Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VR.2008.00001
VR.2008.00002
Entscheid
der 3. Kammer
vom 20. August 2009
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtssekretär Andreas Conne.
In Sachen
I. Staat Zürich,
vertreten durch die Baudirektion,
vertreten durch RA A,
II. B,
vertreten durch Firma C,
Rekurrenten,
gegen
I. B,
vertreten durch Firma C,
II. Staat Zürich,vertreten durch die Baudirektion,
vertreten durch RA A,
Rekursgegner ,
betreffend Heimschlag,
hat sich ergeben:
I.
A. B erwarb am 26. Oktober 1982 verschiedene Grundstücke im Bereich der ehemaligen Spinnerei Jakobstal auf dem Gebiet der Gemeinden Bülach und Hochfelden von der D AG, welche ihren Spinnereibetrieb 1982 stillgelegt hatte. Darunter befand sich das in Bülach gelegene Grundstück mit der heutigen Kat.-Nr. 01 (ursprünglich Teil des Grundstücks Kat.-Nr. 02, vormals Kat.-Nr. 03) mit sechs Gebäuden (Assek.-Nrn. 04, 05, 06, 07, 08 und 09) und einer Grundstücksfläche von 18'363 m².
B. Am 23. April 1985 stellte die Baudirektion des Kantons Zürich die sechs Gebäude der Fabrikanlage vorsorglich unter Schutz (BD-Verfügung Nr. 10), nachdem die E AG angezeigt hatte, dass sie diese abbrechen wolle. Am 26. März 1986 wurden die Gebäude Vers.-Nrn. 05, 04 und 07 in näher bezeichnetem Umfang definitiv unter Denkmalschutz gestellt (Schutzverfügung Nr. 11). Gegen diese Verfügung erhob B Rekurs beim Regierungsrat, der das Verfahren am 18. März 1987 als durch Rückzug erledigt abschrieb. Davor hatte die Baudirektion mit Verfügung vom 12. Januar 1987 die Unterschutzstellung des Kohlemagazins (Assek.-Nr. 07) bereits aufgehoben, damit auf dem Restgrundstück neben der Fabrikanlage ein Neubau realisiert werden könne. Der Abbruch des Kohlemagazins sollte jedoch erst dann vollzogen werden dürfen, wenn eine rechtskräftige Baubewilligung für den Neubau vorliege.
Am 25. Mai 1995 brannte der Dachstuhl des Spinnereihauptgebäudes Assek.-Nr. 05 aus. Die Baudirektion teilte darauf der E AG am 11. Dezember 1995 mit, dass die Schutzverfügung unter gewissen Bedingungen wiedererwogen würde, da das Spinnereihauptgebäude durch Brand, Wasserschaden und Vandalenakte seine Zeugeneigenschaft weitgehend eingebüsst habe. B seinerseits verlangte am 20. März 1996 die Wiedererwägung und den Verzicht auf Unterschutzstellung. Die Baudirektion hob ihre Schutzverfügung am 6. März 2002 im Wesentlichen unter der Bedingung auf, dass die E AG die Bauten abbreche, das Areal begrüne und die technischen Einrichtungen des Kessel- und Maschinenhauses dem Technikgeschichtlichen Verein Zürcher Unterland auf dessen Ersuchen hin unentgeltlich zum Ausbau überlasse. Diese Verfügung focht B beim Regierungsrat an; das Rekursverfahren ist bis heute nicht entschieden.
C. Am 20. März 1996 erklärte B gestützt auf § 214 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) den Heimschlag bezüglich der Gebäude Assek.-Nrn. 05 (Spinnereihauptgebäude, Kistenlageranbau, Battagegebäude und Schlossereianbau), Assek.-Nrn. 04 (Baumwollmagazin) und Assek.-Nr. 07 (Kohlemagazin) samt deren überbauter Landfläche. Nach erfolgloser Einigungsverhandlung wurde das Schätzungsverfahren auf Ersuchen der Baudirektion durch den Statthalter des Bezirks Bülach am 6. April 2000 bei der Schätzungskommission I eingeleitet.
Die Baudirektion beantragte mit ihrer Klage, es sei jegliche Forderung des Beklagten abzuweisen. B verlangte, es sei festzustellen, dass die Schutzverfügung Nr. 11, eventuell bereits die vorsorgliche Unterschutzstellung, eine materielle Enteignung bewirke, weshalb dem Heimschlagsbegehren gegen eine Entschädigung von Fr. 48'209'562.20 zuzüglich Zins zu 5 % ab 1. Juli 2003 stattzugeben sei. Falls dem Heimschlagsbegehren nicht stattgegeben werden sollte, sei dem Beklagten eine Entschädigung zufolge materieller Enteignung, eventuell zufolge überlanger Bausperre, von mindestens Fr. 40'541'172.80 zuzüglich Zins zu 5 % ab 1. Juli 2003 zuzusprechen.
Die Schätzungskommission I entschied nach Durchführung eines doppelten Schriftenwechsels und zweier Augenscheine am 24. April 2008. Sie stellte fest, dass die Unterschutzstellung des Gebäudeensembles Jakobstal mit einer Fläche von ca. 26'277 m², heute Kat.-Nr. 02, durch den Beschluss der Baudirektion vom 26. März 1986, Nr. 11, eine materielle Enteignung bewirkt habe (Disp.-Ziff. 1) und B das Heimschlagsrecht für das Grundstück Kat.-Nr. 02 im Ausmass von ca. 26'277 m² zustehe (Disp.-Ziff. 2). Sie verpflichtete den Staat Zürich, B für das heimgeschlagene Grundstück Kat.-Nr. 02 im Ausmass von ca. 26'277 m² eine Entschädigung von Fr. 155.-/m² abzüglich Abbruchkosten von Fr. 500'000.-, also total Fr. 3'572'935.- zu entrichten (Disp.-Ziff. 3), Nachmass vorbehalten (Disp.-Ziff. 4) und zuzüglich Zins ab 20. März 1996 zum jeweiligen Zinsfuss der Zürcher Kantonalbank für bestehende 1. Hypotheken auf Wohnliegenschaften (Disp.-Ziff. 5). Die Kosten des Verfahrens auferlegte sie der Klägerin; Prozessentschädigungen wurden keine zugesprochen.
II.
Gegen diesen Entscheid meldeten der Staat Zürich am 11. Juni 2008 und B am 12. Juni 2008 Rekurs beim Verwaltungsgericht an. Nach vorübergehender Sistierung des Verfahrens erstatteten die Parteien ihre Rekursbegründungen am 20. und 23. Januar 2009.
Der Staat Zürich beantragte, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass keine materielle Enteignung vorliege; eventuell sei nur die in der Bauzone gelegene Fläche als massgeblich zu bezeichnen und der Kläger bei einem Heimfall zu verpflichten, die Sanierungskosten sicherzustellen.
B beantragte, die Disp.-Ziffern 2, 3 und 5 des angefochtenen Entscheids seien dahingehend abzuändern, dass die Entschädigung für den Heimschlag auf Fr. 18'288'111.- festgesetzt und der Zins zu 4.35 % bereits ab dem 1. Dezember 1992 vergütet werde, zudem sei Disp.-Ziff. 4 aufzuheben. Unabhängig von der Heimschlagsentschädigung sei ihm ergänzend eine Entschädigung zufolge materieller Enteignung (einschliesslich Entschädigung für Sonderopfer und überlange Bausperre) zuzusprechen, wenn die Schutzverfügung vom 26. März 1986 im hängigen Rechtsmittelverfahren standhalte Fr. 34'956'683.- plus 5 % Zins, wenn sie nicht standhalte Fr. 15'688'680.75 plus 5 % Zins.
Die Akten der Schätzungskommission I gingen am 24. Februar 2009 beim Verwaltungsgericht ein, ohne dass sich die Kommission zu den Rekursen vernehmen liess. In ihren Rekursantworten vom 11. und 25. März 2009 ersuchten beide Parteien um Abweisung des gegnerischen Rekurses.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 46 Abs. 1 des Abtretungsgesetzes vom 30. November 1879 (AbtrG) für die Beurteilung des Rekurses zuständig. Das Verfahren richtet sich nach den Bestimmungen über die Beschwerde gemäss §§ 50 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) (RB 1998 Nr. 44 = BEZ 1998 Nr. 23).
1.2 Der Rekurrent II verlangt mit seinem Rekurs, dass das Verwaltungsgericht in Ergänzung des Schätzungsentscheids neben einer Entschädigung für den Heimschlag auch eine solche aus materieller Enteignung (einschliesslich Entschädigung für Sonderopfer und überlange Bausperre) festsetze. Da sich der Rekurrent I gegen diese Antragserweiterung nicht zur Wehr setzt und die gleichzeitige Entscheidung über beide Entschädigungen angesichts der Regelung von §§ 41 bis 43 PBG prozessökonomisch ist, steht einem Eintreten auf diesen Antrag im Rekursverfahren grundsätzlich nichts im Weg.
2.
2.1 Der Rekurrent I beantragt die Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels. Da die Parteien ihre Standpunkte bereits vor erster Instanz zweimal schriftlich und zweimal mündlich darlegen und im vorliegenden Verfahren ebenfalls bereits je zwei Rechtsschriften verfassen konnten, erübrigt sich die Durchführung eines weiteren Schriftenwechsels (vgl. § 58 VRG).
2.2 Der Rekurrent II beantragt die Durchführung einer mündlichen Schlussverhandlung mit den Parteien.
Nach § 59 Abs. 1 VRG kann das Verwaltungsgericht von Amtes wegen oder auf Antrag der Parteien eine mündliche Verhandlung anordnen. Diese kann neben der schriftlichen Vernehmlassung durchgeführt werden oder auch an deren Stelle treten. Ein Rechtsanspruch auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung besteht – unter Vorbehalt der sich aus Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) ergebenden Anforderungen – nicht (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 59 N. 1). Im vorliegenden Fall ist die Sache spruchreif, und es besteht kein Anlass zur Durchführung einer mündlichen Verhandlung im Sinne von § 59 Abs. 1 VRG.
Da auch keine weiteren Beweiserhebungen notwendig sind, besteht ebenso wenig Anlass zur Durchführung einer Schlussverhandlung im Sinne von § 60 VRG.
Die vorliegende Streitsache um Heimschlagsrecht und materielle Enteignung ist eine zivilrechtliche Streitigkeit im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK. In derartigen Verfahren ist unter anderem die Publikumsöffentlichkeit zu gewährleisten, was nur im Rahmen einer mündlichen Verhandlung möglich ist. Da der Rekurrent II ausdrücklich nur eine Schlussverhandlung mit den Parteien beantragt, darf angenommen werden, dass er auf die Publikumsöffentlichkeit des Verfahrens und damit auf den sich daraus mittelbar ergebenden Anspruch auf Durchführung einer öffentlichen Schlussverhandlung verzichtet.
3.
Der Rekurrent II verlangte mit seinem Heimschlagsbegehren vom 20. März 1996 den Heimschlag der unter Schutz gestellten Gebäude "und deren überbaute Landfläche". Anlässlich des Augenscheins der Schätzungskommission erweiterte er alsdann diesen Antrag und verlangte nunmehr den Heimschlag für das ganze damalige Grundstück Kat.-Nr. 02 im Halte von 26’277 m². Dieses Grundstück lag nur in seinem nordwestlichen Teil, wo sich auch die Fabrikanlage befindet, in der Industriezone, im südöstlichen Teil jedoch in der Landwirtschaftszone. In seiner Klageantwort vom 23. Juni 2003 ging der Rekurrent II entgegen dieser mündlichen Erklärung nur noch von einer heimgeschlagenen Landfläche von 18'300 m² aus, was ungefähr der in der Industriezone liegenden Fläche des Grundstücks Kat.-Nr. 02 entsprach. Die Schätzungskommission stellte in ihrem Entscheid fest, die Unterschutzstellung habe bezogen auf das gesamte ursprüngliche Grundstück Kat.-Nr. 02 eine materielle Enteignung bewirkt und dem Rekurrenten II stehe dafür das Heimschlagsrecht zu.
Das Grundstück Kat.-Nr. 02 ist zwischenzeitlich vom Rekurrenten II unterteilt worden in die Grundstücke Kat.-Nr. 01 (Industriezone) mit 18'363 m² und Kat.-Nr. 12 (Landwirtschaftszone) mit 7'894 m². Beide Parteien beziehen das zu beurteilende Heimschlagsbegehren zu Recht ausschliesslich auf die in der Industriezone liegende Fläche des ehemaligen Grundstücks Kat.-Nr. 02. Demnach kann der Streitgegenstand im Beschwerdeverfahren auf das heutige Grundstück Kat.-Nr. 01 im Halte von 18'363 m² begrenzt werden.
4.
4.1 Die Ausübung des Heimschlagsrechts setzt nach § 214 Abs. 1 PBG voraus, dass die Unterschutzstellung eine materielle Enteignung bewirkt hat (vgl. Markus Rüssli, Die Heimschlagsrechte des zürcherischen Planungs- und Baugesetzes, Zürich 1996, S. 88 ff.). Eine Eigentumsbeschränkung kommt einer Enteignung im Sinn von Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) gleich, wenn einem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seines Grundeigentums untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird, weil ihm eine aus dem Eigentumsinhalt fliessende wesentliche Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so kann ausnahmsweise eine Eigentumsbeschränkung einer Enteignung dann gleichkommen, falls ein einziger oder einzelne Grundeigentümer so betroffen sind, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hierfür keine Entschädigung geleistet würde. In beiden Fällen ist die Möglichkeit einer zukünftigen Nutzung nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen. Unter besserer Nutzung eines Grundstücks ist in der Regel die Möglichkeit seiner Überbauung zu verstehen (BGE 131 II 728 E. 2, 125 II 431 E. 3a je mit Hinweisen; Enrico Riva, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 164 ff.; derselbe in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 5 N. 123 ff.; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 597 ff.).
4.2 Bei Denkmalschutzmassnahmen, die lediglich die Verminderung der baulichen
Nutzung und nicht deren vollständige Aufhebung zur Folge haben, nimmt das Bundesgericht einen entschädigungspflichtigen Entzug von wesentlichen Eigentumsbefugnissen nur dort an, wo die Massnahme eine bestimmungsgemässe, wirtschaftlich sinnvolle und gute Nutzung der betroffenen Liegenschaft verunmöglicht (BGE 117 Ib 262 E. 2a; 112 Ib 263 E. 4; 111 Ib 257 E. 4a; RB 1993 Nr. 64, bestätigt durch BGr; RB 1991 Nr. 80; ZBl 98/1997, S. 179 ff., auch zum Folgenden). Als wirtschaftlich sinnvoll werden dabei allgemein solche Nutzungen erachtet, die sich am bisherigen Zustand orientieren; auf eine Rendite, wie sie bei bestmöglicher Verwertung des Eigentums unter dem alten Rechtszustand möglich gewesen wäre, kommt es nicht an (Riva, a.a.O., S. 284; Thomas Pfisterer, Entwicklung und Perspektiven der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur materiellen Enteignung, ZBl 89/1988, S. 469 ff., insbesondere S. 479 f.).
Sodann hat es das Bundesgericht in konstanter Praxis abgelehnt, eine materielle Enteignung ab einer bestimmten prozentualen Verminderung des Verkehrswerts zu bejahen. Es lässt sich sogar feststellen, dass das Gericht in aller Regel in seinen Urteilserwägungen auf die Frage der eingetretenen Werteinbusse überhaupt nicht eingeht (Riva, S. 274 f. mit Hinweisen, auch zum Folgenden). In einigen Fällen hat es sich immerhin mit der Reduktion der tatsächlichen Nutzungsmöglichkeiten auseinandergesetzt. So hat es in einem Urteil vom 14. Dezember 1983 (ZBl 85/1984, S. 366 E. 2b) als generelle Regel festgehalten, ein Teilbauverbot für nicht mehr als einen Drittel eines Grundstücks stelle keine materielle Enteignung dar, und am 21. November 1984 (ZBl 86/1985, S. 211 ff.) hat es in einem Fall, in dem die Ausnützung von 0,25 auf 0,07 (also um fast drei Viertel) herabgesetzt wurde, eine materielle Enteignung ebenfalls verneint.
5.
5.1 Nach dem Entscheid der Schätzungskommission ist der für die Beurteilung des Eingriffs massgebliche Stichtag der 26. März 1986, das Verfügungsdatum der definitiven Schutzmassnahme. Während der Rekurrent I ebenfalls spätestens dieses Datum für massgeblich erachtet, hält der Rekurrent II bereits das Datum der vorsorglichen Schutzverfügung, den 24. April 1985, für richtig.
Nach § 183bis Abs. 3 Satz 1 des Einführungsgesetzes zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch vom 2. April 1911 sind in Übereinstimmung mit der Praxis des Bundesgerichts (BGE 132 II 218 E. 2.4 mit Hinweisen; 112 Ib 105 E. 2c, 263 E. 2 und 388 E. 3, 111 Ib 81) für die Entschädigungspflicht und die Bemessung der Entschädigung die Verhältnisse bei Inkrafttreten der Eigentumsbeschränkung massgebend. Auch bei Schutzmassnahmen bildet erst das Inkrafttreten der definitiven Massnahme den massgeblichen Zeitpunkt, allerdings darf der Ausschluss der Entschädigungspflicht nicht zum Nachteil des Betroffenen mit einer vorgängigen provisorischen Anordnung begründet werden (Riva, a.a.O., S. 187 f., mit Hinweisen; BGE 110 Ib 29 E. 4a, 109 Ib 13 E. 3). Demnach ist unabhängig davon, ob einem Rechtsmittel gegen eine Unterschutzstellung die aufschiebende Wirkung zukam oder nicht, auf das Datum des rechtskräftigen Abschlusses des dagegen gerichteten Rechtsmittelverfahrens abzustellen (vgl. ZBl 2006 S. 41 E. 3.1; vgl. zum Ganzen auch ausführlich RB 1998 Nr. 180).
Im vorliegenden Fall ist daher das Datum des Abschreibungsbeschlusses des Regierungsrats vom 18. März 1987 massgebend.
5.2 Die Schätzungskommission bejahte in ihrem Entscheid das Vorliegen einer materiellen Enteignung mit der Begründung, das vom Rekurrenten II am 23. September 1992 nach mehreren Vorprojekten eingereichte Projekt F sei vom Bau- und Werkausschuss der Stadt Bülach unter Vorbehalt der Genehmigung durch die Baudirektion bewilligt worden. Eine Genehmigung sei jedoch trotz mündlicher Zusicherung nie erfolgt, noch seien Auflagen oder Bedingungen verfügt worden, bei deren Einhaltung eine Genehmigung erteilt worden wäre. Dadurch, dass gemäss der Unterschutzstellungsverfügung bewilligungspflichtige Vorhaben im Bereich der geschützten Gebäude hätten der kantonalen Denkmalpflege angezeigt werden müssen, sei die bauliche Nutzung des Grundstücks von der Genehmigung der Baudirektion abhängig gewesen. Das Ausbleiben der Genehmigung habe eine bestimmungsgemässe, wirtschaftlich sinnvolle und gute Nutzung der betroffenen Liegenschaft vollständig verunmöglicht.
Damit leitet die Schätzungskommission das Vorliegen einer materiellen Enteignung einerseits aus der Anzeigepflicht gemäss Disp.-Ziff. I der Schutzverfügung vom 26. März 1986 und andererseits aus dem Ausbleiben einer Genehmigung im Jahr 1992/1993 ab. Diese Beurteilung ist nicht nachvollziehbar. Die Intensität des Schutzeingriffs ins Eigentum des Rekurrenten II ist allein nach den Möglichkeiten und Einschränkungen gemäss der Schutzverfügung selber und bezogen auf den massgebenden Stichtag zu beurteilen und nicht aufgrund eines Jahre später gezeigten angeblich hindernden Verhaltens einer Bewilligungs- oder Genehmigungsbehörde. Der Rekurrent II hätte seinen Bauwillen im Jahr 1992 über eine anfechtbare Verfügung der Baudirektion und mittels einer Anfechtung der Genehmigungsverweigerung in jedem Fall soweit durchsetzen können, als dies mit dem Inhalt der Schutzverfügung und der weiteren Baugesetzgebung vereinbar war. Aus dem – formell nicht abgeschlossenen – Bewilligungsverfahren von 1992 lassen sich daher von vornherein keine Rückschlüsse auf die Intensität des Schutzeingriffs ziehen. Die Schutzverfügung selber beschränkte sodann die baulichen Möglichkeiten auf dem fraglichen Grundstück ausschliesslich durch ihre materiellen Vorgaben und nicht etwa durch die formelle Verpflichtung, bewilligungspflichtige Vorhaben der kantonalen Denkmalpflege anzuzeigen. Diese Pflicht ergab sich im damaligen Zeitpunkt im Übrigen bereits aus § 27 der Verordnung über den Natur- und Heimatschutz und über kommunale Erholungsflächen vom 20. Juli 1977 (LS 702.11). Danach hatte die örtliche Baubehörde der kantonalen Denkmalpflege bewilligungspflichtige Vorhaben, welche förmlich geschützte oder inventarisierte Ortsbild- oder Denkmalschutzobjekte von kantonaler und regionaler Bedeutung berührten, anzuzeigen. Die Baudirektion hatte innert längstens 30 Tagen zu entscheiden, wenn sie das Vorhaben ihrer Genehmigung unterstellen wollte. In diesen Fällen erteilte die örtliche Baubehörde die baurechtliche Bewilligung dann entsprechend unter dem Vorbehalt der Genehmigung durch die Baudirektion. In dieser gesetzlichen Regelung und deren Anwendung gegenüber dem Projekt des Rekurrenten II liegt kein entschädigungspflichtiger Entzug wesentlicher Eigentumsbefugnisse.
Erweist sich demnach der angefochtene Schätzungsentscheid sowohl mit Bezug auf den massgebenden Stichtag als auch bezüglich der Bejahung einer materiellen Enteignung als rechtsfehlerhaft, so ist er aufzuheben. Auf eine Rückweisung der Sache ist jedoch zu verzichten, da das Verwaltungsgericht die sich in erster Linie stellenden Rechtsfragen im Folgenden selber beurteilen kann (vgl. § 63 Abs. 1 VRG).
6.
6.1 Bei der Beurteilung der Intensität des Eingriffs gemäss der Schutzverfügung vom 26. März 1986 ist vorab klarzustellen, dass das Gebäude des Kohlemagazins (Assek.-Nr. 07) bereits am 12. Januar 1987 und damit vor dem massgeblichen Stichtag wieder rechtskräftig aus dem Schutz entlassen worden war. Dass gemäss Disp.-Ziff. II dieser Verfügung der Abbruch des Kohlemagazins erst vollzogen werden durfte, wenn eine rechtskräftige Neubaubewilligung vorliege, hat entgegen der Auffassung des Rekurrenten II nicht zur Folge, dass die Unterschutzstellung dieser Baute bis heute anhält. Es entspricht vielmehr gerade im Bereich empfindlicher Ortsbilder und schutzwürdiger Bauten einer verbreiteten Praxis, den Abbruch von Gebäuden erst dann zu bewilligen, wenn bereits die Erstellung eines Neubaus gesichert ist (vgl. auch § 309 Abs. 1 lit. c PBG). Jedenfalls kann dieser Vorbehalt mitnichten als selbständige Eigentumsbeschränkung verstanden werden, die eine materielle Enteignung bewirkt. Bei der folgenden Betrachtung der Auswirkungen der Schutzverfügung können daher die für das Kohlemagazin ursprünglich angeordneten Massnahmen ausser Acht bleiben.
Bei der Frage, welche Nutzungsmöglichkeiten dem Rekurrenten II trotz der verfügten Schutzmassnahmen betreffend die Gebäude Assek.-Nrn. 04 und 05 samt Umgebung am Stichtag blieben, ist sodann vorerst auszuklammern, dass diese Unterschutzstellung zwischenzeitlich wieder aufgehoben worden ist. Erwiese sich nämlich, dass der Tatbestand einer materiellen Enteignung selbst bei Fortdauern des Schutzes nicht erfüllt ist, so kommt es auf den Ausgang des nach wie vor hängigen Rekursverfahrens gegen die Aufhebungsverfügung vom 6. März 2002 nicht an.
6.2 Der Umgebungsschutz der Schutzverfügung vom 26. März 1986 beschränkte sich auf den Bereich der Altbauten gemäss dem Situationsplan vom 31. Oktober 1985. Demnach wurde der nordöstliche Teil des damaligen Grundstücks Kat.-Nr. 02 zwischen der Spinnereistrasse und einer etwa entlang den südwestlichen Fassaden der Gebäudeteile G, D3 und D2 verlaufenden Linie unter Bauverbot gestellt. In diesem nach Angaben des Rekurrenten II 8'875 m² grossen Perimeter lagen neben den geschützten Gebäudeteilen A, B, C1, D1 bis 3, E, F, G und H auch drei abzubrechende Gebäude bzw. Gebäudeteile und sechs Bäume, welche nach der Schutzverfügung zu erhalten und bei Absterben durch neue gleichartige Exemplare zu ersetzen waren. Im südwestlichen Grundstücksteil, wo sich auch das Kohlemagazin, ursprüngliches Schutzobjekt I, befindet, stand eine Fläche von rund 9'488 m² für eine neue Überbauung zur Verfügung.
Ein Abzug von dieser überbaubaren Fläche für das Kohlemagazin und die entsprechenden Gebäudeabstände, wie dies der Rekurrent II bei seinen Flächenberechnungen tut, ist nicht gerechtfertigt (vgl. E. 6.1 vorstehend). Der Rekurrent II macht sodann geltend, es sei auch ein Abstandsband von 15 m zur Bauverbotszone nicht überbaubar, da die Denkmalpflege im Sinne von § 238 Abs. 2 PBG diesen Mindestabstand verlange, damit die Schutzwirkung auch nach einer vollständigen Überbauung zum Tragen kommen könne. Diese Einschätzung ist unrichtig. Die Flächen, welche aus Gründen des Denkmalschutzes definitiv nicht überbaut werden dürfen, sind im Katasterplan vom 31. Oktober 1985 abschliessend festgelegt. Das bedeutet, dass grundsätzlich die ganze Teilfläche des Grundstücks Kat.-Nr. 01 mit rund 9'488 m² überbaut werden durfte. Die von § 238 Abs. 2 PBG verlangte besondere Rücksichtnahme auf die Schutzobjekte durfte sich daher zwar durchaus in der Situierung, Volumenverteilung und Gestaltung von Neubauten auf diesem Grundstücksteil auswirken, nicht aber in einer eigentlichen Reduktion der überbaubaren Fläche. Dass dabei auch Gebäudeabstände zu den bestehenden Bauten gewahrt werden mussten und allenfalls auch eine Konzentration des möglichen Bauvolumens gegen die Südwestgrenze hin erforderlich war, ändert nichts an der Überbaubarkeit dieses Grundstücksteils.
Was der Rekurrent II dagegen vorbringt, überzeugt nicht. Der von ihm noch vor der Unterschutzstellung im Jahr 1983 geplante Reitstall auf dem Grundstück Kat.-Nr. 13 scheiterte an der Landwirtschaftszonenkonformität bzw. – im Falle einer Standortgebundenheit – an den entgegenstehenden öffentlichen Interessen an einer räumlichen Trennung zwischen Reitstall und Fabrikareal. Solche im Rahmen von Art. 24 Abs. 2 RPG ausserhalb der Bauzonen zu beachtenden öffentlichen Interessen können nicht mit der von § 238 Abs. 2 PBG verlangten Rücksichtnahme auf Objekte des Denkmalschutzes innerhalb einer mit bestimmten Baumassen ausgeschiedenen Industriezone verglichen werden.
Das Projekt F bedingte unter anderem den Abbruch des unter Schutz gestellten Baumwollmagazins und den Ersatz des geschützten Battagegebäudes, weshalb eine Bewilligung dafür die gleichzeitige Wiedererwägung der Schutzverfügung erfordert hätte. Eine solche Wiedererwägung kam für die Denkmalpflege offenbar durchaus in Betracht (vgl. 23.II.45.58), jedoch wurde das am 22. April 1992 der Genehmigung unterstellte Projekt der Baudirektion in der Folge gar nie förmlich zur Genehmigung unterbreitet. Selbst wenn dies der Fall gewesen wäre, wofür der Rekurrent II im Schätzungsverfahren die Befragung des ehemaligen Bauvorstands als Beweis offerierte, kommt es letztlich nicht darauf an, aus welchem Grund das Verfahren nach der am 23. September 1992 erteilten Baubewilligung nicht weitergeführt wurde. Aus dem informellen Abbruch des Bewilligungsverfahrens kann nämlich gerade wegen der Missachtung der rechtskräftigen Schutzverfügung jedenfalls nicht abgeleitet werden, ein die Schutzverfügung beachtendes Überbauungsprojekt sei nicht möglich gewesen.
Daraus, dass ein projektiertes Lagergebäude 1987 wegen mangelnder Einordnung von der Natur- und Heimatschutzkommission abgelehnt wurde, kann der Rekurrent II ebenfalls nichts zu seinen Gunsten ableiten. Dieses Lagergebäude wurde ohne Gliederung auf einer Grundfläche von 54 mal 106.50 m und in einer Höhe von 13 m über dem mittleren gewachsenen Terrain, d.h. mit einem Volumen von 74'763 m³ geplant. Ausgehend von der überbaubaren Grundfläche von 9'488 m² beanspruchte das Projekt demnach eine Baumassenziffer von 7.9 m³/m². Zusammen mit den geschützten Bauvolumina von 35'470.8 m³ wäre ein Volumen von 110'233.8 m³ auch bezogen auf die gesamte Fläche des Grundstücks Kat.-Nr. 01 weit über das zulässige Mass von total 91'815 m³ entsprechend einer Baumassenziffer von 5.0 m³/m² hinausgegangen (a.a.O. S. 1). Im Gutachten der Natur- und Heimatschutzkommission vom 29. Juni 1987 wurde zutreffend darauf hingewiesen, dass an dieser Stelle nur ein architektonisch sorgfältig und gut gestaltetes Gebäude möglich sei. Ob durch Reduzierung des Bauvolumens, mit einer stärkeren Gliederung und eventuellen Unterteilung eine tragbare Lösung erreicht werden könne, müsste anhand von Projektvariantenskizzen und Modellen geprüft werden.
Demnach kann festgestellt werden, dass die Unterschutzstellung samt Umgebungsschutz von vornherein nur eine Fläche von 8'875 m² betraf, während eine Fläche von 9'488 m², d.h. 51.7 % der gesamten Grundstücksfläche von 18'363 m², weiterhin überbaubar blieb.
6.3 Es ist im Weiteren zu prüfen, welche Möglichkeiten dem Rekurrenten II am Stichtag blieben, die unter Schutz gestellten Gebäude weiterhin wirtschaftlich sinnvoll zu nutzen. Dabei ist einerseits von der vor der Unterschutzstellung betriebenen Nutzung auszugehen. Sodann darf aber auch berücksichtigt werden, inwieweit die nach der Schutzverfügung zulässigen baulichen Massnahmen zusätzliche Nutzungsmöglichkeiten eröffneten. Ohne Auswirkungen auf die Beurteilung der Eingriffsintensität ist sodann der Umstand, dass die geschützten Gebäude wie alle Bauten ordentlich unterhalten werden müssen, um deren Nutzbarkeit auf Dauer aufrecht zu erhalten. Sollte der ordentliche Gebäudeunterhalt allerdings in den Jahren vor der definitiven Unterschutzstellung vernachlässigt worden sein, so lässt sich aus der Notwendigkeit, diese Unterhaltsmassnahmen nunmehr nachholen zu müssen, grundsätzlich nichts zur wirtschaftlich sinnvollen Gebäudenutzbarkeit ableiten.
6.3.1 Beim Schutzobjekt A, dem Spinnereihauptgebäude, waren die Fassaden und das Dach zu erhalten. Der Treppenhausanbau an der Ostfassade, der Dachaufbau auf der nördlichen Dachfläche und die Wellblechverkleidungen an den Anbauten der Westseiten waren abzubrechen. Zu rekonstruieren war demnach die ursprüngliche Fensterachse an der Ostfassade, die durch den sekundären Treppenhausanbau zerstört war. Im Inneren wurden
die Eisenstützen und Unterzugsbalken, der Dachstuhl und die Treppenhausanlage in der Nordwestecke des Gebäudes unter Schutz gestellt.
Dass diese Massnahmen eine sinnvolle weitere Nutzung des Gebäudes zu Gewerbezwecken verhindert haben sollen, ist nicht nachvollziehbar. Die D AG hat ihren Spinnereibetrieb in diesem Gebäude offenbar noch bis 1982 führen können. Dass vorerst die im Gebäude noch vorhandenen Maschinen und Einrichtungen hätten entfernt und entsorgt werden müssen, ist selbstverständlich, spricht aber nicht gegen eine wirtschaftlich sinnvolle künftige Nutzung. Dieser Aufwand wäre denn auch unabhängig von einer Unterschutzstellung zu erbringen gewesen. Auch dass das Gebäude insgesamt hätte saniert werden müssen, um eine neue Nutzung zu initiieren, liegt auf der Hand. Dem Rekurrenten II ist dabei zwar zuzubilligen, dass die Zugänglichkeit des Gebäudes für eine intensive Lagernutzung mittels Lastwagen mit Schwierigkeiten verbunden gewesen wäre, da die geschützten Aussenfassaden keine grossen Zugänge aufwiesen. Jedoch wären andere Nutzungen, insbesondere auch für Dienstleistungen, durchaus in Frage gekommen. Unbegründet sind diesbezüglich die feuerpolizeilichen Bedenken des Rekurrenten II betreffend die Eisenstützen, welche seiner Ansicht nach Nutzungen mit längerem Aufenthalt von Personen ausgeschlossen hätten. Gerade die besonderen Verhältnisse eines Denkmalschutzobjektes begründeten nach § 220 Abs. 1 lit. d PBG (in seiner damals geltenden Fassung vom 7. September 1975) Ausnahmen von primären Bauvorschriften. Auch was die notwendigen Parkierungsflächen anbelangt, wäre mit dem Einbezug der voll überbaubaren Teilfläche im Südwesten des Grundstücks eine Lösung ohne Weiteres denkbar gewesen. Demnach kann von der vollen wirtschaftlichen Nutzbarkeit der 1987 im Hauptgebäude vorhandenen Nutzfläche ausgegangen werden.
Nach den Plänen des Rekurrenten II sind dies insgesamt 4'648 m² in den drei Vollgeschossen und dem Dachgeschoss. Das darüber liegende Giebelgeschoss mit einer Fläche von 1'227 m² kann jedoch wegen der Dachschrägen nur zur Hälfte angerechnet werden. Dass der Warenlift dieses Geschoss nicht bediente, spielt bei der Anrechnung der Fläche keine Rolle. Im Spinnereihauptgebäude wäre demnach eine Fläche von 5'261.5 m² wirtschaftlich sinnvoll nutzbar.
6.3.2 Beim südöstlich an das Spinnereihauptgebäude angebaute Kistenlager, Objekt B, waren die Fassaden inklusive aller formbestimmenden Baudetails zu erhalten; der Lagerschuppen auf der Südseite und der Verbindungsgang zum Battagegebäude waren abzubrechen; im Inneren wurden keine Schutzmassnahmen verfügt.
Bei dieser Ausgangslage wäre die gesamte Fläche des Anbaus problemlos weiter nutzbar gewesen. Der Anbau ist direkt über eine Tür vom Hauptgebäude aus zugänglich. Die bestehende Innenwand im Kistenlager stand nicht unter Schutz und hätte geöffnet werden können. Es trifft daher entgegen den Behauptungen des Rekurrenten II nicht zu, dass der westliche Gebäudeteil nur über einen Korridor vom Battagegebäude her zu erreichen gewesen wäre. Die Fläche beträgt nach den Angaben des Rekurrenten II 175 m²; für eine solche von 360 m², wie dies der Rekurrent I behauptet, bestehen angesichts der Eingeschossigkeit keine Anhaltspunkte.
6.3.3 Das Battagegebäude C1 im Innenbereich der Fabrikanlage wurde ebenfalls nur mit seinen äusseren Bauteilen, Fassaden, inkl. aller formbestimmenden Baudetails, unter Schutz gestellt. Abzubrechen waren hier der Stockereianbau mit Staubturm (C2). Dementsprechend war die durch den Abbruch wieder freigestellte Fassade mit ehemaliger Fensteranordnung analog derjenigen an der Ostfassade zu rekonstruieren. Auch mit Bezug auf dieses Gebäude ist nicht nachvollziehbar, weshalb die Schutzmassnahmen eine künftige sinnvolle Nutzung verunmöglicht haben sollte. Die nutzbare Fläche im Erdgeschoss betrug nach den Angaben des Rekurrenten II 310 m², nach dem Rekurrenten I sollen insgesamt 780 m² nutzbar sein. Angesichts der gegebenen Gebäudehöhe von 6.10 m und der Dachhöhe von 3.10 m rechtfertigt es sich hier, von zwei voll nutzbaren Geschossen auszugehen, was eine nutzbare Fläche von 620 m² ergibt.
6.3.4 Beim Schutzobjekt Kessel- und Maschinenhaus (D1 bis 3) waren nicht nur die Fassaden und das Dach zu erhalten und die durch den Abbruch des Stockereianbaus mit Turm wieder frei gewordene Ostfassade zu rekonstruieren, sondern es wurde der gesamte Maschinenpark und die Dampfkesselanlage unter Schutz gestellt. Integral zu erhalten war sodann auch der Hochkamin (E). Beim Turbinenhaus (F) war ebenfalls neben den äusseren Bauteilen wie Fassaden und Dach auch die im Inneren stehende ältere Turbine von 1918 zu erhalten. Diese drei Schutzobjekte konnten als Folge der Schutzmassnahmen auch nach dem Eingeständnis des Rekurrenten I nicht mehr wirtschaftlich genutzt werden.
6.3.5 Der Schlossereianbau G wurde wiederum nur im äusseren Erscheinungsbild, d.h. Fassaden und Dach, geschützt, wobei die Dachaufbauten abzubrechen waren. Im Inneren wurden keine Schutzmassnahmen angeordnet. Auch hier besteht kein Anlass für die Annahme, dass nur ein Teil der möglichen Nutzflächen hätte sinnvoll genutzt werden können. Dazu gehört selbstverständlich auch die Ausnutzung des Dachgeschosses, auch wenn dieses bisher keine regulären Treppenaufgänge aufwies. Die nutzbare Fläche in der Schlosserei beträgt nach den Angaben des Rekurrenten II rund 450 m², hinzu kommen die Nutzflächen in den beiden Dachgeschossen von 150 m² und 116 m², sodass sich hier ein Total von 716 m² ergibt.
6.3.6 Das 8.50 m hohe, mit einem Flachdach versehene Baumwollmagazin H wurde nur mit Bezug auf die Aussenteile geschützt, nicht jedoch im Inneren. Hier wäre zwar grundsätzlich von der Gebäudehöhe her auch eine zweigeschossige Nutzung der Innengrundfläche von ca. 320 m² möglich, der Rekurrent I geht selber aber nur von einer eingeschossigen Lagernutzung aus, womit den Einschränkungen bezüglich Zugänglichkeit und fehlender Belichtung genügend Rechnung getragen ist.
6.3.7 Zur Ermittlung der Nutzungseinbusse ist im Folgenden eine Nutzflächenberechnung anzustellen. Dabei ist zu ermitteln, welche oberirdischen Nutzflächen auf dem gesamten Areal zulässig wären, inwieweit die in den Schutzobjekten vorhandenen bzw. möglichen Flächen sinnvoll nutzbar sind und wieweit neue Nutzflächen auf dem überbaubaren Grundstücksteil erstellt werden können. Entgegen den Berechnungen des Rekurrenten II kann bei dieser Nutzflächenberechnung die Möglichkeit eines für die Baumassenziffer nicht relevanten nutzbaren Untergeschosses (vgl. § 258 Abs. 1 PBG) ausser Betracht gelassen werden, da auf dem überbaubaren Grundstücksteil von 9'488 m² ohne Einschränkung Untergeschosse realisiert und demnach nicht realisierbare Untergeschosse im Bereich der Schutzobjekte voll kompensiert werden können. Bezüglich der Geschosshöhe kann jedoch mit dem Rekurrenten II von einer solchen von 3.7 m ausgegangen werden.
Die Parteien sind sich über das gegebene Ausmass der geschützten Gebäudevolumina nicht einig. Während der Rekurrent I – gestützt auf die Angaben der Gebäudeversicherung – ein solches von 34'812 m³ errechnet, geht der Rekurrent II von 35'470.8 m³ aus. Die Zahlen weichen auch in den einzelnen Positionen für die verschiedenen Gebäudebestandteile zum Teil erheblich voneinander ab, ohne dass sie sich aus den Akten näher verifizieren liessen. Immerhin fällt auf, dass die Gebäudeversicherung nicht allen geschützten Bauteilen ein Volumen zugeordnet hat, so etwa nicht dem Hochkamin sowie weiteren nicht näher bezeichneten Positionen, die am 17. April 2000 als wertlos oder teilweise zerstört aufgeführt sind. Demgegenüber beziehen sich die Berechnungen des Rekurrenten II substanziiert auf die einzelnen geschützten Bauteile und erscheinen mit ihren einzelnen Längenmassen auch plausibel. Es ist daher im Folgenden bezüglich der geschützten Bauteile von den Baumassenzahlen des Rekurrenten II auszugehen.
Zulässige Nettonutzflächen
Gesamte Grundstücksfläche (Industriezone) in m² 18'363
Baumassenziffer in m³/m² 5
Total zulässiges Bauvolumen in m³ 91'815
Mutmassliche Geschosshöhe in m 3.7
Total zulässige Bruttogeschossflächen in m² 24'814.9
./. 10 % Aussenwände in m² -2'481.5
**Total zulässige oberirdische Nettonutzfläche 22'333.4
__________________________________________________________________**
Nutzbare oberirdische Geschossflächen
In Schutzgebäuden
Hauptgebäude in m² 5'261.5
Kistenlager in m² 175
Battage in m² 620
Schlossereianbau in m² 716
Baumwollmagazin in m² 320
Total 7'092.5
In Neubauten
Total zulässiges Bauvolumen in m³ 91'815
Geschütztes Bauvolumen in m³ 35'470.8
Noch zulässiges Bauvolumen in m³ 56'344.2
mögliche Geschosshöhe in m 3.7
Total zulässige Bruttogeschossflächen in m² 15'228.2
./. 10 % Aussenwände -1'5822.8
mögliche neue oberirdische Nutzflächen in m² 13'705.4 __________________________________________________________________
Total nutzbare oberirdische Geschossflächen in m² 20'797.9
__________________________________________________________________
Berechnung Nutzungsverlust
**zulässige Nettonutzflächen in m² 22'333.4
Total nutzbare oberirdische Geschossflächen in m² 20'797.9
Nutzungsverlust in m² und in % 1'535.5 6.8**
6.4 Keinen massgeblichen Einfluss auf die Beurteilung der Eingriffsintensität haben vorliegend die dem Rekurrenten II auferlegten Rekonstruktionspflichten und die weiteren Schutzpflichten. Die verlangten Rekonstruktionen beschränken sich im Wesentlichen auf eine Anpassung von Fassaden und Fenstern als Folge notwendiger Abbrüche, dies beim Hauptgebäude, beim Battagegebäude und beim Kessel- und Maschinenhaus. Die weiteren Schutzpflichten gehen ebenfalls nicht wesentlich über das Mass an Unterhaltsarbeiten hinaus, das generell für den Erhalt bestehender Bausubstanz aufzuwenden ist. Zudem wurden dem Rekurrenten II bereits in der Schutzverfügung staatliche Beiträge für die Gebäudeunterhaltskosten in Aussicht gestellt (vgl. auch § 217 PBG). Gemessen an den gesamthaft auf dem Grundstück bestehenden baulichen Nutzungsmöglichkeiten erscheinen diese Einschränkungen als eher marginal.
6.5 Für die streitbetroffene Fläche war mit der BZO vom 2. Dezember 1985 eine Industriezone festgesetzt worden, dies in lückenloser Fortschreibung einer davor bestehenden Zonenzuweisung. Die Genehmigung der BZO erfolgte am 17. September 1986, wobei verschiedene Festsetzungen infolge hängiger Rekurse – nicht aber das streitbetroffene Areal – einstweilen von der Genehmigung ausgenommen waren. Die Genehmigung der ausgenommenen Festlegungen erfolgte am 17. Mai 1989 und damit erst nach dem massgebenden Stichtag. Auch wenn demnach die Stadt Bülach am massgebenden Stichtag noch nicht über eine gesamthaft den Anforderungen des RPG entsprechende BZO verfügte, kann daraus nichts zulasten des Rekurrenten II abgleitet werden. Die von der Rechtsprechung bei Enteignungsstreitigkeiten vorgenommene Unterscheidung zwischen Auszonung und Nichteinzonung betrifft nach der bundesgerichtlichen Praxis ausschliesslich Fälle, wo ein Grundstück einer Nichtbauzone zugewiesen wird (vgl. für viele BGE 131 II 728 E. 2.1, 125 Ii 431 E. 3b und 122 II 326 E. 4c).
Ebenso wenig ist vorliegend von Belang, welche Erschliessungsqualität das Fabrikgelände am Stichtag aufwies. Offenbar reichte die bestehende Erschliessung zur Nutzung der vorhandenen Bauten. Für eine Neuüberbauung im Südwesten des Areals wären unabhängig von der Unterschutzstellung zusätzliche Erschliessungsmassnahmen notwendig gewesen. Auf die Frage der materiellen Enteignung haben diese Umstände jedoch keinen Einfluss (vgl. E. 4.2).
6.6 Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Unterschutzstellung vom 26. März 1986 zwar zu einem Nutzflächenverlust für den Rekurrenten II führte, dass dieser jedoch weit unter 10 % ausmachte. Eine weitere wirtschaftlich sinnvolle Nutzung des Fabrikareals blieb ihm demnach möglich; auf eine allseits optimale Nutzung des Grundstücks hatte er ohnehin keinen Anspruch.
7.
Der Tatbestand des Sonderopfers unterscheidet sich vom Haupttatbestand der materiellen Enteignung darin, dass einerseits eine geringere Eingriffsintensität genügt und andererseits – als zusätzliche Voraussetzung – eine durch den Eingriff bewirkte rechtsungleiche Behandlung vorliegen muss (Nicola Feuerstein, Das Sonderopfer bei Eigentumsbeschränkungen, St. Gallen 1993, S. 153 ff.). Auch in diesen Fällen ist jedoch vorab eine gewisse Eingriffsintensität erforderlich. In den wenigen Fällen, in denen das Bundesgericht bisher ein Sonderopfer bejaht oder zumindest für möglich gehalten hat, erreichte die Eigentumsbeschränkung jeweils eine derart hohe Intensität, dass ohnehin eine materielle Enteignung im engeren Sinn entweder ausdrücklich vorlag oder zumindest vermutet werden konnte (vgl. die Auswertung der sechs Fälle in ZSR 1947, S. 408 ff., BGE 89 I 381, 101 Ib 27, 107 Ib 380, den unveröffentlichten Fall Hofstetter vom 16. März 1983 und BGE 113 Ia 368 bei Feuerstein, a.a.O. S. 124 ff.). Ein Eigentumseingriff ohne erhebliche Nutzungseinbusse kann von vornherein kein unzumutbares Opfer gegenüber der Allgemeinheit bedeuten (vgl. BGE 111 Ib 257 E. 4c). Im vorliegenden Fall hätte der Rekurrent II aus den unter Schutz gestellten Fabrikgebäuden weiterhin Ertrag ziehen und diesen durch Umbaumassnahmen und eine Neuüberbauung im Südwesten noch ganz erheblich steigern können. Angesichts des vorstehend errechneten Nutzflächenverlustes von weniger als 10 % liegt daher auch für die Annahme eines Sonderopfers keine genügende Eingriffsintensität vor.
Weiter ist im vorliegenden Fall die zweite Voraussetzung des Sonderopfers, das heisst eine stossende Rechtsungleichheit gegenüber anderen Grundeigentümern nicht erkennbar, denn die Fabrikanlage wurde nicht etwa aus einer Reihe ähnlicher Anlagen exemplarisch für alle ausgewählt. Auch mit Blick auf andere von Denkmalschutzmassnahmen betroffene Grundeigentümer wurde der Rekurrent II nicht rechtsungleich behandelt. Er hätte wie andere Eigentümer zwar gewisse Aufwendungen für Schutzvorkehrungen tätigen müssen, jedoch geht das zürcherische Recht davon aus, dass solche Kosten, wenn sie in qualifizierter Weise über das allgemein notwendige Mass an Unterhalt und Pflege hinausgehen, vom anordnenden Gemeinwesen zu übernehmen sind (vgl. § 207 Abs. 2 PBG; Verordnung über Staatsbeiträge für den Natur- und Heimatschutz und für kommunale Erholungsgebiete vom 15. Januar 1992, LS 701.3).
Liegt demnach keine materielle Enteignung vor, so besteht auch kein Anspruch auf Heimschlag der fraglichen Gebäude samt der ihnen zugeordneten Grundstücksfläche. Dementsprechend sind auch die Entschädigungsbegehren des Rekurrenten II abzuweisen.
8.
8.1 Im Rekursantrag 2 des Rekurrenten II wird als Bestandteil der Enteignungsentschädigung auch der Ersatz unnützer Planungskosten für das 1984 geplante Projekt G über Fr. 580'000.- und das 1992 ausgearbeitete Projekt F über Fr. 5'555.651.- verlangt. Darin könnte trotz Fehlens eines ausdrücklichen Eventualantrags ein vom Hauptanspruch unabhängiger Antrag auf Entschädigung gesehen werden.
8.2 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts hat ein Bauherr unter Umständen unabhängig von der Entschädigung aus materieller Enteignung einen aus Vertrauensschutz und Eigentumsgarantie abgeleiteten Anspruch auf Ersatz nutzlos gewordener Planungskosten. Voraussetzung dafür ist, dass ein bestimmtes Baugesuch Anlass zur Änderung der Bauordnung gab, weil die Baubehörden die Ausführung des Vorhabens auf diese Weise verhindern wollten, und dass diese Absicht der Baubehörden für den Grundeigentümer nicht voraussehbar war. Ersatz muss sodann auch in denjenigen Fällen geleistet werden, in welchen dem Bauwilligen vor Einreichen des Baugesuchs Zusicherungen auf den Fortbestand der geltenden Bauvorschriften gegeben worden waren und dieser im Vertrauen darauf Projektierungskosten aufgewendet hatte (BGE 119 Ib 229 E. 4b; 117 Ib 497 E. 7b; 108 Ib 352 E. 4b.aa; 102 Ia 243 E. 7).
Es ist fraglich, ob sich diese auf die Änderung einer Bauordnung zugeschnittene Rechtsprechung ohne Weiteres auch auf Fälle von Denkmalschutzmassnahmen übertragen lässt. Anders als bei Bau- und Zonenordnungen, wo den Behörden insbesondere bei Nichteinzonungen, Um- oder Abzonungen ein überaus grosser Planungsspielraum zusteht, sind Unterschutzstellungen nur bei Vorliegen eng umschriebener Voraussetzungen zulässig. Anlass für Denkmalschutzmassnahmen bildet daher regelmässig nicht ein konkretes Bauprojekt, dessen Verwirklichung verhindert werden soll, sondern höchstens die auf ein Baugesuch hin einsetzenden Abklärungen betreffend Schutzwürdigkeit. Wie es sich damit verhält, kann jedoch aus folgenden Gründen offen bleiben.
8.3 Im vorliegenden Fall kommt ein Ersatz für das 1992 ausgearbeitete Projekt von vornherein nicht in Frage. In jenem Zeitpunkt war die Schutzverfügung bereits rechtskräftig erlassen, und das Projekt hielt sich mit Bezug auf das Baumwollmagazin und das Battagegebäude nicht einmal an die Schutzverfügung (vgl. vorstehende E. 6.2).
Aber auch das vor der Schutzverfügung ausgearbeitete Projekt hat der Rekurrent II auf eigenes Risiko hin erstellt und ohne die gebotene Vorabklärung betreffend allfälliger Schutzwürdigkeit des offensichtlich bemerkenswerten Gebäudeensembles. Aus dem Umstand, dass die Anlage damals noch nicht im Inventar der Schutzobjekte von regionaler und kantonaler Bedeutung aufgenommen war, konnte er kein besonderes Vertrauen auf einen Schutzverzicht ableiten. Zur Vermeidung unnützer Planungskosten stellt das zürcherische Recht den Grundeigentümern das Institut des Provokationsbegehrens zur Verfügung (§ 213 PBG). Mit dem daraus folgenden Entscheid lässt sich die bestehende Ungewissheit über die Schutzwürdigkeit eines Objektes definitiv beseitigen. Wenn der Rekurrent II von dieser Möglichkeit während mehr als eines Jahres (von der Auftragserteilung im März 1984 bis zum Abbruchgesuch am
Der Rekurs des Rekurrenten II ist daher auch bezüglich Ersatz nutzlos gewordener Planungskosten abzuweisen.
9.
Trotz vollständigen Obsiegens des Rekurrenten I und Unterliegens des Rekurrenten II kann es bei der von der Schätzungskommission vorgesehenen Kostenauflage bleiben. Die Kosten des Schätzungsverfahrens trägt gemäss § 63 Abs. 1 AbtrG in der Regel der Expropriant. Diese Regel gilt nach der Praxis selbst dann, wenn eine materielle Enteignung verneint wird, es sei denn, der Ansprecher habe das Verfahren leichtfertig verursacht (RB 1993 Nr. 65). Dies kann dem Rekurrenten II nicht vorgeworfen werden.
10.
Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die Kosten dem Rekurrenten II aufzuerlegen (§ 13 in Verbindung mit § 70 VRG). Eine Parteientschädigung steht dem unterliegenden Rekurrenten II von vornherein nicht zu. Hingegen ist er gestützt auf § 17 Abs. 2 VRG zur Zahlung einer angemessenen Parteientschädigung an den anwaltlich vertretenen Rekurrenten I zu verpflichten, für welche die Mitwirkung im Rekursverfahren mit einem erheblichen Prozessaufwand verbunden war. Zudem hat der Rekurrent I im vorliegenden Verfahren nicht in erster Linie hoheitliche Interessen verfochten. In Verfahren betreffend materielle Enteignung ist die Stellung des Gemeinwesens vergleichbar mit jener einer Privatperson, die finanzielle Ansprüche an sie abwehren will. Dieser Gesichtspunkt spricht für die Zusprechung einer Parteientschädigung (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 21).
Demgemäss entscheidet die Kammer:
Der Rekurs des Rekurrenten I wird gutgeheissen und der Rekurs des Rekurrenten II wird abgewiesen. In Aufhebung der Disp.-Ziffern 1 bis 5 des Entscheids der Schätzungskommission vom 24. April 2008 wird festgestellt, dass die Unterschutzstellung des Gebäudeensembles Jakobstal gemäss der Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 26. März 1986 keine materielle Enteignung des Rekurrenten II bewirkt hat. Demgemäss werden das Heimschlagsbegehren und die Entschädigungsforderungen des Rekurrenten II abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 50'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 50'060.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Rekurrenten II auferlegt.
Der Rekurrent II wird verpflichtet, dem Rekurrenten I für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 10'000.- zu bezahlen.
Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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