Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VR.2007.00009
Entscheid
der 3. Kammer
vom 6. Dezember 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtssekretär Markus Heer.
In Sachen
Staat Zürich, durch RA A,
Rekurrent ,
gegen
Stadt Zürich, vertreten durch den Stadtrat,
Rekursgegnerin ,
**betreffend materielle Enteignung;
Wiederaufnahme von VR.2006.00002,**
hat sich ergeben:
I.
Das dem Kanton Zürich gehörende unüberbaute Grundstück Kat.-Nr. 01 mit einer Fläche von 16'478.8 m² lag nach der Bau- und Zonenordnung 1963 der Stadt Zürich (BZO 1963) mit ca. 12'682 m² in der Freihaltezone und mit ca. 3'797 m² in der Wohnzone D. In der Gemeindeabstimmung vom 17. Mai 1992 wurde diese Bau- und Zonenordnung revidiert (BZO 1992), so dass von der bisherigen Wohnzonenfläche Teilflächen von ca. 3'060 m² und ca. 141.8 m² zur Freihaltezone geschlagen wurden, während eine Fläche von ca. 595 m² der neuen Bauzone W2 zugeteilt wurde. Nach Genehmigung der neuen Freihaltezonen durch den Regierungsrat traten diese Festlegungen am 11. Oktober 1997 in Kraft.
II.
Am 5. Mai 1998 meldete der Kanton Zürich eine Entschädigungsforderung aus materieller Enteignung über Fr. 3'278'000.- (4'400 m² à Fr. 745.-) nebst Zins an. Da sich die Parteien über eine Entschädigung nicht einigen konnten, ersuchte die Stadt Zürich das Statthalteramt des Bezirks Zürich am 24. Juli 2003 um Einleitung des Schätzungsverfahrens. Das Statthalteramt überwies die Akten am 4. August 2003 an die Schätzungskommission I zur Durchführung des Schätzungsverfahrens.
Im Schätzungsverfahren verlangte die Stadt Zürich als Klägerin die Feststellung, dass keine materielle Enteignung vorliege. Weiter stellte sie verschiedene Eventualanträge mit Bezug auf die Entschädigungshöhe, den Zins und das Zugrecht. Der Kanton Zürich als Beklagter verlangte in der Klageantwort eine Entschädigung aus materieller Enteignung von Fr. 3'361'890.- nebst Zins ab 5. Mai 1998; er anerkannte das Zugrecht, machte das Heimschlagsrecht und das Ausdehnungsrecht geltend und verlangte für das ganze abzutretende Grundstück Fr. 4'810'540.-. Die Stadt Zürich anerkannte darauf in der Replik das Heimschlagsrecht für die der Freihaltezone zugewiesenen Flächen und beantragte dafür eine Entschädigung von Fr. 992.- für ca. 141.8 m² (Fr. 7.-/m²) und Fr. 28'500.- für ca. 2'850 m² (Fr. 10.-/m²), je zuzüglich Zins ab 11. November 2003. Im weiteren Umfang lehnte sie das Heimschlags- und das Ausdehnungsrecht ab, eventuell seien die Entschädigungen dafür auf Fr. 299'250.- für ca. 595 m² (Fr. 450.-/m²) und ca. 210 m² (Fr. 150.-/m²) sowie Fr. 88'774.- für ca. 12'682 m² (Fr. 7.-/m²) festzusetzen, je zuzüglich Zins ab 11. November 2003.
Mit Entscheid vom 18. August 2005 stellte die Schätzungskommission fest, dass die Zuweisung der beiden Teilflächen von ca. 3'060 m² und ca. 141.8 m² zur Freihaltezone keine materielle Entscheidung bewirkt hätten (Disp.-Ziff. 1). Weiter anerkannte sie das Heimschlagsrecht des Kantons Zürich für Teilflächen von ca. 3'060 m² plus ca. 141.8 m² sowie für die der W2-Zone zugewiesene Teilfläche von ca. 595 m² (Disp.-Ziff. 2 und 3), verweigerte ein solches hingegen für die der Freihaltezone zugewiesene Teilfläche von ca. 12'682 m² (Disp.-Ziff. 4). Für die heimgeschlagenen Flächen sollten unter Vorbehalt des genauen Nachmasses für ca. 2'850 m² Fr. 85'500.- (Fr. 30.-/m²), für ca. 210 m² Fr. 31'500.- (Fr. 150.-/m²), für ca. 141.8 m² Fr. 2'127.- (Fr. 15.-/m²) und für ca. 595 m² Fr. 654'500.- (Fr. 1'100.-/m²) entrichtet werden (Disp.-Ziff. 5 bis 9), wobei diese Entschädigung ab 11. November 2003 zum jeweiligen Zinsfuss der Zürcher Kantonalbank für bestehende 1. Hypotheken auf Wohnliegenschaften zu verzinsen waren (Disp.-Ziff. 10). Die Kosten des Schätzungsverfahrens wurden der Klägerin auferlegt, eine Parteientschädigung wurde nicht zugesprochen (Disp.-Ziff. 11).
III.
Gegen den Schätzungsentscheid erhob der Kanton Zürich am 21. Juli 2006 Rekurs und beantragte in seiner Rekursbegründung vom 4. September 2006 im Hauptantrag die Feststellung einer materiellen Enteignung sowie eine Entschädigung über insgesamt Fr. 4'392'869.60 (Fr. 1'372.-/m²) zuzüglich Zins ab 5. Mai 1998. Für den Fall, dass diese Anträge abgewiesen würden, beantragte er Heimschlagsentschädigungen von Fr. 142'500.- für ca. 2'850 m² (Fr. 50.-/m²), Fr. 7'090.- für ca. 141.8 m² (Fr. 50.-/m²) und Fr. 714'000.- für ca. 595 m² (Fr. 1'372.-/m²), je zuzüglich Zins ab 11. November 2003. Zum Verfahren selber beantragte der Rekurrent, es sei ein zweiter Schriftenwechsel durchzuführen, die Kosten seien der Rekursgegnerin aufzuerlegen und dem Rekurrenten sei eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen.
Die Stadt Zürich beantragte mit Rekursantwort vom 4. Oktober 2006 die Abweisung des Rekurses unter Kostenfolgen zu Lasten des Rekurrenten. Die Schätzungskommission verzichtete am 6. Oktober 2006 auf eine Vernehmlassung.
Mit Entscheid vom 7. Dezember 2006 wies das Verwaltungsgericht den Rekurs ab (VR.2006.0002), ohne dem Rekurrenten zuvor ausdrücklich Gelegenheit zur Stellungnahme zur Rekursantwort gegeben zu haben. Eine hiergegen erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde des Kantons Zürich hiess das Bundesgericht am 14. August 2007 wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs gut und wies die Sache zu neuer Beurteilung an das Verwaltungsgericht. Im wiederaufgenommenen Verfahren wurde dem Rekurrenten Frist zur Stellungnahme zur Rekursantwort angesetzt, worauf dieser sich mit Replik vom 31. Oktober 2007 äusserte. Darin reduzierte er sein Entschädigungsbegehren von ursprünglich Fr. 4'392'869.60 auf Fr. 3'521'980.- (Fr. 1'110.-/m²) und im Eventualbegehren bezüglich einer Fläche von ca. 595 m² von bisher Fr. 714'000.- auf Fr. 654'500.- (Fr. 1'100.-/m²). Zudem beantragte er die Durchführung eines Augenscheins.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses nach § 46 Abs. 1 des Gesetzes betreffend die Abtretung von Privatrechten vom 30. November 1879 (Abtretungsgesetz, AbtrG) zuständig.
1.2 Das Verfahren richtet sich nach den Bestimmungen über die Beschwerde gemäss den §§ 50 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 38 ff.; RB 1998 Nr. 44 = BEZ 1998 Nr. 23; RB 2001 Nr. 25).
1.3 In seiner Replik beantragt der Rekurrent, es sei ein Augenschein durchzuführen. Für das Verwaltungsgericht besteht kein Anlass für eine derartige Beweiserhebung. Ob sich die betroffenen Grundstücksteile im weitgehend überbauten Gebiet befinden und ob sie genügend erschlossen sind, lässt sich anhand der Schätzungsakten und der im Rekursverfahren eingelegten Fotografien beurteilen.
2.
Nach Art. 26 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) und Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) schuldet das Gemeinwesen für die von ihm erlassenen Eigentumsbeschränkungen, die ähnlich einer Enteignung wirken, volle Entschädigung. Eine materielle Enteignung in diesem Sinne liegt nach der Rechtsprechung vor, wenn dem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seiner Sache untersagt oder besonders schwer eingeschränkt wird, weil ihm eine wesentliche, aus dem Eigentum fliessende Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so kann er ausnahmsweise einer Enteignung gleichkommen, falls ein einziger oder einzelne Eigentümer so betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit als unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hierfür keine Entschädigung geleistet würde. In beiden Fällen ist die Möglichkeit einer künftigen besseren Nutzung der Sache nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen. Unter besserer Nutzung eines Grundstücks ist in der Regel die Möglichkeit seiner Überbauung zu verstehen (BGE 131 II 728 E. 2, 125 II 431 E. 3a je mit Hinweisen; Enrico Riva, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 164 ff.; derselbe in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 5 N. 123 ff.; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 597 ff.).
Von einer materiellen Enteignung kann im Licht der verfassungsrechtlichen Ordnung des Bodenrechts grundsätzlich nur dann gesprochen werden, wenn im Zeitpunkt der Rechtskraft der Planungsmassnahme, die einer Enteignung gleichkommen soll, eine raumplanerische Grundordnung galt, welche die Berechtigung zum Bauen auf dem fraglichen Grundstück einschloss. Eine solche verfassungsmässige Grundordnung liegt vor, wenn die Gemeinde über einen Nutzungsplan im Sinne des RPG verfügte, der die Bauzonen entsprechend Art. 15 RPG in zweckmässiger Weise rechtsverbindlich von den Nichtbauzonen trennt und jenes Land in die Bauzonen einbezieht, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird. Nur unter dieser Voraussetzung ist das fragliche Grundstück von einer Auszonung betroffen worden, welche in der Regel als materielle Enteignung zu würdigen ist. Wird dagegen bei der erstmaligen Festsetzung einer verfassungs‑und gesetzeskonformen Nutzungsplanung eine Liegenschaft keiner Zone für private Bauten zugewiesen, so liegt nach der bundesgerichtlichen Praxis eine Nichteinzonung vor, die in der Regel als Inhaltsbestimmung des Grundeigentums entschädigungslos hinzunehmen ist (BGE 131 II 728 E. 2.1, 123 II 481 E. 6b, 122 II 326 E. 4, 121 II 417 E. 3; Riva, Hauptfragen, S. 177 ff.; derselbe in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 139 ff.; Hänni, S. 601 ff.). Verdeutlichend dazu hat das Bundesgericht überdies festgehalten, dass eine Nutzungsordnung, welche eine aus der Zeit vor Inkrafttreten des RPG stammende BZO ablöst, generell und unbesehen von der tatsächlichen Umsetzung raumplanerischer Grundsätze in der früheren Ordnung, keine Auszonung bewirken kann. Damit soll verhindert werden, dass sich die Planungsbehörden bei der erstmaligen Umsetzung der verfassungsrechtlichen und raumplanungsgesetzlichen Grundsätze eher von entschädigungs- statt von raumordnungsrechtlichen Gesichtspunkten leiten lassen (BGE 131 II 728 E. 2.3, 123 II 481 E. 6b S. 488, 122 II 326 E. 5c).
Massgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Entschädigungspflicht und damit auch für das Vorliegen einer materiellen Enteignung und die Bemessung der Entschädigung ist der Zeitpunkt des Inkrafttretens der fraglichen Zonierung, hier also der 11. Oktober 1997.
3.
3.1 Mit Erlass der BZO 1992 hat die Rekursgegnerin ihre vor Inkrafttreten des RPG festgesetzte BZO 1963 erstmals an die Anforderungen des RPG angepasst. Die mit der BZO-Revision 1992 erfolgte Zuweisung von Grundstücken zur Freihaltezone stellt daher nach gefestigter Praxis eine Nichteinzonung dar (vgl. BGE 132 II 218 E. 2.1 betr. Kürberghang; vgl. auch bereits RB 1997 Nr. 119 betr. Burghölzlihügel; VGr, 23. Januar 2003 betr. Bürglihügel, VR.2002.00005, www.vgrzh.ch, bestätigt durch BGr, 4. November 2003, 1A.72/2003 E. 5 in: ZBl 106/2005 S. 661 und unter www.bger.ch).
Was der Rekurrent dagegen vorbringt, überzeugt nicht. Nach der vorstehend dargelegten bundesgerichtlichen Rechtsprechung kommt es bei der erstmaligen Schaffung einer RPG-konformen Nutzungsordnung nicht darauf an, ob die frühere Ordnung einzelne raumplanerische Grundsätze bereits beachtete oder nicht. Ebenso wenig kann es eine Rolle spielen, ob eine altrechtliche Bauzone infolge Verzugs des Plangebers durch das weitgehend überbaute Gebiet als vorläufige Bauzone im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG abgelöst wurde. Die übergangsrechtliche Beschränkung der Bauzone auf das weitgehend überbaute Gebiet entband die Rekursgegnerin nicht vom Erlass einer umfassenden Nutzungsplanung, welche alle massgeblichen Gesichtspunkte einzubeziehen hatte. Bei dieser Aufgabe musste sie sich möglichst frei und ohne Furcht vor entschädigungsrechtlichen Ansprüchen an raumplanerischen Kriterien orientieren können. Der Umstand, dass dabei allenfalls auch weitgehend überbautes Gebiet erstmals einer Nichtbauzone zugewiesen wurde, ist daher ausschliesslich im Rahmen der ausnahmsweisen Entschädigung einer Nichteinzonung zu berücksichtigen (vgl. bereits BGE 121 II 417 E. 3e). Im Übrigen ist zu bemerken, dass die Rechtsprechung den Begriff des überbauten Gebietes sowohl bei der Anwendung von Art. 36 Abs. 3 RPG als auch von Art. 15 lit. a RPG stets gleichermassen eng verstanden hat (BGE 132 II 218 E. 4.1, 121 II 417 E. 5a, 119 Ib 124 E. 4b und 119 Ib 138 E. 5b).
Demgemäss ist die Schätzungskommission zutreffend vom Vorliegen einer Nichteinzonung ausgegangen.
4.
Nichteinzonungen treffen den Eigentümer nur ausnahmsweise enteignungsähnlich, etwa dann, wenn er überbaubares oder grob erschlossenes Land besitzt, das von einem gewässerschutzrechtlichen generellen Kanalisationsprojekt (GKP) erfasst wird, und wenn er für die Erschliessung und Überbauung seines Landes schon erhebliche Kosten aufgewendet hat, wobei diese Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein müssen. Sodann können weitere besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass ein Grundstück unter Umständen hätte eingezont werden müssen. Ein Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein, wenn sich das fragliche Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet befindet (BGE 132 II 218 E. 2.2, 125 II 431 E. 4a mit Hinweisen). Diese Fallgruppen bilden zwar in sich keine geschlossenen Tatbestände, lassen aber ein nach den verschiedenen Kriterien getrenntes Prüfungsprogramm zu, wobei die einzelnen Faktoren letztlich in einer Gesamtsicht zu gewichten sind (BGE 132 II 218 E. 2.3.4 mit Hinweisen).
4.1 Der Rekurrent macht in erster Linie geltend, die fraglichen Grundstücksteile bildeten Baulücken im weitgehend überbauten Gebiet. Unter Baulücken sind einzelne unüberbaute Parzellen zu verstehen, die unmittelbar an das überbaute Land angrenzen, in der Regel bereits erschlossen sind und eine relativ geringe Fläche aufweisen. Die Nutzung der Baulücke wird vorwiegend von der sie umgebenden Überbauung geprägt, das unüberbaute Land muss also zum geschlossenen Siedlungsbereich gehören, an der Siedlungsqualität teilhaben und von der bestehenden Überbauung stark geprägt sein, dass sinnvollerweise nur die Aufnahme in die Bauzone in Frage kommt (BGE 132 II 218 E. 4.2.1, 121 II 417 E. 5a S. 424). Im Gegensatz dazu sind grössere unüberbaute Flächen im Siedlungsgebiet, die etwa der Auflockerung der Siedlungsstrukturen, der Erhöhung der Wohnqualität durch Grünflächen oder der Schaffung von Freizeitbereichen dienen, nicht dem weitgehend überbauten Gebiet zuzurechnen, da solche Flächen nicht von der sie umgebenden Überbauung geprägt sind, sondern eine eigenständige Funktion aufweisen (BGE 132 II 218 E. 4.4.4 und BGr, 4. November 2003, 1A. 72/2003 E. 4.4.1, in ZBl 106/2005 S. 661 und unter www.bger.ch).
4.2 Im vorliegenden Fall besteht bei der Beurteilung der Zugehörigkeit zum weitgehend überbauten Gebiet vorerst kein Anlass, zwischen den beiden Teilflächen von ca. 3'060 m² westlich des Grundstücks Kat.-Nr. 02 und des Spickels über ca. 141.8 m² östlich davon zu unterscheiden. Die beiden Flächen unterscheiden sich mit Bezug auf Lage und Zugehörigkeit zur südlichen Überbauung nicht wesentlich voneinander.
Die beiden Flächen befinden sich nicht innerhalb eines geschlossenen Siedlungsbereichs, sondern an dessen Rand. Das praktisch vollständig überbaute Wohngebiet liegt südlich der Morgentalstrasse, während auf deren Nordseite ein grossflächiges Freihaltegebiet anschliesst mit dem Friedhof Manegg einerseits und dem südwestlich daran grenzenden, Richtung Sihltal abfallenden Hang andererseits. Dieses Freihaltegebiet bildet insgesamt Teil des im Westen der Stadt Zürich gelegenen Erholungsraums entlang der Zimmerberg/Üetlibergkette. Angesichts dieser Lage sind die beiden Flächen (zusammen betrachtet) weder unter quantitativen noch unter qualitativen Gesichtspunkten als Baulücke zu würdigen bzw. dem weitgehend überbauten Gebiet zuzurechnen. Die gegebene Überbauungssituation verdiente bei der anstehenden nutzungsplanerischen Abgrenzung zwischen Bau- und Nichtbauzone erhöhte Aufmerksamkeit; sie gebot nicht zwingend eine Einzonung der beiden Flächen, sondern stellte es der Rekursgegnerin frei, diese den Zwecken der daran anschliessenden Freihaltezonen unterzuordnen. Die eher kleinmassstäblichen Reiheneinfamilienhäuser südlich der Morgentalstrasse vermögen das gegenüberliegende Land nördlich der Morgentalstrasse auch nicht derart zu prägen, dass dies die Einzonung einer Bautiefe entlang der Strasse erfordert hätte. Daran ändert auch das auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 realisierte Altersheim nichts. Dieser Bau erscheint bereits in seiner äusseren Erscheinung nicht als zum angrenzenden Wohnquartier gehörig und bildet auf der Nordseite der Morgentalstrasse eine singuläre Baute, die allseitig vom streitbetroffenen Grundstück umgeben wird. Das Altersheim vermag daher die umliegende Freihaltefläche weder im gesamten Zusammenhang noch im näheren Umgebungsbereich weiter zu determinieren. Ebenso wenig kann der im Einmündungsbereich des Dunkelhölzliwegs in die Morgentalstrasse liegende unterirdische Sperrmuffenschacht als in irgendeiner Weise massgebend für die Siedlungszugehörigkeit der strittigen Flächen angesehen werden. Die Morgentalstrasse samt dem am westlichen Ende der strittigen Fläche anschliessenden Kehrplatz eignet sich daher durchaus als Linie zur Begrenzung der Bauzone, auch wenn bei der neuen Linienführung der bestehende Altersheimbau umfahren werden musste.
Die Schätzungskommission ist daher zu Recht zum Schluss gelangt, die fraglichen Flächen hätten am Stichtag nicht im weitgehend überbauten Gebiet gelegen.
4.3 Die streitbetroffenen Teilflächen waren am Stichtag durch die Morgentalstrasse mit den darin verlaufenden Leitungen vollständig erschlossen und lagen innerhalb des vom Regierungsrat am 7. Juli 1993 genehmigten Generellen Kanalisationsprojekts (GKP) der Stadt Zürich. Da die altrechtliche Bauzone auf der Nordseite der Morgentalstrasse nur gerade eine Bautiefe erfasste, wären zur Realisierung einer Überbauung keine weiteren Erschliessungsmassnahmen mehr notwendig gewesen. Auch ein Quartierplan war nicht mehr nötig, nachdem ein solcher für das Wohngebiet südlich der Morgentalstrasse ohne Einbezug der fraglichen Flächen nordseits bereits festgesetzt worden war. Unter diesem Gesichtspunkt ist daher weiter zu prüfen, ob der Rekurrent für diese Erschliessung bereits erhebliche Kosten aufgewendet hat und er gestützt darauf auf eine Einzonung vertrauen durfte.
4.3.1 Die Rekursgegnerin erstellte die Morgentalstrasse (geplant als Rauchwiesenstrasse) samt Kanalisation im öffentlichen Verfahren und erhob dafür 1947 von den damaligen Eigentümern der heutigen Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 03 Mehrwert-, Trottoir- und Dolenbeiträge von Fr. 39'635.- für die relevante altrechtliche Bauzonenfläche von ca. 5'933 m², d.h. knapp Fr. 6.68/m². Der Rekurrent erwarb 1948 mehrere Grundstücke, darunter auch die streitbetroffenen mit einer Gesamtfläche von total 24'078.4 m² zu einem Preis von Fr. 23.-/m².
Die Schätzungskommission bewertete diese Aufwendung nicht als erheblich. Es lasse sich heute nicht mehr eruieren, welchen Wert die Vertragsparteien damals dem Bauland und welchen dem Landwirtschaftsland zumassen. Die bezahlten Erschliessungsbeiträge seien aber durch Verkauf des Grundstücks Kat.-Nr. 02 bzw. Realisierung des Altersheims sowie durch den Verbleib von ca. 595 m² in der Bauzone für einen Flächenanteil von 46 % verwertet worden und daher nur im Umfang von Fr. 21'400.- nutzlos geworden seien. Dies entspreche bezogen auf 5'933 m² rund Fr. 3.60/m² und mache bezogen auf den Kaufpreis von Fr. 23.- rund 15.5 % aus. Da sich dieser Anteil am Kaufpreis für die Erschliessung nicht nur auf die Bauflächen, sondern auf die gesamte Grundstücksfläche beziehe, könne bei diesen 15.5 % nicht von erheblichen nutzlos gewordenen Erschliessungsaufwendungen gesprochen werden. Dies umso weniger, als dieser Aufwand rund 50 Jahre vor dem Stichtag erfolgt sei und der Beklagte seit dem Erwerb keine weiteren Investitionen in eine Überbauung getätigt habe.
Der Rekurrent ist der Meinung, diese Beiträge lägen bezogen auf den Kaufpreis im üblichen Rahmen und seien daher erheblich. Demgegenüber erachtet die Rekursgegnerin die Aufwendungen quantitativ nicht als erheblich. Sie seien auch aus zeitlichen Gründen nicht mehr entschädigungsbegründend, weshalb ein darauf gestützter Einzonungsanspruch als verjährt anzusehen sei.
4.3.2 In der Rechtsprechung existieren kaum Entscheide zur Frage, welche Investitionen im Hinblick auf eine künftige Überbauung unter dem Gesichtspunkt des enteignungsrechtlichen Einzonungsgebots als erheblich gelten können. In einem Fall aus Stäfa hat das Verwaltungsgericht Investitionen aus den Jahren 1969 und 1972 von ca. Fr. 14'000.- für ein 2'300 m² grosses Grundstück als massgeblich erachtet, wobei die Aufwendungen zwischen 13 bis 16 Jahre vor der neuen Zonenordnung und 17 bis 20 Jahre vor deren Inkrafttreten erfolgt waren (VK.1993.00017). Das Bundesgericht hob diesen Entscheid wegen Mängeln des GKP und Fehlen eines Quartierplanes auf, ohne sich zur Erheblichkeit der Investitionen zu äussern (BGE 122 II 455). Im Entscheid betreffend Bürglihügel erachteten sowohl das Verwaltungsgericht als auch das Bundesgericht Erschliessungsinvestitionen, welche rund 100 Jahre früher getätigt worden waren, als nicht mehr massgebend (VGr, 23. Januar 2003, VR.2002.00005, www.vgrzh.ch; BGr, 4. November 2003, 1A. 72/2003 E. 5, in: ZBl 106/2005 S. 661 und unter www.bger.ch). In einem Fall betreffend die Gemeinde Niederlenz bejahte das Bundesgericht die Erheblichkeit von Erschliessungsinvestitionen, welche rund 25 % des Kaufpreises ausmachten, mehr als 10 Jahre vor dem Stichtag bezahlt wurden, aber tatsächlich bis relativ kurz vor dem Stichtag dem Erschliessungsbau dienten (BGE 125 II 431 E. 5b).
4.3.3 Im vorliegenden Fall ist vorab zu klären, in welchem Verhältnis die für eine allfällige Überbauung aufgewendeten Investitionen zum Grundstückswert stehen. Die dazu angestellten Berechnungen der Vorinstanz sind nicht überzeugend. Auch wenn zu berücksichtigen ist, dass die erhobenen Beiträge dank dem Verbleib eines Teils der altrechtlich eingezonten Flächen in der Bauzone verwertet werden konnten bzw. können, bleibt es für die betroffenen nicht eingezonten Teilflächen dabei, dass ein Anteil von Fr. 6.68/m² für deren Erschliessung bezahlt worden ist. Auch kann entgegen dem vorinstanzlichen Entscheid nicht gesagt werden, die Beiträge seien für die Erschliessung der gesamten Grundstücksfläche bezahlt worden, denn die (betragsmässig am meisten ins Gewicht fallenden) Mehrwertsbeiträge wurden klar nur für die Bauzonenfläche und die Trottoir- und Dolenbeiträge und einzig für die Anstosslänge an der Morgentalstrasse erhoben. Der Wert der nicht eingezonten Teilflächen dürfte damals allerdings einiges über dem bezahlten Mischpreis von Fr. 23.-/m² für eine Gesamtfläche von 24'078.40 m² gelegen haben. Selbst wenn hier mit der Rekursgegnerin ein Preis von ca. Fr. 37.-/m² angenommen würde, resultierte daraus ein Erschliessungskostenanteil von 18 % am Gesamtwert. Dieser Anteil liegt innerhalb eines durchaus üblichen Rahmens und kann für sich allein betrachtet und entgegen der Beurteilung der Vorinstanz nicht als unerheblich bezeichnet werden.
4.3.4 Damit kommt der zeitlichen Komponente entscheidendes Gewicht zu. Es fragt sich, für welche maximale Dauer eine an sich erhebliche Überbauungsinvestition unter enteignungsrechtlichen Gesichtspunkten eine schutzwürdige Vertrauensposition des Grundeigentümers auf Einzonung dieses Landes aufrechterhalten kann. Als Ausgangspunkt für eine Antwort ist vorerst zu beachten, dass alle öffentlichrechtlichen Ansprüche unabhängig davon, ob sie von Privaten oder vom Gemeinwesen erhoben werden, der Verjährung unterliegen. Zur Bestimmung der massgebenden Verjährungsfrist ist bei Fehlen einer gesetzlichen Bestimmung auf eine öffentlichrechtliche Regelung für verwandte Sachverhalte abzustellen. Falls eine solche fehlt, kann das Gericht privatrechtliche Bestimmungen analog anwenden oder eine eigene Regelung aufstellen (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 778 f. und 790 mit Hinweisen). Vorliegend geht es nun zwar nicht um den Einzonungsanspruch als solchen und auch nicht um die Verjährung der Enteignungsentschädigung, sondern um den zunehmenden Verfall einer Vertrauensposition im zeitlichen Ablauf. Es muss aber auch hier gelten, dass ein Privater nicht beliebig lange darauf vertrauen darf, dass ihm eine einmal zugesicherte Bauchance auf unbestimmte Zeit erhalten bleibt, obwohl er selber während längerer Zeit keine eigenen Anstrengungen für eine Überbauung seines Grundstückes mehr unternimmt. Als Richtschnur für die zeitliche Komponente drängt sich von der Natur der Sache her der ungefähre Planungshorizont der Richt- und Nutzungsplanung auf. Auch die vor Einführung des RPG erlassenen Zonenpläne beruhten auf Erwartungen betreffend die bauliche Entwicklung innerhalb eines absehbaren Zeitrahmens und schützten die Privaten nicht auf alle Zeiten vor Änderungen zu ihrem Nachteil. Unter dem kantonalen Baugesetz für Ortschaften mit städtischen Verhältnissen vom 23. April 1893 des Kantons Zürich sollte bei einer Zoneneinteilung zwar nicht ohne Not von einer einmal getroffenen Zonenordnung abgewichen werden, jedoch durften dabei verfehlte Dispositionen durchaus ausser Acht gelassen und Fehlentwicklungen gehemmt werden (vgl. Hans Egger, Einführung in das zürcherische Baurecht, 1970, S. 108). Wenn sich nun ein Grundeigentümer trotz einer bereits erfolgten beträchtlichen Erschliessungsinvestition über mehr als 20 bis 25 Jahre nicht weiter um eine Überbauung seines erschlossenen Grundstücks bemühte, so konnte er nach Ablauf dieser Zeit nicht mehr darauf vertrauen, dass sein Grundstück auch nach Inkrafttreten des RPG einer Bauzone zugewiesen bleibt. Es musste dem Plangeber in diesen Fällen offen stehen, den innerhalb des Planungshorizontes erwarteten Baulandbedarf dort zu decken, wo auch tatsächlich eine Bereitschaft der Grundeigentümer zur Überbauung vorhanden ist, ohne dass er dafür entschädigungspflichtig wird.
Im vorliegenden Fall lagen zwischen der Erhebung von Erschliessungsbeiträgen und dem Stichtag rund 50 Jahre, zwischen dem Erwerb des Grundstücks durch den Rekurrenten und der Zonenplanrevision selber rund 44 Jahre. In dieser Zeit wurde zwar ein Teil des Grundstückes abparzelliert, verkauft und für die Realisierung eines Altersheim genutzt, für die streitbetroffenen Flächen aber bekundete der Rekurrent in keiner Weise eine Überbauungsabsicht. Unter diesen Umständen durfte er nicht länger darauf vertrauen, dass die im Rahmen des Kaufpreises übernommenen Erschliessungsbeiträge durch eine Einzonung geschützt bleiben würden.
4.4 Auch aus den weiteren Umständen lässt sich nichts für eine erhöhte Vertrauensposition des Rekurrenten ableiten. Weder die am 10. März 1985 erfolgte Ablehnung der städtischen Vorlage auf Zuweisung von insgesamt rund 308 ha Land der öffentlichen Hand zur Freihaltezone, noch der Umstand, dass die BZO 1992 eine kleine Fläche von ca. 595 m² Land zur allfälligen Erweiterung des Altersheims in der Bauzone beliess, konnten den Rekurrenten in seiner Hoffnung auf eine Einzonung bestärken. Diese Umstände haben bei ihm denn auch nicht zu erneuten Investitionen im Hinblick auf eine Überbauung der fraglichen Flächen geführt.
4.5 Gesamthaft betrachtet bietet der vorliegende Fall keine hinreichenden Besonderheiten, welche eine ausnahmsweise Entschädigung der Nichteinzonung rechtfertigen könnten. Weder die spezifische Lage der betroffenen Flächen im gesamten Siedlungsgebiet noch das Verhalten der Rekursgegnerin beim Bau der Morgentalstrasse oder nachfolgend bei der notwendigen Anpassung der altrechtlichen Zonenordnung an die Erfordernisse des RPG konnten im Rekurrenten die berechtigte Erwartung auf einen Einzonung begründen bzw. perpetuieren. Die Schätzungskommission hat daher zu Recht das Vorliegen einer materiellen Enteignung verneint.
5.
Der Umfang des Heimschlagsrechtes für die einzelnen Teilflächen von ca. 595 m² W2-Land, sowie von ca. 3'060 m² Freihaltezonenland westlich und ca. 141.8 m² Freihaltezonenland östlich des Grundstücks Kat.-Nr. 02 bei der Einmündung des Dunkelhölzliwegs in die Morgentalstrassen gemäss den Disp.-Ziff. 2 und 3 des angefochtenen Entscheides ist im vorliegenden Verfahren nicht angefochten. Umstritten ist jedoch die Heimschlagsentschädigung, welche im Folgenden für die einzelnen Teilflächen gesondert zu ermitteln ist.
5.1 Den Wert der heimgeschlagenen Fläche von ca. 595 m² Land innerhalb der W2-Zone bemass die Schätzungskommission auf Fr. 1'100.-/m². Der Rekurrent machte im Rekursverfahren hinsichtlich dieser Fläche vorerst einen Entschädigungsanspruch von Fr. 1'372.-/m² geltend, reduzierte diesen aber in ihrer Replik auf Fr. 1'100.-/m², total Fr. 654'500.-. Damit anerkennt er den Schätzungsentscheid in diesem Punkt, was einem Teilrückzug des Rekurses entspricht.
5.2 Hinsichtlich der ca. 3'060 m² westlich des Grundstücks Kat.-Nr. 02 ermittelte die Schätzungskommission grundsätzlich einen Verkehrswert für Freihaltezonenland von Fr. 30.-/m² (Disp.-Ziff. 5), bewertete aber den westlich an die Bauzone angrenzenden Bereich im Ausmass von ca. 210 m² (entsprechend einer Breite von 6 m und einer Anstosslänge von 35 m) wegen seiner Nutzbarkeit als Gebäudeumschwung mit Fr. 150.-/m² (Disp.-Ziff. 6). Die Entschädigung für diese Teilfläche von ca. 210 m² ist im Rekursverfahren für den Fall, dass das Gericht das Vorliegen einer materiellen Enteignung verneint, nicht angefochten. Gegen die Schätzung von Fr. 30.-/m² jedoch wendet der Rekurrent ein, es bestehe kein Anlass, von den Restlandwerten am Burghölzlihügel über Fr. 50.-/m² abzuweichen. Die etwas bessere Lage am Burghölzlihügel werde durch die 10 Jahre früher erfolgte Enteignung wettgemacht. Auch bei den laufenden Enteignungen für die Stadtbahn würden für Nichtbauland (Landwirtschaftszone, Reservezone, Freihaltezone oder Nichtbaubereiche in einem Gestaltungsplan) generell Fr. 50.-/m² bezahlt.
Die Einwände des Rekurrenten vermögen die Richtigkeit der Schätzung nicht in Frage zu stellen. Ein Vergleich zwischen den am Burghölzlihügel berücksichtigten Restlandwerten und den vorliegend geschätzten Landpreisen erscheint nicht angebracht, da am Burghölzlihügel der Restlandwert von Baulücken zwischen den überbauten Grundstücken zu schätzen war, was zu einem grossen Teil gebäudenahen Umschwung betraf, der vorliegend bereits separat zu Fr. 150.-/m² abgegolten wird. Was der Rekurrent in seiner Replik dazu vorträgt, trifft nicht zu. Das Verwaltungsgericht hatte in jenem Fall (VK.1995.00029) eine materielle Enteignung nur bezüglich der in der Replik blau gekennzeichneten Flächen (Bild 9) bejaht. Nur in diesem Zusammenhang musste daher bei der Bemessung der Enteignungsentschädigung überhaupt ein Restlandwert für Freihaltezonenland in Abzug gebracht werden; für eine Entschädigung der im Plan des Rekurrenten grün umrandeten Bereiche bestand nach dem Entscheid des Verwaltungsgerichts hingegen kein Anlass. Dass diese Flächen dennoch zum Preis von Fr. 50.-/m² verkauft worden wären, tut der Rekurrent mit der Berufung auf einen Restlandwert auch nicht dar. Zudem ist die Lage am Burghölzlihügel auch nach Einschätzung des Rekurrenten besser als an der Morgentalstrasse, und es ist fraglich, ob sich dieser Unterschied durch die Wertsteigerung auf Freihaltezonenland zwischen dem 16. März 1988 und dem 11. Oktober 1997 ausgleichen lässt.
Untauglich ist auch ein Vergleich mit den Preisen, welche für gewisse Landabtretungen an die Glattalbahn bezahlt wurden. Der Rekurrent selber räumt ein, dass der Preis von Fr. 50.-/m² für ganz unterschiedliche Flächen wie Landwirtschaftszone, Reservezone, Freihaltezone oder Nichtbaubereiche in einem Gestaltungsplan bezahlt wurde. Bereits daraus lässt sich schliessen, dass ein nicht vergleichstauglicher Mischpreis vorliegen muss. Die Rekursgegnerin hat sodann in ihrer Rekursantwort unwidersprochen dargelegt, dass der dort vereinbarte Preis von Fr. 50.-/m² grundsätzlich Bauland betraf, für deren Abtretung die Eigentümer teilweise bereits mittels Ausnützungstransfers innerhalb des Quartierplans Oberhauserriet entschädigt wurden.
5.3 Dem östlich des Grundstücks Kat.-Nr. 02 gelegenen Spickel von ca. 141.8 m² bei der Einmündung des Dunkelhölzliweges mass die Schätzungskommission aufgrund seiner Lage, Form und Grösse nur einen reduzierten Freihaltezonenwert von Fr. 15.-/m² zu. Der Rekurrent bringt dagegen vor, die Schätzungskommission stelle damit unzulässigerweise auf die alte Vorgartenpraxis ab, wonach das Land vor der Baulinie geringer entschädigt worden sei, da es bei der Berechnung des Vergleichsprojektes nicht habe einbezogen werden dürfen. Nach § 259 PBG dürfe dieses Land nun aber ausgenützt werden und sei daher zum vollen Wert zu entschädigen. Auch spiele es keine Rolle, dass der Landspickel wegen der Abstandsvorschriften nicht hätte selbständig überbaut werden können, denn die Ausnützung hätte auf das Nachbargrundstück übertragen werden können. Zudem sei der Landspickel auch bereits teilweise mit einer unterirdischen Sperrmuffenstation überbaut.
Die Ausführungen des Rekurrenten sind nicht nachvollziehbar. Die von ihm erwähnte alte Vorgartenpraxis betraf grundsätzlich den Wert von Bauland und nicht von Freihaltezonenland; sie hat im Entscheid der Schätzungskommission keine erkennbare Rolle gespielt. Insofern sind auch Überlegungen zur Überbaubarkeit und Ausnützungsübertragung bei der hier anstehenden Bewertung von Freihaltezonenland nicht weiter von Interesse. Indessen lässt es sich durchaus fragen, ob die Nähe zum bestehenden Altersheim den Landspickel nicht gleichermassen wie die ca. 210 m² westlich des Altersheims zum höherwertigen Umschwung macht. Die Frage ist jedoch zu verneinen. Das rechteckige Landstück im Westen könnte bei Bedarf als Gartenland bzw. Umschwung für einen Erweiterungsbau des Altersheims auf den zu diesem Zweck eingezonten ca. 595 m² Land dienen. Dies hat trotz der sehr beschränkten Nutzungsmöglichkeiten ausserhalb der Bauzone, auf die der Rekurrent in seiner Replik hinweist, zu gelten. Im Osten des Altersheims jedoch besteht wegen der Verjüngung des Grundstücks selber keine vergleichbare Erweiterungsmöglichkeit, die einen sinnvollen Einbezug des Spickels als Gebäudeumschwung zuliesse. Demnach bleibt für diesen Landspickel letztlich nur die Nutzbarkeit als normales Freihaltezonenland, wobei diese Nutzung eben durch Lage, Form und Grösse beeinträchtigt ist. Im Übrigen ist es entgegen der Ansicht der Rekurrenten keineswegs absurd, wenn Freihaltezonenland je nach Lage und Nutzbarkeit dieses Landes differenziert geschätzt wird. Bei dieser Differenzierung geht es freilich nicht um die Frage, ob das Land eine gut überbaubare Form aufweist, sondern darum, welchen Nutzwert es als Freihaltezonenland im Zusammenhang mit einer bestehenden oder möglichen Überbauung aufweist. Die Schätzung erweist sich damit auch in diesem Punkt als rechtens.
6.
Demgemäss ist der Rekurs abzuweisen. Die Gerichtsgebühr ist entsprechend dem im Rekursverfahren verbleibenden Streitwert von rund Fr. 3'600'000 festzusetzen; die Kosten des Rekursverfahrens sind vollumfänglich dem Rekurrenten aufzuerlegen (§ 13 in Verbindung mit § 70 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm damit nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Rekursgegnerin ihrerseits hat keine solche verlangt.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
Der Rekurs wird abgewiesen, soweit er nicht infolge Rückzugs erledigt abgeschrieben wird.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 40'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 100.-- Zustellungskosten,
Fr. 40'100.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Rekurrenten auferlegt.
Dem Rekurrenten wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an …