I. Die A AG war Mitte der 80er-Jahre Eigentümerin des später parzellierten Grundstücks mit der damaligen Kat.-Nr. 1 im Gebiet X in der Gemeinde W. Das mehr als 30'000 m2 haltende Grundstück grenzte im Nordosten an die damals noch trottoirlose O-strasse, im Nord- und Südwesten an die Flurwege Kat.-Nr. 2 (heute: R-Strasse) und 3 (heute: S-Strasse) sowie südöstlich an die Strasse T bzw. deren gradlinige Verlängerung an. Das Areal war weder hinsichtlich der Strassen noch der Ver- und Entsorgungsleitungen groberschlossen. Der kommunale Verkehrsplan vom 17. Mai 1982 bezeichnete die erwähnten Flurwege als geplante Sammelstrassen. Der kommunale Erschliessungsplan vom 30. Januar 1984/ 29. Oktober 1985 wies die ganze S-Strasse und den nordöstlichen, an die O-strasse anschliessenden Teil der R-Strasse der zweiten Etappe (1990-94) zu.
Weil die A AG das Grundstück dennoch möglichst bald überbauen wollte, liess sie Erschliessungsstudien erstellen, welchen der Gemeinderat mit Beschluss Nr. 387 vom 5. November 1985 grundsätzlich zustimmte. Mit Be-schluss Nr. 37 vom 28. Januar 1986 unterbreitete der Gemeinderat der A AG und einem weiteren Bauinteressenten (Eigentümer des westlich an die geplante Obstgarten- strasse anschliessenden Areals U , damals Kat.-Nr. 4) einen Vorschlag für die Erschliessung des Gebiets Hägeler/Schwanden. Danach erklärte sich die Gemeinde bereit, auf einen Quartierplan zu verzichten, sofern die beiden Grundeigentümer die Groberschliessung unter Übernahme des überwiegenden Teils der Kosten selbst ausführten und die Strassen samt Kanalisationsleitungen und Beleuchtung nach ihrer Fertigstellung unentgeltlich an die Gemeinde abträten. Die angesprochenen Grundeigentümer stimmten diesem Vorschlag nie ausdrücklich zu. Indessen reichte die A AG im März 1986 ein Projekt für den Bau des hier interessierenden letzten Abschnitts der R-Strasse samt Kanalisation ein. Mit Beschluss Nr. 118 vom 25. März 1986 genehmigte der Gemeinderat W dieses Strassenbauvorhaben. Die A AG liess in der Folge die Strasse bauen, die im Herbst 1987 bis auf den heute noch fehlenden Deckbelag fertig gestellt war und seither von der Öffentlichkeit benutzt wird.
Am 14. Juni 1989 ersuchte die A AG den Gemeinderat W um Rückerstattung der von ihr bezahlten Kosten der Kanalisation in der R-Strasse in der Höhe von Fr. 193'796.75. In der Folge entspann sich eine Korrespondenz zwischen den Rechtsvertretern der Parteien; im Ergebnis lehnte die Gemeinde das Begehren der A AG ab.
Am 28. April und am 8. Mai 1995 ersuchte die A AG den Gemeinderat W erneut um Kostenrückerstattung, diesmal sowohl für die Kosten des Strassen- wie des Kanalisationsbaus, als auch um Entschädigung für eingeworfenes Land. Der Gemeinderat W lehnte dieses Gesuch am 17. Oktober 1995 ab. Im gleichen Beschluss forderte er die A AG auf, bis 30. Juni 1996 für die Behebung der Schäden an der Tragschicht der R-Strasse und den Einbau des Deckbelags besorgt zu sein. Anschliessend habe innert zwei Monaten die unentgeltliche Übertragung ins öffentliche Eigentum zu erfolgen.
II. Die A AG gelangte gegen diese Verfügung entsprechend der Rechtsmittelbelehrung an die Baurekurskommission II. Diese hiess den Rekurs am 30. April 1996 gut, soweit sie darauf eintrat, und hob die Anordnungen betreffend die Vollendung der Bauarbeiten und die Übernahme der Strassenparzelle in das öffentliche Eigentum auf. Zur Beurteilung des Begehrens um Rückerstattung bzw. Übernahme der Kosten für die R-Strasse erachtete sich die Baurekurskommission II als unzuständig; vielmehr sei das Verfahren nach dem Gesetz vom 30. November 1879 über die Abtretung von Privatrechten (AbtrG) einzuschlagen. Der Entscheid der Baurekurskommission erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
Noch während das Verfahren vor Baurekurskommission hängig war, ersuchte die A AG die Baudirektion des Kantons Zürich, die Gemeinde W gestützt auf § 93 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur Fertigstellung der Groberschliessungsanlagen R-Strasse /S-Strasse inklusive Kanalisation anzuhalten und die Gesuchsgegnerin zu verpflichten, der Gesuchstellerin die in diesem Zusammenhang vorgeschossenen Kosten der Erstellung und der Landabtretung zurückzuerstatten. Die Baudirektion lehnte das Gesuch am 25. Juli 1997 ab, im Wesentlichen deshalb, weil es nicht der Sinn von § 93 PBG sei, bei längst erstellten Groberschliessungsanlagen den Grundeigentümern zur Rückerstattung von vorgestreckten Kostenanteilen zu verhelfen. Den gegen diesen Entscheid erhobenen Rekurs der A AG wies der Regierungsrat am 16. Juni 1998 ab.
III. Am 7. Januar 1997 ersuchte die Gemeinde W das Statthalteramt des Bezirks W um Einleitung des Schätzungsverfahrens. Das Statthalteramt überwies die Akten am 8. Januar 1997 der Schätzungskommission II. Diese sistierte vorerst das Verfahren, mit Blick auf das bei der Baudirektion bzw. anschliessend beim Regierungsrat hängige Verfahren. Nachdem die Parteien am 24. November bzw. 21. Dezember 1998 um Fortsetzung des Schätzungsverfahrens ersucht hatten, führte die Schätzungskommission II am 13. April 1999 eine Schätzungsverhandlung mit den Parteien durch. Dabei beantragte die Gemeinde W als Klägerin
Es sei festzustellen, dass der A AG gegenüber der Klägerin kein Anspruch auf Rückerstattung irgendwelcher Baukosten oder auf eine Entschädigung für Landabtretungen im Zusammenhang mit der R-Strasse sowie dem Trottoir an der S-Strasse zustünden.
Es sei festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet sei, an der R-Strasse den Deckbelag einzubringen sowie die übrigen Fertigstellungsarbeiten auszuführen.
3.-6. (Verschiedene Anträge im Zusammenhang mit der Erhebung von Mehrwertsbeiträgen bei den Anstössern).
Die Beklagte beantragte, die Gemeinde W sei zu verpflichten, der Beklagten die Grundstücke Kat.-Nr. 5 in N von 315 m2 und Kat.-Nr. 6 in N von 942 m2 formell zu enteignen und sie dafür mit Fr. 700.-/m2 = Fr. 879'200.- [richtig: Fr. 879'900.-] zu entschädigen. Zudem beantragte die Beklagte Kostenersatz für die Bauarbeiten an der R-Strasse im Betrag von Fr. 193'796.- für die Kanalisation und Fr. 369'051.- für die Strasse, sowie die Verzinsung dieser Beträge seit dem 1. Oktober 1987.
Die Schätzungskommission II führte einen zweiten Schriftenwechsel und drei weitere – interne – Schätzungsverhandlungen durch. Mit Entscheid vom 26. September 2000 hiess sie den Hauptantrag der Klägerin gut und stellte fest, dass die Klägerin der Beklagten weder die Kosten des Strassenbaus und der Kanalisation des letzten Teilstücks der R-Strasse noch die Landkosten der Moosbach- und S-Strasse zu bezahlen habe. Auf die Anträge betreffend die formelle Enteignung des der Beklagten gehörenden Strassen- und Trottoirgebiets und betreffend Fertigstellung der R-Strasse trat die Schätzungskommission nicht ein, jene betreffend die Mehrwertsbeiträge schrieb sie als gegenstandslos geworden ab. Die Verfahrenskosten auferlegte sie der Klägerin. Der Entscheid wurde den Parteien – nachdem die Klägerin am 4. Dezember 2000 beim Verwaltungsgericht Aufsichtsbeschwerde gegen die Schätzungskommission II wegen Rechtsverzögerung erhoben hatte – am 22. Dezember 2000 zugestellt.
IV. Die A AG meldete gegen den Entscheid der Schätzungskommission II am 16. Januar 2001 Rekurs an (VR.2001.00001), ebenso die Gemeinde W am 22. Januar 2001 (VR.2001.00002). Die A AG (fortan: Rekurrentin) reichte den begründeten Rekurs innert der ausnahmsweise und ohne Präjudiz erstreckten Frist am 15. März 2001 ein, während die Gemeinde W (fortan: Rekursgegnerin) erklärte, sie verzichte auf die Einreichung einer Rekursschrift.
Die Rekurrentin erneuerte vor Verwaltungsgericht im Wesentlichen ihre bereits der Schätzungskommission II gestellten Anträge, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Die Rekursgegnerin beantragte am 21. Mai 2001 die Abweisung des Rekurses und die Bestätigung des angefochtenen Entscheids, ebenfalls unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Auch die Schätzungskommission beantragte am 18. April 2001 die Abweisung des Rekurses, ohne dazu näher Stellung zu nehmen.
Die Vorbringen der Parteien werden, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen wiedergegeben.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
b) Da die Rekursgegnerin auf die Anfechtung des Entscheids der Schätzungskommission II vom 26. September 2000 verzichtet hat, kann das Verfahren VR.2001.00002 als durch Rückzug des Rekurses erledigt abgeschrieben werden.
c) Die Schätzungskommission II ist auf den Antrag der Rekurrentin, die Gemeinde W sei zu verpflichten, die im Streit liegenden Grundstücke formell zu enteignen, nicht eingetreten, weil sie unzuständig sei. Das Abtretungsgesetz verleihe ihr keine Kompetenz, die Einleitung einer formellen Enteignung zu befehlen. Vorliegend wäre daher in erster Linie zu prüfen, ob die Schätzungskommission II zu Recht auf den fraglichen Antrag nicht eingetreten ist. Sollte dies nicht der Fall sein, hätte das Verwaltungsgericht selbst zu entscheiden oder – vorzugsweise – die Sache zur Beurteilung zurückzuweisen (§ 64 Abs. 1 VRG). Es erübrigt sich indessen, auf diese prozessuale Frage einzugehen. Das auf Enteignung gerichtete Begehren der Rekurrentin soll offenkundig nur die Grundlage für ihr eigentliches Anliegen schaffen, die Entschädigung für Baukosten und für das Land der Rekurrentin, welches für die R-Strasse und das Trottoir an der S-Strasse eingesetzt wurde. Ob ein solcher Anspruch besteht, ist auf jeden Fall im vorliegenden Verfahren materiell zu prüfen.
d) Die Akten geben über den massgeblichen Sachverhalt hinreichend Aufschluss. Auf die beantragte Einvernahme verschiedener Zeugen ist daher zu verzichten, ebenso auf einen Augenschein.
Der Entscheid über die Rekursanträge hängt im Wesentlichen davon ab, ob zwischen den Parteien hinsichtlich dieser Fragen ein rechtsgültiger Vertrag besteht und ob die darin vorgesehene Lösung allenfalls wegen eines Widerspruchs zu zwingendem Recht nicht durchgesetzt werden kann.
Die sich in diesem Zusammenhang stellenden Fragen tatsächlicher und rechtlicher Natur betreffen keine Aspekte, hinsichtlich derer der angefochtene Entscheid im Sinn von § 51 AbtrG als Expertenbericht zu berücksichtigen wäre. Die Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts richtet sich daher ohne Einschränkung nach den §§ 50 f. VRG.
b) Die Schätzungskommission II hat erwogen, mit der Einreichung eines Detailprojekts für den Bau der R-Strasse zur Genehmigung durch den Gemeinderat und dem anschliessenden Bau der Anlagen habe die Rekurrentin den Vorschlag des Gemeinderats vom 28. Januar 1986 (vgl. Ziff. I der Prozessgeschichte und nachfolgend E. 3c) konkludent angenommen. Daher sei ein öffentlichrechtlicher Vertrag über den Strassenbau und dessen definitive finanzielle Regelung zu Stand gekommen. Die Parteien bekräftigen auch vor Verwaltungsgericht ihre Auffassung, dass über den Strassenbau und die Widmung der Strasse zu öffentlichem Gebrauch eine öffentlichrechtliche Vereinbarung vorliege. Unterschiedlicher Auffassung sind sie allerdings hinsichtlich der Abmachungen, die über die Kostentragung getroffen worden sein sollen.
In der Tat ist das Verhalten der Beteiligten als Vertragsschluss durch konkludentes Verhalten zu würdigen. Der Vertrag regelt den Bau und die Finanzierung einer Erschliessung und ist damit unbestrittenermassen öffentlichrechtlicher Natur. Er untersteht deshalb dem kantonalen öffentlichen Recht. Soweit darauf die allgemeinen Prinzipien des Bundeszivilrechts Anwendung finden, bilden diese Teil des kantonalen öffentlichen Rechts (RB 2000 Nrn. 153 und 154 = ZBl 101/2000, S. 596 E. 4a mit Hinweis). Fragen lässt sich immerhin, ob das Vorliegen eines gültigen Vertrags nicht deswegen zu verneinen sei, weil er nicht schriftlich, sondern nur durch konkludentes Verhalten abgeschlossen wurde. Das Bundesgericht hat in BGE 99 Ib 115 E. 3a offen gelassen, ob ein öffentlichrechtlicher Vertrag der Schriftform bedürfe. Die Lehre bejaht dies überwiegend (vgl. die Nachweise bei Vera Marantelli-Sonanini, Erschliessung von Bauland, Bern 1997, S. 146; bejahend auch Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Regina Kiener, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2000, S. 241). Insbesondere wird darauf hingewiesen, dass die Schriftform aus Gründen der Rechtssicherheit zu verlangen sei, und dass es keinen Grund gebe, den Abschluss von Verträgen durch eine Behörde geringeren Formerfordernissen zu unterwerfen als den Erlass von Verfügungen (Pierre Moor, Droit administratif, Bd. II, Bern 1991, S. 264). Dieser überzeugenden Auffassung ist grundsätzlich beizupflichten. Vorliegend ist allerdings zu beachten, dass ein schriftlicher, in die Form einer Verfügung gekleideter Vorschlag des Gemeinderats vom 28. Januar 1986 vorlag bzw. vorliegt, der sich zu allen wesentlichen Aspekten äusserte, so dass der Formmangel nur darin besteht, dass die private Vertragspartei nie schriftlich ihre Zustimmung zu diesem Vorschlag erklärt hat. Hingegen liegt eine (eindeutige) Annahme des Vorschlags durch konkludentes Verhalten vor. Nachdem noch heute beide Parteien vom Vorliegen eines Vertrags ausgehen und sich auch für die Bestimmung des Vertragsinhaltes (unter anderem) auf den erwähnten Vorschlag des Gemeinderates berufen, wäre es überspitzt formalistisch, das Vorliegen eines gültigen Vertrags allein wegen der fehlenden schriftlichen Annahme durch die Rekurrentin zu verneinen. Das Verwaltungsgericht nahm übrigens bereits in seinem Urteil VB.2000.00025 vom 10. Mai 2000, E. 4b/bb an, es liege ein gültiger Vertrag vor, wobei es sich allerdings mit der Frage der erforderlichen Form nicht weiter auseinandersetzte (vgl. auch VGr, 14. April 2001, VR.2000.00006, einsehbar über http://www.vgrzh.ch/rechtsprechung/ search.html).
Im vorliegenden Zusammenhang ohne Bedeutung ist, dass auf die Übertragung von Grundeigentum gerichtete Verträge grundsätzlich öffentlich zu beurkunden sind (BGE 112 II 107, E. 2; Marantelli-Sonanini, S. 146).
c) Im Beschluss vom 5. November 1985, in welchem der Gemeinderat W seine grundsätzliche Zustimmung zum Erschliessungskonzept der Rekurrentin für das Grundstück Kat.-Nr. 1 erklärte, stellte er noch eine Kostenbeteiligung der Gemeinde an den im Generellen Kanalisationsprojekt enthaltenen Kanalisationsleitungen in Aussicht. Im Beschluss vom 28. Januar 1986 kam er auf diesen Punkt zurück. Er erwog, dass einem vorzeitigen Baubeginn, d.h. vor dem für die Groberschliessung vorgesehenen Zeitpunkt, dann nichts entgegenstehe, wenn die Gemeinde dadurch nicht mit Kosten belastet werde. Das gelte sowohl für die Strassen, wie auch für die Kanalisationsleitungen. Für diesen Fall sei § 11 der Quartierplanverordnung vom 18. Januar 1978 (QPV) wegleitend, dessen Abs. 2 lautet: "Die Kosten für den im Sinne von § 93 PBG vorzeitigen Bau solcher Anlagen [der Groberschliessung] sind von den Gesuchstellern vorzuschiessen; das Gemeinwesen kann über die Pflicht zur Bevorschussung hinaus die vorzeitige Erstellung solcher Anlagen von einer vollumfänglichen Kostenübernahme durch die Gesuchsteller abhängig machen." Weiter zählen die Erwägungen auf, welche Anlagen zur Groberschliessung der Grundstücke der Rekurrentin und des weiteren interessierten Grundeigentümers (D ) gehören, um wie folgt fortzufahren:
"Gemäss § 11 Abs. 2 der Quartierplanverordnung könnte also die Gemeinde von den bauwilligen Grundeigentümern die Baukosten für die erwähnten Strassen und Kanalisationen vorschiessen lassen oder aber sie zu einer vollumfänglichen Kostenübernahme veranlassen. Der Gemeinderat möchte einen Mittelweg beschreiten und kann sich mit folgender Regelung einverstanden erklären:
Anlagen Kostenübernahme durch
Verlängerung R-Strasse
Landerwerb A AG
Strassenbau A AG
Kanalisationsleitung A AG
Strassenbeleuchtung Gemeinde
Verlängerung S-Strasse
Landerwerb D
Strassenbau D
Kanalisationsleitung längs des Grundstücks
Kat.-Nr. 7 der Gemeinde Gemeinde
A AG/D D / A AG
M-strasse
Weiter wird begründet, weshalb die Gemeinde nicht für die Landkosten für die Strassen aufkomme, und wörtlich ausgeführt:
"Selbstverständlich haben die beiden privaten Grundeigentümer selber für den Bau der erwähnten Anlagen besorgt zu sein und sie nach Fertigstellung unentgeltlich der Gemeinde abzutreten.
Die vorstehend dargelegte Lösung darf als angemessen bezeichnet werden. Auf ein Quartierplanverfahren kann verzichtet werden. Den beiden Grundeigentümern wird so ermöglicht, ihr Land rasch und nicht erst in den Jahren 1990 - 1994 zu überbauen und daraus Nutzen zu ziehen. Dieser Vorteil kommt ausschliesslich ihnen zu. Zwar stossen auch die Grundstücke des Kantons (Landwirtschaftliche Schule) und der Primarschulgemeinde an die künftige R-Strasse . Es ist aber bekannt, dass die Landwirtschaftliche Schule bestrebt ist, ihr Land auch künftig landwirtschaftlich zu nutzen, und es ist in keiner Weise anzunehmen, dass die Primarschulgemeinde in absehbarer Zeit auf ihrem Land ein Schulhaus errichten wird.
Die finanzielle Belastung der Gemeinde entsprechend dem hier zur Diskussion gestellten Vorschlag steht heute noch nicht fest. Gewiss ist einzig, dass sie nicht selber die Aufwendungen für die Kanalisationsleitung in der zu verlängernden S-Strasse längs ihres Grundstückes Kat.-Nr. 7 zu tragen haben wird. Beabsichtigt ist, dieses Land zu verkaufen, wobei für die Erschliessungskosten im Kaufpreis ein Anteil enthalten sein wird. Für die Baukosten für die Strassenbeleuchtung an der verlängerten R-Strasse und der verlängerten S-Strasse sowie die Kosten für die Kanalisationsleitung in der M-strasse werden den Stimmberechtigten sehr wahrscheinlich Kreditbegehren vorgelegt werden müssen."
Diese Erwägungen, auf die das Dispositiv ausdrücklich Bezug nimmt, lassen keinen ernsthaften Zweifel zu, dass der Gemeinderat den beiden bauwilligen Grundeigentümern die Kosten der Groberschliessung durch die Obstgarten- und die R-Strasse (samt Kanalisation) ganz und definitiv überwälzen wollte, abgesehen von den Kosten für die Strassenbeleuchtung. Wohl lässt sich die Einleitung für sich allein gelesen noch so verstehen, dass die Gemeinde lediglich anstrebte, nicht vor dem für die Groberschliessung vorgesehenen Zeitpunkt mit Kosten belastet zu werden. Die weiteren Erwägungen stellen aber klar, dass sie von der in § 11 Abs. 2 QPV gegebenen, weiter gehenden Möglichkeit Gebrauch machen wollte, mit der als Mittelweg bezeichneten Einschränkung, dass sie die Kosten der Strassenbeleuchtung zu übernehmen bereit war. Dass die Gemeinde die Kosten der Groberschliessung von Kat.-Nr. 7 (bis auf weiteres) zu tragen bereit war, ist nicht inkonsequent, da vorgesehen wurde, diese Kosten im Rahmen des Verkaufs des Grundstücks auf den Käufer zu überwälzen. Die Haltung des Gemeinderats wird auch einleuchtend begründet damit, dass ausser den beiden angesprochenen Grundeigentümern auf absehbare Zeit niemand am vorgesehenen Ausbau der Groberschliessung interessiert war bzw. daraus einen Nutzen zog.
Die Auffassung der Rekurrentin, es sei klar, dass der Ausbau der Obstgarten- und der R-Strasse samt Kanalisation im Interesse der ganzen Gemeinde W gelegen habe, überzeugt demgegenüber nicht. Einerseits leuchtet die Aussage der Rekursgegnerin ein, dass die nordwestlich der R-Strasse gelegenen Grundeigentümer (Kanton und Primarschulgemeinde) am Ausbau dieser Strasse kein Interesse hatten, und anderseits trifft es nicht zu, dass dieser Ausbau für die Erschliessung des V von wesentlicher Bedeutung war. Dieses Gebiet war im fraglichen Zeitraum bereits erschlossen und weitestgehend überbaut, woran auch die Tatsache nichts ändert, dass ein einzelnes Grundstück am V (Kat.-Nr. 8 ) neu an die Kanalisation in der R-Strasse statt an jene in der O-strasse angeschlossen wurde.
In diesem Zusammenhang ist auch festzuhalten, dass der Entscheid, die R-Strasse bis zur O-strasse auszubauen, auf dem freien Willen der Rekurrentin beruhte. Zur Verwirklichung der am 14. Oktober 1986 bewilligten Arealüberbauung hätte es ihr wohl freigestanden, nur ein kürzeres Stück zu bauen. Jedenfalls hat die Rekursgegnerin nie den Vollausbau dieser Strasse verlangt. Indessen beabsichtigte die Rekurrentin offenbar, auch den nördlichsten Teil von Kat.-Nr. 1 zu überbauen, wozu sie die Erschliessung über die R-Strasse vorsah.
Dass die Rekursgegnerin von einer definitiven Kostenregelung entsprechend ihrem soeben ausführlich wiedergegebenen Vorschlag ausging, ist schliesslich auch der Baubewilligung für die Groberschliessung vom 25. März 1986 zu entnehmen.
Die Rekurrentin muss sich daher darauf behaften lassen, dass sie dem in sich klaren und widerspruchsfreien Vorschlag der Rekursgegnerin zustimmte, indem sie ein entsprechendes Bauprojekt für die Groberschliessung einreichte und nach dessen Genehmigung auch umgehend zu realisieren begann. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass die Baubewilligung für die Arealüberbauung vom 14. Oktober 1986 eine zumindest unklare Erwägung enthält, indem zur Erschliessung ausgeführt wird, diese stehe zur Zeit auf privater Basis und ohne Mitfinanzierung durch die Gemeinde im Bau. Es sei "auch zum heutigen Zeitpunkt nicht bekannt, wann eine Kostenrückerstattung durch die Gemeinde an die heutige Bauherrschaft" erfolge. Sicher werde dies nicht vor 1990 erfolgen. Wenn die Rekursgegnerin heute geltend macht, dieser Hinweis beziehe sich bestenfalls auf die Auszahlung allfälliger Mehrwertsbeiträge Dritter, so ist dem entgegenzuhalten, dass solche Beiträge nie zur Diskussion standen und namentlich im Vorschlag vom 28. Januar 1986 nicht erwähnt werden. Vielmehr lässt die gewählte Formulierung bei unbefangener Lektüre ohne Weiteres den Schluss zu, dass ihre Autoren davon ausgingen, grundsätzlich werde die Gemeinde zu gegebener Zeit eine Kostenrückerstattung zu leisten haben. Sie ändert aber nichts daran, dass der von der Rekurrentin akzeptierte und in der Bewilligung vom 25. März 1986 bestätigte Vorschlag der Gemeinde vom 28. Januar 1986 keine solche Rückerstattungs- bzw. Kostenbeteiligungspflicht vorsah, abgesehen von den Kosten der Strassenbeleuchtung. Massgeblich ist die Auslegung des Vorschlags der Gemeinde nach Vertrauensprinzip. Dem Vorschlag ist daher jener Sinn zu geben, den ihm die Rekurrentin im Zeitpunkt des Empfangs auf Grund der ihr damals bekannten Umstände in guten Treuen beilegen musste. Dabei musste sie davon ausgehen, dass die Gemeinde keinen Vertrag abschliessen wollte, der mit dem öffentlichen Interesse in Widerspruch steht (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 888 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung).
Auf die Frage, ob sich aus den Abmachungen der Gemeinde mit der F AG Folgerungen für ihr Rechtsverhältnis mit der Rekurrentin ergeben, ist weiter hinten einzugehen (E. 5).
b) Die Rekurrentin stellt in Frage, dass die vertraglich vereinbarte Verpflichtung zur Übernahme der Baukosten und zur unentgeltlichen Landabtretung die gesetzlichen Schranken einhalte. In einer – allerdings nicht näher begründeten – Lehrauffassung ist es als nicht gesetzeskonform bezeichnet worden, dass § 11 Abs. 2 QPV den vorzeitigen Erschliessungsbau von einer vollumfänglichen Kostenübernahme durch den Gesuchsteller abhängig macht (Christian Lindenmann, Beiträge und Gebühren für die Erschliessung nach zürcherischen Planungs- und Baurecht, Zürich 1989, S. 82). Die übrige Lehre ist gegenteiliger Ansicht. In der Kommentierung des Zürcher Quartierplanrechts (Peter Müller/Peter Rosenstock/Peter Wipfli/Werner Zuppinger, Kommentar zum Zürcher Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975, Wädenswil 1985) wird die vollumfängliche Kostenüberwälzung bei der vorzeitigen Erschliessung ohne Weiteres als zulässig angesehen (vgl. § 128 N 1 b, § 146 N 1b/bb und § 166 N 4b). Marantelli-Sonanini argumentiert, dass Erschliessungsverträge vom Gemeinwesen ohne Vorbehalt einer Krediterteilung durch das zuständige Organ nur dann abgeschlossen werden dürfen, wenn sie für das ursprünglich erschliessungspflichtige Gemeinwesen mit Sicherheit kostenneutral sind (S. 154 f.). Damit wird die Zulässigkeit einer vollständigen Kostenüberwälzung vorausgesetzt. Auch Fridolin Störi geht in seinem von der Rekurrentin erwähnten Aufsatz von der Zulässigkeit der vollständigen Kostenüberwälzung aus (Grob- und Feinerschliessung durch die Grundeigentümer, PBG-aktuell 3/96, S. 9 f.).
Das Verwaltungsgericht hat in seinem die Rekurrentin betreffenden Urteil vom 16. Dezember 1992 (RB 1992 Nr. 73) offen gelassen, ob der Auffassung Lindenmanns zu folgen sei. Jedenfalls sei zu beachten, dass die Regelung von § 11 QPV auf den Vollzug eines genehmigten Quartierplans zugeschnitten sei. Wo wie vorliegend ein Quartierplanverfahren nie durchgeführt worden sei, sei wohl für eine Eigenfinanzierung von Groberschliessungsanlagen durch vorzeitig Bauende ein grösserer Spielraum vorauszusetzen. Auch in BEZ 1997 Nr. 6 hat das Verwaltungsgericht (allerdings eher nebenbei) unter Hinweis auf § 11 Abs. 2 QPV festgehalten, dass die Privaten beim vorzeitigen Bau von Groberschliessungsanlagen allenfalls definitiv kostenpflichtig werden können (E. 2c). An dieser Auffassung ist auch nach erneuter Prüfung festzuhalten. Durch die vorzeitige Erschliessung erhält der Grundeigentümer die Möglichkeit, Land, welches zuvor meist nur einen landwirtschaftlichen Ertrag abwirft, als Bauland zu nutzen, was eine um Vielfaches höhere Rendite ermöglicht. Auf diese Weise wird er dafür entschädigt, dass er Erschliessungskosten, die er im Normalfall nur zum Teil übernehmen müsste, voll zu tragen hat, wenn dies vertraglich so vereinbart wurde. Eine Verletzung der Eigentumsgarantie liegt in einer entsprechenden Vereinbarung jedenfalls nicht. Inwiefern eine solche einfaches Gesetzesrecht verletzen sollte, ist ebensowenig zu sehen. Namentlich beruft sich die Rekurrentin zu Unrecht auf die Erschliessungspflicht der Gemeinde. Eine solche bestand in den Achtzigerjahren, als der Vertrag abgeschlossen und zum grösseren Teil auch vollzogen wurde, klarerweise nicht.
a) Die Rekursgegnerin hat der F AG gestattet, den 1. Teil bzw. die 1. Etappe der R-Strasse als Erschliessung der Industrie- und Gewerbezone im Gebiet P vorzeitig zu bauen. In der Projektgenehmigung vom 29. Februar 1984 wird ausgeführt, dass die Grundeigentümerin die Kosten des Strassenbaus allein zu tragen habe, während eine Kostenbeteiligung an der gleichzeitig zu erstellenden Kanalisation grundsätzlich möglich und von der Gemeindeversammlung auch bereits bewilligt sei. Da der entsprechende Beschluss aber noch nicht rechtskräftig sei, müsse die private Bauherrschaft diese Kosten bevorschussen, wenn sie mit dem Strassenbau nicht zuwarten wolle, bis die politische Gemeinde über den Kredit verfügen könne. Gemäss Disp.-Ziff. 3 fiel daher eine Kostenbeteiligung der Politischen Gemeinde ausser Betracht. In der Folge realisierte die F AG den bewilligten Strassenabschnitt, wobei sie auch die Kosten der Strassenbeleuchtung zu übernehmen hatte.
Am 13. August 1986 teilte die Rekursgegnerin der F AG mit, auf deren Begehren um Rückerstattung der Kosten für die Kanalisation und eine Kostenbeteiligung am Strassenbau könne "momentan noch nicht eingetreten werden, da der Rechtstitel, die Beiträge zu sprechen", fehle. Soweit mit diesem Brief der Eindruck erweckt wurde, es handle sich nur um eine Frage der Zeit, bis beide Kostenerstattungsgesuche gutgeheissen würden, besteht ein Widerspruch zur Verfügung vom 29. Februar 1984. Hingegen stimmt er grundsätzlich mit einem internen, vom Gemeindeschreiber verfassten Arbeitspapier vom 15. Juli/14. Aug. 1986 überein, gemäss welchem eine Kostenbeteiligung der Gemeinde an der R-Strasse , 1. Etappe, grundsätzlich angebracht sei. Diesem Papier ist nebenbei zu entnehmen, dass der Bau der 2. Etappe der R-Strasse zeitlich vorgezogen worden sei mit der Konsequenz, dass jener Strassenabschnitt nach Quartierplangrundsätzen, d.h. also auf Kosten der Grundeigentümer, gebaut werde.
Am 9. Dezember 1986 gelangte die F AG an die Rekurrentin und verlangte eine Entschädigung für die Benützung des von der F AG erstellten Teils der R-Strasse bzw. den Anschluss an die darin verlegte Kanalisationsleitung. Darüber beschwerte sich die Rekurrentin bei der Rekursgegnerin, welche daraufhin klarstellte, dass die F AG die Strasse zwar ohne Kostenbeteiligung der Gemeinde erstellt habe, deswegen aber nicht berechtigt sei, die Rekurrentin an der (entschädigungslosen) Benützung der bzw. am Anschluss an die errichteten Groberschliessungsanlagen zu hindern. Am 26. Mai 1987 beschloss die Rekursgegnerin schliesslich, der F AG die Kosten des Kanalisationsbaus in der R-Strasse zurückzuerstatten, obwohl die 1. Etappe des kommunalen Erschliessungsplans, zu der dieser Teil der R-Strasse gehört, vom Regierungsrat nach wie vor nicht genehmigt war. Massgebend sei, dass dieser Kanalisationsabschnitt mehrheitlich von anderen Grundeigentümern genutzt werden könne. Im Sinn eines Entgegenkommens wurde der zu bezahlende Beitrag in beschränktem Umfang verzinst.
b) Für den Bau des 1. Abschnittes der R-Strasse musste die G AG 654 m2 ihrer Parzelle Kat.-Nr. 9 abtreten. Die Rekursgegnerin erklärte sich mit Beschluss vom 29. Januar 1985 bereit, dieses Land für Fr. 65'400.- zu kaufen und für den Strassenbau zur Verfügung zu stellen. Sie erwog, ihr Vorgehen bedeute einen gewissen Widerspruch zur Verfügung vom 29. Februar 1984, gemäss welcher sich die Gemeinde an den Kosten der Erstellung der R-Strasse nicht beteilige. Dennoch sei es gerechtfertigt: Einerseits werde der überwiegende Teil dieser Kosten nach wie vor von der F AG getragen. Anderseits werde die R-Strasse später, wenn im Gebiet Schwanden Überbauungen aktuell würden, die Funktion einer Sammelstrasse gemäss Verkehrsplan erhalten und eine Kostenbeteiligung der Gemeinde ohnehin gegeben sein. Schliesslich verwies die Rekursgegnerin auf ihren Vertrag mit der G AG, der sie das fragliche Land im Jahr 1980 verkauft hatte.
c) Mit Beschluss vom 9. Juli 1985 genehmigte der Gemeinderat das Projekt des 1. Teilstückes der II. Etappe der R-Strasse samt Kanalisation. Es handelt sich um einen ca. 100 m langen Strassenabschnitt nach der Kreuzung mit der P-strasse, der an den von der F AG erbauten ersten Abschnitt anschliesst. Der Gemeinderat erwog, der Bau könne voraussichtlich mit dem Verkauf des an die neue Strasse anstossenden Gemeindelandes finanziert werden, so dass kein Kredit der Stimmbürger eingeholt werden müsse. Zum Teil hatte die Rekursgegnerin das anstossende Land sogar bereits vorher als erschlossenes Bauland an die Firma H AG verkauft (nachmalige Parzelle Kat.-Nr. 10 ).
d) Es liegt im Wesen vertraglicher Abreden, dass mit unterschiedlichen Vertragspartnern unterschiedliche Abreden getroffen werden können. Das Gemeinwesen ist zwar auch dann, wenn es Verträge abschliesst, an die allgemeinen Grundsätze des rechtsstaatlichen Handelns gebunden und hat daher insbesondere den Grundsatz der rechtsgleichen Behandlung zu beachten. Das schliesst aber nicht aus, dass nach Massgabe der konkreten Gegebenheiten Verträge mit unterschiedlichen Inhalten abgeschlossen werden. Die vorstehend wiedergegebenen Beschlüsse und Vereinbarungen zeigen, dass sich die Rekursgegnerin nicht restlos klar darüber war, inwieweit sie sich an der Finanzierung der 1. Etappe der R-Strasse beteiligen müsse. Die Vereinbarung mit der F AG bzw. die ihr erteilte Baubewilligung vom 29. Februar 1984 geht davon aus, dass die Strassenbaukosten auf die F AG überwälzt werden dürften und die Kanalisationsbaukosten durch das Gemeinwesen zu tragen seien. Aus den Erwägungen im Beschluss vom 29. Januar 1985 geht hingegen hervor, dass die Rekursgegnerin allenfalls mit einer Pflicht rechnete, sich an den eigentlichen Strassenbaukosten beteiligen zu müssen. Aus diesen Unklarheiten kann die Rekurrentin jedoch nichts für sich ableiten.
aa) Einerseits kann der Rekursgegnerin keine relevante Ungleichbehandlung gleichartiger Sachverhalte vorgeworfen werden. Der von der F AG gebaute Teil der R-Strasse war gemäss dem am 30. Januar 1984 von den Gemeindeversammlung angenommenen, aber vom Regierungsrat noch nicht genehmigten Erschliessungsplan der 1. Etappe zugewiesen, im Gegensatz zum später von der Rekurrentin errichteten Teil dieser Strasse. Das hatte unmittelbare Folgen für die kommunale Baupflicht (bzw. hätte sie gehabt, wenn der Regierungsrat dem Erschliessungsplan in diesem Punkt nicht die Genehmigung verweigert hätte, was 1984 indessen noch nicht zu erwarten war).
Zwar lag auch der kürzere, von der Gemeinde finanzierte Abschnitt der R-Strasse entlang alt Kat.-Nr. 11 in der 2. Erschliessungsetappe. Hier hatte die Gemeinde indessen bereits Land zum Preis von erschlossenem Bauland verkauft und konnte mit einem Verkauf des übrigen Landes zu entsprechenden Preisen innert nützlicher Frist rechnen. Im Ergebnis bezahlten die neuen Landeigentümer die Erschliessung, nicht anders als dies mit der Rekurrentin ausgehandelt wurde.
Was weiter die F AG angeht, so ist festzuhalten, dass trotz der teilweise widersprüchlichen Erwägungen in den zitierten Beschlüssen im Ergebnis die Rekursgegnerin nur die Kosten für die Kanalisation, nicht aber für den Strassenbau übernommen hat, wird vom Beitrag abgesehen, den sie durch die Einwerfung des der G AG abgekauften Landes leistete. Dieses "Entgegenkommen" lässt sich etwa mit jenem vergleichen, das die Gemeinde durch die Übernahme der Kosten für die Strassenbeleuchtung gegenüber der Rekurrentin zeigte. Die Kanalisation im 1. Abschnitt der R-Strasse kommt nun ganz offensichtlich auch den weiter oben bauenden Anstössern zu Gute, namentlich der Rekurrentin, während wie vorne erwähnt der Anschluss einer oder allenfalls einiger Liegenschaften am V an diese Kanalisation von zweitrangiger Bedeutung ist. Jedenfalls kann der Rekursgegnerin nicht vorgeworfen werden, in diesem Punkt eine Ungleichbehandlung vorgenommen zu haben, welche die Vereinbarung mit der Rekurrentin als rechtswidrig und deshalb unbeachtlich erscheinen lässt.
bb) Anderseits führen die erwähnten Beschlüsse auch nicht zu einer anderen Auslegung des Vorschlags, den die Rekursgegnerin der Rekurrentin im Januar 1986 unterbreitete. Für die Frage, wie die Rekurrentin diesen Vorschlag im guten Treuen auffassen musste, kann es von vornherein nur auf jene Äusserungen ankommen, welche die Rekursgegnerin in jenem Zeitpunkt bereits gemacht hatte, womit es z.B. keine Rolle spielt, wie sie sich im Sommer des gleichen Jahrs zu ihren Verpflichtungen gegenüber der F AG äusserte. Ende Januar 1986 lag nur die Bewilligung vom 29. Februar 1984 vor, gemäss welcher der Strassenbau klar von der interessierten Grundeigentümerin finanziert werden sollte, während hinsichtlich der Kanalisation eine Bevorschussung vorgesehen war. Ferner mochte die Rekurrentin allenfalls Kenntnis vom Beschluss vom 29. Januar 1985 besitzen, obwohl ihr dieser zu Recht nicht zugestellt worden war. Diese Dokumente bieten keinesfalls einen hinreichenden Anlass, den Vorschlag, den die Rekursgegnerin der Rekurrentin im Januar 1986 unterbreitete, dahingehend auszulegen, dass statt einer definitiven Kostenüberwälzung eine Bevorschussung gemeint sei.
b) Die Vereinbarung vom 14. April 1992, gemäss welcher die Rekursgegnerin das Trottoir entlang der O-strasse gegen Entschädigung des Landwerts übernahm, lässt sich mit der vorliegend streitigen gerade nicht vergleichen. Jedenfalls kann die Rekurrentin aus der Tatsache, dass sich die Rekursgegnerin zur Übernahme der erwähnten Trottoirs bereit erklärte, nicht ableiten, der 1986 abgeschlossene Vertrag, der eine andere Lösung vorsah, sei rechtswidrig.
Es erübrigt sich daher, auf die Kritik einzugehen, wonach die Rekursgegnerin in rechtsmissbräuchlicher Weise eine Anpassung ihres Erschliessungsplans unterlassen habe, um so ihrer Rückzahlungspflicht aus dem Weg zu gehen. Eine solche Rückzahlungspflicht besteht auf Grund des massgeblichen Vertrags von vornherein nicht.
Weiter ergibt sich aus der rechtlichen Situation und dem tatsächlichen Verhalten der Parteien, dass die R-Strasse nicht im öffentlichen Verfahren errichtet wurde, weshalb die Rekurrentin nicht beanspruchen kann, dass ihr das zur Verfügung gestellte Land formell enteignet werde. Eine andere, hier aus verfahrensrechtlichen Gründen nicht zu entscheidende Frage ist es, ob ein vertraglicher Anspruch auf unentgeltliche Eigentumsübertragung an die Gemeinde besteht.
Die Rekursanträge erweisen sich damit als unbegründet und sind abzuweisen.
Demgemäss beschliesst das Verwaltungsgericht:
Der Rekurs VR.2001.00002 wird als durch Rückzug erledigt abgeschrieben.
und entscheidet:
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