Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VR.2011.00001
Urteil
der 3. Kammer
vom 26. Mai 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiber Markus Heer.
In Sachen
1.A,
2.B,
beide vertreten durch RA C,
Rekurrierende,
gegen
Gemeinde D, diese vertreten durch RA E,
Rekursgegnerin,
betreffend materielle Enteignung,
hat sich ergeben:
I.
A und B sind Eigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 01 in F. Mit Beschluss vom 30. März/6. April 2009 stimmte die Gemeindeversammlung von D einer Teilrevision der kommunalen Nutzungsplanung zu. Neben anderen Gebieten wurde auch das Gebiet G, wo das Grundstück von A und B liegt, von der bisherigen Zone W2/1,9 in die neue Zone W2/1,6 abgezont. Ein dagegen von A und B bei der Baurekurskommission II erhobener Rekurs blieb erfolglos.
II.
Am 18. Dezember 2009 stellten A und B beim Gemeinderat D einen Antrag auf Entschädigung aus materieller Enteignung. Mit Beschluss vom 23. Februar 2010 wies der Gemeinderat das Entschädigungsbegehren ab und beantragte beim Statthalteramt des Bezirks H die Einleitung des Schätzungsverfahrens. Das Einleitungsgesuch wurde am 5. März 2010 der Schätzungskommission II überwiesen. Im Schätzungsverfahren beantragte die Gemeinde D, es sei festzustellen, dass die Abzonung des Grundstücks Kat.-Nr. 01 in F keinen enteignungsähnlichen Tatbestand erfülle und dass demnach keine Entschädigung geschuldet sei. A und B beantragten, es sei eine entschädigungspflichtige materielle Enteignung festzustellen und ihnen eine Entschädigung von Fr. 925'000.- zuzusprechen. Mit Entscheid vom 1. Dezember 2010 stellte die Schätzungskommission II fest, dass die Gemeinde D keine Entschädigung aus materieller Enteignung zu leisten habe.
III.
Dagegen erhoben A und B am 28. Januar 2011 Rekurs beim Verwaltungsgericht. In ihrer Rekursbegründung vom 17. Februar 2011 beantragten sie die Aufhebung des Entscheids der Schätzungskommission II. Es sei eine entschädigungspflichtige materielle Enteignung festzustellen und ihnen eine Entschädigung in der Höhe von Fr. 925'000.- zuzusprechen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gemeinde D. Die Gemeinde D beantragte in ihrer Rekursantwort vom 23. März 2011 die Bestätigung des Entscheids der Schätzungskommission II. Es sei festzustellen, dass sie keine Entschädigung aus materieller Enteignung zu leisten habe. Eventualiter sei das Verfahren zur Durchführung einer konkreten Schätzung an die Vorinstanz zurückzuweisen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten von A und B. Am 4. April 2011 nahmen A und B zur Rekursantwort Stellung.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses nach § 46 Abs. 1 des Gesetzes betreffend die Abtretung von Privatrechten vom 30. November 1879 (Abtretungsgesetz [AbtrG]) zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten.
1.2 Das Verfahren richtet sich nach den Bestimmungen über die Beschwerde gemäss den §§ 50 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 40; RB 2001 Nr. 25, 1998 Nr. 44 = BEZ 1998 Nr. 23).
2.
Gemäss Art. 26 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) und Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) schuldet das Gemeinwesen für Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, volle Entschädigung.
3.
Die Rekurrierenden machen im Wesentlichen geltend, es liege ein intensiver Eingriff in ihr Eigentumsrecht vor, da sie nicht mehr in der Lage seien, das geplante Projekt umzusetzen. Der Baumassenverlust von 15,8 % führe zu einem Wertverlust von ca. 40 % bzw. rund Fr. 925'000.-. Aufgrund der Abzonung sei weder eine bestimmungsgemässe noch eine wirtschaftlich sinnvolle Nutzung des Grundstücks mehr möglich. Daneben müssten nur Bewohner einiger Gebiete Eingriffe in ihr Eigentum erdulden, während alle Bewohner der Region von der Abzonung profitierten. Ein Gebiet sei sogar aufgezont worden. Insofern liege ein zu entschädigendes Sonderopfer vor.
4.
4.1 Abzonungen haben lediglich die Verminderung der baulichen Nutzung, nicht deren vollständige Aufhebung zur Folge. Ein entschädigungspflichtiger Entzug von wesentlichen Eigentumsbefugnissen liegt in derartigen Fällen nur vor, wenn die Massnahme eine bestimmungsgemässe, wirtschaftlich sinnvolle und gute Nutzung der betroffenen Liegenschaft nicht mehr zulässt (Bernhard Waldmann/Peter Hänni, RPG-Kommentar, Bern 2006, Art. 5 N. 63; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Rz. 479). Insofern ist eine allfällige Entschädigungspflicht entgegen der Auffassung der Rekurrierenden gleich zu beurteilen wie bei Denkmalschutzmassnahmen, die keine vollständige Aufhebung der baulichen Nutzung zur Folge haben. Als wirtschaftlich sinnvoll werden dabei allgemein solche Nutzungen erachtet, die sich am bisherigen Zustand orientieren; auf eine Rendite, wie sie bei bestmöglicher Verwertung des Eigentums unter dem alten Rechtszustand möglich gewesen wäre, kommt es nicht an (Enrico Riva, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 284). Auch lehnt es das Bundesgericht in konstanter Praxis ab, eine materielle Entschädigung ab einer bestimmten prozentualen Verminderung des Verkehrswerts zu bejahen (Waldmann/Hänni, Art. 5 N. 63; Riva, S. 274 f.; Alfred Kuttler, Materielle Enteignung aus der Sicht des Bundesgerichts, ZBl 88/1987, S. 185 ff., 197).
Im Allgemeinen erreichen Beschränkungen der Nutzungsmasse durch Abzonung nicht die Intensität eines enteignungsähnlichen Eingriffs. So nahm das Bundesgericht etwa bei der Abzonung auf einen Drittel des nach dem bisherigen Bauzonenplan zulässigen Nutzungsmasses (BE 97 I 632 E. 6b), bei der Einführung einer vorher inexistenten Ausnützungsziffer von 0,75 bzw. 0,99 (BGE 112 Ib 496 E. 3a) sowie bei einer Reduktion der Ausnützungsziffer von 0,25 auf 0,07 (BGr, 21. November 1984, in: ZBl, 86/1985, S. 211 ff.) bzw. von 0,8 auf 0,6 (BGE 114 Ib 112 E. 6b) keine materielle Enteignung an.
4.2 Das Grundstück der Rekurrierenden ist mit einem Einfamilienhaus überstellt. Geplant ist der Umbau der heutigen Liegenschaft in drei Terrassenwohnungen mit einer Tiefgarage. Indem die Rekurrierenden die bei einer Baumassenziffer von 1,9 erzielbare Rendite derjenigen, die bei einer Baumassenziffer von 1,6 erreicht werden kann, gegenüberstellen und daraus auf das Vorliegen eines Enteignungstatbestands schliessen, verkennen sie, dass die Rendite, wie sie bei bestmöglicher Verwertung des Eigentums möglich gewesen wäre, nicht Massstab für das Vorliegen einer materiellen Enteignung bildet. Wie dargelegt, ist einzig entscheidwesentlich, ob eine bestimmungsgemässe, wirtschaftlich sinnvolle und gute Nutzung der Liegenschaft weiterhin möglich ist. Dabei ist zu beachten, dass das geplante Erstellen der drei Terrassenwohnungen weiterhin möglich ist. Die tiefere Baumassenziffer führt unbestrittenermassen zu einem Baumassenverlust von lediglich 15,8 % bzw. zu einem Nutzflächenverlust von nur gerade 16 %. Darüber hinaus kann mit dem Erstellen der Terrassenwohnungen gemäss eigener Darstellung der Rekurrierenden eine Rendite von immerhin noch 34,47 % erzielt werden. Damit ist eine bestimmungsgemässe, wirtschaftlich sinnvolle und gute Nutzung der Liegenschaft ohne Weiteres auch bei einer Baumassenziffer von 1,6 möglich.
5.
5.1 Der Tatbestand des Sonderopfers unterscheidet sich vom Haupttatbestand der materiellen Enteignung darin, dass einerseits eine geringere Eingriffsintensität genügt und andererseits – als zusätzliche Voraussetzung – durch die Eigentumsbeschränkung ein einziger oder einzelne Grundeigentümer so getroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hierfür keine Entschädigung geleistet würde (BGE 131 II 728 E. 2, 123 II 481 E. 6a, 121 II 417 E. 4a). Auch in diesen Fällen ist jedoch eine gewisse Eingriffsintensität erforderlich. Ein Eigentumseingriff ohne erhebliche Nutzungseinbusse kann von vornherein kein unzumutbares Opfer gegenüber der Allgemeinheit bedeuten (BGE 111 Ib 257 E. 4c).
5.2 Angesichts der Nutzungseinbusse von 15,8 % der Baumasse bzw. 16 % der Nettonutzfläche weist der Eigentumseingriff auch für die Annahme eines Sonderopfers keine genügende Eingriffsintensität vor. Daneben mangelt es zudem an einer stossenden rechtsungleichen Behandlung gegenüber anderen Grundeigentümern. Sonderopferentschädigungen kommen nämlich am ehesten im Bereich des Denkmal- oder Landschaftsschutzes in Betracht, da sich die Eigentümer regelmässig in einer singulären Situation befinden (Waldmann/Hänni, Art. 5 N. 39). Die vorliegend im Rahmen der Ortsplanungsrevision vorgenommene Abzonung von sechs Gebieten betrifft hingegen zahlreiche Eigentümer von Grundstücken. Die Rekursgegnerin weist zudem zu Recht darauf hin, dass die grosse Mehrheit der Grundstücke des Gebiets G ein bauliches Potenzial aufwiesen, welches durch die Änderung der Baumassenziffer nicht mehr im ursprünglichen Rahmen ausgeschöpft werden kann, was gerade eines der Ziele der Teilrevision der kommunalen Nutzungsplanung war. Eine stossende Rechtsungleichheit, welche zu entschädigen wäre, ist daher nicht ersichtlich. Die Rekurrierenden verkennen denn auch das Institut des Sonderopfers, wenn sie dessen Vorliegen allein schon deshalb bejahen wollen, weil sämtliche Bewohner der Region von der Einschränkung des Wachstums profitieren würden, die Abzonung aber nur die Grundeigentümer einzelner Gebiete treffe.
6.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Abzonung des Grundstücks der Rekurrierenden keine materielle Enteignung zur Folge hat. Demgemäss ist der Rekurs abzuweisen.
7.
Die Gerichtskosten sind ausgangsgemäss den Rekurrierenden je zur Hälfte, unter solidarischer Haftung eines jeden für den Gesamtbetrag, aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihnen von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Hingegen sind sie aufgrund der offensichtlichen Aussichtslosigkeit ihrer Rechtsbegehren dazu zu verpflichten, der Rekursgegnerin eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. b VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Der Rekurs wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 20'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 120.-- Zustellkosten,
Fr. 20'120.-- Total der Kosten.
Die Kosten des Rekursverfahrens werden den Rekurrierenden je zur Hälfte, unter solidarischer Haftung eines jeden für den Gesamtbetrag, auferlegt.
Die Rekurrierenden werden hälftig solidarisch verpflichtet, der Rekursgegnerin eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 4'000.- zu bezahlen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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