Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VR.2010.00004
Urteil
der 3. Kammer
vom 8. Februar 2012
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Ersatzrichter Martin Kayser, Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.
In Sachen
A, vertreten durch B, C-Treuhand,
Rekurrent,
gegen
Staat Zürich, vertreten durch die Baudirektion,
diese vertreten durch RA D,
Rekursgegner,
**betreffend Heimschlag,
Wiederaufnahme von VR.2008.00001+2,**
hat sich ergeben:
I.
A. A erwarb am 26. Oktober 1982 verschiedene Grundstücke im Bereich der ehemaligen Spinnerei I auf dem Gebiet der Gemeinden E und F, darunter das in E gelegene Grundstück mit der heutigen Kat.- Nr. 01 (ursprünglich Teil des Grundstücks Kat.-Nr. 10, vormals Kat.-Nr. 02) mit den sechs Gebäuden Assek.-Nrn. 03, 04, 05, 09, 06 und 07.
Auf eine Abbruchanzeige von A hin stellte die Baudirektion des Kantons Zürich die sechs Gebäude der Fabrikanlage am 23. April 1985 vorsorglich unter Schutz (BD-Verfügung Nr. 470). Am 26. März 1986 wurden die Gebäude Vers.-Nrn. 04, 03 und 09 in näher bezeichnetem Umfang definitiv unter Denkmalschutz gestellt (Schutzverfügung Nr. 08). Gegen diese Verfügung erhob A Rekurs beim Regierungsrat, der das Verfahren am 18. März 1987 als durch Rückzug erledigt abschrieb. Davor hatte die Baudirektion mit Verfügung vom 12. Januar 1987 die Unterschutzstellung des Kohlemagazins (Assek.-Nr. 09) bereits aufgehoben. Nach einem Brand im Spinnereihauptgebäude hob die Baudirektion ihre Schutzverfügung am 6. März 2002 unter gewissen Bedingungen auf, wogegen A beim Regierungsrat rekurrierte.
B. Am 20. März 1996 erklärte A gestützt auf § 214 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) den Heimschlag bezüglich der Gebäude Assek.-Nrn. 04 (Spinnereihauptgebäude, Kistenlageranbau, Battagegebäude und Schlossereianbau), Assek.-Nrn. 03 (Baumwollmagazin) und Assek.-Nr. 09 (Kohlemagazin) samt deren überbauter Landfläche. Vor Schätzungskommission verlangte A, es sei festzustellen, dass die Schutzverfügung Nr. 08, eventuell bereits die vorsorgliche Unterschutzstellung, eine materielle Enteignung bewirke, weshalb dem Heimschlagsbegehren gegen eine Entschädigung von Fr. 48'209'562.20 zuzüglich Zins zu 5 % ab 1. Juli 2003 stattzugeben sei. Falls dem Heimschlagsbegehren nicht stattgegeben werden sollte, sei dem Beklagten eine Entschädigung zufolge materieller Enteignung, eventuell zufolge überlanger Bausperre, von mindestens Fr. 40'541'172.80 zuzüglich Zins zu 5 % ab 1. Juli 2003 zuzusprechen. In dieser Entschädigung waren auch die Kosten verschiedener durch die Unterschutzstellung verunmöglichter Projekte enthalten.
Die Schätzungskommission I stellte mit Entscheid vom 24. April 2008 fest, dass die Unterschutzstellung des Gebäudeensembles I mit einer Fläche von ca. 26'277 m², heute Kat.-Nr. 10, durch den Beschluss der Baudirektion vom 26. März 1986, Nr. 08, eine materielle Enteignung bewirkt habe (Disp.-Ziff. 1) und A das Heimschlagsrecht für das Grundstück Kat.-Nr. 10 im Ausmass von ca. 26'277 m² zustehe (Disp.-Ziff. 2). Sie verpflichtete den Staat Zürich, A für das heimgeschlagene Grundstück Kat.-Nr. 10 im Ausmass von ca. 26'277 m² eine Entschädigung von Fr. 155.-/m² abzüglich Abbruchkosten von Fr. 500'000.-, also total Fr. 3'572'935.-, zu entrichten (Disp.-Ziff. 3), Nachmass vorbehalten (Disp.-Ziff. 4) und zuzüglich Zins ab 20. März 1996 zum jeweiligen Zinsfuss der Zürcher Kantonalbank für bestehende 1. Hypotheken auf Wohnliegenschaften (Disp.-Ziff. 5). Projektierungskosten für nicht realisierte Projekte sprach sie A keine zu. Die Kosten des Verfahrens auferlegte sie der Klägerin; Prozessentschädigungen wurden keine zugesprochen.
II.
Gegen diesen Entscheid erhoben sowohl der Staat Zürich als auch A am 12. Juni 2008 Rekurs beim Verwaltungsgericht.
Der Staat Zürich beantragte, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass keine materielle Enteignung vorliege; eventuell sei nur die in der Bauzone gelegene Fläche als massgeblich zu bezeichnen und der Kläger bei einem Heimfall zu verpflichten, die Sanierungskosten sicherzustellen.
A beantragte, die Disp.-Ziffern 2, 3 und 5 des angefochtenen Entscheids seien dahingehend abzuändern, dass die Entschädigung für den Heimschlag auf Fr. 18'288'111.- festgesetzt und der Zins zu 4.35 % bereits ab dem 1. Dezember 1992 vergütet werde, zudem sei Disp.-Ziff. 4 aufzuheben. Unabhängig von der Heimschlagsentschädigung sei ihm ergänzend eine Entschädigung zufolge materieller Enteignung (einschliesslich Entschädigung für Sonderopfer und überlange Bausperre) zuzusprechen, wenn die Schutzverfügung vom 26. März 1986 im hängigen Rechtsmittelverfahren standhalte Fr. 34'956'683.- plus 5 % Zins, wenn sie nicht standhalte, Fr. 15'688'680.75 plus 5 % Zins.
Das Verwaltungsgericht entschied über beide Rekurse am 20. August 2009. Es hiess den Rekurs des Kantons Zürich gut und wies denjenigen von A sowie dessen Heimschlagsbegehren und Entschädigungsforderungen ab. Die Gerichtskosten von insgesamt Fr. 50'060.- auferlegte es A, welcher dem Kanton Zürich zudem eine Parteientschädigung von Fr. 10'000.- zu bezahlen hatte.
III.
Eine dagegen gerichtete Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten hiess das Bundesgericht mit Urteil 1C_487/2009 vom 10. August 2010 teilweise gut. Es erkannte, dass keine materielle Enteignung und kein Anspruch auf Heimschlag der Schutzobjekte vorliege, jedoch habe der Beschwerdeführer einen Entschädigungsanspruch für die nutzlos gewordenen Projektierungskosten des 1984 zur Bewilligung eingereichten Projekts G. Die Sache wurde zur Neubeurteilung im Sinn der Erwägungen an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Das Verwaltungsgericht setzte den Parteien am 24. September 2010 Frist, um sich zu den Selbstkosten und allfälligen Herabsetzungsgründen zu äussern und die dafür allenfalls notwendigen Beweise vorzulegen bzw. zu bezeichnen. Vom 1. Oktober 2010 bis zum 25. Juli 2011 war das Verfahren auf Wunsch der Parteien sistiert. Der Staat Zürich beantragte am 5. September 2011, dem Rekurrenten sei ein Architektenhonorar von Fr. 115'230.65 zuzusprechen, welches mit einer Gegenforderung für staatlich veranlasste Ersatzvornahmen zum Schutz der Spinnereigebäude von Fr. 207'729.95 zu verrechnen sei. In seiner Eingabe vom 19. September 2011 beantragte A, die Entschädigung sei auf Fr. 580'000.- festzusetzen, der Betrag sei ihm ab der vorsorglichen Unterschutzstellung im Jahr 1985 mit 5 % zu verzinsen, und es seien keine Abzüge vorzunehmen. Mit Stellungnahme vom 24. Oktober 2011 erneuerte A diese Anträge, ersuchte um Abweisung der Gegenforderung und verlangte die Einholung eines Fachgutachtens zur Ermittlung der nutzlos gewordenen Planungskosten. In ihren weiteren Eingaben vom 3. und 22. November 2011, 30. Dezember 2011, 20. Januar und 3. Februar 2012 hielten beide Parteien an ihren Anträgen fest.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ging in seinem Urteil vom 20. August 2009 davon aus, dass der Rekurrent die Ungewissheit über die Schutzwürdigkeit der Spinnereigebäude vor Bearbeitung des Projekts G hätte mit einem Provokationsbegehren beseitigen können. Wenn er von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht habe, so könne er sich den bis zur provisorischen Unterschutzstellung unnötigerweise betriebenen Projektaufwand nicht entschädigen lassen. Das Bundesgericht erkannte demgegenüber eine massgebliche Vertrauensgrundlage darin, dass das fragliche Grundstück am 30. November 1981 mit Genehmigung des Regierungsrats vom 3. Februar 1982 von der Landwirtschaftszone in die Industriezone umgezont worden war. Gestützt darauf habe der Rekurrent in die Bewilligungsfähigkeit eines zonenkonformen Projekts vertrauen dürfen. Auch der Kaufpreis von 3,3 Mio. Franken habe keinen Rückschluss auf eine mögliche Unterschutzstellung zugelassen. Es stehe ihm daher ein Entschädigungsanspruch für die vor der Unterschutzstellung entstandenen Projektierungskosten zu. Dabei sei jedoch fraglich, ob das aufgrund der honorarberechtigten Bausumme gemäss SIA auf Fr. 580'000.- berechnete Honorar als entschädigungspflichtiger Planungsaufwand zu qualifizieren sei. Der Kanton Zürich habe sich zur Höhe der eingeklagten Summe nicht geäussert. Es obliege dem Verwaltungsgericht, die Entschädigung für die bis zum Baustopp aufgelaufenen Planungskosten festzusetzen.
1.2 Das Verfahren ist aufgrund des bundesgerichtlichen Entscheids wiederaufzunehmen. Da das Bundesgericht das gesamte Urteil des Verwaltungsgerichts aufgehoben hat, ist über Heimschlag und Entschädigung erneut zu entscheiden. In der Sache bleibt jedoch allein die Entschädigung für die Projektierungskosten des Projekts G festzusetzen.
2.
2.1 Im Schätzungsverfahren brachten die Parteien zum Projekt G und insbesondere zur Höhe der entschädigungspflichtigen Projektkosten Folgendes vor:
Gemäss der Heimschlagserklärung des Rekurrenten vom 21. Dezember 2001 soll das fragliche Projekt die Abklärungen für die Unterschutzstellung erst ausgelöst haben. Die amerikanische Unternehmung G habe kein Verständnis für die Verzögerungen gehabt und ein Projekt in H vorangetrieben, welches innert weniger Monate reüssiert habe. Die Kosten des Projekts seien an ihm hängen geblieben. In seiner Klageschrift bestritt der Rekursgegner Vorprojektkosten in ihrer Höhe und behauptete, dass die G auf den Standort E aus rein wirtschaftlichen Gründen und nicht aus Gründen des Denkmalschutzes verzichtet habe. In seiner Klageantwort belegte der Rekurrent seine Projektarbeiten und bezifferte die angefallenen Architekten- und Ingenieurhonorare ausgehend von honorarberechtigten Baukosten von Fr. 23'540'000.- auf Fr. 580'000.-. In seiner Replik brachte der Rekursgegner vor, der Rekurrent habe das Projekt auf eigenes Risiko im Sinn einer Offerte ausgearbeitet. Da sich die Amerikaner nicht an den erheblichen Vorleistungen beteiligt hätten, könne der Rekurrent nicht nachweisen, dass es mit der G zu einem definitiven Vertragsabschluss gekommen wäre. Der Rekurrent entgegnete darauf, es sei bekannt, dass Architekten oft Projekte ausarbeiten würden, um einen Auftrag zu erhalten. Dies dürfe jedoch nicht von vornherein als Fehlinvestition bezeichnet werden. Hier sei das widersprüchliche Verhalten der Behörden ausschlaggebend.
Im Rekursverfahren wiederholte der Rekurrent seine bisherigen Ausführungen im Wesentlichen, während der Rekursgegner nur die Entschädigungspflicht als solche bestritt.
2.2 Das Verwaltungsgericht hat seinen Entscheid grundsätzlich aufgrund der bereits früher verfassten Rechtsschriften im Schätzungs- und Rekursverfahren zu fällen. Um die Entschädigung festsetzen zu können, unterbreitete es den Parteien zwei Fragen und forderte sie auf, allenfalls Beweismittel dazu vorzulegen oder zu bezeichnen. Dieses Vorgehen diente der begrenzten Ergänzung des Sachverhalts und der Beweiserhebung. Soweit die Parteien in ihren beidseitigen neuerlichen Eingaben im wieder aufgenommenen Verfahren Ausführungen machen, welche über die Fragen des Verwaltungsgerichts hinausgehen, sind diese als – infolge Abschlusses des Schriftenwechsels in den vorangegangenen Verfahren – verspätete tatsächliche Behauptungen nicht zu hören.
Demnach muss vorliegend insbesondere nicht geprüft werden, ob die für die G geplanten baulichen Massnahmen, wie der Rekurrent neu behauptet, infolge des zusätzlichen Auftrags auf Umbau des alten Fabrikteils und weiterer Kosten nicht nur Architekten- und Ingenieurhonorare von Fr. 580'000.-, sondern insgesamt Kosten von Fr. 833'500.- ausgelöst haben. Auf der anderen Seite sind auch die detaillierten Ausführungen des Rekursgegners zur fehlenden Bewilligungsfähigkeit des Projekts, den honorarberechtigten Baukosten, zum Schwierigkeitsgrad des Projekts, zum Honorargrundprozentsatz und den erbrachten Leistungsanteilen verspätet, nachdem er die in der Klageantwort belegten Planungsleistungen und die gestützt darauf angestellten Honorarberechnungen im weiteren Schätzungs- und Rekursverfahren nicht in Zweifel gezogen hat. Mit den betreffenden Ausführungen beantwortete der Rekursgegner nicht die Frage nach Gründen für eine Herabsetzung der Selbstkosten, sondern stellte deren Umfang an sich in Zweifel. Ebenfalls verspätet ist die Verrechnungseinrede des Rekursgegners für Entschädigungsforderungen infolge notwendiger Ersatzvornahmen aus den Jahren 1989 bis 1993.
3.
3.1 Der Anspruch auf Ersatz nutzlos gewordener Planungskosten basiert direkt und ohne eigene gesetzliche Grundlage auf der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) sowie dem Vertrauensschutz (Art. 9 BV). Zu entschädigen sind demnach diejenigen Aufwendungen, welche der Rekurrent im Vertrauen auf die vorbehaltlose Einzonung seiner Grundstücke in die Industriezone für das nutzlos gewordene Projekt G getätigt hat.
3.2 Aufgrund der Parteidarstellungen im ersten Rechtsgang und der Akten kann davon ausgegangen werden, dass der Rekurrent ein praktisch baueingabereifes Projekt samt Modell für die G erstellt hat und hierfür nach der SIA-Norm 102 Honorare über Fr. 580'000.- hätte verrechnen dürfen. Vonseiten des Rekursgegners wurde alsdann anerkannt, dass dieser Projektaufwand als Vorleistung für eine Offerte erbracht worden ist und demnach vonseiten der amerikanischen Unternehmung nicht entschädigt wurde.
3.3 Geschuldet ist grundsätzlich der konkret für das Projekt G tatsächlich betriebene Aufwand (Personal- und Sachaufwand) zuzüglich der Gemeinkosten des Architekturbüros des Rekurrenten. Da dieser Aufwand im vorliegenden Verfahren nicht dargetan wurde und angesichts des Zeitablaufs auch nicht mehr dargetan werden kann, hat das Verwaltungsgericht den tatsächlichen Aufwand ausgehend von der behaupteten SIA-Honorarsumme von Fr. 580'000.- zu schätzen. In Beachtung des bundesgerichtlichen Entscheids vom 10. August 2010 ist zu ermitteln, in welchem Umfang dieser Betrag entschädigungspflichtigen Projektaufwand darstellt.
3.4 Nach den Vorstellungen des SIA sollen die SIA-Honorare nicht nur die Selbstkosten, bestehend im Wesentlichen aus Personalaufwand und Gemeinkosten, decken, sondern zudem ermöglichen, einen angemessenen Gewinn zu erzielen. Ein Entschädigungsanspruch für nutzlos gewordene Planungen besteht im vorliegenden Fall nur für die Selbstkosten, nicht aber für den Gewinnanteil, da der Rekurrent von vornherein keinen eigentlichen Projektaufwand für den Gewinn betreiben musste. Zudem ist zu berücksichtigen, dass die SIA-Honorarordnung nach der Rechtsprechung ohnehin nicht als Ausdruck der Verkehrsübung gilt (vgl. Peter Gauch, Das Architektenrecht, Freiburg 1995, N. 921 ff.).
Da die Parteien keine Ausführungen zum Gewinnanteil bzw. zum Selbstkostenanteil am SIA-Honorar von Fr. 580'000.- für das fragliche Projekt machen, obliegt es dem Verwaltungsgericht, diese Anteile zu schätzen. Auf die Einholung eines Gutachtens zu dieser Frage kann verzichtet werden, da der Gewinnanteil im konkreten Fall ohnehin erheblich von den Erwartungen der SIA-Vorgaben oder vom Üblichen abweichen kann. In Berücksichtigung aller Umstände erscheint es angemessen, den Gewinnanteil auf rund 20 % zu bemessen.
3.5 Weiter ist eine Herabsetzung des entschädigungspflichtigen Anspruchs für den Projektaufwand entsprechend Art. 44 Abs. 1 OR angezeigt. Nach dieser Bestimmung kann der Richter die Ersatzpflicht ermässigen oder gänzlich von ihr entbinden, wenn der Geschädigte in die schädigende Handlung eingewilligt hat oder Umstände, für die er einstehen muss, auf die Entstehung oder Verschlimmerung des Schadens eingewirkt oder die Stellung des Ersatzpflichtigen sonst erschwert haben. Die Bestimmung bringt einen allgemeinen haftungsrechtlichen Grundsatz zum Ausdruck, der auch im öffentlichen Recht zumindest per Analogie Anwendung findet (BGE 122 V 185 E. 3b und BGE 130 III 182 E. 5.5.1; vgl. auch Art. 4 des Bundesgesetzes vom 14. März 1958 über die Verantwortlichkeit des Bundes sowie seiner Behördemitglieder und Beamten [Verantwortlichkeitsgesetz], § 7 des Haftungsgesetzes vom 14. September 1969 und § 11 des Gesetzes vom 30. November 1879 betreffend die Abtretung von Privatrechten [AbtrG]).
Vorliegend hat der Rekurrent die Projektarbeiten bewusst auf das konkrete Risiko hin vorgenommen, dass sich die vertraglich nicht eingebundene amerikanische Unternehmung aus irgendeinem anderen Grund als wegen der nachträglich erfolgten Unterschutzstellung gegen den Vertragsschluss entscheiden könnte (vgl. dazu 4/23/II/53 S. 2). Das Selbstverschulden des Rekurrenten ist damit vergleichbar mit dem Handeln auf eigene Gefahr desjenigen, der sich ohne Schutzmassnahmen einer konkreten Unfallgefahr aussetzt (vgl. dazu Roland Brehm, Berner Kommentar zum Obligationenrecht, Band I, 3. Auflage 2006, N. 15 zu Art. 44 OR).
Dies rechtfertigt eine Ermässigung der Ersatzpflicht um 40 %.
3.6 Der Rekurrent verlangt einen Zins von 5 % ab der vorsorglichen Schutzverfügung vom 23. April 1985, dies gestützt auf nicht näher bezeichnetes Bundesrecht. Da mit dem Ersatz der nutzlos gewordenen Projektkosten ein Nachteil ausgeglichen werden soll, welcher Folge des beklagten Eigentumseingriffs bildete, rechtfertigt es sich, Zins und Zinsenlauf aufgrund des für die materielle Enteignungsentschädigung massgebenden § 183bis Abs. 3 des zürcherischen Einführungsgesetzes vom 2. April 1911 zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch [EG zum ZGB]) zu bestimmen. Hiernach ist die Entschädigung zum jeweiligen Zinsfuss der Zürcher Kantonalbank für bestehende erste Hypotheken auf Wohnliegenschaften von dem Zeitpunkt an zu verzinsen, in dem der Berechtigte sie geltend macht. Der Rekurrent hat erstmals in seinem Heimschlagsbegehren vom 20. März 1996 die hier strittigen Planungskosten beziffert und deren Entschädigung gefordert. Ab diesem Zeitpunkt ist der Entschädigungsanspruch zu verzinsen.
3.7 Demgemäss steht dem Rekurrenten eine Entschädigung von 278'400.- (Fr. 580'000.- x 80 % x 60 %) zuzüglich Zins ab 20. März 1996 zu.
4.
Mit dem vorliegenden Entscheid sind die Kosten für das gesamte Rekursverfahren erneut festzusetzen. Sie wären entsprechend dem neuen Verfahrensausgang auf beide Parteien zu verteilen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Ausgehend von einem Streitwert von über 53 Millionen Franken (ohne Zinsen) obsiegt der Rekurrent vorliegend jedoch in einem so geringfügigen Mass von ca. 0.5 %, dass auf eine Kostenauflage an den Rekursgegner verzichtet werden kann. Der Rekurrent ist zudem zu verpflichten, dem Rekursgegner eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
In Aufhebung der Disp.-Ziffern 1 bis 5 des Entscheids der Schätzungskommission vom
April 2008 wird festgestellt, dass die Unterschutzstellung des Gebäudeensembles I gemäss der Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich vom
März 1986 keine materielle Enteignung des Rekurrenten bewirkt hat. Demgemäss wird das Heimschlagsbegehren des Rekurrenten abgewiesen.
In teilweiser Gutheissung des Rekurses wird der Rekursgegner verpflichtet, dem Rekurrenten eine Entschädigung für nutzlos gewordene Planungskosten von Fr. 278‘400.- zu bezahlen. Die Entschädigung ist ab 20. März 1996 bis zur Auszahlung zum jeweiligen Zinsfuss der Zürcher Kantonalbank für bestehende erste Hypotheken auf Wohnliegenschaften zu verzinsen. Weitere Entschädigungsforderungen werden abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 50'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 400.-- Zustellkosten,
Fr. 50'400.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Rekurrenten auferlegt.
Der Rekurrent wird verpflichtet, dem Rekursgegner für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 10'000.- zu bezahlen.
Gegen dieses Urteil kann – mit Ausnahme von Disp.-Ziffer 1 – Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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