Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VR.2021.00004
Urteil
der 3. Kammer
vom 27. Dezember 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
Stadt Bülach, vertreten durch RA A,
Rekurrentin,
gegen
Schätzungskommission I des Kantons Zürich, vertreten durch RA B,
Rekursgegnerin,
und
C AG, vertreten durch RA D und MLaw E,
Mitbeteiligte ,
betreffend materielle Enteignung (Rechtsverzögerung),
hat sich ergeben:
I.
A. Mit Entscheid vom 30. Januar 2015 stellte die Schätzungskommission I des Kantons Zürich fest, dass die Stadt Bülach der C AG aufgrund der Umzonung der Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 von der Freihaltezone Typ C (Sport) in eine Besondere Erholungszone EC (Familiengartenareal) im Gebiet F, Bülach, keine Entschädigung aus materieller Enteignung schulde.
B. Dagegen erhob die C AG am 16. November 2016 Rekurs, welchen sie mit Eingabe vom 6. Januar 2017 begründete. Mit Urteil VR.2016.00001 vom 13. Juli 2017 wies das Verwaltungsgericht den Rekurs ab.
C. Das Bundesgericht hiess die daraufhin von der C AG erhobene Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit Urteil 1C_473/2017 vom 3. Oktober 2018 gut, hob das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 13. Juli 2017 auf und wies die Angelegenheit zur Neubeurteilung in der Sache an die Schätzungskommission I zurück. Zur Neuverlegung der Kosten und der Parteientschädigung des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens wies das Bundesgericht die Angelegenheit an das Verwaltungsgericht zurück.
D. Mit Urteil VR.2018.00002 vom 15. November 2018 legte das Verwaltungsgericht die Kosten- und Entschädigungsfolgen seines Urteils vom 13. Juli 2017 entsprechend den bundesgerichtlichen Erwägungen neu fest. Am 26. Februar 2019 liess das Verwaltungsgericht der Schätzungskommission I die Akten zukommen.
II.
Mit Rechtsverzögerungsrekurs vom 26. Oktober 2021 gelangte die Stadt Bülach an das Verwaltungsgericht und beantragte, es sei festzustellen, dass die Schätzungskommission I den Entscheid über die materielle Enteignung der C AG rechtsverzögerlich aufschiebe. Der Schätzungskommission I sei eine Frist von 90 Tagen anzusetzen, um den materiellen Entscheid zu fällen und den Parteien zu eröffnen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Schätzungskommission I. Mit Eingabe vom 29. November 2021 verzichtete die vom Verwaltungsgericht als Mitbeteiligte in das Rekursverfahren aufgenommene C AG darauf, einen formellen Antrag zu stellen. Sie teile allerdings die Auffassung der Stadt Bülach, wonach die Sache nun innert nützlicher Frist einem erneuten erstinstanzlichen Entscheid zugeführt werden sollte. Die Schätzungskommission I (nachfolgend: Rekursgegnerin) beantragte dem Verwaltungsgericht mit Rekursantwort vom 29. November 2021, es möge bezüglich aller Anträge der Stadt Bülach aufgrund der Akten entscheiden.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Gegen Entscheide der Schätzungskommissionen kann nach § 46 Abs. 1 des Gesetzes betreffend die Abtretung von Privatrechten vom 30. November 1879 (Abtretungsgesetz [AbtrG]) Rekurs beim Verwaltungsgericht erhoben werden. Solche Rekurse behandelt das Verwaltungsgericht weitgehend nach den Bestimmungen über die Beschwerde des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; statt vieler VGr, 23. Januar 2020, VR.2019.00003 E. 2, mit Hinweisen; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 38b N. 12). Gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. b VRG kann mit Beschwerde die unrechtmässige Verzögerung oder Verweigerung einer anfechtbaren Anordnung gerügt werden. Der Rechtsweg für die Rechtsverzögerungs- bzw. Rechtsverweigerungsbeschwerde folgt jenem, der auch gegen die aus Sicht der beschwerdeführenden Person verzögerte oder verweigerte Anordnung zur Verfügung stünde (statt vieler VGr, 17. Juni 2021, VB.2020.00477, E. 1). Das Verwaltungsgericht ist demzufolge für die Behandlung des vorliegenden Rechtsverzögerungsrekurses zuständig.
Bei Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerden ist der Streitwert der Hauptsache massgeblich (VGr, 23. Dezember 2019, VB.2019.00742, E. 1.2; Bertschi, § 38b N. 12). Vorliegend beträgt der Streitwert weit mehr als Fr. 20'000.- (BGr, 3. Oktober 2018, 1C_473/2017, E. 4.2), weshalb die Kammer zum Entscheid berufen ist (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c VRG e contrario).
Aufgrund der offensichtlichen Begründetheit des Rekurses ist auf dem Zirkulationsweg zu befinden (§ 38 Abs. 2 VRG).
1.2 Nach § 46 Abs. 2 AbtrG setzt das Verwaltungsgericht der Rekurrentschaft nach der Anmeldung des Rekurses gemäss § 46 Abs. 1 AbtrG eine Frist zur Einreichung der – begründeten – Rekursschrift an. Da der Rekurs vom 26. Oktober 2021 bereits eine Begründung enthielt, erübrigte sich vorliegend eine solche Fristansetzung, wobei offengelassen werden kann, ob bei nicht fristgebundenen Rechtsverzögerungsrekursen insofern tatsächlich gleich vorzugehen wäre wie bei fristgebundenen Rekursen gegen Entscheide der Schätzungskommissionen.
1.3 Unter dem Vorbehalt von Treu und Glauben ist die Beschwerde gegen das unrechtmässige Verzögern oder Verweigern einer Anordnung an keine Frist gebunden. Teile der Lehre zum Bundesverwaltungsrecht gehen aber davon aus, dass vor der Rechtsmittelerhebung eine Mahnung an die säumige Behörde zu richten ist. Auch nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts erscheint eine solche Mahnung oder zumindest eine Erkundigung nach dem Stand des Verfahrens als in der Regel zweckmässig und zumutbar, weshalb der Verzicht darauf im Beschwerdeverfahren bei der Kostenverteilung sowie in einem allfälligen Staatshaftungsverfahren berücksichtigt werden kann. Als Eintretensvoraussetzung von Rekurs und Beschwerde wegen Rechtsverzögerung bzw. Rechtsverweigerung wird eine Mahnung oder mindestens eine Erkundigung vom Verwaltungsgericht aber nicht aufgefasst (VGr, 30. Mai 2018, VB.2018.00247, E. 2.1 ff.; 31. August 2017, VB.2016.00511, E. 4; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 48). Wie noch dargelegt wird (unten E. 2.2), erkundigte sich die Rekurrentin bei der Rekursgegnerin wiederholt nach dem Stand des Verfahrens.
2.
2.1 Die Parteien haben in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]; vgl. auch § 4a VRG). Der Zeitraum, der für die Beurteilung der Verfahrensdauer relevant ist, beginnt in Verwaltungssachen entweder mit der Einreichung eines entsprechenden Gesuchs bei der zuständigen Behörde oder mit der Rechtshängigkeit der Anfechtung einer Verfügung. Bestehen keine gesetzlichen Behandlungsfristen, ist die Grenze der zulässigen Verfahrensdauer unter Berücksichtigung der spezifischen Umstände des Einzelfalls festzulegen. Dabei wird vorab auf den Umfang und die Schwierigkeit des Falls, die Wichtigkeit der Angelegenheit für die Betroffenen, das Verhalten derselben und der Behörden sowie die für die Sache spezifischen Entscheidungsabläufe abgestellt. Kein relevantes Kriterium sind dagegen die Gründe einer von den Behörden zu verantwortenden übermässigen Verzögerung. Namentlich rechtfertigen strukturelle oder organisatorische Mängel sowie chronische Überlastung keine Verfahrensverzögerungen (BGE 144 II 486 E. 3.2; 135 I 265 E. 4.4; VGr, 3. Dezember 2020, VB.2020.00600, E. 2.1; Gerold Steinmann in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 3. A., Zürich etc. 2014, Art. 29 N. 22 ff. mit Hinweisen; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 839 f.; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 4a N. 19 f.).
2.2 Mit Schreiben vom 26. März 2019 erkundigte sich die Rekurrentin bei der Rekursgegnerin nach dem Verfahrensablauf, namentlich wann mit einer prozessleitenden Verfügung zu rechnen sei. Soweit ersichtlich antwortete die Rekursgegnerin in der Folge nicht darauf. Mit Schreiben vom 15. April 2019 gelangte sie indes an die Notariate, Grundbuch- und Konkursämter Bülach, Niederglatt, Dielsdorf, Embrach und Bassersdorf und verlangte Informationen über Handänderungen der Jahre 1994 bis 2002 betreffend Land in der Freihaltezone Typ C. Mit Schreiben vom 24. Januar 2020 erkundigte sich die Rekurrentin bei der Rekursgegnerin nach dem Ergebnis der Umfrage bei den Notariaten, Grundbuch- und Konkursämtern und über das weitere Vorgehen. Auch dieses Schreiben blieb anscheinend unbeantwortet. Gemäss unbestritten gebliebenen Angaben der Rekurrentin erklärte ihr die Rekursgegnerin am 26. Januar 2021 sodann auf telefonische Nachfrage hin, dass sie den Notariaten, Grundbuch- und Konkursämtern die Frist für die Stellungnahme bis Ende Juni 2021 verlängert habe. Danach werde sie sie – die Rekurrentin – telefonisch orientieren. Dass ein solcher Rückruf erfolgt wäre, ist indes nicht dokumentiert. Mit E-Mail vom 23. Juni 2021 liess das Statistische Amt des Kantons Zürich der Rekursgegnerin Angaben über Freihandverkäufe von unbebautem Land in den Freihaltezonen der Bezirke Bülach und Dielsdorf von 1994 bis 2002 zukommen, während die Notariate, Grundbuch- und Konkursämter Bülach, Niederglatt, Dielsdorf, Embrach und Bassersdorf gemäss der Rekursgegnerin eine Auskunft schuldig geblieben sein sollen. Darüber bzw. über die Eingabe des Statistischen Amts habe sie die Rekurrentin und die Mitbeteiligte allerdings bis anhin noch nicht informiert.
2.3 Das Vorstehende zeigt, dass die Rekursgegnerin seit der Wiederaufnahme des Verfahrens vor beinahe drei Jahren nur sehr sporadisch Prozesshandlungen vornahm. Solche sind auch nach Erhalt des E-Mails des Statistischen Amts vom 23. Juni 2021 offensichtlich unterblieben. Ungeachtet der – von der Rekurrentin und der Mitbeteiligten unterschiedlich beurteilten – Komplexität der Angelegenheit muss sich die Rekursgegnerin damit den Vorwurf der Rechtsverzögerung gefallen lassen, zumal sie selber keinerlei Rechtfertigungsgründe für ihr Vorgehen anführt. In Gutheissung des Rekurses ist daher antragsgemäss festzustellen, dass die Rekursgegnerin das Rechtsverzögerungsverbot verletzt hat. Angesichts der Ungewissheit über die allenfalls noch ausstehenden, notwendigen Prozesshandlungen ist jedoch darauf zu verzichten, der Rekursgegnerin eine – konkrete – Frist von 90 Tagen anzusetzen, um den materiellen Entscheid zu fällen, wie dies die Rekurrentin beantragt. Praxisgemäss ist die Rekursgegnerin vielmehr anzuweisen, das Verfahren nunmehr beförderlich zu behandeln und innert kürzest möglicher Zeit mittels eines anfechtbaren Entscheids zum Abschluss zu bringen.
3.
3.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Rekursgegnerin, welche die Rechtsverzögerung zu vertreten hat, kostenpflichtig (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG).
3.2 Die Rekurrentin beantragt die Zusprechung einer Parteientschädigung. Infrage käme eine Entschädigung gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG, falls ihr die rechtsgenügende Darstellung komplizierter Sachverhalte oder schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand verursachte oder dies den Beizug ihrer Rechtsvertreterin rechtfertigte. Diese Voraussetzungen sind vorliegend, wo es allein um die Frage der Verzögerung des Verfahrens seitens der Rekursgegnerin ging, indes nicht erfüllt. Gemeinwesen besitzen in der Regel ohnehin keinen Anspruch auf Parteientschädigung, denn die Bearbeitung und Beantwortung von Rechtsmitteln wird zu ihren angestammten amtlichen Aufgaben bzw. zur üblichen Amtstätigkeit gezählt (Plüss, § 17 N. 51). Der Rekurrentin ist deshalb keine Parteientschädigung zuzusprechen. Die Mitbeteiligte hat keine solche beantragt.
Demgemäss erkennt die Kammer:
In Gutheissung des Rekurses wird festgestellt, dass die Rekursgegnerin das Rechtsverzögerungsverbot verletzt hat. Die Rekursgegnerin wird angewiesen, das Verfahren innert kürzest möglicher Zeit mittels eines anfechtbaren Entscheids zum Abschluss zu bringen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 105.-- Zustellkosten,
Fr. 2'305.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Rekursgegnerin auferlegt.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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