Baurekursgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung
G.-Nr. R1S.2017.05129 BRGE I Nr. 0075/2019
Entscheid vom 24. Mai 2019
Mitwirkende Abteilungspräsident Walter Linsi, Baurichterin Beatrice Bosshard, Baurich- ter Christian Hurter, Gerichtsschreiber Robert Durisch
in Sachen Rekurrentin A. AG [...]
gegen Rekursgegnerinnen 1. Stadt Zürich, Gemeinderat, Das Büro, Stadthausquai 17, Postfach, 8022 Zürich vertreten durch Stadtrat Zürich, Stadthaus, 8022 Zürich [...] 2. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich
betreffend [...] Teilrevision Bau- und Zonenordnung, Zuweisung zur Industrie- und Gewerbezone IG III _______________________________________________________
R1S.2017.05129 Seite 2 hat sich ergeben: A. Die Bau- und Zonenordnung (BZO) der Stadt Zürich wurde mit Beschluss des Gemeinderats vom 30. November 2016 teilweise revidiert. Die Baudirektion Kanton Zürich genehmigte die teilweise Revision der Bau- und Zonenordnung (BZO 2016) mit Verfügung vom 5. Juli 2017. B. Gegen diese Entscheide erhob die A. AG mit Eingabe vom 28. September 2017 beim Baurekursgericht des Kantons Zürich Rekurs. Die Rekurrentin beantragte, dass die angefochtenen Entscheide aufzuhe- ben seien, soweit mit der BZO 2016 im Industriegebiet Zürich B. die beste- hende Industriezone mit Handels- und Dienstleistungsbetrieben IHD durch die geplante Industrie- und Gewerbezone IG III ersetzt werde und für die Parzelle der Rekurrentin Kat.-Nr. 1 gemäss Art. 19 Abs. 1 BZO 2016 neu eine maximale Ausnützungsziffer für Handels- und Dienstleistungsnutzung von 150 % gelte; eventualiter sei im Industriegebiet Zürich B. die genannte Ausnützungsziffer auf 250 % zu erhöhen, ein anrechenbares Dachge- schoss zuzulassen und Art. 19 Abs. 2 BZO 2016 ersatzlos zu streichen, al- les unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerin- nen. C. Mit Verfügung vom 3. November 2017 eröffnete das Baurekursgericht das Vernehmlassungsverfahren. Die Rekursgegnerinnen beantragten mit Vernehmlassungen vom 1. De- zember 2017 und 6. Dezember 2017 die Abweisung des Rekurses unter Kostenfolge zulasten der Rekurrentin. Die Stadt Zürich verlangte zudem die Zusprechung einer Umtriebsentschädigung.
R1S.2017.05129 Seite 3 In der Replik vom 11. Januar 2018 und in der Duplik der Stadt Zürich vom 5. Februar 2018 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten. Die Baudi- rektion sah von einer weiteren Stellungnahme ab. D. Am 11. April 2018 führte die 1. Abteilung des Baurekursgerichts im Beisein der Parteien einen Augenschein auf dem Lokal durch. Es kommt in Betracht: 1. Mit der BZO 2016 werden in der Stadt Zürich die Industriezone I und die Industriezone mit Handels- und Dienstleistungsbetrieben IHD durch die In- dustrie- und Gewerbezonen IG I, IG II und IG III ersetzt und die dazu gehö- renden Bestimmungen angepasst. Gemäss Art. 19 Abs. 1 BZO 2016 gilt für die Industrie- und Gewerbezonen jeweils eine Ausnützungsziffer für Han- dels- und Dienstleistungsnutzung von maximal 50 %, 100 % bzw. 150 %, während bisher lediglich für die Industriezone I eine entsprechende Aus- nützungsziffer von 50 % besteht. Die Bestimmung sieht weiter vor, dass das in der Industriezone IHD zulässige anrechenbare Dachgeschoss ent- fällt und in den diese Zone ablösenden Industrie- und Gewerbezonen IG II und IG III ein zusätzliches (siebtes) Vollgeschoss erstellt werden kann. Demgegenüber fällt die in der Industriezone IHD geltende Ausnützungszif- fer von maximal 250 % in der BZO 2016 ersatzlos weg. Sodann sind nach Art. 19 Abs. 2 BZO 2016 die Handels- und Dienstleistungsnutzungen im an- rechenbaren Untergeschoss neu an die entsprechenden Ausnützungszif- fern anrechenbar. 2. Gemäss § 338a des Planungs- und Baugesetzes (PBG) ist zum Rekurs und zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung
R1S.2017.05129 Seite 4 berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Än- derung hat; dasselbe gilt für die Anfechtung von Erlassen. Ebenfalls nach § 338a PBG richtet sich die Legitimation zur Anfechtung von kommunalen Nutzungsplänen. Die Rekurrentin ist Eigentümerin der im Industriegebiet Zürich B. gelegenen Parzelle Kat.-Nr. 1 (B.-Strasse 38, 38a und 44 sowie G.-Strasse 50), die sich zurzeit in der Industriezone mit Handels- und Dienstleistungsbetrieben IHD befindet und aufgrund der BZO 2016 neu in die Industrie- und Gewer- bezone IG III fällt. Während die Handels- und Dienstleistungsnutzung in der Industriezone IHD uneingeschränkt zulässig ist, gilt für diese Nutzung in der Industrie- und Gewerbezone IG III, wie erwähnt, eine einschränkende Aus- nützungsziffer von höchstens 150 %. Die Neuregelung wirkt sich auf das Eigentumsrecht der Rekurrentin aus, womit sie zum Rekurs legitimiert ist. Da, neben der Legitimation, auch die übrigen Prozessvoraussetzungen er- füllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten. 3. Zu den in der BZO 2016 geplanten Industrie- und Gewerbezonen hält der Erläuterungsbericht nach Art. 47 der Raumplanungsverordnung (act. 12/8) insbesondere Folgendes fest: Der Anteil der Industriezonen am Total der Bauzonen habe in der Stadt Zü- rich seit der Bauordnung 1963 massiv abgenommen. Der Flächenanteil der Industriezonen I und der Industriezonen mit Handels- und Dienstleistungs- betrieben IHD (BZO 99) betrage heute noch 5 % vom Total aller Bauzonen. Die Industriezonen der geltenden BZO seien zudem keine allein dem in- dustriellen Sektor vorbehaltenen Zonen. In der Industriezone I seien Han- dels- und Dienstleistungsnutzungen bis zu einer Ausnützungsziffer von 50 % zulässig. Betriebszugehörige Verwaltungs- und Dienstleistungsflä- chen könnten bis zu 45 % der Betriebsfläche in Anspruch nehmen. In der Industriezone IHD könne sodann die gesamte zulässige Geschossfläche für Handels- und Dienstleistungsnutzungen verwendet werden. Während viele Betriebe des produzierenden Sektors nur in den Industriezonen I und IHD (BZO 99) zulässig seien, seien Dienstleistungs- und Handelsnutzun- gen zudem auch in anderen Bauzonen möglich.
R1S.2017.05129 Seite 5 Die Stadt Zürich wolle auch in Zukunft Flächen für die Industrie und das produzierende Gewerbe bereitstellen. Die verbleibenden Industriezonen sollten deshalb soweit wie möglich für die industriell-gewerblichen Nutzun- gen reserviert werden, die auf diese Zonenart angewiesen und nur in dieser Zonenart zulässig seien (stark störende Nutzungen). Dazu würden die bis- herige Systematik der Industriezonen angepasst und gebietsspezifisch ma- ximale Anteile für Handels- und Dienstleistungsnutzungen festgesetzt. Die neuen Industrie- und Gewerbezonen IG (BZO 2016) lösten die bisheri- gen Industriezonen I und Industriezonen mit Handels- und Dienstleistungs- betrieben IHD (BZO 99) ab. Ihre Bestimmungen orientierten sich stark an den bestehenden. Es gebe neu drei Typen von Industrie- und Gewerbezo- nen: IG I, IG II und IG III; sie unterschieden sich nur im Anteil der maximal zulässigen Ausnützungsziffer für Handels- und Dienstleistungsnutzungen sowie in der Freiflächenziffer voneinander. Die neue Industrie- und Gewer- bezone IG I entspreche vollständig der bisherigen Industriezone I (BZO 99). In den neuen Industrie- und Gewerbezonen IG II und IG III, welche die bis- herige Industriezone IHD (BZO 99) ablösten, werde die Ausnützungsziffer für Handels- und Dienstleistungsnutzungen auf maximal 100 % bzw. 150 % beschränkt. Ansonsten gälten die gleichen Bestimmungen wie in der In- dustrie- und Gewerbezone IG I. Die Ausnützung für Handels- und Dienst- leistungsnutzungen könne vorbehältlich der generellen Voraussetzungen für eine Nutzungsübertragung innerhalb derselben IG-Zone auf andere Grundstücke übertragen werden. Auf die Übernahme der bisher in der Industriezone mit Handels- und Dienstleistungsbetrieben IHD (BZO 99) geltenden Ausnützungsziffer von 250 % werde in den neuen Industrie- und Gewerbezonen IG II und IG III (BZO 2016) verzichtet. Es gelte also in allen drei Industrie- und Gewerbe- zonen ausschliesslich eine Baumassenziffer von 12 m 3 /m 2 . Die Freiflä- chenziffer der beiden Industrie- und Gewerbezonen IG I und IG II entspre- che mit 10 % der Freiflächenziffer der bisherigen Industriezone. In der In- dustrie- und Gewerbezone IG III gelte aufgrund des höheren Flächenange- bots für Handels- und Dienstleistungsnutzungen (tendenziell dichtere Ar- beitsplatzbelegung) eine Freiflächenziffer von 15 %. Bei der Zuweisung der bisherigen Industriezonen I und Industriezonen mit Handels- und Dienstleistungsbetrieben IHD (BZO 99) zu den drei neuen In-
R1S.2017.05129 Seite 6 dustrie- und Gewerbezonen IG I, IG II und IG III seien der bauliche Be- stand, die bekannten planerischen Absichten und Projekte sowie die be- nachbarten Nutzungen berücksichtigt worden. Mit der neu vorgesehenen Beschränkung der Handels- und Dienstleis- tungsnutzungen könnten deutlich mehr Flächen für industrielle und gewerb- liche Nutzungen gesichert werden. Zudem werde durch die Aufhebung der bisher in der Industriezone mit Handels- und Dienstleistungsbetrieben IHD (BZO 99) geltenden maximalen Ausnützungsziffer von 250 % die mögliche Gesamtausnützung tendenziell erhöht. 4. Die Rekurrentin macht dagegen geltend, dass die geplante Beschränkung der Handels- und Dienstleistungsnutzung in der im Industriegebiet Zürich B. vorgesehenen Industrie- und Gewerbezone IG III nicht recht- und verhält- nismässig sei. Von der Gegenseite werde ohne Grund unterstellt, dass im Industriegebiet Zürich B. nicht genügend Flächen für industriell-gewerbliche Nutzungen vorhanden und deshalb weitere solcher Flächen bereitzustellen seien. Die Industrie und das produzierende Gewerbe bildeten sich nicht nur in Zürich, sondern in der ganzen Schweiz seit Jahren zurück, was entgegen der Auffassung der Rekursgegnerinnen nicht auf einen wirtschaftlichen Verdrängungsprozess, sondern vielmehr auf die fortwährende Deindustria- lisierung der schweizerischen Volkswirtschaft zurückzuführen sei. Es sei daher unzweckmässig, der Industrie und dem produzierenden Gewerbe zusätzliche Flächen zur Verfügung zu stellen, für die gar keine Nachfrage bestehe. Die mit der BZO 2016 angestrebte Zunahme von industriell- gewerblichen Nutzungen werde sodann unweigerlich zu zusätzlichen Lärm- immissionen führen, die auch die Wohngebiete, die das Industriegebiet Zü- rich B. umgäben, beeinträchtigten. Wohngebiete sollten aber in Überein- stimmung mit den Planungsgrundsätzen vor schädlichen oder lästigen Ein- wirkungen wie Luftverschmutzung, Lärm und Erschütterungen möglichst verschont werden. Davon abgesehen wiesen die meisten Gebäude in der Industriezone mit Handels- und Dienstleistungsbetrieben IHD, namentlich diejenigen der Rekurrentin an der B.-Strasse 38, 38a und 44 sowie G.- Strasse 50, keine überhöhten Geschosse und speziell tragfähigen Böden auf, weshalb sie für eine industriell-gewerbliche Nutzung nicht geeignet seien. Auch sei es in der Praxis nicht möglich, lärmiges Gewerbe und lärm-
R1S.2017.05129 Seite 7 empfindliche Büros in ein- und demselben Gebäude unterzubringen. Mit der geplanten Beschränkung der Handels- und Dienstleistungsnutzung würden die Grundeigentümer daher dazu gezwungen, die bestehenden Gebäude umzubauen oder auf die vorhandenen Ausnützungsreserven zu verzichten. Ausserdem habe die Rekurrentin schwere finanzielle Einbussen hinzunehmen, wenn sie ihre Liegenschaft in Zürich B. in Zukunft nicht mehr unbeschränkt dem tertiären Wirtschaftssektor zur Verfügung stellen könne. Die Mietzinse für Industrie- und Gewerbenutzungen seien rund ein Drittel tiefer als diejenigen für Handels- und Dienstleistungsnutzungen. Mangels Nachfrage des produzierenden Gewerbes sei überdies mit verlustreichen Leerständen zu rechnen. Die geplante Beschränkung der Handels- und Dienstleistungsnutzung sei daher unverhältnismässig und verstosse gegen die in der Bundesverfassung garantierte Eigentumsgarantie. Im Übrigen sei, was den Eventualantrag anbelange, Art. 19 Abs. 2 BZO 2016 nicht mit dem übergeordneten kantonalen Baurecht vereinbar, da Flächen in Dach- und Untergeschossen gemäss § 255 Abs. 2 PBG nur dann an die Ausnüt- zungsziffer anrechenbar seien, wenn sie die Fläche überschritten, die sich bei Aufteilung der zulässigen Ausnützung auf die Anzahl Vollgeschosse er- gebe. Dem halten die Rekursgegnerinnen entgegen, dass die Abnahme der Flä- chen, die in der Industriezone mit Handels- und Dienstleistungsbetrieben IHD vom produzierenden Gewerbe genutzt würden, nicht auf eine rückläu- fige Nachfrage zurückzuführen sei. Die industriell-gewerblichen Nutzungen gingen vielmehr deshalb zurück, weil Grundstücke in der Industriezone IHD vermehrt an Handels- und Dienstleistungsbetriebe verkauft und vermietet würden, die vergleichsweise renditestark und deshalb in der Lage seien, Kaufpreise und Mieten zu bezahlen, die für das produzierende Gewerbe wirtschaftlich nicht mehr tragbar seien. Zahlreiche Industrie- und Gewerbe- betriebe in der Stadt Zürich seien deswegen abgewandert oder aufgegeben worden. Weiter sollten lärmintensivere gewerbliche Nutzungen gerade we- gen des Konfliktpotentials, das Lärm in Wohngebieten berge, möglichst in den Industrie- und Gewerbezonen gebündelt werden, wo Wohnungen nur für standortgebundene Betriebsangehörige gestattet seien. Beim Industrie- gebiet Zürich B. handle es sich sodann um eine seit langem bestehende Industrie- und Gewerbezone, die aufgrund der Vorgaben im Richtplan dem produzierenden Gewerbe weiterhin zur Verfügung zu halten sei. Zudem sei das produzierende Gewerbe immer weniger auf besonders hohe und trag-
R1S.2017.05129 Seite 8 fähige Räume angewiesen. Selbst Grossraumbüros könnten heute ver- mehrt gewerblich genutzt werden. Dementsprechend würden Geschäfts- häuser häufig vom sekundären und tertiären Sektor gemeinsam benutzt, ohne dass es dabei zu nennenswerten Konflikten komme. Ferner verbleibe der Rekurrentin infolge der Besitzstandsgarantie ein grosser unternehmeri- scher Handlungsspielraum, der es ihr ermögliche, ihre Liegenschaft im In- dustriegebiet Zürich B. auch in Zukunft rentabel zu bewirtschaften. Die Ei- gentumsgarantie werde daher durch die Neuordnung der Industrie- und Gewerbezonen nicht übermässig eingeschränkt. Dem Eventualantrag sei sodann entgegenzuhalten, dass mit der BZO 2016 die in der Industriezo- ne IHD geltende maximale Ausnützungsziffer von 250 % aufgehoben und die Ausnützung in den Industrie- und Gewerbezonen damit neu nur noch über die Baumassen- und Freiflächenziffer gesteuert werde. Bei der Be- schränkung der Handels- und Dienstleistungsnutzung nach Art. 19 Abs. 1 und 2 BZO 2016 handle es sich demnach nicht um eine Ausnützungsziffer im Sinne von §§ 251 und 255 PBG, sondern vielmehr um eine Vorschrift über die zulässige Nutzweise von Industrie- und Gewerbezonen, die auf § 56 Abs. 3 PBG beruhe. 5. Bei der Überprüfung einer kommunalen Nutzungsplanung hat sich die Re- kursinstanz Zurückhaltung aufzuerlegen. Sie prüft den angefochtenen Akt zwar nicht nur auf Rechtmässigkeit, sondern auch auf Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin (§ 20 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes/VRG und § 5 Abs. 1 PBG), hat dabei aber die der Gemeinde bei der Festsetzung der Bau- und Zonenordnung zustehende Planungsautonomie zu beachten, insbesondere wenn es bei der Beurteilung auf die örtlichen Verhältnisse ankommt. Die Rekursinstanz darf nur dann korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Lösung aufgrund überkommunaler Interessen als un- zweckmässig erweist, den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung widerspricht oder wenn die Unzweckmässigkeit oder Unan- gemessenheit der kommunalen Planfestlegung offensichtlich ist (VB.2015.00421 vom 19. November 2015, E. 2).
R1S.2017.05129 Seite 9 6. Gemäss § 56 Abs. 1 PBG sind Industrie- und Gewerbezonen in erster Linie für die Ansiedlung industrieller und gewerblicher Betriebe der Produktion, der Gütergrossverteilung, der Lagerhaltung und des Transports bestimmt. Zulässig sind, nach Abs. 2 dieser Bestimmung, ferner betriebs- und unter- nehmenszugehörige Verwaltungs-, Forschungs- und technische Räume, Wohlfahrtseinrichtungen, in ausgedehnten oder abgelegenen Industriezo- nen auch kleinere Läden für den täglichen Bedarf und sonstiges den Be- schäftigten nützliches Dienstleistungsgewerbe. Zufolge Abs. 3 der Bestim- mung kann die Bau- und Zonenordnung auch Handels- und Dienstleis- tungsgewerbe zulassen; aus planerischen oder infrastrukturellen Gründen kann sie bestimmte Betriebsarten ausschliessen. Wohnungen für standort- gebundene Betriebsangehörige sind, nach Abs. 4 der Bestimmung, gestat- tet; für vorübergehend angestellte Personen kann die Bau- und Zonenord- nung provisorische Gemeinschaftsunterkünfte vorsehen. Die Industrie- und Gewerbezonen sind damit, wie sich aus § 56 Abs. 1 und 2 PBG ergibt, hauptsächlich für industrielle und gewerbliche Betriebe vorgesehen. Beim Entscheid, ob in diesen Zonen auch Handels- und Dienstleistungsbetriebe zuzulassen sind, räumt das Gesetz den Gemein- den zufolge § 56 Abs. 3 PBG einen grossen Spielraum ein. Die Gemeinden können im Rahmen ihres Entschliessungsermessens von der Zulassung solcher Betriebe ganz absehen. Die weitreichende Rechtsetzungsbefugnis schliesst sodann auch die weniger einschränkende Möglichkeit mit ein, das Ausmass der Zulassung von Handels- und Dienstleistungsbetrieben in In- dustrie- und Gewerbezonen zu beschränken und zu diesem Zweck dem- entsprechende Vorschriften über die Nutzweise im Sinne von § 253 PBG festzulegen. Die angefochtene Regelung beruht folglich auf einer genügenden gesetzli- chen Grundlage und ist insofern rechtmässig. 7. Auf dem Gebiet der Stadt Zürich ist seit mehreren Jahren ein deutlicher Rückgang der Arbeitsstätten des produzierenden Gewerbes zu beobach- ten. Die Gründe für den Strukturwandel und die Abnahme der industriell- gewerblichen Betriebsstätten sind im Einzelnen nicht bekannt. Ein wesent-
R1S.2017.05129 Seite 10 licher Faktor für die feststellbare Verlagerung von Gewerbebetrieben an pe- ripherere Standorte dürfte jedoch die anhaltende Nachfrage nach Bauland und der damit verbundene Anstieg der Bodenpreise sein. Im städtischen Gebiet ist der Nutzungsdruck und die damit zusammenhängende anzie- hende Preisentwicklung speziell ausgeprägt. Es lässt sich hier entspre- chend häufig beobachten, dass Gewerbebetriebe – die Güter aus dem Pri- märsektor mittels Einsatz von Investitionsgütern weiterverarbeiten und deswegen vergleichsweise material- und kapitalintensiv sind – durch er- tragsstärkere Bodennutzungen, namentlich durch Wohnen und Dienstleis- tungen, verdrängt werden. Die Gefahr einer Verdrängung des produzieren- den Gewerbes besteht deshalb vor allem in mit Gewerbe und Dienstleis- tungen durchmischten Wohnzonen (Mischzonen) und in Industriezonen, die Handels- und Dienstleistungsbetrieben zugänglich gemacht worden sind. Solche sektoral gemischte Industriezonen wurden in der Stadt Zürich mit der BZO 95 eingeführt und mit der BZO 99 auf sämtliche stadtzürcheri- schen Industriezonen ausgedehnt. Im Einzelnen wies die BZO 95 grosse Teile der dazumal ausschliesslich industriell oder gewerblich nutzbaren In- dustriegebiete, unter anderem das Industriegebiet Zürich B., der neu ge- schaffenen Industriezone mit Handels- und Dienstleistungsbetrieben IHD zu, in der seither Betriebe des Dienstleistungssektors – bei Einhaltung der die zulässige Ausnützung festlegenden Ausnützungs- und Baumassenzif- fer – ohne Einschränkungen zulässig sind. Mit der BZO 99 wurde dem Dienstleistungssektor auch noch die Industriezone I, die bis dahin den In- dustrie- und Gewerbebetrieben vorbehalten war, teilweise zugänglich ge- macht. In den durchwegs sektoral gemischten Industriezonen setzte da- raufhin ein Verdrängungsprozess ein, der zu einem deutlich wahrnehmba- ren Rückgang der industriellen und gewerblichen Betriebsstätten geführt hat (Zum Ganzen: RES Räumliche Entwicklungsstrategie des Stadtrats für die Stadt Zürich, Zürich 2011, S. 32 und 34, act. 12/74, Gerechter, die Ent- wicklung der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich, Zürich 2013, S. 53, 58 f. und 67 f., act. 13.2, RRB Nr. 993/2015 und Albert E. Surber, Master- thesis: "Eine Analyse des Fertigungsstandorts Stadt Zürich – hat dieser Standort für das produzierende Gewerbe noch Zukunft?", Zürich 2014, S. VII). Eine weitgehende Verdrängung von Gewerbebetrieben aus den dicht be- siedelten städtischen Gebieten gefährdet die Versorgung von Bevölkerung und Wirtschaft mit Gütern und Dienstleistungen und ist daher unerwünscht.
R1S.2017.05129 Seite 11 In der Richt- und Nutzungsplanung sind infolgedessen verschiedene Ge- genmassnahmen eingeleitet worden. So weist der kantonale Richtplan die Behörden aller Stufen an, bestehende Industrie- und Gewerbegebiete für das produzierende Gewerbe und insbesondere für weniger wertschöp- fungsintensive Produktions- und Handwerksbetriebe zu erhalten (kantona- ler Richtplan, Richtplantext Pt. 2.2.2 und 2.2.3. c). Im regionalen Richtplan Stadt Zürich ist sodann behördenverbindlich festgelegt worden, dass für das produzierende Gewerbe – einschliesslich der produktionsorientierten, ertragsschwächeren Teile der Kreativwirtschaft – und für flächenintensive industrielle Nutzungen geeignete Gebiete auszuscheiden und zu deren Si- cherung in der Nutzungsplanung gestützt auf § 56 PBG die Anteile an Han- dels- und Dienstleistungsnutzungen zu begrenzen seien (regionaler Richt- plan Stadt Zürich, Richtplantext Pt. 2.5.1 und 2.5.3, vgl. RES Räumliche Entwicklungsstrategie des Stadtrats für die Stadt Zürich S. 35 und 39). Die BZO 2016 setzt diese richtplanerischen Anweisungen um, indem sie die Industriezone mit Handels- und Dienstleistungsbetrieben IHD durch die Industrie- und Gewerbezonen IG II und IG III ersetzt und für diese Zonen neu eine Ausnützungsziffer für Handels- und Dienstleistungsnutzung von 100 % bzw. 150 % vorschreibt. Mit dieser Neuregelung wird der weiteren unbeschränkten Ausbreitung des Handels- und Dienstleistungsgewerbes in den Industriegebieten der Stadt Zürich Grenzen gesetzt und dem produzie- renden Gewerbe ein vergleichsweise grösserer Anteil an Nutzflächen in den Industrie- und Gewerbezonen verschafft. Auf diese Weise trägt die BZO 2016 dazu bei, der Verdrängung des produzierenden Gewerbes aus den Industriegebieten der Stadt Zürich entgegenzuwirken und die Gewer- bebetriebe bei der Suche nach einer geeigneten hiesigen Betriebsstätte zu unterstützen. Die angefochtene Regelung erweist sich somit auch als zweckmässig. Die von der Rekurrentin vorgebrachten Gegenargumente vermögen daran, wie nachfolgend aufgezeigt wird, nichts zu ändern: Die Wertschöpfung der Industrie ist in der Schweiz seit der Jahrtausend- wende von rund 90 Mrd. Franken pro Jahr auf über 130 Mrd. Franken ge- stiegen. Die Bedeutung des industriellen Sektors für die Gesamtbeschäfti- gung ist demgegenüber in den letzten Jahren geschrumpft. Das produzie- rende Gewerbe erreicht heute nur noch einen Anteil von gut 13 % der Be-
R1S.2017.05129 Seite 12 schäftigung verglichen mit rund 17 % zum Zeitpunkt der Jahrtausendwen- de. Im gesamten produzierenden Gewerbe verschwanden allein zwischen 2008 und 2017 fast 50'000 Arbeitsplätze. Beinahe 30'000 der Stellenstrei- chungen gingen auf das Konto der Maschinen-, Metall- und Elektroindust- rie. Zum relativen Bedeutungsverlust trugen indes nicht nur die Stellenver- luste in verschiedenen Industriebranchen bei. Das produzierende Gewerbe hat auch insofern an Gewicht eingebüsst, als die Beschäftigung in der Schweiz während der vergangenen zwei Jahrzehnte generell stark – von 4 Mio. auf 5 Mio. voll- und teilzeitarbeitende Werktätige – gewachsen ist (NZZ 6.4.19, "Von wegen Deindustrialisierung, manuelle Tätigkeiten sind in der Schweizer Industrie selten geworden, aber die Verlagerungen haben den Sektor gestärkt"). Während das produzierende Gewerbe schweizweit und in den Städten insgesamt an Bedeutung verloren hat, ist die relative Bedeutung des Werkplatzes in der Stadt Zürich von 1995 bis 2014 in etwa konstant geblieben. Dazu beigetragen hat nicht zuletzt das starke Wachs- tum der sogenannten Kreativwirtschaft-Plus, der zahlreiche Branchen an- gehören, die dem produzierenden Gewerbe zuzurechnen sind (Quo vadis Werkplatz? – Entwicklungen und Perspektiven von Industrie und Gewerbe in der Stadt Zürich, Zürich 2017, S. 15 f. und 55 ff., act. 13.5). Der stadtzür- cherische Werkplatz umfasst gegenwärtig rund 76'000 Vollzeitäquivalente, was rund 21 % der Gesamtbeschäftigung entspricht. Wie eine repräsentati- ve Befragung von Industrie- und Gewerbebetrieben in der Stadt Zürich, der angrenzenden Regionen Limmat- und Glatttal und der Stadt Winterthur im Jahr 2012 ergeben hat, sind 96 % der Betriebe mit ihrem Standort zufrie- den. 12 % der Betriebe erwägen einen Ausbau am gegenwärtigen Stand- ort, 17 % hingegen eine Verlagerung der Betriebsstätte. Die Betriebe be- gründen den beabsichtigten Ausbau hauptsächlich mit einem Bedarf an zu- sätzlicher Fläche. Vier von fünf Betrieben, die eine Verlagerung in Betracht ziehen, machen zudem hohe Raumkosten geltend (Kantonale Unterneh- mensbefragung 2012, Standortzufriedenheit und Raumbedarf von Industrie und produzierendem Gewerbe im urbanen Raum, Sonderanalyse für die Stadtentwicklung Zürich, Zürich 2014, S. 3 f., act. 13.8). Anhand der vorlie- genden statistischen Erhebungen ist somit nicht davon auszugehen, dass das produzierende Gewerbe in der Stadt Zürich infolge der Deindustrialisie- rung keine zusätzlichen Flächen nachfragte, falls das Angebot an bezahl- baren Gewerbeflächen ausgeweitet würde.
R1S.2017.05129 Seite 13 Es ist sodann weder sicher noch auszuschliessen, dass die geplante Be- schränkung der Handels- und Dienstleistungsnutzung in den Industrie- und Gewerbezonen IG II und IG III gebietsweise zu mehr industriellem oder gewerblichem Betriebslärm führen wird. Industriebetriebe und stark stören- de Gewerbebetriebe sind indes auf Standorte in Industrie- und Gewerbezo- nen angewiesen, da in Wohnzonen je nach festgelegtem Wohnanteil ledig- lich nicht störende oder höchstens mässig störenden Gewerbebetriebe zu- gelassen sind (§ 52 PBG und Art. 16 BZO 2016). In den Industrie- und Ge- werbezonen sind demgegenüber auch stark störende Nutzungen zulässig (Art. 19a Abs. 1 BZO 99/2016). Für sämtliche Industrie- und Gewerbezonen gilt dementsprechend die lärmschutzrechtliche Empfindlichkeitsstufe IV, in denen die stärksten Lärmbelastungen zugelassen werden (Art. 3 Abs. 3 BZO 2016 und Art. 43 Abs. 1 der Lärmschutz-Verordnung). Für die Wohn- zonen, welche das Industriegebiet Zürich B. umschliessen, gilt dagegen vorwiegend die Empfindlichkeitsstufe II, die bedeutend tiefere Belastungs- grenzwerte für Industrie- und Gewerbelärm vorschreibt (vgl. den Anhang 6 der Lärmschutz-Verordnung). Auf diesen erhöhten Lärmschutz zugunsten der Wohnzonen in Zürich B. hat die geplante Beschränkung der Handels- und Dienstleistungsnutzung in den Industrie- und Gewerbezonen keinen Einfluss. Demzufolge trifft es nicht zu, dass die BZO 2016 gegen den in Art. 3 Abs. 3 lit. b des Raumplanungsgesetzes geregelten Planungsgrund- satz verstösst, wonach Wohngebiete insbesondere vor schädlichem oder lästigem Lärm möglichst zu verschonen sind. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass heutzutage infolge des technologi- schen Fortschritts bei weitem nicht mehr alle Wirtschaftszweige des produ- zierenden Gewerbes besondere Anforderungen an Gebäude und Räume stellen und zwangsläufig lärmig sind. Insbesondere die Branchen der Krea- tivwirtschaft-Plus, die in der Stadt Zürich seit einigen Jahren stark zulegen (Quo vadis Werkplatz? – Entwicklungen und Perspektiven von Industrie und Gewerbe in der Stadt Zürich, S. 24 f.), benötigen in der Regel keine überhöhten und besonders tragfähigen Erdgeschosse und verursachen für gewöhnlich keinen übermässigen Lärm, der die Anordnung von Schall- schutzmassnahmen erforderlich macht. Die Stadt Zürich weist deshalb zu Recht darauf hin, dass mittlerweile immer mehr Geschäftshäuser problem- los vom sekundären und tertiären Wirtschaftssektor gemeinsam benutzt werden können. Es ist dementsprechend nicht damit zu rechnen, dass die geplante Beschränkung der Handels- und Dienstleistungsnutzung in den
R1S.2017.05129 Seite 14 Industrie- und Gewerbezonen die Optionen der Grundeigentümer, die Lie- genschaften in diesen Zonen ökonomisch und rentabel zu nutzen, unge- bührlich einschränken wird. Das gilt umso mehr, als es ihnen unter Einhal- tung der einschlägigen Regeln jeweils offensteht, die Ausnützung einer Parzelle auf eine andere zu übertragen. Der Rekurrentin, die im Industrie- gebiet Zürich B. über vier teilweise zusammengebaute Gebäude verfügt, steht es wiederum frei, einzelne Gebäude oder Gebäudeteile wahlweise nur Betrieben des sekundären oder tertiären Sektors zur Verfügung zu stel- len. Die Rekurrentin macht daher, wie erwogen, zu Unrecht geltend, dass die angefochtene Regelung unzweckmässig sei. 8. Einschränkungen von Grundrechten wie der Eigentumsgarantie bedürfen einer gesetzlichen Grundlage und müssen durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt und darüber hinaus verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 1 bis 3 der Schweizerischen Bundesverfassung). Die von der Rekurrentin angefochtene Neuregelung beruht, wie erwogen, auf § 56 Abs. 3 PBG, demzufolge die Bau- und Zonenordnung auch Han- dels- und Dienstleistungsgewerbe zulassen kann, soweit es in den Indust- rie- und Gewerbezonen nicht eingeschränkt oder ausgeschlossen werden soll. Mit der geplanten Beschränkung der Handels- und Dienstleistungsnutzung in den Industrie- und Gewerbezonen soll das produzierende Gewerbe ge- stärkt und seiner Verdrängung durch den Dienstleistungssektor möglichst Einhalt geboten werden. Dass diese Zielsetzung im öffentlichen Interesse liegt, kommt vorweg in verschiedenen Festlegungen in den Richtplänen zum Ausdruck, die behördenverbindlich vorgeben, genügend Gewerbe- und Industriegebiete, insbesondere für weniger wertschöpfungsintensive Gewerbebetriebe, zu erhalten, und hierfür vorsehen, dass in der Nutzungs- planung die zulässigen Handels- und Dienstleistungsnutzungen zu begren- zen sind (oben E. 7).
R1S.2017.05129 Seite 15 Eine verwaltungsrechtliche Massnahme ist verhältnismässig, wenn sie zur Zielerreichung geeignet und erforderlich und für die betroffenen Grundei- gentümer zumutbar ist. Wie erwogen eignet sich die geplante Beschränkung der Handels- und Dienstleistungsnutzung in den Industrie- und Gewerbezonen IG II und IG III als Gegenmassnahme, um der unerwünschten Verdrängung des produzie- renden Gewerbes aus der Industriezone mit Handels- und Dienstleistungs- betrieben IHD zu begegnen. Die vorgesehene Beschränkung der Handels- und Dienstleistungsnutzung wird zur Folge haben, dass in weiten Teilen der Industrie- und Gewerbezonen zukünftig vermehrt Flächen für die industriel- le und gewerbliche Nutzung zur Verfügung stehen. Diese Flächen können unabhängig von den Auswirkungen der Besitzstandsgarantie aus den vor- handenen Ausnützungsreserven stammen, die sich allein im Industriegebiet Zürich B. auf rund 145'000 m 2 belaufen (vgl. act. 11 S. 14 Rz. 25). Sodann bestehen in der Stadt Zürich, wie erwogen, seit vielen Jahren keine Zonen mehr, die der Industrie und dem produzierenden Gewerbe vorbehal- ten sind. Zum Erreichen des angestrebten Ziels lässt es sich daher nicht vermeiden, die Nutzungsmöglichkeiten des Handels- und Dienstleistungs- gewerbes in den sektoral gemischten Industrie- und Gewerbezonen zu be- schränken. Das gilt umso mehr, als Industriebetriebe und stark störende Gewerbebetriebe, wie erläutert, nur in Industrie- und Gewerbezonen zuläs- sig und deswegen in diesen Zonen auf ausreichend verfügbare Flächen angewiesen sind. Ausserdem dürfen die Eigentümer bestehender Bauten und Anlagen darauf vertrauen, dass der ordnungsgemässe Bestand und die zugehörige Nut- zung ihrer Bauwerke geschützt sind, auch wenn zu einem späteren Zeit- punkt strengere Bauvorschriften ergehen. Der Grundsatz des Vertrauens- schutzes berechtigt die Grundeigentümer dazu, die bestehenden Handels- und Dienstleistungsnutzungen auch unter Geltung der BZO 2016 ohne Ein- schränkung weiterzuführen, bis auf ihren Liegenschaften eine bewilligungs- pflichtige Nutzungsänderung im Sinne von § 309 Abs. 1 lit. b PBG erfolgt (Besitzstandsgarantie). Die Vermietung einer Liegenschaft an einen neuen Mieter ist dabei nicht bewilligungspflichtig, solange die bisherige Nutzung aufrechterhalten wird (act. 11 S. 28 Rz. 52). Zudem dürfen vorschriftswidri- ge Bauten und Anlagen gemäss § 357 Abs. 1 PGB umgebaut, erweitert
R1S.2017.05129 Seite 16 und, sofern sie sich für eine zonenkonforme Nutzung nicht eignen, ande- ren, wiederum zonenwidrigen Nutzungen zugeführt werden. Darüber hin- aus wird mit der BZO 2016 die in der Industriezone mit Handels- und Dienstleistungsbetrieben IHD geltende maximale Ausnützungsziffer von 250 % aufgehoben, wodurch sich die zulässige Ausnützung auch im Indust- riegebiet Zürich B. generell erhöht. Es ist deshalb nicht damit zu rechnen, dass die Rekurrentin aufgrund der geplanten Beschränkung der Handels- und Dienstleistungsnutzung unzumutbare finanzielle Einbussen erleiden wird. Die angefochtene Neuregelung der Industrie- und Gewerbezonen ist somit verhältnismässig. Demzufolge fällt eine Verletzung der Eigentumsgarantie ausser Betracht. 9. Die Rekurrentin verlangt im Eventualantrag zunächst einmal, dass für das Industriegebiet Zürich B. die Ausnützungsziffer für Handels- und Dienstleis- tungsnutzung in der Industrie- und Gewerbezone IG III von 150 % auf 250 % zu erhöhen sei. Da in der Industriezone mit Handels- und Dienstleis- tungsbetrieben IHD gemäss Art. 19 Abs. 1 BZO 99 eine Ausnützungsziffer von maximal 250 % gilt, läuft dieser Antrag im Ergebnis auf eine Weiterfüh- rung der im Industriegebiet Zürich B. geltenden Regelung hinaus. Das Ziel, mehr Flächen für die industrielle und gewerbliche Nutzung bereitzustellen, würde dadurch weitgehend unterlaufen, weshalb die beantragte Massnah- me zu wenig zur Erreichung des Schutzziels beitrüge und damit ihrerseits unverhältnismässig wäre. Sodann sieht Art. 19 Abs. 1 BZO 2016, wie erwähnt, vor, dass das in der Industriezone mit Handels- und Dienstleistungsbetrieben IHD zulässige an- rechenbare Dachgeschoss dahinfällt und stattdessen in den Industrie- und Gewerbezonen IG II und IG III ein zusätzliches Vollgeschoss erstellt wer- den kann. Auf diese Weise wird, zusammen mit der geplanten Aufhebung der in der Industriezone IHD geltenden Ausnützungsziffer von maximal 250 %, die zulässige Ausnützung mit der BZO 2016 generell erhöht (vgl. § 251 PBG). Es besteht deshalb kein Anlass, dem zusätzlichen Eventu-
R1S.2017.05129 Seite 17 alantrag auf Zulassung eines anrechenbaren Dachgeschosses im Indust- riegebiet Zürich B. zu entsprechen. Schliesslich macht die Rekurrentin geltend, Art. 19 Abs. 2 BZO 2016 wider- spreche § 255 Abs. 2 PBG. Die zulässige Ausnützung wird insbesondere durch Ausnützungs-, Über- bauungs-, Freiflächen- und Baumassenziffern festgelegt (§ 251 lit. a PBG). Für die Ausnützungsziffer anrechenbar sind alle dem Wohnen, Arbeiten oder sonst dem dauernden Aufenthalt dienenden oder hierfür verwendba- ren Räume in Vollgeschossen unter Einschluss der dazugehörigen Er- schliessungsflächen und Sanitärräume samt inneren Trennwänden (§ 255 Abs. 1 PBG). Entsprechende Flächen in Dach- und Untergeschossen sind anrechenbar, soweit sie je Geschoss die Fläche überschreiten, die sich bei gleichmässiger Aufteilung der gesamten zulässigen Ausnützung auf die zu- lässige Vollgeschosszahl ergäbe (§ 255 Abs. 2 PBG). Die zur Beschrän- kung der Handels- und Dienstleistungsnutzung in den Industrie- und Ge- werbezonen IG I, IG II und IG III vorgesehenen Ausnützungsziffern gemäss Art. 19 BZO 2016 stellen dagegen nicht auf die dem dauernden Aufenthalt dienenden Flächen, sondern auf die Art und Weise der wirtschaftlichen Nutzung dieser Flächen ab. Es ist daher in Übereinstimmung mit der Auf- fassung der Stadt Zürich davon auszugehen, dass es sich bei dieser Vor- schrift nicht um eine eigentliche Ausnützungsziffer im Sinne von §§ 251 und 255 PBG, sondern vielmehr um eine Vorschrift über die zulässige Nutzwei- se von Bauten und Anlagen in den Industrie- und Gewerbezonen im Sinne von §§ 56 und 253 PBG handelt. Demnach steht die geplante Beschrän- kung der Handels- und Dienstleistungsnutzung in den Industrie- und Ge- werbezonen nicht in Widerspruch mit den Nutzungsziffern des Planungs- und Baugesetzes, womit keine Unvereinbarkeit mit dem übergeordneten Recht und auch kein Grund zur Aufhebung von Art. 19 Abs. 2 BZO 2016 gegeben ist. Der Eventualtrag ist daher ebenfalls abzuweisen. 10. Demzufolge ist es nicht zu beanstanden, wenn die Stadt Zürich mit der BZO 2016 vorsieht, die Industriezone mit Handels- und Dienstleistungsbe- trieben IHD im Industriegebiet Zürich B. durch die Industrie- und Gewerbe-
R1S.2017.05129 Seite 18 zone IG III zu ersetzen und in dieser Zone die Handels- und Dienstleis- tungsnutzung auf maximal 150 % zu beschränken. Der Rekurs ist somit abzuweisen. 11. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten gemäss § 13 Abs. 2 VRG der Rekurrentin aufzuerlegen. Die Gerichtsgebühr beträgt bei Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert in der Regel Fr. 1'000.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG und § 3 Abs. 3 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts/GebV VGr). Sie wird nach dem Zeitaufwand des Gerichts, der Schwierigkeit des Falls und dem tatsächlichen Streitinteresse festgelegt (§ 338 Abs. 1 PBG und § 2 GebV VGr). In diesem Verfahren schlägt neben dem Streitinteresse, das sich aus der umstrittenen Beschränkung der Handels- und Dienstleistungsnutzung auf der mit vier Gebäuden überstellten Liegenschaft der Rekurrentin ergibt, insbesondere der Aufwand des Baurekursgerichts mit Aktenstudium, dop- peltem Schriftenwechsel und Augenschein zu Buche. Die Gerichtsgebühr ist daher auf Fr. 9'000.-- festzusetzen. 12. Der unterliegenden Rekurrentin steht keine Umtriebsentschädigung zu. Sie hat vielmehr der Stadt Zürich eine angemessene Entschädigung in der Hö- he von Fr. 3'000.-- zu bezahlen, da deren Beantwortung des Rekurses mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden war (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG, vgl. VB.2006.00024 vom 7. April 2006, E. 7). [...]