Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VR.2012.00001
Beschluss
der 3. Kammer
vom 25. Oktober 2012
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichter Martin Kayser, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
A AG, vertreten durch RA B,
Rekurrentin,
gegen
Stadt Zürich,
Rekursgegnerin,
betreffend Enteignung: Aktenedition/Fristabnahme,
hat sich ergeben:
I.
Am 27. Juni 2007 setzte der Stadtrat von Zürich das Strassenprojekt "Flankierende Massnahmen N4/N20-Westumfahrung" fest. Die A AG ist Eigentümerin des an der Kreuzung C-Strasse 01/D-Strasse 02 gelegenen Grundstücks Kat.-Nr. 03, das zur Umsetzung teilweise beansprucht wird, wofür die darauf stehende Liegenschaft (Eckhaus) abgebrochen werden müsste. Das Projekt samt der Überprüfung der Enteignung ist in Rechtskraft erwachsen. Nachdem Vergleichsverhandlungen über die Entschädigung erfolglos geblieben waren, wurde ein Schätzungsverfahren gemäss den §§ 32 ff. des Gesetzes betreffend die Abtretung von Privatrechten vom 30. November 1879 (AbtrG) eingeleitet.
II.
Im Rahmen des Schätzungsverfahrens forderte die Schätzungskommission am 29. November 2011 sowohl die Stadt Zürich als auch die A AG zur Einreichung verschiedener Unterlagen auf. Mit Verfügung vom 16. Dezember 2011 setzte die Schätzungskommission daraufhin der Letztgenannten "eine nur aus zureichenden Gründen einmal erstreckbare Frist bis am 6. Januar 2012" an, um zu den von der Stadt Zürich am 12. Dezember 2011 eingereichten Unterlagen Stellung zu nehmen. Die A AG ersuchte in der Folge am 6. Januar 2012 um eine einmalige Fristerstreckung bis 6. Februar 2012, welche ihr letztmalig bis 30. Januar 2012 gewährt wurde. Mit Schreiben vom 30. Januar 2012 beantragte die A AG bei der Schätzungskommission, von der Stadt Zürich seien zusätzliche Unterlagen einzufordern und es sei ihr die Frist zur Stellungnahme zur Eingabe der Stadt Zürich vom 12. Dezember 2011 abzunehmen bzw. nach Eingang der verlangten zusätzlichen Unterlagen neu anzusetzen. Durch handschriftlichen Vermerk auf diesem Schreiben verfügte die Vorsitzende der Schätzungskommission am 16. Februar 2012, diesen Anträgen werde nicht stattgegeben, und verpflichtete die A AG, die ihr mit Verfügung vom 16. Dezember 2011 zugestellten Akten umgehend zu retournieren.
III.
Die A AG meldete daraufhin am 15. März 2012 Rekurs beim Verwaltungsgericht an und beantragte, es sei die Nichtigkeit der Verfügung der Schätzungskommission vom 16. Februar 2012 festzustellen, eventualiter sei diese vollumfänglich aufzuheben. Mit Präsidialverfügung vom 19. März 2012 setzte das Verwaltungsgericht der A AG Frist zur Einreichung eines begründeten Rekurses an. Am 2. Mai 2012 ging die Rekursschrift ein mit den Anträgen, es sei die Nichtigkeit des "Anfechtungsobjekts" festzustellen, eventualiter sei dieses vollumfänglich aufzuheben. Die Schätzungskommission sei anzuweisen, von der Stadt Zürich weitere Unterlagen zu edieren, und diese zu verpflichten, hinsichtlich der angeführten Daten und eingereichten Urkunden eine Vollständigkeitserklärung abzugeben. Subeventualiter sei das "Anfechtungsobjekt" insofern aufzuheben, als ihr – der A AG – durch die Schätzungskommission keine Nachfrist zur Stellungnahme zur Eingabe der Stadt Zürich vom 12. Dezember 2011 und Retournierung der Beilagen angesetzt worden sei, und die Schätzungskommission sei anzuweisen, ihr nach Rechtskraft des vorliegenden Verfahrens eine angemessene Nachfrist anzusetzen. Daneben ersuchte die A AG um Durchführung einer mündlichen Verhandlung.
Am 16. Mai 2012 erstattete die Stadt Zürich die Rekursantwort mit dem Antrag auf Abweisung des Rechtsmittels, soweit darauf überhaupt eingetreten werden könne. Mit Eingabe vom 30. Mai 2012 verzichtete die Schätzungskommission auf die freigestellte Vernehmlassung.
Mit Eingaben vom 9. Juli und 11. Juli 2012 nahm die A AG innert erstreckter Frist zur Beschwerdeantwort Stellung und beantragte die Sistierung des Rekursverfahrens bis zur rechtskräftigen Erledigung des zwischen den Parteien beim Regierungsrat Zürich hängigen Revisionsverfahrens betreffend den Stadtratsbeschluss vom 27. Juni 2007. Die Stadt Zürich liess sich diesbezüglich am 18. Juli 2012 vernehmen und beantragte, von einer Sistierung sei abzusehen. Das Verwaltungsgericht setzte der Rekurrentin daraufhin am 20. Juli 2012 Frist bis zum 27. August 2012 an, um sich hierzu vernehmen zu lassen. Am 28. August 2012 wurde ihr die Frist letztmalig um 10 Tage bis zum 6. September 2012 erstreckt. Am 17. September 2012 beantragte die Rekurrentin die Wiederherstellung dieser Frist. Mit Präsidialverfügung vom 20. September 2012 stellte das Verwaltungsgericht die Frist wieder her und setzte der Rekurrentin eine letzte, nicht erstreckbare Frist von 10 Tagen von der Zustellung der Verfügung an gerechnet an, um zur Eingabe der Rekursgegnerin vom 18. Juli 2012 schriftlich Stellung zu nehmen. Die Rekurrentin tat dies mit Eingabe vom 12. Oktober 2012.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses nach § 46 Abs. 1 AbtrG zuständig. Das Verfahren richtet sich nach den Bestimmungen über die Beschwerde gemäss den §§ 49 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 40; RB 2001 Nr. 25, 1998 Nr. 44 = BEZ 1998 Nr. 23).
1.2 RA B ist als einziger Verwaltungsrat der Rekurrentin gemäss Art. 718 Abs. 1 des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR) zur Vertretung derselben befugt.
1.3 Die Präsidialverfügung vom 20. September 2012 wurde der Rekurrentin am 24. September 2012 zur Abholung gemeldet und galt damit am 1. Oktober 2012 als zugestellt. Die 10-Tagesfrist lief demzufolge am 11. Oktober 2012 ab. Der Poststempel der Stellungnahme der Rekurrentin datiert vom 12. Oktober 2012, weshalb diese Eingabe verspätet erfolgte.
2.
2.1 Die Rekurrentin macht in erster Linie geltend, die Verfügung vom 16. Februar 2012 leide an schweren formellen und materiellen Fehlern und sei daher nichtig. Die Rekursgegnerin hält die infrage stehende Verfügung nicht für nichtig.
2.2 Bei der Verfügung vom 16. Februar 2012 handelt es sich um eine prozessleitende Verfügung bzw. eine Zwischenverfügung der Vorsitzenden der Vorinstanz. Sie befindet sich auf der letzten Seite der Eingabe der Rekurrentin vom 30. Januar 2012 und hat folgenden Wortlaut:
" Den Anträgen der Beklagten wird nicht
stattgegeben.
Die Beklagte wird verpflichtet, die ihr
mit Verfügung v. 16.12.11 zugestellten
Akten umgehend zu retournieren.
E
F, 16.2.12"
2.3 Die Fehlerhaftigkeit einer Verfügung hat deren Nichtigkeit oder Anfechtbarkeit zur Folge (vgl. Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 362). Nichtigkeit bedeutet absolute Unwirksamkeit. Eine nichtige Verfügung entfaltet keinerlei Rechtswirkungen. Die Nichtigkeit ist von Amtes wegen zu beachten und kann von jedermann jederzeit geltend gemacht werden. Nach der Rechtsprechung wird Nichtigkeit dann angenommen, wenn sie mit einem tiefgreifenden und wesentlichen Mangel behaftet ist, wenn dieser schwerwiegende Mangel offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und wenn zudem die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Inhaltliche Mängel haben nur in seltenen Ausnahmefällen die Nichtigkeit einer Verfügung zur Folge; erforderlich ist hierzu ein ausserordentlich schwerwiegender Mangel. Als Nichtigkeitsgründe gelten hauptsächlich die funktionelle und sachliche Unzuständigkeit einer Behörde sowie schwerwiegende Verfahrensfehler bzw. Form- oder Eröffnungsfehler (vgl. BGE 137 I 273 E. 3.1; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich 2010, Rz. 955 ff.; Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 86a–86d N. 3).
Ungeachtet der durch Praxis und Lehre herausgearbeiteten Fallgruppen ist die Grenze zwischen Anfechtbarkeit und Nichtigkeit im Einzelfall aufgrund einer Interessenabwägung zu ziehen (dazu VGr, 29. August 2001, ZBl 102/2001, S. 581, E. 3b). Nichtigkeit tritt erst dann ein, wenn die Verletzung der infrage stehenden Vorschrift schwerer wiegt als die sich aus der Unwirksamkeit der Anordnung ergebende Beeinträchtigung der Rechtssicherheit sowie anderer staatlicher Interessen (vgl. Jürg Stadelwieser, Die Eröffnung von Verfügungen, St. Gallen 1994, S. 149 f., mit weiteren Literaturhinweisen). Sinn und Ziel dieser Interessenabwägung ist der Schutz der Partei vor Nachteilen, die sie infolge des Mangels erleiden würde (vgl. Kölz/Häner, Rz. 364). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung folgt aus dem Grundsatz, wonach den Parteien aus mangelhafter Eröffnung keine Nachteile erwachsen dürften, dass dem beabsichtigten Rechtsschutz schon dann Genüge getan wird, wenn eine objektiv mangelhafte Eröffnung trotz ihres Mangels ihren Zweck erreicht. Es ist daher nach den konkreten Umständen des Einzelfalls zu prüfen, ob die betroffene Partei durch den gerügten Eröffnungsmangel tatsächlich irregeführt und dadurch benachteiligt wurde. Richtschnur für die Beurteilung dieser Frage ist der Grundsatz von Treu und Glauben, an dem die Berufung auf Formmängel in jedem Fall ihre Grenze findet (vgl. BGE 122 V 189 E. 2).
2.4 Als Nichtigkeitsgrund kommt vorliegend einzig ein allfälliger Form- oder Eröffnungsfehler in Betracht. Die Rekurrentin machte zwar richtigerweise geltend, die vorliegende Verfügung sei nicht als solche gekennzeichnet und enthalte keine Begründung und auch keine Rechtsmittelbelehrung. Entgegen ihrer Ansicht bewirken diese Mängel jedoch von vornherein nicht deren Nichtigkeit: Eine fehlende Kennzeichnung sowie eine fehlende Rechtsmittelbelehrung führen "lediglich" dazu, dass die Rechtsmittelfrist nicht zu laufen beginnt. Eine fehlende Begründung hat zur Rechtsfolge, dass die Verfügung anfechtbar ist (vgl. Stadelwieser, 186 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 976 und 978).
Die Verfügung wäre allenfalls deshalb als nichtig zu qualifizieren, weil sie – auch wenn sie von der Vorsitzenden der Vorinstanz handschriftlich unterzeichnet wurde – keine Bezeichnung der erlassenden Behörde enthält (vgl. BGE 97 IV 205 E. 1; Stadelwieser, S. 183 f.; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 975). Unter Berücksichtigung der Umstände und der Interessen der Parteien erscheint eine solche Rechtsfolge vorliegend allerdings nicht gerechtfertigt: Die Rekurrentin wurde durch diese Mangelhaftigkeit der Verfügung in keiner Weise irregeführt oder benachteiligt, die verfügende Behörde ergibt sich ohne Weiteres aus dem Zusammenhang, und die für die Rekurrentin resultierenden Pflichten sind bzw. waren klar. Die Verfügung hat damit trotz ihrer Mängel ihren Zweck erreicht. Sodann ist aus den Akten ersichtlich, dass der Rekurrentin bereits mehrfach in derselben handschriftlichen Art und Weise Fristerstreckungen gewährt wurden, zuletzt am 11. Januar 2012. Die Rekurrentin verstösst deshalb gegen den Grundsatz von Treu und Glauben, wenn sie sich nun – nach der Abweisung eines Fristerstreckungsgesuchs – auf die Nichtigkeit der Verfügung aufgrund von Formmängeln beruft.
Die infrage stehende Verfügung der Präsidentin der Vorinstanz ist somit nicht als nichtig zu qualifizieren. Zu prüfen bleibt ihre Anfechtbarkeit.
3.
3.1 Die Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden richtet sich gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG sinngemäss nach den Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG). Gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG ist gegen andere (als die in Art. 92 BGG genannten Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren) selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide die Beschwerde zulässig, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung sofort einen Entscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beschwerdeverfahren ersparen würde (lit. b). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist dann von einem nicht wiedergutzumachenden Nachteil auszugehen, wenn dieser auch durch ein nachfolgend günstiges Urteil nicht oder nicht mehr vollständig behoben werden kann (vgl. BGE 137 III 380 E. 1.2.1; Felix Uhlmann in: Marcel Alexander Niggli/Peter Uebersax/Hans Wiprächtiger, Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2. A., Basel 2011, Art. 93 N. 2, mit Hinweisen; Thomas Geiser et al. [Hrsg.], Prozessieren vor Bundesgericht, 3. A., Basel 2011, Rz. 1.136 ff. und 4.23 ff.).
Die Rekurrentin führte aus, sie erleide durch die infrage stehende Verfügung einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil, weil sie damit von einer Stellungnahme zur Eingabe der Rekursgegnerin vom 12. Dezember 2011 an die Vorinstanz ausgeschlossen würde. Unter Berücksichtigung der wiedergegebenen Rechtsprechung und Lehre kann ihr diesbezüglich allerdings nicht gefolgt werden. Die verweigerte Erstreckung einer im Übrigen bereits letztmals erstreckten Frist sowie der Verzicht auf die beantragte Einholung weiterer Beweismittel als prozessleitende Anordnung bewirken keinen irreversiblen Nachteil im vorerwähnten Sinn. Ein solcher liesse sich mit einem nachfolgend günstigen Endentscheid beheben. Bei einem für sie nachteiligen Endentscheid stünde der Rekurrentin dagegen die Ergreifung eines Rechtsmittels offen (vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 47, § 19 N. 51).
3.2 Die Frage, ob der Verzicht auf den Beizug weiterer Beweismittel gerechtfertigt und auch ausreichend begründet ist, wird im Rahmen eines allfälligen Rekurses gegen den Endentscheid zu beurteilen sein.
3.3 Auf den Rekurs ist folglich mangels Anfechtbarkeit der Zwischenverfügung der Vorsitzenden der Vorinstanz nicht einzutreten.
Auf den Antrag der Rekurrentin betreffend Sistierung des vorliegenden Rekursverfahrens ist dementsprechend nicht näher einzugehen. Hinsichtlich ihres Antrags um Durchführung einer mündlichen Verhandlung ist Folgendes festzuhalten: Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts wird beim Vorliegen eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils der Regelfall der Nichtanfechtbarkeit einer Zwischenverfügung durchbrochen. Unter dem Blickwinkel der Verfahrensgrundrechte genügt es, wenn eine Instanz im funktionellen Instanzenzug die Verfahrensgarantien nach Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und Art. 29 ff. der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) sowie effektiven Rechtsschutz im Einzelfall gewährleistet. Erfordert kein drohender unumkehrbarer Nachteil einen gerichtlichen Zwischenentscheid, so ist auch die Rechtsweggarantie des Art. 29a BV insofern nicht tangiert, als sie unter dem Vorbehalt von Sachurteilsvoraussetzungen steht. Ebenso garantiert Art. 6 Ziff. 1 EMRK den Zugang zu Rechtsmittelinstanzen nur im Rahmen einer gegebenen Zuständigkeit (vgl. BGE 138 V 271, E. 3.1 mit Hinweisen). Bezogen auf den vorliegenden Fall, in dem der Rekurrentin durch den Zwischenentscheid kein nicht wiedergutzumachender Nachteil erwächst, bedeutet dies, dass ihr Recht auf ein faires Verfahren auch ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung nicht verletzt wird. Sollte sie mit dem Endentscheid der Vorinstanz nicht einverstanden sein, bestünde für sie immer noch die Möglichkeit, im Rahmen eines allfälligen Rekursverfahrens gegen denselben einen Antrag auf eine mündliche Verhandlung zu stellen. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte entschied zwar, dass die Verfahrensgarantien von Art. 6 EMRK grundsätzlich auch auf die richterliche Beurteilung von Zwischenentscheidungen zur Anwendung kommen (vgl. das Urteil der Grossen Kammer vom 15. Oktober 2009 in Sachen Micallef c/Malta, Nr. 17056/06). Dieser Entscheid betraf allerdings die Anordnung vorsorglicher Massnahmen. Überdies machte der Gerichtshof in § 86 des genannten Entscheids deutlich, dass in Zwischenverfahren nicht immer alle Anforderungen von Art. 6 Abs. 1 EMRK erfüllt werden können (vgl. auch Christoph Grabenwarter/Katharina Pabel, Europäische Menschenrechtskonvention, 5. A., München etc. 2012, § 24 N. 14). Von der Durchführung einer mündlichen Verhandlung ist dementsprechend abzusehen.
4.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten der Rekurrentin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Ihr steht keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Hingegen ist sie gestützt auf § 17 Abs. 2 VRG zur Entrichtung einer solchen an die Rekursgegnerin zu verpflichten. Im Verfahren betreffend Enteignung ist die Stellung des Gemeinwesens vergleichbar mit jener einer Privatperson, die finanzielle Ansprüche abwehren will, was für die Zusprechung einer Parteientschädigung gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG spricht (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 21). Damit kann offenbleiben, ob sich die Rechtsbegehren der Rekurrentin als offensichtlich aussichtslos erweisen (§ 17 Abs. 2 lit. b VRG). Angemessen erscheint eine Entschädigung im Betrag von Fr. 1'500.-.
5.
Beim vorliegenden Beschluss handelt es sich um einen Zwischenentscheid, der gemäss den in Art. 93 Abs. 1 BGG umschriebenen Voraussetzungen (vgl. E. 3.1) an das Bundesgericht weitergezogen werden kann.
Demgemäss beschliesst die Kammer:
Auf den Rekurs wird nicht eingetreten.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 160.-- Zustellkosten,
Fr. 2'160.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Rekurrentin auferlegt.
Die Rekurrentin wird verpflichtet, der Rekursgegnerin innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen.
Gegen diesen Beschluss kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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