Erläuterungsbericht nach Art. 47 RPV ist folgendes zu entnehmen: "Der Bahnhof Tiefenbrunnen liegt an der Stadtgrenze zu Zollikon an einer städtebaulich sehr prominenten Lage. Das schmale, langgezogene SBB- Areal bildet am rechten Zürichseeufer das "Tor zur Stadt". Aufgrund der landschaftlich exponierten und sensiblen Stadtrandlage, aber auch wegen der ungeschmälerten Sicht vom See her, wird ein Neubau auf dem SBB- Areal Teil der Seefront. Ebenfalls bildet ein solcher den Auftakt der städti- schen Bebauung am rechten Seeufer." Die als "Tor zur Stadt" beschriebene Situation ist zumindest stark zu relati- vieren. Das bebaute Siedlungsgebiet von Zollikon geht nahtlos in dasjenige der Stadt über. Die Stadtgrenze ist nicht erkennbar. Prägend für das betref- fende Gebiet sind die Verkehrsinfrastrukturanlagen, namentlich die soge- nannten Zollikerrampen, die Bellerivestrasse und das Bahntrassee, sowie der grosse offene Parkplatz und die Autowaschanlage auf dem SBB-Areal. Insoweit stellt diese Umgebung keine besonderen Ansprüche an die Ge- staltung von Bauten. Eine auf das SBB-Areal beschränkte Gestaltungs- planpflicht erscheint auch deshalb unzweckmässig, weil sie nur eine Seite des "Tors zur Stadt" beschlägt. Die Nähe zum See ist von Bedeutung für die Einordnung von Bauten in die Umgebung. Allerdings trifft es nicht zu, dass ein Neubau "Teil der Seefront" würde und noch weniger kann von ei- ner ungeschmälerten Sicht vom See her gesprochen werden. Der für einen Neubau in Frage kommende Bereich befindet sich ca. 60 m zurückversetzt vom Seeufer. Dazwischen liegen die mehrspurige Bellerivestrasse, die
R1S.2018.05039 Seite 20 Grünanlage mit dichtem und hohem Baumbestand bzw. südlich davon die Gebäude der Wasserschutzpolizei und der Werft, vor denen in Zukunft die neue Hafenanlage platziert werden soll. Der Lage am See ist bei der ge- stalterischen Beurteilung nach § 238 Abs. 1 PBG in dem Sinne Rechnung zu tragen, als sich die verlangte befriedigende Einordnung am Massstab der konkreten landschaftlichen Umgebung und ihrer Qualitäten bemisst. Es gelten deswegen aber nicht generell erhöhte Gestaltungsanforderungen, etwa nach Absatz 2 dieser Bestimmung. Wie das Projekt "Vuelo" zeigt, ist auch nach geltenden Zonenvorschriften eine rechtsgenügende Einordnung möglich, insbesondere was die Volumetrie des Neubaus anbelangt (BRGE I Nrn.0012/2018 und 0013/2018 vom 9. Februar 2018, E. 10.2.1. ff.). Anlass zur Einzelinitiative Urs Frey gab das Bauprojekt "Vuelo". Indes wur- de die Initiative nicht mit gestalterischen Mängeln dieses Vorhabens be- gründet. Es kann somit nicht gesagt werden, aufgrund dieses Projekts sei erkannt worden, dass eine Überbauung nach geltender Nutzungsordnung in städtebaulicher und architektonischer Hinsicht zu einem unbefriedigen- den Ergebnis führe. Dies trifft auch nicht zu. Sodann ist aus den oben dar- gelegten Gründen nicht ersichtlich, weshalb im fraglichen Bereich im Ge- gensatz zum baulichen Umfeld erhöhte gestalterische Anforderungen gel- ten sollen. 3.15. Auch in der gemeinderätlichen Beratung des Antrags des Stadtrates auf Teilungültigkeitserklärung und Ablehnung des Initiativbegehrens wurde le- diglich die Lage des SBB-Areals hervorgehoben, ohne dass sich aus den Voten ergab, mit welcher Zielsetzung dort eine besonders gute Gestaltung verlangt werden soll. Die Argumente der Befürworter der Gestaltungsplan- pflicht drehten sich vielmehr um die verkehrsmässige Erschliessung (Proto- koll der Ratssitzung vom 14. Mai 2014). Gleiches gilt für die Beratung in der Gemeinderatssitzung vom 20. September 2017 (s. Protokoll der Ratssit- zung vom 20. September 2017). Ferner enthält weder das Initiativbegehren noch die festgesetzte Gestal- tungsplanpflicht konkrete Vorgaben, Zielsetzungen oder plausible Überle- gungen bezüglich der Gestaltung, namentlich was die Volumetrie von Bau- ten bzw. die Körnigkeit einer Überbauung angeht. Es bleibt daher unklar, worauf die erhöhten Gestaltungsanforderungen abzielen. Unbehelflich ist
R1S.2018.05039 Seite 21 diesbezüglich auch die Begründung der Gestaltungsplanpflicht im Erläute- rungsbericht nach Art. 47 RPV, wonach ein wesentliches öffentliches Inte- resse an einer "differenzierten baulichen Verdichtung" bestehe. Im Erläute- rungsbericht wird wiederum die Lage des SBB-Areals hervorgehoben (Ziff. 2.2) aber nicht begründet, in welcher Hinsicht die bauliche Verdichtung dif- ferenziert werden soll. Gemäss Erläuterungsbericht sollen die oben erwähnten politischen Vor- stösse ebenfalls auf das wesentliche öffentliche Interesse hinweisen (Pos- tulat "Bahnhof Tiefenbrunnen, Verbesserung der Umgebung, der Zugäng- lichkeit, der Aufenthaltsqualität sowie des Quartiernutzens" vom 26. März 2014 (GR Nr. 2014/96) und die Motion "Schaffung von zusätzlichem Platz für Fussgängerinnen und Fussgänger, Velofahrende und für Begegnungs- zonen rund um die städtischen Bahnhöfe auf die Eröffnung der Durchmes- serlinie" (GR Nr. 2011/222). Das Postulat verfolgt wie erwähnt primär ver- kehrstechnische Ziele. Zu den ins Feld geführten "ästhetischen Gesichts- punkten" lässt sich nebst der Lage ("Tor zur Stadt", "Seenähe") wiederum nichts Konkretes entnehmen. Die Motionen betreffen verkehrstechnische Anliegen zum öffentlichen Strassenraum und haben keinen Zusammen- hang mit baulichen Gestaltungsanforderungen. Mithin ist kein wesentliches öffentliches Interesse an einer bestimmten, von der geltenden Zonenordnung abweichenden Gestaltung ersichtlich, zumal der konkreten Lage und baulichen Umgebung von Bauvorhaben – hier nach dem Dafürhalten der Vorinstanz dem "Tor zur Stadt" bzw. der "promi- nenten Lage", aber auch der Nähe zum See – auch bei der gestalterischen Beurteilung nach Art. 238 Abs. 1 PBG Rechnung getragen werden muss. 4. Zusammengefasst ergibt sich Folgendes. Wenn § 48 Abs. 3 PBG für die Festlegung einer Gestaltungsplanpflicht ein "wesentliches" öffentliches Inte- resse an einer solchen zusätzlichen planerischen Grundlage als einer wei- teren Stufe zwischen Grundnutzungsplanung und Baubewilligung voraus- setzt, so ist damit ein qualifiziertes öffentliches Interesse gemeint. Wenn- gleich den Gemeinden in § 48 Abs. 3 PBG mit dem unbestimmten Rechts- begriff des "wesentlichen öffentlichen Interesses" ein erheblicher Beurtei- lungs- und Ermessensspielraum eingeräumt wird, den sie im Rahmen ihrer
R1S.2018.05039 Seite 22 kommunalen Planungsautonomie ausschöpfen dürfen, setzt dies doch vo- raus, dass sie im Streitfall ein solches Interesse konkret darzulegen vermö- gen (VB.2005.00046 vom 23. Juni 2005, E. 4). Wie vorstehend ausgeführt, vermag die Lage des SBB-Areals kein qualifi- ziertes öffentliches Interesse für die mit der streitbetroffenen Gestaltungs- planpflicht verlangten städtebaulich und architektonisch besonders guten Gestaltung zu begründen. Dementsprechend sah sich der Gemeinderat mit der am 30. November 2016 beschlossenen umfassenden Revision der BZO zu keiner entsprechenden planerischen Festsetzung veranlasst. Es erstaunt, dass dies derselbe Gemeinderat rund ein Jahr später mit dem vorliegend angefochtenen Beschluss vom 25. Oktober 2017 anders beur- teilte, obwohl sich die Verhältnisse seither nicht geändert hatten. Ferner liegt keine mangelhafte Erschliessung vor, die eine umfassende Neupla- nung des gesamten Bahnhofs gebieten würde, und die Erschliessung neu- er Nutzungen lässt sich, wie das konkrete Projekt "Vuelo" zeigt, ohne vor- gängigen Gestaltungsplan zweckmässig lösen und insbesondere auf die Bedürfnisse der Benutzerinnen und Benutzer des öffentlichen Verkehrs ab- stimmen. Damit erweist sich die Gestaltungsplanpflicht mangels eines wesentlichen öffentlichen Interesses im Sinne von § 48 Abs. 3 PBG als unrechtmässig. 5. Zusammengefasst ist der Rekurs gutzuheissen. Demgemäss sind der Be- schluss des Gemeinderates der Stadt Zürich vom 25. Oktober 2017 sowie die Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 23. März 2018 aufzuhe- ben. 6.1. Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten zu 2/3 der Stadt Zürich und zu 1/3 der Baudirektion Kanton Zürich aufzuerlegen (§ 13 VRG). Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwal- tungsgerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem
R1S.2018.05039 Seite 23 bestimmbaren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt wie hier ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Ge- richtsgebühr in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 2 GebV VGr). Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Re- kursinstanz ein grosser Ermessensspielraum zu (Kaspar Plüss, in: Kom- mentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.). Demnach ist die Gerichtsgebühr vorliegend auf Fr. 6'000.-- festzusetzen. 6.2. Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei- ner angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenpartei ver- pflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sach- verhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte o- der den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Die Bemessung der Umtriebsentschädigung richtet sich nach § 8 GebV VGr. Der Beizug eines Rechtsbeistandes ist in aller Regel als Grund für die Zu- sprechung einer Umtriebsentschädigung einzustufen (VB.2003.00093 vom 16. Oktober 2003, E. 3.1.). Demnach ist vorliegend der Rekurrentin zulas- ten der Stadt Zürich und der Baudirektion eine Umtriebsentschädigung zu- zusprechen, zahlbar nach Massgabe des Verfahrenskostenverteilers. An- gemessen erscheint ein Betrag von insgesamt Fr. 1'800.--. Da die Um- triebsentschädigung pauschal festgelegt wird, entfällt die Zusprechung ei- nes Mehrwertsteuerzusatzes von vornherein (BRKE II Nrn. 0247 und 0248/2007 in BEZ 2007 Nr. 56; www.baurekursgericht-zh.ch). [...]