Baurekursgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung
G.-Nrn. R1S.2022.05115 und R1S.2022.05116 BRGE I Nr. 0057/2023
Entscheid vom 17. März 2023
Mitwirkende Abteilungspräsident Walter Linsi, Baurichterin Beatrice Bosshard, Baurich- ter Claude Reinhardt, Gerichtsschreiber Andreas Mahler
in Sachen Rekurrent Zürcher Heimatschutz ZVH, Neptunstrasse 20, 8032 Zürich
gegen Rekursgegnerschaft 1. Bausektion der Stadt Zürich, c/o Amt für Baubewilligungen, Rechtsab- teilung, Amtshaus IV, 8021 Zürich 2. Stadtrat von Zürich, Postfach, 8022 Zürich vertreten durch Rechtsdienst des Hochbaudepartement der Stadt Zü- rich, Amtshaus IV, Lindenhofstrasse 19, 8001 Zürich 3. Liegenschaften Stadt Zürich, Wohnen und Gewerbe, Morgarten- strasse 29, Postfach, 8004 Zürich Nr. 3 vertreten durch Stadtrat von Zürich, Stadthausquai 17, 8022 Zü- rich vertreten durch Rechtsdienst des Hochbaudepartement der Stadt Zü- rich, Amtshaus IV, Lindenhofstrasse 19, 8001 Zürich
betreffend R1S.2022.05115 Beschluss der Bausektion vom 31. Mai 2022 (Bauentscheid Nr. 1216/22) und Beschluss des Stadtrats vom 11. Mai 2022 (Nr. 388/2022); Baubewilligung für Fassadenänderung bzw. Inventarblatt und Feststellung, Grundstück Kat.- Nr. AA7130, Niederdorfstrasse 29, Zürich 1 – Rathaus
R1S.2022.05116 Beschluss der Bausektion vom 31. Mai 2022 (Bauentscheid Nr. 1217/22); Baubewilligung für Fassadenänderung, Grundstück Kat.-Nr. AA6192, Neu- markt 13, Zürich 1 - Rathaus _______________________________________________________
R1S.2022.05115 Seite 2 hat sich ergeben: A. Mit Beschlüssen Nrn. 1216/22 und 1217/22 vom 31. Mai 2022 erteilte die Bausektion des Stadtrats der Stadt Zürich den Liegenschaften Stadt Zürich die baurechtliche Bewilligung für die Abdeckung der Inschriften "Zum Moh- rentanz" bzw. "Zum Mohrenkopf" an den Fassaden der Gebäude auf den Grundstücken Kat.-Nrn. AA7130 (Niederdorfstrasse 29) bzw. AA6192 (Neu- markt 13) in Zürich. Zuvor hatte der Stadtrat von Zürich mit Beschlüssen Nrn. 387/2022 und 388/2022 vom 11. Mai 2022 die Inventarblätter beider Liegen- schaften festgesetzt (Dispositivziffer 1) und festgestellt, dass die in Frage stehenden Bauvorhaben den Schutzzweck nicht beeinträchtigen würden (Dispositivziffer 2). B. Gegen diese Entscheide erhob der Zürcher Heimatschutz ZVH mit Eingaben vom 8. Juli 2022 fristgerecht Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zü- rich und beantragte die Aufhebung der Entscheide unter Kostenfolge zulas- ten der Vorinstanz. C. Mit Verfügungen vom 11. Juli 2022 wurden die Rekurseingänge unter den Geschäfts-Nrn. R1S.2022.05115 (Niederdorfstrasse 29) bzw. R1S.2022.05116 (Neumarkt 13) vorgemerkt und das Vernehmlassungsver- fahren eröffnet. D. Mit Eingabe vom 28. Juli 2022 beantragten die Liegenschaften Stadt Zürich die Abweisung der Rekurse unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulas- ten des Rekurrenten. Die Bausektion verzichtete mit Eingaben vom 10. Au- gust 2022 auf eine Vernehmlassung.
R1S.2022.05115 Seite 3 E. Mit Repliken vom 5. September 2022 bzw. Dupliken vom 3. Oktober 2022 hielten der Rekurrent und die Liegenschaften Stadt Zürich an ihren Anträgen fest. Die Bausektion verzichtete mit Eingabe vom 26. September 2022 auf eine Duplik. F. Mit Präsidialverfügungen vom 8. Februar 2023 wurde der Stadtratsbeschluss vom 11. Mai 2022 als mitangefochten betrachtet, der Stadtrat als weiterer Rekursgegner in das Rekursverfahren aufgenommen und ihm Frist zur Ver- nehmlassung angesetzt. Mit Eingaben vom 13. Februar 2023 verzichtete der Stadtrat auf eine Stellungnahme. Es kommt in Betracht: 1. Die Rekurse betreffen identische Fragestellungen und sind daher aus pro- zessökonomischen Gründen zu vereinigen. 2. Gemäss § 338b Abs. 1 lit. a PBG sind gesamtkantonal tätige Verbände, die sich seit wenigstens zehn Jahren im Kanton statutengemäss dem Natur- und Heimatschutz oder verwandten, rein ideellen Zielen widmen, zum Rekurs ge- gen Anordnungen und Erlasse berechtigt, soweit sich diese auf den III. Titel (Natur- und Heimatschutz, §§ 203 - 217 PBG) oder § 238 Abs. 2 PBG stüt- zen. Der Rekurrent erfüllt diese Voraussetzungen unbestrittenermassen. Ausserdem macht er die Beeinträchtigung von Schutzobjekten geltend. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Rekurse einzutreten.
R1S.2022.05115 Seite 4 3. Die Baugrundstücke Kat.-Nrn. AA7130 und AA6192 liegen in der Kernzone Altstadt gemäss Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich (BZO). Die streit- betroffenen Gebäude sind im Inventar der Kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung aufgeführt. Geplant ist die rever- sible Abdeckung der Schriftzüge "Zum Mohrentanz" bzw. "Zum Mohrenkopf" jeweils über den Eingängen der Gebäude. Mit Beschlüssen vom 11. Mai 2022 (act. 4.1) stellte der Stadtrat fest, dass die ordnungsgemässe Ausführung der Bauarbeiten des Bauvorhabens den Schutzzweck gemäss Inventarblatt der Denkmalpflege nicht beeinträchtige. In den Erwägungen hielt er fest, der Schlussbericht "Möglichkeiten zum Um- gang mit kolonialen Spuren im Stadtraum" der (Anmerkung: verwaltungsin- ternen) Projektgruppe RiöR (Rassismus im öffentlichen Raum) sei im Früh- jahr zuhanden des Stadtrats eingereicht worden. Er fordere die Entfernung von Bezeichnungen oder Darstellungen im Stadtraum mit offensichtlich ras- sistischem Bezug. Der Stadtrat habe diesen Bericht zustimmend zur Kennt- nis genommen mit der Absicht, die Empfehlungen des Berichts zu prüfen und im Rahmen der gegebenen Zuständigkeiten und Möglichkeiten fallweise umzusetzen. Aufgrund der heutigen rassistischen Wirkung des Worts "Mohr" sollen die Hausnamen reversibel abgedeckt werden. Durch die Reversibilität führe die bauliche Massnahme zu einem bloss untergeordneten Eingriff in die schutzwürdige Substanz. Das Schutzobjekt insgesamt werde in zweck- mässiger Art und Weise geschont. Der Schutzzweck des möglichen Schutzobjekts werde nicht in Frage gestellt. In den Erwägungen der angefochtenen Baubeschlüsse wird ebenfalls auf die Umsetzung des besagten Schlussberichts der Projektgruppe RiöR hingewie- sen. Das Bauvorhaben wahre den typischen Gebietscharakter der Kernzone Altstadt und erreiche die erforderliche gute Gesamtwirkung und besondere Rücksichtnahme (Art. 43 Abs. 1 BZO, § 238 Abs. 2 BPG). Gemäss Stadt- ratsbeschluss vom 11. Mai 2022 werde der Schutzzweck der Inventarobjekte nicht tangiert. 4.1. Der Rekurrent ist der Auffassung, aus historischer Perspektive spreche wohl alles dagegen, dass die Bezeichnung "Mohr" rassistisch sei. Die Inschriften
R1S.2022.05115 Seite 5 hätten keinerlei Appellcharakter, etwa in dem Sinne, dass zum Hass auf Min- derheiten oder generell Fremde aufgerufen würde. Der Name erinnere an die Mauren und damit an die frühen Beziehungen zwischen zürcherischen Kaufleuten und "Mauren", also Kulturen in Nordafrika und im Nahen Osten, und könne nicht als herabwürdigend für Menschen aus jener Weltregion ge- deutet werden. Häuser und Kulturdenkmäler würden häufig an schreckliche Praktiken erin- nern, die gegen die Menschenrechte, wie wir sie heute verstünden, verstos- sen würden. Die Schauplätze der Jahrhundertverbrechen des 20. Jahrhun- derts, allen voran die Konzentrationslager, würden zumindest in offenen Ge- sellschaften ebenfalls nicht beseitigt, sondern als Gedenkstätten genutzt. Dies gelte auch für das ungeheurliche Unrecht, das den Menschen im sub- saharischen Afrika während vieler Jahrhunderte zugefügt worden sei. Nicht weniger schlimm sei die langwährende Kolonialisierung der Dritten Welt durch europäische Mächte. Soweit sich in Europa und in Zürich Spuren die- ser Vergangenheit erhalten hätten, seien sie nicht zu beseitigen, sondern aufzuarbeiten. Genau dies habe der Schweizer Heimatschutz mit der Ver- gangenheit der Villa Patumbah versucht, in welcher er eingemietet sei. Dort erinnerten weit mehr als Inschriften wie "Mohrentanz" oder "Mohrenkopf" an die koloniale Vergangenheit. Die Broschüre "Patumbah liegt auf Sumatra" (act. 4.2.) sei ein Versuch, den historischen Bezug nicht etwa auszublenden, sondern in seiner Bedeutung für unsere Zeit zu kontextualisieren. Durch eine passende Kontextualisierung solcher Relikte werde das Ziel, rassistische Tendenzen zu bekämpfen, weit besser gefördert als mit einer Politik des Ver- deckens und Totschweigens. Die deutlich sichtbaren Hausnamen seien mehr als ein Detail auf der Fas- sade sondern ebenso wichtig wie andere Wesensmerkmale, wie etwa die Gestaltung von Fensteröffnungen, die Dachform oder die Materialisierung einer Fassade. Vor der Einführung von Strassennamen und Hausnummern seien Hausnamen das Kürzel gewesen, das es Ortsunkundigen ermöglicht habe, eine Adresse zu finden. Hausnamen würden damit die Identität der Baute prägen.
R1S.2022.05115 Seite 6 4.2. Die Rekursgegnerin 3 entgegnet, es stelle sich einzig die Frage, ob die denk- malgeschützte Bausubstanz beschädigt werde. Dagegen sei das dem Bau- vorhaben zugrundeliegende Motiv nicht von Belang. Entsprechend seien die Ausführungen des Rekurrenten zur Bedeutung und historischen Einordnung der Schriftzüge und zur Frage, ob anstelle der Abdeckung eine erläuternde Schrifttafel angezeigt wäre, unerheblich. Zum Schutzzweck Niederdorfstrasse 29 Der Schutzzweck selbst werde im lnventarblatt wie folgt umschrieben: "Das Haus "Zum Mohrentanz" an der Niederdorfstrasse 29 soll als Teil der Bebau- ung entlang der Niederdorfstrasse erhalten bleiben. Damit das Wohn- und Geschäftshaus weiterhin seine städtebauliche, sozialhistorische und archi- tekturhistorische Zeugenschaft erfüllen kann, soll der äussere Charakter als Teil der Zeilenbebauung entlang der Niederdorfstrasse gewahrt bleiben. Für das äussere Erscheinungsbild sind die Fassaden mit den Öffnungen, den verwendeten Formen, Proportionen, Materialien und den schmückenden De- tails sowie das Dach von Bedeutung. Das lnnere des Hauses wurde nicht besichtigt. Eine Ergänzung des lnventarblatts in Bezug auf das lnnere bleibt vorbehalten." Das infrage stehende Bauvorhaben betreffe mit der Fassade des Gebäudes Niederdorfstrasse 29 zwar einen erhaltenswürdigen Teil des lnventar-ob- jekts. Es tangiere die Bausubstanz aber nicht und berühre die für das Er- scheinungsbild und die Einordnung des Gebäudes in den Gassenzug ent- lang der Niederdorfstrasse prägenden Elemente lediglich in untergeordneter Weise. Das heutige Erscheinungsbild des Gebäudes Niederdorfstrasse 29 sei auf eine klassizistische Neugestaltung von 1874 zurückzuführen. Als schmü- ckende Details würden in erster Linie der Sockel, die profilierten Tür- und Fenstereinfassungen, die flächig profilierten Wandpfeiler mit Akanthusblät- tern unterhalb des durchlaufenden verkröpften Konsolengesims und die Fenstereinfassungen im Obergeschoss gelesen. Der gemalte Schriftzug "Zum Mohrentanz" zwischen Türeinfassung und Gesims sei erst nach der Neugestaltung der Fassade hinzugefügt und sorgfältig innerhalb des Be- schriftungsfeldes angeordnet worden.
R1S.2022.05115 Seite 7 Zwar sei die Historie des Gebäudes Niederdorfstrasse 29 mit dem Hausna- men "Zum Mohrentanz" verknüpft. Der Name werde bereits 1682 in den Quellen erwähnt und habe der Adressierung und Orientierung im Stadtraum gedient. Der Schriftzug sei aber innerhalb der Beschriftungsfelder zurückhal- tend platziert. Dessen Sichtbarkeit in seiner heutigen Ausführung sei für die Schutzwürdigkeit des Gebäudes entgegen der Behauptung des Rekurrenten folglich nicht massgebend. Zum Schutzzweck Neumarkt 13 Der Schutzzweck selbst werde im lnventarblatt wie folgt umschrieben: "Das Haus am Neumarkt 13 soll als Teil des Gassenzuges entlang des Neumark- tes erhalten bleiben. Die Geschichte des Gebäudes reicht mindestens bis ins 14. Jh. zurück und weist viele Zeitschichten auf, welche die diversen Nut- zungsänderungen aufzeigen. Damit das Wohn- und Geschäftshaus weiter- hin seine städtebauliche, sozial- und wirtschaftshistorische sowie architek- turhistorisch Zeugenschaft erfüllen kann, soll der äussere Charakter als Teil der Zeilenbebauung entlang des Neumarktes gewahrt werden. Für das äussere Erscheinungsbild sind die Fassaden mit den Öffnungen, den ver- wendeten Formen, Proportionen, Materialien und den schmückenden Details sowie das Dach von Bedeutung. Das lnnere des Hauses wurde nicht besich- tigt. Eine Ergänzung des lnventarblatts in Bezug auf das lnnere bleibt vorbe- halten." Das infrage stehende Bauvorhaben betreffe mit der Fassade des Gebäudes Neumarkt 13 zwar einen erhaltenswürdigen Teil des lnventarobjekts. Es be- rühre aber nicht die für das Erscheinungsbild und die Einordnung des Ge- bäudes in den Gassenzug entlang des Neumarktes prägenden Elemente, zumal die Bausubstanz vollständig erhalten bleibe. Das Gebäude sei über die Jahrhunderte mehrmals überformt worden. Das heutige Erscheinungsbild sei auf eine klassizistische Neugestaltung von 1827 zurückzuführen. Als schmückende Details würden in erster Linie der Sockel aus Sandstein mit seinen profilierten Tür- und Fenstereinfassungen inkl. Gesims im Erdgeschoss, die Fenstereinfassungen mit Verdachungen im Obergeschoss und die Gurtgesimse gelesen. Die lnschrift "Zum Mohren- kopf" zwischen Türeinfassung und Gesims sei erst später (nach 1895) hin-
R1S.2022.05115 Seite 8 zugefügt worden. Der Bereich zwischen den Fenstereinfassungen im Erdge- schoss und des Gesimses weise diverse Befestigungspunkte früherer Be- schriftungen auf - sei also einem steten Wandel unterlegen gewesen. Zwar sei die Historie des Gebäudes Neumarkt 13 mit dem Hausnamen "Zum Mohrenkopf" verknüpft. Der Name werde bereits 1443 in den Quellen er- wähnt und habe der Adressierung und Orientierung im Stadtraum gedient. Für die Adressierung des Gebäudes nach der Neugestaltung der Fassade habe der Name jedoch keine wesentliche Bedeutung mehr gehabt. Wie auf einem um das Jahr 1895 entstandenen Foto ersichtlich sei (act. 8.4, R1S.2022.05116), seien noch vor dem Anbringen der aktuell vorhandenen lnschrift Hausnummern zur Adressierung eingeführt worden. Die lnschrift sei zudem zurückhaltend gestaltet. Deren Sichtbarkeit in ihrer heutigen Ausfüh- rung sei für die Schutzwürdigkeit des Gebäudes entgegen der Behauptung des Rekurrenten folglich nicht massgebend. 4.3. Der Rekurrent repliziert, mit dem schützenswerten äusseren Erscheinungs- bild der Fassaden würden auch die Schriftzüge vom Schutzzweck erfasst. Der Hausname präge die Identität der Bauten und sei ebenso wichtig wie andere Wesensmerkmale eines Hauses. Die Hausnamen würden seit 1682 ("Zum Mohrentanz") bzw. seit 1443 ("Zum Mohrenkopf") erwähnt. Die seit Jahrhunderten verwendeten Bezeichnungen zeigten die untrennbare Einheit von Haus und Inschrift als qualifizierende Wesensmerkmale. Sodann zitiert der Rekurrent ein Urteil des deutschen Bundesgerichtshofs vom 14. Juni 2022 (VI ZR 172/20, act. 14.2) betreffend die unter Denkmal- schutz stehende Wittenberger Stadtkirche. Zu beurteilen gewesen sei die vom Kläger jüdischer Herkunft verlangte Entfernung eines für Juden krass rechtsverletzenden, ca. aus dem Jahr 1290 stammenden Sandsteinreliefs. Im Jahr 1570 sei über dem Relief in Anlehnung an zwei von Martin Luther 1543 veröffentlichte antijudaistische Schriften die Inschrift "Rabini Schem Ha Mphoras" angebracht worden. Unmittelbar in der Nähe des Reliefs befinde sich seit 1988 ein Mahnmal mit einem Erklärtext. Der deutsche Bundesge- richtshof habe erwogen, der vom Sandsteinrelief ausgehenden rechtsverlet- zenden Zustand könne nicht allein durch die Entfernung des Reliefs beseitigt werden. Vielmehr bestünden mehrere Möglichkeiten, die von ihm ausge- hende rechtswidrige Beeinträchtigung für die Zukunft abzustellen. Dies etwa
R1S.2022.05115 Seite 9 dadurch, dass sich der Störer von dem im Relief verkörperten Aussagegehalt distanziere, diesen kontextualisiere und in eine Stätte der Mahnung zum Zwecke des Gedenkens und der Erinnerung umwandle. Durch die Umwand- lung des "Schandmals" in ein Mahnmal und in ein Zeugnis für die Jahrhun- derte währende judenfeindliche Geisteshaltung der christlichen Kirche werde dem Relief der rechtsverletzende Aussagegehalt genommen. Dasselbe soll gemäss dem Rekurrenten für die vorliegend streitbetroffenen Schriftzüge gelten. 4.4. Die Rekursgegnerin 3 dupliziert, die Abdeckung beim Haus "Zum Mohren- tanz" berühre das Erscheinungsbild in untergeordneter Weise, weil für die Sockelgestaltung nicht der gemalte Schriftzug, sondern die Gliederung der Tür- und Fensteröffnungen mit den profilierten Einfassungen sowie die flä- chig profilierten Wandpfeiler mit Akanthusblättern unterhalb des durchlaufen- den verkröpften Konsolengesims relevant seien. Sodann könne aus der frü- hen Erwähnung des Namens nicht geschlossen werden, dass dieser seither Teil der Fassade bilde. Der Schriftzug "Zum Mohrentanz" sei erst nach der Neugestaltung der Fassade 1874 angebracht worden. Ab 1852 seien Stras- sentafeln angebracht und die Häuser in den Jahren 1863/1865 fortlaufend nummeriert worden. Demnach habe der später angebrachte Schriftzug in seiner heutigen Form keine offizielle Funktion zur Adressierung des Gebäu- des und zur Orientierung im Stadtraum gehabt. 4.5.1. Gefährdet ein Bauprojekt ein inventarisiertes Objekt, so hat das Gemeinwe- sen vorab einen Schutzentscheid zu treffen, das heisst Schutzmassnahmen anzuordnen oder ganz oder teilweise darauf zu verzichten. Nur wenn eine Gefährdung eines inventarisierten Objekts durch ein Bauvorhaben von vorn- herein ausgeschlossen werden kann, besteht für das Gemeinwesen keine Veranlassung, über die Schutzwürdigkeit und den Schutzumfang des Inven- tarobjekts zu entscheiden. In den Stadtratsbeschlüssen vom 11. Mai 2022 wird im Sinne projektbezo- gener Schutzentscheide festgestellt, dass die fachgerecht ausgeführte Ab- deckung der Hausnamen den Schutzzweck der Gebäude "nicht beeinträch- tige". Zu prüfen ist die Richtigkeit dieser Feststellung.
R1S.2022.05115 Seite 10 Zum Schutzzweck zählt bei beiden Gebäuden der Erhalt des äusseren Cha- rakters, wobei für das äussere Erscheinungsbild namentlich die Fassaden mit den schmückenden Details von Bedeutung sind. Von Bedeutung sind zweifellos auch die Inschriften mit den Hausnamen. Dies nicht nur in rein optischer Hinsicht, vielmehr handelt es sich bei der Tatsache, dass es sich um Gebäude handelt, die – anders als bei modernen Bauten üblich – einen Namen tragen, um eine charakteristische Eigenschaft, die die streitbetroffe- nen Gebäude mit vielen anderen historischen Häusern in der Altstadt von Zürich teilen. Sie sind augenfällige und charakteristische Merkmale von his- torischen Gebäuden in der Stadt Zürich im Allgemeinen und der streitbe- troffenen Häuser im Besonderen. Sie werden beachtet und gelesen. Deshalb sollen sie in den vorliegenden Fällen ja auch verdeckt werden. Hinzu kommt die Funktion der konkreten Namen als identifizierende Be- zeichnungen. Bei diesen Gegebenheiten kann nicht gesagt werden, die Ab- deckung der Inschriften beeinträchtige den Schutzzweck nicht. Das zu erhal- tende Erscheinungsbild wird sehr wohl beeinträchtigt, ebenso der Zeugen- wert, wobei die Herkunft der Namen und was sie über die Geschichte der Gebäude aussagen noch nicht einmal abgeklärt wurde. Daran ändert die Re- versibilität der Abdeckungen nichts. Das Erscheinungsbild und die Aussage- kraft als Zeuge sollen dauerhaft und auf unbestimmte Zeit beeinträchtigt wer- den. Aus den Erwägungen in den Stadtratsbeschlüssen geht hervor, dass – ent- gegen der Formulierung im Dispositiv – sehr wohl von einem Eingriff in die schutzwürdige Substanz ausgegangen wird, aber der Schutzzweck werde "nicht in Frage gestellt". Dies mag wohl insoweit zutreffen, als der Schutz- zweck grundsätzlich gewahrt bleibt, beeinträchtigt wird er aber gleichwohl und die Schutzobjekte bleiben nicht ungeschmälert erhalten (§ 204 Abs. 1 PBG). Dies führt zur Frage, ob der Eingriff in die Schutzobjekte durch überwiegende Interessen gerechtfertigt ist. Entgegen der Auffassung der Rekursgegnerin 3 ist das den Bauvorhaben zugrundeliegende Motiv durchaus von Belang, weil der Eingriff in schützenswerte Elemente der Schutzobjekte durch ein über- wiegendes Interesse gerechtfertigt sein muss.
R1S.2022.05115 Seite 11 4.5.2. Im Juli 2020 erteilte der Stadtrat den Auftrag zur Erarbeitung einer Auslege- ordnung zum Umgang mit fragwürdigen Zeitzeichen im öffentlichen Raum. Anlass dazu gaben mehrere Dutzend schriftliche Vorstösse aus der Bevöl- kerung an die Stadtverwaltung und die Stadtpräsidentin, die eine Entfernung entsprechender Objekte im Niederdorf anregten. Im Fokus standen drei Ob- jekte, die auf die Geschichte des Anti-Schwarzen Rassismus und des Kolo- nialrassismus verweisen. Der Stadtrat setzte für den Auftrag eine verwal- tungsinterne Projektgruppe Rassismus im öffentlichen Raum (PG RiöR) ein. Die Projektgruppe sollte eine Auslegeordnung erstellen und mögliche Vorge- hensweisen vorschlagen, die dem Stadtrat die Erarbeitung einer Haltung im Umgang mit problematischen Zeitzeichen im öffentlichen Raum ermöglicht. Die PG RiöR schloss ihren Auftrag mit einem Bericht ab (Möglichkeiten zum Umgang mit kolonialen Spuren im Stadtraum, Bericht der Projektgruppe RiöR zuhanden des Stadtrats, Zürich, März 2021, act. 18.11 G.-Nr. R1S.2022.05115 bzw. act. 18.6 G.-Nr. R1S.2022.05116), nachfolgend "Be- richt RiöR"). 4.5.3. Der Bericht RiöR attestiert den fraglichen Hausnamen einen rassistischen Bezug, spricht von "diskriminierenden Hausnamen", "kolonialen Spuren" und von Objekten, "die auf die Geschichte des anti-Schwarzen Rassismus und des Kolonialrassismus verweisen". Inwieweit dies zutrifft, kann offenbleiben. Massgebend ist, dass der Begriff "Mohr" heute als rassistisch und diskrimi- nierend empfunden werden kann. Der Stadtrat hat sich bei seinem Entscheid denn auch auf die heutige, seiner Ansicht nach diskriminierende Wirkung des Worts gestützt. Die Geschichte der Häusernamen und Inschriften der beiden städtischen Liegenschaften soll erst in einem zweiten Schritt genauer be- leuchtet werden. Hierfür habe die Stadt einen Forschungsauftrag an die ETH Zürich vergeben. Der Bericht solle Antworten darauf liefern, wann und wie die Häuser zu ihren Namen und Inschriften gekommen seien und wie sich die Bedeutung des "M-Worts" über die Zeit gewandelt habe (https://www.stadt- zuerich.ch/portal/de/index/politik_u_recht/ stadtrat/weitere-politikfelder/koloniales- erbe/rassismus-im-stadtbild.html, besucht am 27. Februar 2023). Weiter kommt die PG RiöR im Bericht zum zutreffenden Schluss, dass keine gesetzliche Pflicht zur Entfernung der Hausnamen besteht. Namentlich bie- ten weder das Diskriminierungsverbot der Bundesverfassung (Art. 8 BV)
R1S.2022.05115 Seite 12 noch das Strafrecht (Verbot der Rassendiskriminierung, Art. 261bis Strafge- setzbuch [StGB]) eine Handhabe. Das öffentliche Interesse für die hier in Frage stehenden Massnahmen wird aus Art. 114 Abs. 1 der Kantonsverfas- sung [KV] und Art. 2 der Gemeindeordnung abgeleitet (Bericht RiöR, S. 10 f.). Demgemäss haben der Kanton und die Gemeinden das Zusammenleben der verschiedenen Bevölkerungsgruppen in gegenseitiger Achtung und To- leranz zu fördern (Art. 114 Abs. 1 KV) bzw. hat die Stadt die Wohlfahrt und das harmonische Zusammenleben ihrer Bewohnerinnen und Bewohner zu fördern (Art. 2 Gemeindeordnung). 4.5.4. Die Projektgruppe RiöR schlug dem Stadtrat drei mögliche Vorgehenswei- sen vor, die sich jeweils am konkreten Einzelfall orientieren. Sie unterschei- det dabei zwischen Objekten, die eine Entfernung erfordern, Objekten, die eine Aufarbeitung erfordern und Objekten, die eine Kontextualisierung er- möglichen (Bericht RiöR, S. 19). Die streitbetroffenen Hausnamen werden der Kategorie 1 (Entfernung) zu- geordnet mit der Begründung, eine Kontextualisierung dieser Darstellungen etwa durch eine Infotafel könne die diskriminierende Wirkung weder brechen noch verhindern. Gestützt auf das vom Stadtrat mehrfach geäusserten Be- kenntnis gegen Rassismus und für eine inklusive Stadt lasse sich ein still- schweigendes Tolerieren schwer rechtfertigen. Einer Entfernung der Haus- nahmen stehe aus Sicht der Denkmalpflege (Anmerkung: gemeint ist die ver- waltungsinterne Fachstelle) nichts entgegen (Bericht RiöR, S. 9, 19 f. und 24). Die denkmalgeschützte Aula des Schulhauses Hirschengraben (exotisie- rende Zurschaustellung "fremder Völker") ordnet die Projektgruppe der Ka- tegorie 2 (Aufarbeitung) zu. Bei dieser Kategorie handle es sich nicht um alleinstehende Objekte (wie eine Beschriftung oder ein Bild), sondern viel- mehr um ein grösseres Konglomerat. Eine Entfernung sei hier aufgrund von Umfang und Grösse nicht einfach realisierbar. Sie stehe zudem im Span- nungsfeld mit weiteren Interessen und Rechtsgütern (etwa dem Denkmal- schutz; Bericht RiöR, S. 20). Zur Kategorie 3 (Kontextualisierung) wird ausgeführt, im Stadtraum befän- den sich ferner Objekte, deren koloniale Verbindungen nicht so offensichtlich
R1S.2022.05115 Seite 13 seien wie bei Objekten der ersten und zweiten Kategorie. Der Bezug eröffne sich jedoch aus einem Erklärungszusammenhang und vor dem Hintergrund historischen Wissens. Paradigmatisch für diese Kategorie seien die Wand- bilder von Otto Bamberger im Bahnhof Wiedikon. Das Anbringen von Ge- denktafeln oder anderer Formen erläuternden Erklärungen scheine bei die- ser Kategorie von Objekten sinnvoll (Bericht RiöR, S. 21). 4.5.5. Die Bedeutung der vorliegend in Frage stehenden Massnahmen und das öf- fentliche Interesse daran ist in den Gesamtzusammenhang der Bekämpfung rassistischer Diskriminierung durch die Stadt Zürich in den staatlichen Tätig- keitsfeldern zu stellen. Im Jahr 2009 legte eine interdepartementale Arbeitsgruppe im Auftrag des Stadtrats einen ersten Rassismusbericht vor (s. www.stadt-zuerich.ch). Da- rin wird festgestellt, dass in der Stadt Zürich kein Rassismusproblem be- stehe. Rassismus bleibe aber eine Herausforderung. Denn auch ohne Ras- sismus als Ideologie könne im täglichen Handeln aus Unwissen, diffusen Ängsten und Vorurteilen eine rassistische Diskriminierung einzelner Perso- nen oder Personengruppen resultieren. Verwaltungsstellen, Organisationen der Zivilgesellschaft und repräsentative Umfragen würden rassistische Dis- kriminierung insbesondere im privatrechtlichen Bereich wahrnehmen. Der erste Rassismusbericht trage deshalb für die Themenbereiche Wohnungs- markt, Lehrstellenproblematik, ethnisierte Gewalt, behördliches Handeln am Beispiel der Polizei sowie zu den Institutionen und Akteuren, die sich der Rassismusbekämpfung widmeten, Fakten zusammen und biete eine Be- standsaufnahme. Die von der Arbeitsgruppe erarbeiteten Empfehlungen zie- len vorab auf die Sensibilisierung sowie die Erhebung von Grad und Aus- mass der Diskriminierungseffekte im Bereich Wohnungssuche, Verstärkung der Aus- und Weiterbildung der Stadtpolizei und Schaffung eines runden Ti- sches mit involvierten Akteuren aus Verwaltung und Zivilgesellschaft, sowie die Verbesserung des Zugangs zu Beratungsangeboten für Opfer von Ras- sismus und Diskriminierung (Stadt Zürich, Rassismusbericht der Stadt Zürich 2009, erster Bericht der interdepartementalen Arbeitsgruppe, S. 4 f., www.stadt-zuerich.ch). Der zweite Rassismusbericht der Stadt Zürich aus dem Jahr 2013 zeigt am Beispiel des Bevölkerungsamtes und der Volksschule auf, wie städtische
R1S.2022.05115 Seite 14 Stellen ihrer Verpflichtung nachkommen würden, rassistische Diskriminie- rung zu verhindern. Er stellt zudem fest, dass zahlreiche im Bericht 2009 gemachte Empfehlungen umgesetzt worden seien und innerhalb der Verwal- tung die Sensibilität gegenüber rassistischer Diskriminierung gestiegen sei. Es werden wiederum verschiedene Empfehlungen gemacht (Stadt Zürich, Rassismusbericht der Stadt Zürich 2013, zweiter Bericht der interdeparte- mentalen Arbeitsgruppe, S. 4 f., www.stadt-zuerich.ch). Der dritte Rassismusbericht der Stadt Zürich aus dem Jahr 2017 fokussiert auf ein Verständnis von Rassismus, das sich nicht nur auf strafrechtlich re- levante Handlungen Einzelner bezieht, sondern auch subjektiv wahrgenom- mene Wirkungen von Diskriminierungen berücksichtigt. Diese können indivi- duell durch Personen verursacht sein oder durch Strukturen, die den gleich- berechtigten Zugang der gesamten Bevölkerung zu einer Dienstleistung er- schweren. Die Arbeitsgruppe empfiehlt der städtischen Verwaltung, aufmerk- sam zu sein gegenüber unbeabsichtigten diskriminierenden Wirkungen der eigenen Tätigkeiten. Sodann widmet sich der Bericht exemplarisch einzelnen Verwaltungsbereichen (Stadt Zürich, Rassismusbericht 2017, dritter Bericht der interdepartementalen Arbeitsgruppe, www.stadt-zuerich.ch). Der vierte Rassismusbericht der Stadt Zürich aus dem Jahr 2022 richtet den Fokus auf die Stadtverwaltung. Anhand konkreter Fallbeispiele wird darge- legt, wie sich Rassismus im Alltag der Stadtzürcher Verwaltung zeige und wie darauf reagiert werde. Offensichtlicher und ideologischer Rassismus komme in der Stadtverwaltung nicht oft vor. Aber es gebe rassistische Vor- fälle. In der Verwaltung bestehe keine einheitliche Praxis, wie darauf reagiert werde. Der Bericht enthält Empfehlungen, wie die Stadtverwaltung Rassis- mus entschlossener und koordinierter angehen könne. Der Bericht erwähnt auch den Entscheid des Stadtrats, gestützt auf den Bericht und die Empfeh- lungen der Projektgruppe RiöR Zeitzeichen mit rassistischer Wirkung zu ent- fernen, aufzuarbeiten oder zu kontextualisieren (Stadt Zürich, "Wie geht die Zürcher Stadtverwaltung mit Rassismus um?", Rassismusbericht 2022: Vor- fälle, Umsetzungsbeispiele und Empfehlungen, Bericht der interdepartemen- talen Arbeitsgruppe, www.stadt-zuerich.ch). Aus den Rassismusberichten geht hervor, dass bei der Bekämpfung rassis- tischer Diskriminierung durch die Stadt Zürich das Verwaltungshandeln im Zentrum steht, wobei rassistische Vorfälle nicht oft vorkommen sollen. Im
R1S.2022.05115 Seite 15 Gegensatz zu solchen Vorfällen wirken sich die streitgegenständlichen Hausnamen auf Betroffene nicht direkt in diskriminierender Weise aus. Sie vermögen Rassismusvorfälle höchstens indirekt zu fördern, indem sie die zugrundeliegenden Haltungen durch das unhinterfragte Tolerieren der ver- pönten Begriffe begünstigen. Die dahingehende mittelbar diskriminierende Wirkung bleibt aber subtil und schwer fassbar, zumal die das Wort "Mohr" enthaltenden Bezeichnungen nicht im normalen Sprachgebrauch verwendet werden, sondern als offensichtlich altertümliche, heute nicht mehr gebräuch- liche Namen von historischen Gebäuden. Hinzu kommt, dass die PG RiöR in der Stadt Zürich gerade mal drei Gebäude mit den einschlägigen Inschriften eruiert hat, von denen sich nur die beiden hier streitbetroffenen im Eigentum der Stadt befinden. Es handelt sich somit nicht um ein verbreitetes Phänomen. Soweit ist festzuhalten, dass in den staatlichen Tätigkeitsfeldern der Stadt Zürich gemäss den Rassismusberichten ganz allgemein kein erheblicher Handlungsbedarf zur Bekämpfung von Rassismus besteht und der Abde- ckung der beiden fraglichen Hausnamen in diesem Kontext eine sehr unter- geordnete Bedeutung zukommt. Entsprechend gering ist das öffentliche In- teresse an den betreffenden baulichen Massnahmen zu gewichten. 4.5.6. Die Rekursgegnerschaft begründet nicht, weshalb eine Kontextualisierung ausser Betracht fallen soll. Der Stadtrat stützt seinen Entscheid auf den Be- richt RiöR. Für die Kategorie 1 (Entfernung) wird wie erwähnt eine Kontextu- alisierung abgelehnt, weil der rassistische Bezug offensichtlich sei und die diskriminierende Wirkung dadurch weder gebrochen noch verhindert werden könne. Bei Objekten der Kategorie 3 wiederum soll eine Kontextualisierung angezeigt sein, weil die koloniale Verbindung nicht so offensichtlich sei; der Bezug eröffne sich jedoch aus einem Erklärungszusammenhang und vor dem Hintergrund historischen Wissens. Zweck der Kontextualisierung ist in- soweit – nach dem Verständnis im Bericht RiöR – dort einen kolonialen bzw. rassistischen Bezug aufzuzeigen, wo dieser nicht ohne weiteres erkennbar ist.
R1S.2022.05115 Seite 16 Dies greift zu kurz. Mit der Kontextualisierung kann der historische Hinter- grund auch bei offensichtlich rassistischem Bezug erklärt, auf die rassisti- sche Konnotation der Begriffe hingewiesen und die Distanzierung von ras- sistischen Geisteshaltungen zum Ausdruck gebracht werden. Damit werden die Hausnamen nicht stillschweigend toleriert und wird die rassistische Wir- kung durchaus gebrochen. "Technische" Gründe, die einer Kontextualisie- rung, etwa in Form einer Hinweistafel, entgegenstehen könnten, sind nicht ersichtlich. Weiter ist festzuhalten, dass im Bericht RiöR eine vertiefte Auseinanderset- zung mit denkmalpflegerischen Interessen fehlt. Lediglich betreffend das Ge- bäude an der Niederdorfstrasse 29 wird gesagt, dass einer Entfernung der Hausnamen "aus Sicht der Denkmalpflege" nichts entgegenstehe. Bei den Objekten der Kategorie 2 (konkret die Aula des Schulhauses Hirschengra- ben) erscheint es den Berichterstattern demgegenüber (zu Recht) offensicht- lich, dass die denkmalgeschützte Aula nicht beseitigt werden kann und alter- native Lösungen gesucht werden müssen. Letzteres zeigt, dass Alternativen zur Entfernung bestehen und folglich auch bei den hier streitbetroffenen Ge- bäuden nicht von vornherein ausgeschlossen werden können. Insofern ist es nicht zwingend, die streitbetroffenen Gebäude bezüglich ihrer Inschriften an- ders zu behandeln als die Aula des Schulhauses Hirschengraben. Den Anliegen der Stadt im Zusammenhang mit den als rassistisch empfun- denen Hausnamen kann somit mittels Kontextualisierung in angemessener Weise Rechnung getragen werden. Unter Berücksichtigung dieser schonen- den Alternative und mit Blick auf die oben dargelegten, sich entgegenstehen- den Interessen erscheint die Entfernung bzw. Abdeckung der Inschriften und der damit verbundene Eingriff in die Schutzobjekte nicht gerechtfertigt. Dies führt zur Gutheissung der Rekurse. Auf die weiteren Vorbringen des Rekurrenten ist nicht mehr einzugehen. 5. Zusammengefasst sind die Rekurse gutzuheissen. Demgemäss sind die an- gefochtenen Bauentscheide Nrn. 1216/22 und 1217/22 vom 31. Mai 2022
R1S.2022.05115 Seite 17 und die Dispositivziffern 2 der Stadtratsbeschlüsse Nrn. 387/2022 und 388/2022 vom 11. Mai 2022 aufzuheben. 6.1. Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten zu je 1/3 der Bausektion der Stadt Zürich, dem Stadtrat von Zürich und den Liegenschaften Stadt Zürich aufzuerlegen (§ 13 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRG]). Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungs- gerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach sei- nem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimm- baren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt wie hier ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Gerichtsgebühr in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 2 GebV VGr). Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein grosser Ermessensspielraum zu (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.). Demnach ist die Gerichtsgebühr vorliegend auf Fr. 4'500.-- festzusetzen. 6.2. Da die Rekursgegnerin 3 vollständig unterliegt, ist ihr keine Umtriebsent- schädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).